摘要：為積極穩(wěn)妥地推進大陸農(nóng)村宅基地制度改革, 本研究運用文獻資料法分析了臺灣地區(qū)農(nóng)舍制度演變歷程, 以及臺灣地區(qū)農(nóng)舍制度改革產(chǎn)生的負面效應(yīng)。其改革的經(jīng)驗教訓(xùn), 可對大陸宅基地制度改革提供借鑒參考作用。
一、臺灣地區(qū)農(nóng)舍制度演變歷程
臺灣地區(qū)把農(nóng)民的住宅稱之農(nóng)舍, 規(guī)定農(nóng)民可以在自己的農(nóng)地上建設(shè)一定面積的農(nóng)舍, 同時規(guī)定興建農(nóng)舍不可以與農(nóng)業(yè)經(jīng)營分離。臺灣地區(qū)的農(nóng)地政策與農(nóng)舍興建管制有密切的關(guān)系, 根據(jù)農(nóng)地政策的演變, 可以將臺灣地區(qū)農(nóng)舍興建制度劃分為兩個階段 (姜華秀, 2011) 。
(一) 《農(nóng)業(yè)發(fā)展條例》修正前
1973年以前, 農(nóng)業(yè)是臺灣地區(qū)的主要產(chǎn)業(yè), 農(nóng)民對于賴以為生的農(nóng)地較為珍惜, 興建農(nóng)舍的情形并不泛濫。因此, 臺灣地區(qū)早期對于農(nóng)地興建農(nóng)舍沒有任何的管制措施。1973年, 世界遭遇糧食危機后, 臺灣當(dāng)局基于農(nóng)地合理利用及確保糧食安全, 并避免優(yōu)良農(nóng)地因建筑而遭受破壞, 特別通過了《限制建地擴展方案》, 制定了《限制建地擴展執(zhí)行辦法》, “農(nóng)舍”一詞首次出現(xiàn)。根據(jù)該辦法, 一至八等農(nóng)田, 除了土地所有權(quán)人自建農(nóng)舍外, 不準(zhǔn)變更為建地;九至十二等農(nóng)田, 有條件的可以轉(zhuǎn)為工業(yè)用地和一般建地。在該辦法未制定之前, 農(nóng)地建農(nóng)舍并沒有任何限制。
1973年12月, 臺灣地區(qū)根據(jù)建筑方面有關(guān)規(guī)定, 制定了《實施都市計劃以外地區(qū)建筑物管理辦法》, 強調(diào)為保護優(yōu)良農(nóng)地, 確保糧食生產(chǎn), 該辦法第4條規(guī)定:“申請興建自用農(nóng)舍的建造人, 應(yīng)該具有自耕農(nóng)身份, 其建筑樓地板面積不得超過495平方公尺, 其建筑面積不得超過耕地面積5%, 建筑物高度不得超過三層樓且不得超過10.5公尺, 最大基層建筑面積不得超過330平方公尺”。這個管理辦法規(guī)定了申請人的自耕農(nóng)身份以及農(nóng)舍的容積率和建筑高度等。自耕農(nóng)是指能自己耕作的自然人。當(dāng)時臺灣地區(qū)土地所有權(quán)方面有關(guān)規(guī)定:“私有農(nóng)地所有權(quán)轉(zhuǎn)移, 承受人必須是自耕農(nóng), 且不能轉(zhuǎn)移為共有。但因繼承而轉(zhuǎn)移者, 得為共有, 須落實農(nóng)地農(nóng)有的農(nóng)地政策”。
1976年, 臺灣內(nèi)政事務(wù)主管部門頒布了《自耕能力證明書的申請及核發(fā)注意事項》, 自耕農(nóng)必須向戶籍所在地的鄉(xiāng) (鎮(zhèn)、市、區(qū)) 公所申請證明, 核發(fā)“農(nóng)地承受人自耕能力證明”, 下列情形不得核發(fā)證明書: (1) 申請人為公私法人或未滿16歲的自然人; (2) 專任農(nóng)耕以外的職業(yè)者; (3) 在校學(xué)生 (夜間部學(xué)生除外) ; (4) 住所與其承受農(nóng)地不在同一或毗鄰鄉(xiāng) (鎮(zhèn)、市、區(qū)) , 但交通路線距離在15公里以內(nèi)的除外; (5) 現(xiàn)耕農(nóng)地與承受農(nóng)地不再同一或毗鄰鄉(xiāng) (鎮(zhèn)、市、區(qū)) , 但交通路線距離在15公里以內(nèi)或申請人已經(jīng)喪失原耕農(nóng)地者除外; (6) 全部農(nóng)地出租者; (7) 現(xiàn)有農(nóng)地已棄耕或已委托經(jīng)營者。
農(nóng)地承受人自耕能力證明的審核以明確的排除條件篩選, 使得公務(wù)人員在資格審核時有所依據(jù), 減少模糊地帶。取得自耕能力證明書的農(nóng)民, 在不違反土地利用管制的用途和強度規(guī)范下, 才可以興建農(nóng)舍, 避免農(nóng)舍商品化。但是這一舉措也使得年輕的人力資源、技術(shù)和資本無法引進到農(nóng)村, 同時引發(fā)農(nóng)地繼承糾紛。
(二) 《農(nóng)業(yè)發(fā)展條例》修正后
2000年以來, 隨著臺灣地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境的變化, 以及貿(mào)易國際化、自由化趨勢越來越明顯, 臺灣于2002年加入WTO。為了適應(yīng)這一系列發(fā)展環(huán)境的變化, 臺灣當(dāng)局認為“農(nóng)地農(nóng)有、農(nóng)地農(nóng)用”無法引進資金和技術(shù)進入農(nóng)村, 農(nóng)業(yè)收入不高, 就業(yè)機會不多, 年輕人不愿意在農(nóng)村發(fā)展, 導(dǎo)致農(nóng)村人口高齡化。在這樣一個惡性循環(huán)的背景下, 農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)無法轉(zhuǎn)型升級, 無法應(yīng)對現(xiàn)代社會的進步, 農(nóng)地政策需要調(diào)整。因此, 臺灣當(dāng)局將農(nóng)地政策調(diào)整為“放寬農(nóng)地農(nóng)有, 落實農(nóng)地農(nóng)用”, 開放農(nóng)地自由買賣, 并對所謂土地制度第30條及31條第一款進行了修改, 刪除了私有農(nóng)地所有權(quán)轉(zhuǎn)移或繼承時, 承受人必須具備自耕能力的規(guī)定, 規(guī)定凡屬于自然人都可以承受農(nóng)地, 并允許農(nóng)業(yè)企業(yè)法人有條件地承受農(nóng)地。在《農(nóng)業(yè)發(fā)展條例》修正后, 2001年, 臺灣農(nóng)業(yè)事務(wù)主管部門修訂了《農(nóng)業(yè)用地興建農(nóng)舍辦法》、《集村興建農(nóng)舍獎勵及協(xié)助辦法》、《農(nóng)業(yè)用地作農(nóng)業(yè)使用認定及核發(fā)證明辦法》、《農(nóng)業(yè)用地違規(guī)使用檢舉獎勵辦法》等管理辦法。
二、臺灣地區(qū)現(xiàn)行農(nóng)舍制度
目前, 臺灣地區(qū)申請興建農(nóng)舍主要是依據(jù)《農(nóng)業(yè)發(fā)展條例》 (2000年修訂) 和《農(nóng)業(yè)用地興建農(nóng)舍辦法》 (2001年修訂) 。
臺灣《農(nóng)業(yè)發(fā)展條例》 (2000年修訂) 第18條規(guī)定: (1) 2000年1月4日《農(nóng)業(yè)發(fā)展條例》修正施行后取得農(nóng)業(yè)用地的農(nóng)民, 在無自用農(nóng)舍、不影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境及農(nóng)村發(fā)展等條件下, 經(jīng)直轄市或縣 (市) 主管機關(guān)核定, 可以申請在自有農(nóng)業(yè)用地興建個別農(nóng)舍或集合20戶以上的農(nóng)民興建集村農(nóng)舍, 但申請興建農(nóng)舍的土地必須為農(nóng)業(yè)使用, 且農(nóng)舍興建滿5年后才可以轉(zhuǎn)讓, 繼承或法院拍賣而轉(zhuǎn)讓者不受限制; (2) 2000年1月4日《農(nóng)業(yè)發(fā)展條例》修正施行前取得農(nóng)業(yè)用地的農(nóng)民, 無自用農(nóng)舍而需要興建農(nóng)舍者可以依據(jù)土地利用管制及建筑法令規(guī)定, 申請興建農(nóng)舍, 沒有滿5年才能轉(zhuǎn)讓的限制。制度修改前的共有耕地, 制度修改后分割為單獨所有, 無自用農(nóng)舍需要興建農(nóng)舍者, 比照制度修改前的規(guī)定; (3) 農(nóng)舍建造者必須是該農(nóng)舍所占用土地的所有權(quán)人; (4) 農(nóng)舍轉(zhuǎn)讓或抵押, 農(nóng)舍用地一同轉(zhuǎn)讓或抵押; (5) 已經(jīng)申請興建農(nóng)舍的農(nóng)業(yè)用地不得重復(fù)申請; (6) 興建農(nóng)舍的相關(guān)規(guī)定由臺灣當(dāng)局內(nèi)政事務(wù)主管部門會同臺灣當(dāng)局相關(guān)主管部門制定; (7) 以集村方式興建農(nóng)舍者給予獎勵, 并提供必要的協(xié)助, 具體規(guī)定由臺灣當(dāng)局相關(guān)主管部門制定。
《農(nóng)業(yè)用地興建農(nóng)舍辦法》 (2001年修訂) 對農(nóng)民興建農(nóng)舍資格及集村興建農(nóng)舍辦法進行了規(guī)定。農(nóng)舍興建人資格方面, 《農(nóng)業(yè)用地興建農(nóng)舍辦法》 (2001年修訂) 第3條規(guī)定: (1) 農(nóng)舍申請者應(yīng)為農(nóng)民; (2) 年滿二十歲或未滿二十歲已結(jié)婚者; (3) 申請人的戶籍所在地及其農(nóng)業(yè)用地, 必須在同一直轄市、縣 (市) 內(nèi), 且土地取得和戶籍登記均應(yīng)滿兩年, 參加集村興建農(nóng)舍者, 不受此條限制; (4) 申請興建農(nóng)舍的農(nóng)業(yè)用地面積不得小于0.25公頃。但參加集村興建農(nóng)舍及外島地區(qū)興建農(nóng)舍, 不受此項限制; (5) 申請人無自用農(nóng)舍; (6) 申請人應(yīng)為該農(nóng)業(yè)用地的所有權(quán)人, 且該農(nóng)業(yè)用地應(yīng)確實供農(nóng)業(yè)使用, 且屬未經(jīng)申請興建農(nóng)舍的農(nóng)業(yè)用地; (7) 修法前取得農(nóng)地者如被依法征收或即將被征收, 土地所有權(quán)人自愿以協(xié)議價格讓售土地給需地部門。土地所有權(quán)人申請興建農(nóng)舍, 以自公告征收或完成讓售轉(zhuǎn)移登記之日起一年內(nèi), 于同一直轄市、縣 (市) 內(nèi)重新購置農(nóng)業(yè)用地者為限, 其申請興建農(nóng)舍面積不得超過原被征收或讓售土地的面積。
對于集村興建農(nóng)舍, 《農(nóng)業(yè)用地興建農(nóng)舍辦法》 (2001年修訂) 第3條規(guī)定: (1) 以集村方式興建農(nóng)舍, 應(yīng)一次集中申請; (2) 興建集村農(nóng)舍需20戶以上的起造人, 共同在一宗或數(shù)宗相毗連的農(nóng)業(yè)用地整體規(guī)劃興建農(nóng)舍。各起造人持有的農(nóng)業(yè)用地, 應(yīng)位于同一鄉(xiāng) (鎮(zhèn)、市、區(qū)) 或毗鄰鄉(xiāng) (鎮(zhèn)、市、區(qū)) 。外島地區(qū)達到10戶以上起造人可以興建集村農(nóng)舍; (3) 參加集村興建的各起造人所持有的農(nóng)業(yè)用地, 其農(nóng)舍基底建筑面積計算應(yīng)依據(jù)《都市計劃法省 (市) 施行細則》、《臺北市土地使用分區(qū)管制規(guī)則》、所謂的“建筑法”及其他相關(guān)規(guī)定辦理; (4) 依據(jù)前款規(guī)定計算出來的基底建筑面積總和, 為集村興建的全部農(nóng)舍的基底建筑面積。其范圍內(nèi)的土地為全部農(nóng)舍的建筑基底地, 并應(yīng)該完整相連, 不得零散分布; (5) 集村興建農(nóng)舍的建筑基底地, 建蔽率不得超過百分之六十, 容積率不得超過百分之二百四十。建筑基底地位于山坡地范圍的, 建蔽率不得超過百分之四十, 容積率不得超過百分之一百二十; (6) 農(nóng)舍坐落的一宗或數(shù)宗相毗連的農(nóng)業(yè)用地, 應(yīng)有道路相連通, 大于十戶小于三十戶的道路寬度為六公尺, 三十戶以上的為八公尺; (7) 建筑基底地與道路的距離不得小于八公尺。但基底地情況特殊, 經(jīng)直轄市、縣 (市) 主管建筑機關(guān)核準(zhǔn)的, 不受此限制; (8) 集村興建農(nóng)舍應(yīng)整體規(guī)劃, 在法定空地設(shè)置公共設(shè)施; (9) 已經(jīng)以集村方式興建農(nóng)舍的農(nóng)民, 不得重復(fù)申請在自有農(nóng)業(yè)用地興建農(nóng)舍。
三、臺灣地區(qū)農(nóng)舍制度改革的負面效應(yīng)
(一) 農(nóng)地非農(nóng)化加劇
《農(nóng)業(yè)發(fā)展條例》修正前, 臺灣地區(qū)實行“農(nóng)地農(nóng)有”政策, 只有農(nóng)民身份才能持有農(nóng)地。
《農(nóng)業(yè)發(fā)展條例》修訂后, 放寬為“農(nóng)地農(nóng)用”后, 難以限制非農(nóng)民持有農(nóng)業(yè)用地, 造成農(nóng)業(yè)用地變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)使用的案例增加。
(二) 農(nóng)村環(huán)境惡化
臺灣地區(qū)《農(nóng)業(yè)發(fā)展條例》 (2000年修訂) 規(guī)定, 在不影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境及農(nóng)村發(fā)展的情況下, 自然人可以轉(zhuǎn)入農(nóng)地。而對“不影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境及農(nóng)村發(fā)展”缺乏明確的界定標(biāo)準(zhǔn), 使得在申請興建農(nóng)舍時, 并未納入審查項目。農(nóng)業(yè)用地非農(nóng)使用, 均會影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境, 影響程度的差異缺乏標(biāo)準(zhǔn), 難以判斷。如農(nóng)舍排放廢水、生活垃圾污染環(huán)境、農(nóng)舍人造光源影響農(nóng)作物生長周期等, 這些均不利于農(nóng)作物生產(chǎn), 破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境。
(三) 農(nóng)舍商品化
《農(nóng)業(yè)發(fā)展條例》 (2000年修訂) 對老農(nóng)申請興建農(nóng)舍沒有取得農(nóng)地兩年的時間限制, 同時又無五年才能轉(zhuǎn)讓的限制, 使得老農(nóng)申請興建農(nóng)舍, 隨即轉(zhuǎn)讓給新農(nóng)。老農(nóng)將農(nóng)舍分割后, 由于沒有農(nóng)業(yè)用地面積不得小于0.25公頃的限制, 可再申請興建農(nóng)舍, 導(dǎo)致農(nóng)地被連續(xù)分割, 轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的情況, 出現(xiàn)農(nóng)舍商品化。此外, 臺灣地區(qū)為鼓勵農(nóng)民集村興建農(nóng)舍, 取消農(nóng)地0.25公頃、持有農(nóng)地兩年以上及擁有當(dāng)?shù)貞艏畠赡暌陨系南拗? 導(dǎo)致集村興建農(nóng)舍商品化, 違背了集村興建農(nóng)舍的初衷。宜蘭縣農(nóng)舍興建數(shù)量從2000年到2014年呈現(xiàn)逐年遞增趨勢, 2006年雪山隧道通車后, 從前一年的383棟農(nóng)舍攀升到586棟, 增長率高達65%, 之后每年都增長650棟左右的農(nóng)舍即由此引發(fā)。
四、對大陸宅基地制度改革的啟示
(一) 宅基地流轉(zhuǎn)其承受人應(yīng)為“真農(nóng)民”
臺灣地區(qū)在《農(nóng)業(yè)發(fā)展條例》 (2000年修訂) 修訂前, 一直堅持農(nóng)地 (含農(nóng)舍用地) 承受人必須具有自耕能力, 農(nóng)舍在轉(zhuǎn)讓過程中必須申請獲得“農(nóng)地承受人自耕能力證明”, 這一做法對于防止農(nóng)舍商品化起到了積極的作用。臺灣地區(qū)《農(nóng)業(yè)發(fā)展條例》2000年修訂后, 取消農(nóng)地承受人自耕能力證明, 所有自然人均可以承受農(nóng)地, 導(dǎo)致農(nóng)舍商品化。目前, 部分人對宅基地制度改革的期望是, 取消只有農(nóng)村集體組織的成員才能取得本集體宅基地的限制, 允許任何人都可以到農(nóng)村買地買房。在市場化、法治化和規(guī)劃管制不夠完善的情況下, 急于放開宅基地集體外流轉(zhuǎn), 則會導(dǎo)致城市周邊宅基地過度商品化, 大量宅基地甚至農(nóng)地被城市居民購買, 既影響保障農(nóng)民居住權(quán), 同時也影響農(nóng)地保護, 使得農(nóng)地非農(nóng)化進一步加劇。因此, 大陸宅基地制度改革可以借鑒臺灣地區(qū)核實宅基地承受人自耕能力證明的做法, 要求宅基地使用權(quán)承受人必須具備自耕能力, 且轉(zhuǎn)入宅基地必須在宅基地所在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn), 充分發(fā)揮村級組織和集體經(jīng)濟組織成員監(jiān)督作用, 監(jiān)督宅基地承受方農(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況。
(二) 申請宅基地應(yīng)與農(nóng)戶經(jīng)營農(nóng)地面積掛鉤
臺灣地區(qū)規(guī)定申請單獨興建農(nóng)舍的農(nóng)業(yè)用地面積不得小于0.25公頃。根據(jù)經(jīng)營的農(nóng)地面積來確定農(nóng)戶是否具有申請興建農(nóng)舍的資格, 有利于保護農(nóng)地資源, 讓有限的農(nóng)地資源更多地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。大陸可以借鑒這一做法, 規(guī)定必須經(jīng)營一定面積的農(nóng)地, 才有資格無償申請獲得宅基地使用權(quán), 防止形成眾多的“兩棲”農(nóng)民, 導(dǎo)致更多宅基地閑置。同時, 防止“非農(nóng)民”以戶籍仍然在農(nóng)村為由, 無償申請宅基地, 建設(shè)豪華農(nóng)村住宅, 加劇農(nóng)地非農(nóng)化使用, 對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境造成破壞, 影響農(nóng)村地區(qū)居住環(huán)境。
(三) 管制宅基地利用強度
臺灣地區(qū)既規(guī)定農(nóng)舍用地的面積, 同時還規(guī)定農(nóng)舍用地的利用強度。如臺灣地區(qū)的《實施都市計劃以外地區(qū)建筑物管理辦法》第4條規(guī)定:“申請興建自用農(nóng)舍的建造人, 應(yīng)該具有自耕農(nóng)身份, 其建筑樓地板面積不得超過495平方公尺, 其建筑面積不得超過耕地面積的5%, 建筑物高度不得超過三層樓且不得超過10.5公尺, 最大基層建筑面積不得超過330平方公尺”。相比之下, 大陸只規(guī)定了農(nóng)戶宅基地使用面積標(biāo)準(zhǔn), 對建筑高度、容積率等土地利用強度指標(biāo)沒有從法律上予以規(guī)定, 導(dǎo)致眾多地區(qū)農(nóng)民致富后, 修建多層農(nóng)宅, 遇到征地拆遷, 則征地補償費用較高, 無形中增加了地方政府發(fā)展經(jīng)濟的成本。因此, 未來宅基地制度改革過程中, 各個地區(qū)可以根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展實際情況, 制定農(nóng)村住宅建設(shè)的詳細標(biāo)準(zhǔn), 如建房高度、樓層、面積等, 對于超出標(biāo)準(zhǔn)的住宅建設(shè), 在尚未建成前實施拆除, 對于已經(jīng)建成的超標(biāo)準(zhǔn)住宅, 具備拆除超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的住宅面積的, 一律實施拆除, 且不予補償, 對于無法拆除者, 處于嚴(yán)厲的經(jīng)濟懲罰, 并明確未來在征地拆遷過程中只能按照標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的面積予以補償。構(gòu)建農(nóng)村建房保證金制度, 即農(nóng)民住宅建設(shè)之前向當(dāng)?shù)卣U納一筆建房保證金, 當(dāng)農(nóng)民依法按標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)農(nóng)村住宅, 則待住宅建設(shè)完后全額退還保證金, 當(dāng)農(nóng)民超出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)住宅, 則保證金不予退還。
(四) 鼓勵農(nóng)村開展集中居住區(qū)建設(shè)
臺灣地區(qū)規(guī)定以集村方式興建農(nóng)舍者給予獎勵, 并提供必要的協(xié)助, 具體規(guī)定由臺灣當(dāng)局相關(guān)主管部門制定。集中建設(shè)農(nóng)舍有利于減少道路、水電、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重復(fù)投入。大陸人均土地資源有限, 人地關(guān)系緊張, 城鄉(xiāng)之間基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平差異明顯, 農(nóng)村地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平方面均不如城市地區(qū)。因此, 政府應(yīng)該出臺相應(yīng)的措施, 鼓勵農(nóng)民集中修建居住區(qū), 一方面減少基礎(chǔ)設(shè)施的投入, 另一方面通過完善農(nóng)民集中居住區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施, 改善農(nóng)村地區(qū)人居環(huán)境、人們生存和發(fā)展條件, 不斷縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：亞太經(jīng)濟2018年05期