城鎮(zhèn)化是驅動經濟發(fā)展的引擎，也是打好脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會、支撐新時代全面現(xiàn)代化的主要抓手。縣域是新型城鎮(zhèn)化的主陣地，河南只有加速縣域城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展，才能與全國同步完成新時代全面現(xiàn)代化的戰(zhàn)略任務。

根據(jù)測算，2035年河南總人口將達到11893萬人，城鎮(zhèn)化率將達到77%，城鎮(zhèn)人口將達到9171萬。從綜合承載力來看，全省18個省轄市大約可以容納3500萬人左右。一批縣城成為中心城區(qū)常住人口在30萬左右的現(xiàn)代化小城市，全省106個縣大約可以容納3180萬人口，其余2491萬人口則由全省的1802個鄉(xiāng)鎮(zhèn)來容納，縣級城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)承載人口占總人口的61.8%，這意味著河南縣域城鎮(zhèn)化的重要性將日益凸顯。

縣域城鎮(zhèn)化就是要提升全省縣級城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎設施和公共服務設施水平，改善城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)的管理水平和人居環(huán)境，顯著提高資源集約利用效率和綜合承載能力，促進新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，打造一批具有全國一流水平的縣級城市和特色小鎮(zhèn)。隨著經濟進入新常態(tài)，縣域經濟增長速度放緩，城鎮(zhèn)化建設所需的資金、土地缺口較大。此外，河南作為農業(yè)大省，糧食粗放式生產仍然存在，保障糧食比較效益和國家糧食安全的壓力仍然較大。因此，推動縣域城鎮(zhèn)化提質增效，首先必須考慮“地從哪里來”“錢從哪里出”“糧食怎么保”這三大問題，確保土地供求平衡、資金需求平衡和土地占補平衡。這就要求用好城鎮(zhèn)規(guī)劃內建設用地、農村耕地和鄉(xiāng)村建設用地這“三塊地”，打好地方政府手中的“戰(zhàn)略王牌”。

用好城鎮(zhèn)規(guī)劃內建設用地，提高土地供應質量和價值。土地經營是城市經營的重要組成部分，要充分發(fā)揮政府一級土地唯一供應者的優(yōu)勢，全面盤點現(xiàn)有的土地資源規(guī)模，推進城鎮(zhèn)土地利用空間規(guī)劃與全面現(xiàn)代化規(guī)劃無縫對接，協(xié)調城鎮(zhèn)土地利用與城區(qū)擴張速度，確保土地可持續(xù)供應。推進儲備土地的多樣化前期開發(fā)，完善待開發(fā)利用土地周邊的生態(tài)環(huán)境、教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、商業(yè)服務等配套設施，提升城鎮(zhèn)儲備土地的開發(fā)利用價值。向市場投放配套完善的“熟地”，優(yōu)化用地結構和功能，提升土地資源配置效率，保障城鎮(zhèn)化用地需求，科學評估城鎮(zhèn)規(guī)劃內建設用地最大化開發(fā)的當期收益和預期收益，提升土地資源的自然價值、生態(tài)價值和經濟價值，加速土地資本化，破解“地從哪里來”“錢從哪里出”的難題。在今后的城鎮(zhèn)化進程中，要統(tǒng)籌規(guī)劃城鎮(zhèn)規(guī)劃內建設用地，合理配置工商業(yè)用地、居住用地和生態(tài)環(huán)境用地，實現(xiàn)產城融合、人地平衡，“住有所居”，建設生態(tài)宜居活力幸福城鎮(zhèn)。

推進農村耕地利用改革，落實好國家糧食安全戰(zhàn)略。2017年中央一號文件明確提出落實農村土地“三權分置”，黨的十九大報告進一步提出土地承包經營權延長30年。河南新型城鎮(zhèn)化不能以犧牲農業(yè)和糧食為代價，在縣域城鎮(zhèn)化進程中，必須改革農村耕地利用模式，保護基本農田，滿足農田生態(tài)生產用地需要，統(tǒng)籌推進農業(yè)供給側結構性改革，保障國家糧食安全。要建立政府土地信托公司，為農村耕地信托提供全方位服務，引導和帶動農村土地經營權流轉。同時，對信托耕地按照產業(yè)發(fā)展規(guī)劃進行精準化、規(guī)?；卫?，提升耕地質量，然后把治理過的耕地租賃給優(yōu)質農業(yè)企業(yè)經營，鼓勵農業(yè)企業(yè)以市場為導向發(fā)展適度規(guī)模生產，發(fā)展機械化、智能化、訂單化的節(jié)水、節(jié)肥、節(jié)地農業(yè)，打造生態(tài)、安全、休閑等品牌農業(yè)，提高耕地集約利用率，實現(xiàn)農民、信托公司、農業(yè)企業(yè)之間利益融合、多方共贏。農民從信托公司獲得土地經營權轉讓的收入，代表政府的土地信托公司在土地整治中獲得新增土地，依托土地指標跨區(qū)域交易市場，實現(xiàn)市域甚至全省城鎮(zhèn)化進程中的耕地占補平衡。農業(yè)企業(yè)通過對信托公司支付土地經營租金，就可以獲得優(yōu)質的耕地資源，降低了農業(yè)企業(yè)經營的協(xié)調成本。

有序流轉農村建設用地指標，推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。黨的十九大報告提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是破解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、不充分難題的重要抓手。當前，鄉(xiāng)村土地平整、廁所建設、污水處理、生態(tài)修復、娛樂文化設施普及、特色文化傳承、清潔取暖等工程都存在巨大資金缺口，而農村建設用地就是撬動鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略杠桿。農村建設用地是城鄉(xiāng)建設用地的主要組成部分，激活農村建設用地存量資源，有利于突破城鎮(zhèn)化進程中的土地瓶頸，為城鄉(xiāng)一體化提供發(fā)展空間和資金支持，提升農村居民的幸福感、獲得感、歸屬感和自豪感。要落實農村宅基地管理制度，提升宅基地管理水平，推進空心村綜合整治，獲得農村建設用地結余指標。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，將農村集體經營建設用地結余指標與城鄉(xiāng)建設用地同等入市、同權同價，有效流轉農村建設用地指標，提升農村建設用地價值，讓農村居民在新型城鎮(zhèn)化中受益，讓農村居民的生活質量上一個新臺階。

推進體制機制創(chuàng)新，優(yōu)化“三塊地”的開發(fā)利用方式。要堅持市場配置和政策調控相結合，提升土地經營能力，激活城鄉(xiāng)土地資產，用好城鄉(xiāng)“三塊地”，提升國土資源支撐和保障縣域城鎮(zhèn)化科學有序推進的能力。著力推進“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃改革，對全域進行“城鎮(zhèn)、農業(yè)、生態(tài)”三大空間精準劃定，嚴格恪守城鎮(zhèn)開發(fā)邊界線、永久基本農田紅線和生態(tài)保護紅線，高效配置空間資源，完善土地保護管控機制。依托遙感影像和檢測數(shù)據(jù)，構建土地開發(fā)利用信息服務平臺，用大數(shù)據(jù)技術和“互聯(lián)網+”助力“三塊地”的開發(fā)利用方式變革。設置時間節(jié)點，突出重點任務，鼓勵先行先試，強化落實。堅持黨政同責、部門聯(lián)動、補齊“短板”，避免監(jiān)管越位和缺位。推進“三塊地”開發(fā)利用法制化，實現(xiàn)一張藍圖干到底。建立省、市、縣、鎮(zhèn)、村五級土地交易市場，完善跨市縣土地交易機制，強化土地資源的有效供給，為縣域城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展提供資源、資產、資本和資金四位一體的戰(zhàn)略支撐。

作者系河南省社科院副研究員

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：河南日報 2018-05-10 

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