【摘要】中國(guó)的央地治理模式一直伴隨著中國(guó)的社會(huì)發(fā)展而不斷創(chuàng)新變化。在過(guò)去五年的脫貧攻堅(jiān)工作中，中國(guó)出現(xiàn)了一種新型中央與地方的關(guān)系:“央-縣”治理，即中央政府從傳統(tǒng)的“中央-省”的委托代理模式，轉(zhuǎn)變?yōu)樵谠惺〖?jí)政府負(fù)總責(zé)的基礎(chǔ)上疊加中央對(duì)縣級(jí)政府的直接互動(dòng)與點(diǎn)穴式治理。這種新型治理模式超越了傳統(tǒng)的中央對(duì)省級(jí)政府的行政發(fā)包制，通過(guò)對(duì)貧困縣主要領(lǐng)導(dǎo)“干部?jī)鼋Y(jié)”叫停了政治錦標(biāo)賽，通過(guò)引入第三方評(píng)估削弱了以往地方政府基于信息優(yōu)勢(shì)對(duì)中央進(jìn)行的博弈。這種“央-縣”治理模式加強(qiáng)了中央意志的向下滲透與傳遞，為新時(shí)期中國(guó)縣域治理提供了一個(gè)新的視角和框架。

【關(guān)鍵詞】“央-縣”治理；中央與地方關(guān)系；脫貧攻堅(jiān)

一、引言

新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)的治理模式隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在不斷探索創(chuàng)新，其中中央與地方關(guān)系是治理模式范疇中最為重要的課題之一。中央政府與地方各地政府之間的治理關(guān)系已經(jīng)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的控制與被控制的關(guān)系逐漸演變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)下的委托與代理的關(guān)系。[1]在改革開(kāi)放以前，中央通過(guò)各部委嚴(yán)密的“條條”系統(tǒng)對(duì)地方政府“塊塊”行為進(jìn)行著規(guī)范和掌控。在這期間，雖然中央與地方關(guān)系出現(xiàn)了多次“收權(quán)-放權(quán)”調(diào)整，但是由于整體發(fā)展框架仍然局限在嚴(yán)密的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，總體上中央還是保持著對(duì)地方的高度控制。改革開(kāi)放以后，中央逐步對(duì)地方放權(quán)，減少“條條”對(duì)地方的約束，地方擁有了更多自主權(quán)。雖然政治上中央始終保持高度集權(quán)，但是在其它領(lǐng)域，中央政府從全面控制逐步轉(zhuǎn)向了帶有引導(dǎo)性的“分包”委托，地方政府擁有了較大的自由發(fā)展空間。有學(xué)者認(rèn)為改革開(kāi)放以后中國(guó)的治理模式是一種“行政發(fā)包制”。[2]這種地方政府向中央政府“政治承包”的模式優(yōu)點(diǎn)是具有較強(qiáng)的政治激勵(lì)作用，不足是這種激勵(lì)作用的效果帶有顯著差異性。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、招商引資、計(jì)劃生育等領(lǐng)域激勵(lì)效果較為明顯，而在一些公共服務(wù)領(lǐng)域如醫(yī)療、教育、環(huán)保、扶貧等則缺乏有效激勵(lì)。

反貧困一直以來(lái)就是世界各發(fā)展中國(guó)家在發(fā)展過(guò)程中面臨的一個(gè)首要任務(wù)。中國(guó)政府長(zhǎng)期以來(lái)高度重視扶貧工作，但是對(duì)扶貧工作的認(rèn)知和方式是在不斷調(diào)整和變化的。從上世紀(jì)八十年代末到二十一世紀(jì)初，中國(guó)的貧困發(fā)生率從60%下降到5%以下。雖然中國(guó)的減貧取得了世人矚目的成果，成為世界上首個(gè)完成聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展減貧目標(biāo)的國(guó)家，但是由于中國(guó)人口基數(shù)大，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展國(guó)家貧困線標(biāo)準(zhǔn)也不斷提高，到2014年中國(guó)依然有7000萬(wàn)貧困人口。此外，后期未脫貧的人口相比于前期脫貧人口居住更為分散，生存和發(fā)展的環(huán)境更差，再加上剛剛達(dá)到貧困線的脫貧人口在經(jīng)濟(jì)上極其脆弱，極易出現(xiàn)返貧，因此最后的貧困人口的脫貧工作極其艱巨。另一方面，從地方政府的政治激勵(lì)來(lái)看，在2015年以前，相比于經(jīng)濟(jì)發(fā)展等工作，扶貧工作并不能給地方官員帶來(lái)過(guò)多的政治利益，如職位升遷等，很多地區(qū)為了爭(zhēng)奪貧困縣或貧困地區(qū)所特有的扶持政策，“爭(zhēng)當(dāng)扶貧縣”現(xiàn)象嚴(yán)重。因此，進(jìn)入二十一世紀(jì)初期中國(guó)的扶貧事業(yè)進(jìn)入到一個(gè)相對(duì)停滯的瓶頸期。中央的扶貧精神很難下沉，地方官員通過(guò)各種理由和方式將扶貧工作邊緣化，傳統(tǒng)的“委托-代理”模式逐漸失效。

從2016年開(kāi)始，中國(guó)進(jìn)入全面脫貧的最后攻堅(jiān)期。在過(guò)去這五年中，盡管脫貧工作的難度和工作壓力都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)上世紀(jì)扶貧工作初期，但是，中國(guó)依然如期完成了脫貧攻堅(jiān)的既定目標(biāo)，貧困人口從2012年年底的9899萬(wàn)人減到2019年年底的551萬(wàn)人，貧困發(fā)生率由10.2%降至0.6%，區(qū)域性整體貧困基本得到解決。[3]我國(guó)在脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)域取得了前所未有的成就，彰顯了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政治優(yōu)勢(shì)，以及社會(huì)主義制度在社會(huì)治理現(xiàn)代化中的制度優(yōu)勢(shì)。

在這個(gè)過(guò)程中，各級(jí)政府的扶貧工作力度之空前固然是主要原因，另一方面，其工作機(jī)制與內(nèi)生動(dòng)力較以往也大為不同。中央政府不再簡(jiǎn)單地一次性將扶貧任務(wù)發(fā)包給省級(jí)政府，而是在省級(jí)分包的基礎(chǔ)上，疊加對(duì)縣級(jí)政府的“精準(zhǔn)式”約束，傳統(tǒng)粗放式的“委托-代理”模式已經(jīng)由“精準(zhǔn)發(fā)包”模式取代。形成了一種中央對(duì)縣級(jí)政府直接影響與約束的“央-縣”治理模式，進(jìn)一步強(qiáng)化了中央意志在公共服務(wù)領(lǐng)域目標(biāo)治理過(guò)程中的準(zhǔn)確下沉。這種新型的“央-縣”治理模式也是脫貧攻堅(jiān)取得成功的重要保障。本文將圍繞以下幾個(gè)問(wèn)題展開(kāi)討論：1、縣域治理在中國(guó)扶貧過(guò)程的重要地位；2、基于縣域治理特點(diǎn)，中國(guó)扶貧治理模式的演變過(guò)程是怎樣的；3、在精準(zhǔn)扶貧期間所形成的“央-縣”治理模式的表現(xiàn)形式是怎樣的，與傳統(tǒng)委托代理模式在治理邏輯上有何區(qū)別。

二、縣域治理視角下的中國(guó)扶貧治理模式演變

“郡縣治，天下安?！痹谖覀凕h的組織結(jié)構(gòu)和國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)中，縣一級(jí)處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要基礎(chǔ)。習(xí)近平總書(shū)記曾形象地指出，如果把國(guó)家比喻成一張網(wǎng)，縣就像這張網(wǎng)上的“紐結(jié)”?！凹~結(jié)”松動(dòng)，國(guó)家政局就會(huì)發(fā)生動(dòng)蕩；“紐結(jié)”牢靠，國(guó)家政局就穩(wěn)定?？h級(jí)政府擔(dān)負(fù)著承上啟下的重要角色，一方面嚴(yán)格貫徹執(zhí)行國(guó)家意志，通過(guò)各種行政手段如宣傳動(dòng)員、發(fā)布文件等對(duì)上級(jí)政府的要求進(jìn)行積極響應(yīng)；另一方面，則不能像省、市兩級(jí)政府做政策轉(zhuǎn)譯或是任務(wù)下包，因?yàn)樗呀?jīng)是最后的任務(wù)承接者，必須做出具體的工作部署和各種問(wèn)題解決方案?？梢哉f(shuō)，縣域治理決定著脫貧攻堅(jiān)工作的成敗。

新中國(guó)成立以來(lái)，在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間里實(shí)行工業(yè)優(yōu)先的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，城鄉(xiāng)二元割裂嚴(yán)重，工農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行剪刀差，農(nóng)村居民收入長(zhǎng)期處于較低水平，中國(guó)的貧困人口尤其是農(nóng)村地區(qū)貧困人口數(shù)量保持較高水平。改革開(kāi)放以后，隨著以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的建立為代表的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，中國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)人口逐步實(shí)現(xiàn)了溫飽，中國(guó)的農(nóng)村地區(qū)貧困人口開(kāi)始大幅度減少。1985年中國(guó)農(nóng)村貧困發(fā)生率已經(jīng)從改革開(kāi)放前的97.5%下降到78.3%。[4]1986年國(guó)家成立國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，標(biāo)志著中國(guó)的扶貧工作進(jìn)入制度化、系統(tǒng)化推進(jìn)階段。但是，這一階段的扶貧方式主要還是以救濟(jì)式扶貧為主。1994年國(guó)務(wù)院制定《國(guó)家八七脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃》，標(biāo)志著國(guó)家開(kāi)始有組織、有計(jì)劃、大規(guī)模的系統(tǒng)性扶貧工作，從救濟(jì)式扶貧轉(zhuǎn)向開(kāi)發(fā)式扶貧。在這一計(jì)劃中，國(guó)家首次對(duì)扶貧目標(biāo)和扶貧措施以及脫貧期限進(jìn)行了明確，并提出力爭(zhēng)用7年時(shí)間基本解決全國(guó)農(nóng)村8000萬(wàn)貧困人口的溫飽問(wèn)題。這也是中國(guó)首次采用“目標(biāo)-治理”模式將扶貧工作納入國(guó)家宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)體系。在這一計(jì)劃中，扶貧辦對(duì)集中連片貧困地區(qū)定義為扶貧工作重點(diǎn)縣而單獨(dú)劃列出來(lái)，建立了一個(gè)“國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣”（簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)家級(jí)貧困縣）名單，確定了592個(gè)國(guó)家重點(diǎn)扶持的貧困縣。從此，貧困縣作為中國(guó)扶貧工作的基本承載體，脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃和相關(guān)扶貧配套政策的基本實(shí)施單元的治理框架正式確立下來(lái)。

在其后的二十多年中，圍繞縣域地區(qū)的扶貧治理，按照其治理模式可以分為兩個(gè)階段：“爭(zhēng)當(dāng)扶貧縣”時(shí)期和“精準(zhǔn)脫貧”時(shí)期。

（一）“爭(zhēng)當(dāng)貧困縣”時(shí)期

進(jìn)入新世紀(jì)以后，國(guó)家相繼頒布了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2001－2010)》《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011－2020)》，保持了扶貧政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。雖然新世紀(jì)后的十幾年扶貧工作在持續(xù)推進(jìn)，但是扶貧的難度也在逐年加大，扶貧工作進(jìn)入一個(gè)瓶頸期。這其中包括兩方面的原因，一是在傳統(tǒng)的中央與地方的“委托-代理”任務(wù)中，公共服務(wù)領(lǐng)域難以對(duì)地方政府形成有效激勵(lì)，其中最難的則是公共服務(wù)領(lǐng)域中那些較難測(cè)量和考核的目標(biāo)任務(wù)，而扶貧工作就是其中之一。中央在頂層設(shè)計(jì)時(shí)為照顧到在政策執(zhí)行過(guò)程中的地方特性，往往不會(huì)細(xì)化到每一個(gè)點(diǎn)，而是采用引導(dǎo)性、規(guī)劃性的意見(jiàn)，給地方以充分的政策適應(yīng)空間。這種引導(dǎo)性的中央目標(biāo)治理范式，雖然在一定程度上發(fā)揮了地方積極性，但是，由于中國(guó)行政層級(jí)較多，在目標(biāo)傳導(dǎo)和政策轉(zhuǎn)譯過(guò)程中容易造成對(duì)中央意志的理解偏誤。地方領(lǐng)導(dǎo)往往“避虛就實(shí)”，將資源和精力主要投入到考核指標(biāo)明確、投入產(chǎn)出明顯的領(lǐng)域，如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施投資等領(lǐng)域，而對(duì)教育、醫(yī)療、扶貧等缺少明確考核指標(biāo)的領(lǐng)域，則很難得到地方各級(jí)政府的重點(diǎn)投入。在各種政治利益和經(jīng)濟(jì)利益的約束下，扶貧領(lǐng)域很難成為地方政府的工作重點(diǎn)和資源投入點(diǎn)。尤其是對(duì)于基層主要領(lǐng)導(dǎo)（縣委書(shū)記、縣長(zhǎng)）而言，在“晉升錦標(biāo)賽”中決定其是否升遷的因素主要是經(jīng)濟(jì)工作，如GDP增速，各類(lèi)面子工程，而非扶貧、環(huán)境、教育等的公共服務(wù)。此外，以往的扶貧工作中，省級(jí)政府既作裁判員又作運(yùn)動(dòng)員，中央雖然有政治意愿，但是受到信息不對(duì)稱(chēng)的約束，落到地方政府頭上往往是拳打海綿，“雷聲大，雨點(diǎn)小”。

另一方面，由于中央逐年加大對(duì)貧困地區(qū)尤其是貧困縣的財(cái)政補(bǔ)貼力度，中國(guó)各貧困縣往往能獲得非貧困縣所得不到的優(yōu)惠政策和巨額補(bǔ)貼。貧困地區(qū)普遍存在“粗放式”扶貧以及貧困縣不愿意摘帽，為了保持貧困縣的特殊政策待遇，刻意做低指標(biāo)的現(xiàn)象。中央政府在宏觀規(guī)劃引導(dǎo)下向各省區(qū)下達(dá)扶貧任務(wù)，包括量化和非量化的指標(biāo)，同時(shí)也有一定的財(cái)政支持與項(xiàng)目配套。各地方根據(jù)自身情況，一方面努力完成上級(jí)部門(mén)下達(dá)的任務(wù)，另一方面，也會(huì)在各種政策與自身發(fā)展之間尋求一種平衡，以求得本地方利益最大化。國(guó)家給予貧困地區(qū)財(cái)政補(bǔ)貼，本意是希望貧困地區(qū)在基礎(chǔ)條件弱、資金缺乏的情況下能夠短時(shí)間完成脫貧所需要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及基本公共服務(wù)覆蓋，并盡快實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽。但是，在巨大的財(cái)政補(bǔ)貼利益驅(qū)動(dòng)下，各地方已經(jīng)將“貧困縣”作為一個(gè)吸納特殊幫扶政策和幫扶資金的金字招牌。2013年，中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧投入為406億元，較2008年的197億元增長(zhǎng)了一倍多。每個(gè)縣平均都可以獲得數(shù)以千萬(wàn)甚至上億元的補(bǔ)貼，這些財(cái)政補(bǔ)貼往往是一個(gè)貧困縣全年財(cái)政收入總額的一倍甚至是好幾倍之多。[5]“貧困縣的帽子不好看，但很多地方卻舍不得摘，主要是這頂帽子有相當(dāng)高的含金量，擔(dān)心摘帽后真金白銀沒(méi)了”。[6]在巨大的財(cái)政補(bǔ)貼力度的激勵(lì)和誘惑下，各地方政府不再單純地思考如何去“脫貧”的問(wèn)題，而是挖空心思如何使本地區(qū)能夠爭(zhēng)取到最大的扶貧財(cái)政支持，從而出現(xiàn)了“爭(zhēng)當(dāng)貧困縣”、“慶祝入選貧困縣”的亂象。雖然國(guó)家對(duì)于地方政府這些“炫貧”現(xiàn)象背后的動(dòng)機(jī)也十分清楚，但是，在既有治理框架與治理模式的約束下，中央政府難以直接對(duì)縣級(jí)政府進(jìn)行約束和影響。在中央與地方政府的互動(dòng)中，中央政府擁有權(quán)力的優(yōu)勢(shì)，而地方政府則在信息掌握等方面掌握主動(dòng)權(quán)。[7]另外，省級(jí)政府在爭(zhēng)取貧困地區(qū)扶持政策和資金的過(guò)程中，出于地方保護(hù)主義以及地方利益最大化考慮，在一定程度上也會(huì)與縣級(jí)政府一起與中央進(jìn)行博弈。

（二）“精準(zhǔn)脫貧”時(shí)期

2013年，習(xí)近平總書(shū)記提出“精準(zhǔn)扶貧”的思想，強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)扶貧就是要對(duì)扶貧對(duì)象實(shí)行精細(xì)化管理，對(duì)扶貧資源實(shí)行精確化配置，對(duì)扶貧對(duì)象實(shí)行精準(zhǔn)化扶持，確保扶貧資源真正用在扶貧對(duì)象身上、真正用在貧困地區(qū)。在這一思想的基礎(chǔ)上，中央進(jìn)一步明確扶貧工作目標(biāo)，通過(guò)“扶持對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)”等措施，以解決貧困地區(qū)人口的“兩不愁，三保障”問(wèn)題，并且明確提出到2020年農(nóng)村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，全面實(shí)現(xiàn)小康?？梢哉f(shuō)，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)意味著要在短短幾年將最后的7000萬(wàn)貧困人口成功脫貧，其難度和壓力都是極大的。這就不僅需要進(jìn)一步加大扶貧的政策力度和工作力度，更需要有效的激勵(lì)機(jī)制安排和治理模式創(chuàng)新。

首先，中央明確要求各級(jí)黨委和政府要把打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)作為重大政治任務(wù)，并對(duì)各層級(jí)黨委政府的職責(zé)定位進(jìn)行了明確，即強(qiáng)化中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的管理體制，強(qiáng)化黨政一把手負(fù)總責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。其中“省級(jí)黨委和政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)脫貧攻堅(jiān)工作負(fù)總責(zé)，抓好目標(biāo)確定、項(xiàng)目下達(dá)、資金投放、組織動(dòng)員、監(jiān)督考核等工作，確保轄區(qū)內(nèi)貧困人口如期全部脫貧、貧困縣如期全部摘帽。市（地、州、盟）黨委和政府要做好上下銜接、域內(nèi)協(xié)調(diào)、督促檢查工作，把精力集中在貧困縣如期摘帽上?？h級(jí)黨委和政府承擔(dān)主體責(zé)任，縣委書(shū)記和縣長(zhǎng)是第一責(zé)任人，做好精準(zhǔn)識(shí)別、進(jìn)度安排、項(xiàng)目落地、資金使用、人力調(diào)配、推進(jìn)實(shí)施等工作”。[8]

中國(guó)的公共政策目標(biāo)按照實(shí)行的效果來(lái)看可以分為兩類(lèi)：一類(lèi)是層層加碼型，一類(lèi)是層層打折型。在以往的扶貧工作中，這兩種類(lèi)型兼而有之，致使中央的扶貧精神在省級(jí)、市級(jí)兩級(jí)政府的政策傳達(dá)和轉(zhuǎn)譯之后，常常發(fā)生政策的“本地化縮放”，無(wú)法準(zhǔn)確下沉到基層。一方面，為追求短期的脫貧效果，地方政府會(huì)對(duì)各類(lèi)脫貧指標(biāo)層層加碼，搞“一陣風(fēng)”式的運(yùn)動(dòng)式脫貧，這種扶貧模式效果很不穩(wěn)定，極易出現(xiàn)返貧現(xiàn)象；另一方面，在扶貧工作“一陣風(fēng)”過(guò)去以后，各地方還是會(huì)將扶貧工作讓位于其它更能帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)更能凸顯政績(jī)的工作。對(duì)于這類(lèi)弊病，中央明確指出“打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)不是搞運(yùn)動(dòng)、一陣風(fēng)，要真扶貧、扶真貧、真脫貧。脫貧攻堅(jiān)關(guān)鍵在準(zhǔn)、實(shí)兩個(gè)字。一是領(lǐng)導(dǎo)工作要實(shí)，二是任務(wù)責(zé)任要實(shí)，三是資金保障要實(shí)，四是督查驗(yàn)收要實(shí)”。[9]那么，如何將中央的精神準(zhǔn)確壓“實(shí)”到基層政府（尤其是縣級(jí)政府），將是決定脫貧攻堅(jiān)成敗的關(guān)鍵。為此，中央通過(guò)兩條線對(duì)縣級(jí)政府尤其是縣級(jí)主官（縣委書(shū)記、縣長(zhǎng)）進(jìn)行直接激勵(lì)約束：脫貧攻堅(jiān)期間不能調(diào)整崗位；脫貧評(píng)估引入第三方機(jī)構(gòu)。

習(xí)近平總書(shū)記指出“考慮到縣一級(jí)是脫貧攻堅(jiān)的前線指揮部，對(duì)貧困縣縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子要采取一些特殊政策?？梢詫?duì)貧困縣黨政主要負(fù)責(zé)同志實(shí)行省直管直派，也可以派更多后備干部去任職。同時(shí)，要保持貧困縣領(lǐng)導(dǎo)班子相對(duì)穩(wěn)定”。[10]2016年，中組部和國(guó)務(wù)院扶貧辦聯(lián)合發(fā)布《中央組織部、國(guó)務(wù)院扶貧辦關(guān)于脫貧攻堅(jiān)期內(nèi)保持貧困縣黨政正職穩(wěn)定的通知》，其中明確要求：“貧困縣黨政正職在完成脫貧任務(wù)前原則上不得調(diào)離。脫貧摘帽后，仍要保持穩(wěn)定一段時(shí)間。所轄貧困縣較多的市（地、州、盟）和貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨政正職，也要保持相對(duì)穩(wěn)定。脫貧攻堅(jiān)期間，表現(xiàn)特別優(yōu)秀、實(shí)績(jī)特別突出的貧困縣黨政正職，可提拔擔(dān)任上一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，但仍要繼續(xù)兼任現(xiàn)職，并把主要精力放在脫貧工作上”。之所以“人事凍結(jié)”僅針對(duì)縣級(jí)政府主官，是因?yàn)閷?duì)于扶貧工作而言，雖然各級(jí)政府都是此項(xiàng)工作的執(zhí)行者，但是縣級(jí)政府處于最核心的地位，是國(guó)家政治意志向下傳遞的最后承接者。因此，從微觀層面上看，這種中央對(duì)縣級(jí)政府主官“人事凍結(jié)”的直接約束是國(guó)家新時(shí)期精準(zhǔn)化治理模式在脫貧攻堅(jiān)工作中的一種具體體現(xiàn)。這種精準(zhǔn)化不是區(qū)域的精準(zhǔn)區(qū)分，而是政府治理層級(jí)以及政府治理動(dòng)力的精準(zhǔn)識(shí)別。有學(xué)者認(rèn)為中國(guó)的行政體制是層層“縱向發(fā)包”與“橫向競(jìng)爭(zhēng)”的有機(jī)結(jié)合體。[11]長(zhǎng)期以來(lái)扶貧工作屬于縱向行政發(fā)包程度高而橫向晉升競(jìng)爭(zhēng)程度低的狀態(tài)，因此，在“政治錦標(biāo)賽”中，地方主官往往會(huì)將扶貧工作讓位與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資等橫向競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)的工作。中央采取的這一貧困縣縣級(jí)主官人事凍結(jié)政策，直接導(dǎo)致了貧困地區(qū)的縣委書(shū)記和縣長(zhǎng)跳出“政治錦標(biāo)賽”的賽道，在本地區(qū)沒(méi)摘“貧困縣”帽子之前，可以安心做好本地區(qū)的脫貧工作。

此外，貧困縣脫貧摘帽之后在政策補(bǔ)貼方面確實(shí)有一定的損失。貧困縣自身對(duì)于這種落差產(chǎn)生一定的擔(dān)心有其合理性，但是，如何降低或消除貧困縣這種脫貧前后的“待遇落差”并非省市兩級(jí)政府有能力完成的。為此，習(xí)近平總書(shū)記明確指出針對(duì)摘帽后的貧困縣要“扶上馬、送一程，保證貧困縣摘帽后各方面扶持政策能夠繼續(xù)執(zhí)行一段時(shí)間，行業(yè)規(guī)劃、年度計(jì)劃要繼續(xù)傾斜，專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金項(xiàng)目和對(duì)口幫扶等也要繼續(xù)保留。不僅如此，對(duì)提前摘帽的貧困縣，還可以給予獎(jiǎng)勵(lì)，以形成正向激勵(lì)，保證苦干實(shí)干先摘帽的不吃虧”。[12]可以說(shuō)，這也是在中央直接對(duì)貧困縣做出的政治承諾。

　從2016年開(kāi)始，各地區(qū)在判定是否脫貧時(shí)，不再由傳統(tǒng)幫扶部門(mén)判斷，而是引入第三方機(jī)構(gòu)來(lái)評(píng)估。第三方機(jī)構(gòu)目前包括與扶貧領(lǐng)域相關(guān)的科研院所，入戶調(diào)查人員也以當(dāng)?shù)氐拇髮?zhuān)院校學(xué)生為主。這種第三方評(píng)估方式徹底改變了以往的省、市兩級(jí)政府自我扶貧自我評(píng)估的狀況。由國(guó)家扶貧辦進(jìn)行遴選委托第三方評(píng)估組，直接進(jìn)駐到貧困縣，進(jìn)行量化評(píng)估。避免了以往地方政府自己說(shuō)了算，貧困戶“被脫貧”的現(xiàn)象。入戶調(diào)查的高校學(xué)生，除了具有相當(dāng)?shù)膶?zhuān)業(yè)知識(shí)以及系統(tǒng)的脫貧評(píng)估培訓(xùn)，大部分學(xué)生涉世未深，還保留著較強(qiáng)的社會(huì)責(zé)任感的純潔性，能夠在評(píng)估中盡可能做到公平公正。中央通過(guò)這種扶貧工作由地方政府負(fù)責(zé)，但是評(píng)估工作“另起爐灶”的方式，有效地實(shí)現(xiàn)了對(duì)扶貧目標(biāo)是否達(dá)成的精準(zhǔn)把控。此外，通過(guò)引入第三方評(píng)估進(jìn)而破解地方信息優(yōu)勢(shì)。在傳統(tǒng)的扶貧評(píng)估中，地方政府會(huì)采取“反評(píng)估”策略來(lái)維護(hù)地方的信息優(yōu)勢(shì)，回應(yīng)上級(jí)政府的“權(quán)力滲透”。中央意志、縱向考核壓力、橫向政府競(jìng)爭(zhēng)和地方官員期望共同觸發(fā)地方政府反評(píng)估行為，這實(shí)際上是一種長(zhǎng)期存在的央地縱向博弈。第三方機(jī)構(gòu)的中立性、屬地回避的陌生感、紀(jì)律約束與社會(huì)監(jiān)督能有效地產(chǎn)生對(duì)地方反評(píng)估的抑制力，消解地方政府反評(píng)估策略。中央通過(guò)政策頂層設(shè)計(jì)與政治、行政兩種途徑推進(jìn)政策實(shí)施。在《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法》中“省級(jí)黨委和政府加強(qiáng)對(duì)貧困縣的管理，組織落實(shí)貧困縣考核機(jī)制、約束機(jī)制、退出機(jī)制”雖然明確了省級(jí)政府負(fù)責(zé)脫貧考核的組織，將大規(guī)模的脫貧第三方評(píng)估的組織工作從國(guó)家扶貧辦下移到各省市地方，但是中央依然保留著后評(píng)估的抽查機(jī)制。此外，“保持貧困縣黨政正職穩(wěn)定，做到不脫貧不調(diào)整、不摘帽不調(diào)離”雖然也屬于“省負(fù)總責(zé)”范疇，但是這一“干部?jī)鼋Y(jié)”機(jī)制也是歸屬于中央組織部的統(tǒng)一部署。

三、“央-縣”治理模式的擴(kuò)展討論

黨的十九屆四中全會(huì)指出，堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是全黨的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)。完善和發(fā)展我國(guó)國(guó)家制度和治理體系，必須堅(jiān)持從國(guó)情出發(fā)、從實(shí)際出發(fā)，既把握長(zhǎng)期形成的歷史傳承，又把握黨和人民在我國(guó)國(guó)家制度建設(shè)和國(guó)家治理方面走過(guò)的道路、積累的經(jīng)驗(yàn)、形成的原則。

在傳統(tǒng)的央地治理模式中，中央政府主要是通過(guò)對(duì)各省級(jí)政府進(jìn)行規(guī)劃引導(dǎo)或行政發(fā)包，實(shí)現(xiàn)中央政策意志的下達(dá)。這種治理模式有其穩(wěn)定性和系統(tǒng)性的一面，但是，在一些“弱治理”領(lǐng)域或是特殊的歷史節(jié)點(diǎn)，傳統(tǒng)的層層發(fā)包制就不再有效。為此，中央也在不斷優(yōu)化完善對(duì)多級(jí)地方政府的治理模式，將目標(biāo)約束與治理深度不斷向基層政府下沉。

在此次脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中，中央采用更加直接的方式對(duì)縣級(jí)政府進(jìn)行激勵(lì)約束，獲得了顯著的治理效果。近些年來(lái)，中央也越來(lái)越重視對(duì)縣委書(shū)記的直接教育和引導(dǎo)。2008年新的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨校工作條例》發(fā)布實(shí)施，首次將縣委書(shū)記的輪訓(xùn)任務(wù)上移至中央黨校。中央黨校對(duì)縣委書(shū)記進(jìn)行常態(tài)化、制度化培訓(xùn)。中央黨校辦學(xué)格局由以往只是負(fù)責(zé)地廳級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)的培訓(xùn)，變?yōu)槭〔考?jí)、地廳級(jí)、縣委書(shū)記等三個(gè)層級(jí)的培訓(xùn)。2015年，中央黨校第一期縣委書(shū)記研修班結(jié)業(yè)，由中共中央組織部和中央黨校共同舉辦的這個(gè)研修項(xiàng)目，把全國(guó)2800多個(gè)縣、區(qū)的“一把手”全部輪訓(xùn)一遍。習(xí)近平總書(shū)記親自主持召開(kāi)座談會(huì)，同縣委書(shū)記研修班學(xué)員進(jìn)行座談。這種央縣兩級(jí)書(shū)記的直接對(duì)話形式，既可以加強(qiáng)中央最高決策向下的有效傳遞，也有利于中央了解地方實(shí)際情況。

當(dāng)然，此次脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中的“央-縣”互動(dòng)模式，也有其一定的不可持續(xù)性，在脫貧攻堅(jiān)工作完成以后，勢(shì)必回歸到常態(tài)。此外，中央在加強(qiáng)對(duì)縣級(jí)政府的治理影響的同時(shí)，并非要跨過(guò)或者甩開(kāi)省、市兩級(jí)政府。而是要在省、市兩級(jí)政府進(jìn)行準(zhǔn)確的政策轉(zhuǎn)譯的同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)縣級(jí)政府的規(guī)范和督促。在脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中，中央明確指出“對(duì)未完成年度減貧任務(wù)的省區(qū)市，要對(duì)黨政主要負(fù)責(zé)同志進(jìn)行約談。省對(duì)市地、市地對(duì)縣、縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村都要實(shí)行這樣的督查問(wèn)責(zé)辦法，形成五級(jí)書(shū)記抓扶貧、全黨動(dòng)員促攻堅(jiān)的局面”。[13]

另外，中央政府也在不斷嘗試通過(guò)制度性建設(shè)，將中央對(duì)基層政府的影響力和引導(dǎo)力規(guī)范化、制度化。以五年規(guī)劃（計(jì)劃）為例，在“十五”計(jì)劃之前，五年規(guī)劃的所有目標(biāo)全部是預(yù)期性的，雖然對(duì)各層級(jí)地方政府也具有相當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)性和約束性，但是力度明顯不足。各省份在落實(shí)各項(xiàng)指標(biāo)的過(guò)程中，也會(huì)根據(jù)自身情況進(jìn)行擴(kuò)展發(fā)揮，但是這種預(yù)期性目標(biāo)具有很大的發(fā)散性。從“十一五”以后，中央將預(yù)期性指標(biāo)與約束性指標(biāo)進(jìn)行了劃分，這既保持了中央的頂層設(shè)計(jì)的引導(dǎo)性特征，又在一些重要領(lǐng)域，尤其是被地方政府不愿意投入的領(lǐng)域，通過(guò)約束性指標(biāo)進(jìn)行直接量化要求。“引導(dǎo)+約束”體現(xiàn)出中央對(duì)地方的治理已經(jīng)不再局限于對(duì)省一級(jí)政府的宏觀把控，而是通過(guò)約束性指標(biāo)一插到底，使得省市縣各級(jí)政府都明晰中央政府的政治意愿以及政策目標(biāo)。在中央政府的政策下沉過(guò)程中，政策的落地效果很大程度上取決于省級(jí)政府的“政策轉(zhuǎn)譯”。轉(zhuǎn)譯的過(guò)程是中央政策的一致性與地方“在地性”的博弈和妥協(xié)。地方政府往往基于自身的信息優(yōu)勢(shì)和政策執(zhí)行權(quán)優(yōu)勢(shì)應(yīng)對(duì)復(fù)雜政策目標(biāo)，容易產(chǎn)生各種政策偏誤。因此，中央對(duì)縣級(jí)政府通過(guò)明確的量化目標(biāo)直接傳導(dǎo)，也可以在一定程度上避免政策轉(zhuǎn)譯偏差以及地方政府在政策選擇性執(zhí)行中的道德風(fēng)險(xiǎn)。

總言之，縣域治理一直以來(lái)就是中國(guó)國(guó)家治理領(lǐng)域的核心內(nèi)容，中央政府通過(guò)優(yōu)化調(diào)整央地治理模式，不斷加強(qiáng)對(duì)基層尤其是縣級(jí)政府的政策引導(dǎo)與滲透。在脫貧攻堅(jiān)的最后五年中，中央在對(duì)省級(jí)政府行政發(fā)包基礎(chǔ)上，采用了對(duì)縣級(jí)政府直接點(diǎn)穴式治理，這種新的治理模式確保了縣級(jí)政府在脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中充分落實(shí)中央扶貧目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)中央脫貧意志，避免了傳統(tǒng)的層層發(fā)包治理方式中地方政府基于地方利益最大化而與中央進(jìn)行博弈的弊端。這種“央-縣”直接互動(dòng)式的治理模式為中央政府在應(yīng)對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域重大問(wèn)題尤其是非量化指標(biāo)性的領(lǐng)域中提供一個(gè)新的思路和途徑。

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作者系中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院黨委書(shū)記、副教授、碩士生導(dǎo)師

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《行政管理改革》2020年第12期

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