黨的十九屆五中全會通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，規(guī)劃了我國未來經濟社會發(fā)展包括工農城鄉(xiāng)關系的新走向，具有深遠的意義。

一、改革開放以來我國城鄉(xiāng)關系的演進

新中國成立以后，為了為工業(yè)化提取資金，我國實行的是傾斜的發(fā)展戰(zhàn)略，即農業(yè)向工業(yè)傾斜、農村向城市傾斜，其核心政策工具之一就是工農產品價格剪刀差。嚴瑞珍教授等（1990）對1952~1987年間的工農產品價格剪刀差進行了研究，結果表明，其絕對值大體上相當于同期全國預算內固定資產投資總額。一般認為 , 20世紀末期到21世紀初期 , 工農產品價格“剪刀差”逐漸變得微不足道了（孔祥智、何安華，2009），但在體制轉型的特殊時期 , 我國農民仍然以“暗稅”的方式為國家經濟建設作出了巨大貢獻, 包括提供廉價勞動力（高強、孔祥智，2014）和土地資源貢獻（何安華、孔祥智，2015）。不僅如此，上個世紀80年代中期以后，農民負擔問題開始顯現，此后愈演愈烈，1990年，僅全國農民人均村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌就達到上年農民人均純收入的7.88%，還不包括其他負擔。盡管國務院三令五申要減輕農民負擔，但1994-1996年，全國農民人均負擔的村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌占上年人均純收入的比例仍然分別達到4.81%、4.92%、4.66%（宋洪遠等，2000）。而且，“九五”時期（1996-2000年），農民人均收入增長速度呈下降態(tài)勢，更加劇了這一時期城鄉(xiāng)關系的惡化，從而誘發(fā)了21世紀初期的農村稅費改革以及一系列旨在改善工農城鄉(xiāng)關系政策的出臺。

2000年3月，中共中央、國務院發(fā)出《關于進行農村稅費改革試點工作的通知》，決定在安徽以省為單位進行農村稅費改革試點，并要求其他省、自治區(qū)、直轄市選擇少數縣（市）進行試點。2002年11月，黨的十六大提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展的理念，成為新世紀以來我國工農城鄉(xiāng)關系改善的起點。2004年12月中央經濟工作會議作出了“我國現在總體上已到了以工促農、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段”的判斷，是此后實施的農業(yè)“四大補貼”和一系列其他惠農支農政策的理論基礎。從2004年起，每年的中央一號文件都聚焦在“三農”，并包含著一系列真金白銀的惠農政策。2007年10月召開的黨的十七大首次提出城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化的理念；2012年11月召開的黨的十八大提出工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現代化“四化同步”，推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化；2017年10月召開的黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要求建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農業(yè)農村現代化。十六大以來，從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌到城鄉(xiāng)一體化再到城鄉(xiāng)融合，標志著黨的執(zhí)政理念的轉變和對城鄉(xiāng)關系認識的深化，并推進了一系列旨在調整城鄉(xiāng)關系的政策措施，如農業(yè)補貼政策、農產品價格支持政策、新型農村合作醫(yī)療、農村社會保障體系建設、農村低保體系建設等。截至2020年底，隨著全面小康社會的建成，城鄉(xiāng)基礎設施和公共服務之間的差距已經明顯縮小，城鄉(xiāng)關系達到了一個新的階段（孔祥智，2020）。

二、城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略下新型城鄉(xiāng)關系的構建

《建議》提出要“推動形成工農互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調發(fā)展、共同繁榮的新型工農城鄉(xiāng)關系”。其內涵可以理解為：第一，農業(yè)和工業(yè)以及其他非農產業(yè)是互相促進的關系。十九屆五中全會提出的“工農互促”的理念，超越了國民經濟部門平衡表中農業(yè)和其他相關產業(yè)之間的要素聯(lián)系，包括農業(yè)為其他產業(yè)的發(fā)展提供優(yōu)美的環(huán)境；工業(yè)和其他城市產業(yè)為農業(yè)的發(fā)展提供超前理念，并起到示范效應。由于總體上工業(yè)的技術進步超前于農業(yè)和其他產業(yè)，因此，這種理念和示范效應對于現代農業(yè)的發(fā)展具有十分重要的作用。第二，城市和鄉(xiāng)村互相補充，互為條件，不存在誰比誰優(yōu)越的問題，鄉(xiāng)村再也不是落后的代名詞。從目前江浙等發(fā)達地區(qū)的城鄉(xiāng)關系看，鄉(xiāng)村是城市的后花園，為城市提供可以信賴的農產品和休閑娛樂的優(yōu)美環(huán)境；城市則為農村提供農民生產和生活必需的現代工業(yè)品。在現代化背景下，一部分農民選擇生活在城市，一部分城市居民選擇生活在農村，城市和鄉(xiāng)村生活、生產條件接近，互相融合，邊界趨于模糊。第三，工業(yè)和農業(yè)、城市和鄉(xiāng)村你中有我，我中有你，協(xié)調有致，融為一體。城鄉(xiāng)要素市場化配置的體制機制障礙逐漸打破，城鄉(xiāng)要素實現平等交換，雙向流動。在未來的發(fā)展中強調鄉(xiāng)村資源要素全部價值的實現，挖掘鄉(xiāng)村多種功能，改變農村要素單向流出的局面，實現城市和鄉(xiāng)村的融合發(fā)展、共同繁榮。

那么，如何構建這種新型工農城鄉(xiāng)關系呢？2019年4月15日，中共中央、國務院頒布了《關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，提出要重塑新型城鄉(xiāng)關系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，構建促進城鄉(xiāng)規(guī)劃布局、要素配置、產業(yè)發(fā)展、基礎設施、公共服務、生態(tài)保護等相互融合和協(xié)同發(fā)展的體制機制。實施城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略是構建新型城鄉(xiāng)關系的前提和基礎。按照十九屆五中全會精神，主要從以下幾個方面發(fā)力。

第一，在現階段，要強化以工補農、以城帶鄉(xiāng)，通過制度供給強化城市資源向農業(yè)和農村流動，確保農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，促進農業(yè)農村現代化的實現。（1）財政資金要優(yōu)先投向農業(yè)農村領域，保障“三農”資金需求。財政資金的投入可以起到四兩撥千斤的作用，帶動社會資金投向農業(yè)生產資料供應、農產品產業(yè)鏈延伸、農業(yè)農村基礎設施建設等領域。（2）各類人才要優(yōu)先配置于農業(yè)農村崗位。把鄉(xiāng)村人才納入各級人才培養(yǎng)計劃予以重點支持，培養(yǎng)一批懂農業(yè)、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍。通過探索定向培養(yǎng)、對口支援等方式，引導各類人才投身鄉(xiāng)村振興。實踐中，一些地方探索城市醫(yī)院醫(yī)生、護士和中小學校、幼兒園教師到農村對口單位工作一年以上才能參評相關職稱的做法，有利于緩解鄉(xiāng)村人才短缺的局面，值得推廣。（3）公共服務要優(yōu)先安排到農業(yè)農村。在養(yǎng)老保險、醫(yī)療衛(wèi)生、生活服務等領域推進城鄉(xiāng)基本公共服務標準統(tǒng)一，實現從形式上的普惠向實質上的公平轉變。

第二，實現農業(yè)高質量發(fā)展，提高我國農業(yè)競爭力。提高農業(yè)自身發(fā)展水平是構建新型工農城鄉(xiāng)關系的基礎?！笆奈濉睍r期，我國農業(yè)農村發(fā)展的外部環(huán)境將會更加復雜，要以機械化、自動化、信息化為核心推進農業(yè)現代化，提升農業(yè)競爭力，持續(xù)推進農業(yè)供給側結構性改革。（1）切實保障糧食等主要農產品安全。中國人的飯碗要牢牢端在自己手里，并主要裝中國糧。根據國家統(tǒng)計局公布的數據，2020年全國糧食總產量為13390億斤，糧食生產再度豐收，產量連續(xù)6年保持在1.3萬億斤以上。但與此同時我國谷物等主要糧食的進口量也連年增加。這是需求導向的，同時也說明了確保口糧絕對安全的重要意義。（2）截至2019年底，我國農業(yè)綜合機械化率已經超過70%。但這只是主要環(huán)節(jié)的機械化率，“十四五”期間，要在山區(qū)、丘陵等“薄弱地區(qū)”，甘蔗、油菜等“薄弱作物”，溫室大棚、育種育苗等“薄弱環(huán)節(jié)”上下功夫，大力推進全面機械化。（3）進一步推進農業(yè)供給側結構性改革。優(yōu)化農業(yè)生產結構，適度調減市場過剩的農產品，特別是非食用農產品的生產。優(yōu)化農業(yè)生產區(qū)域性布局，根據國家糧食生產功能區(qū)、重要農產品生產保護區(qū)和特色農產品優(yōu)勢區(qū)建設指南，形成比較穩(wěn)定的縣級農業(yè)主導產業(yè)，并圍繞主導產業(yè)延長產業(yè)鏈，提高農業(yè)競爭力。

第三，實施鄉(xiāng)村建設行動。鄉(xiāng)村建設要從實際出發(fā)，尊重農民的意愿，循序漸進，不搞一刀切，避免大拆大建。鄉(xiāng)村要有地域特點、民族特點，不能千村一面，也不能照搬城鎮(zhèn)模式。要建成宜居宜業(yè)的現代鄉(xiāng)村，全面完善鄉(xiāng)村水、電、路、氣、通信、廣播電視、物流等基礎設施。“十四五”期間要在農村改廁、生活垃圾處理和污水治理方面取得重大進展，全面改善農村生產生活環(huán)境。

第四，深化農村改革，進一步向改革要紅利。“十四五”期間，相當一部分地區(qū)二輪承包將要到期，要按照新修訂的《農村土地承包法》的要求，耕地承包期屆滿后再延長三十年，穩(wěn)定農村土地承包關系，為農業(yè)現代化打下堅實的制度基礎。進一步推進農村宅基地、農村集體建設用地和農村集體產權制度等方面的改革，為農民合作社和家庭農場等新型農業(yè)經營主體的發(fā)展提供更大的制度空間。

作者系中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院二級教授、博士生導師

中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自:《中國農村經濟》2021年第1期

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