耕地的供給并非一成不變，而是有很大的彈性。地并不是沒(méi)有，而是怎么用，在什么機(jī)制下用的問(wèn)題。

1.土地的大賬

在關(guān)于耕地保護(hù)的討論中，很多人潛在認(rèn)為耕地特別是優(yōu)質(zhì)耕地的面積是給定的，占一點(diǎn)少一點(diǎn)。因此，對(duì)于耕地，特別是基本農(nóng)田，要嚴(yán)防死守，一步不能退讓。這種說(shuō)法出于保護(hù)耕地的目的，出發(fā)點(diǎn)無(wú)疑是好的。

不過(guò)，現(xiàn)實(shí)中的情況，也不完全如此。土地面積固然是給定的，我國(guó)總共也就961萬(wàn)平方公里，要想多出來(lái)，除非去侵占別國(guó)領(lǐng)土，看來(lái)不大可能。但是，雖然國(guó)土面積是給定的，但其中的耕地面積只有20.3億畝（135萬(wàn)平方公里，“二調(diào)”數(shù)字），占國(guó)土面積的14%，不到七分之一。這里的含義是，還有其他用途的土地，在有需要、條件許可、經(jīng)濟(jì)上合理的情況下，是可以轉(zhuǎn)化為耕地的。換句話說(shuō)，耕地問(wèn)題并不是“巧婦難為無(wú)米之炊”的問(wèn)題。米是有的，是如何為的問(wèn)題。

首先聲明，筆者并不認(rèn)為目前有將其他土地轉(zhuǎn)化為耕地的必要性。在世界糧食價(jià)格趨勢(shì)下行，我國(guó)糧食產(chǎn)量充足，自給率依然很高的情況下，并不需要進(jìn)一步增加耕地面積。其實(shí)，調(diào)查中很多地區(qū)出現(xiàn)了不同程度的撂荒，說(shuō)明并不是缺少耕地，而是如何利用耕地的問(wèn)題。休耕、養(yǎng)地、蓄水的政策，可能更符合長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的需要。本文旨在說(shuō)明，增加耕地、增產(chǎn)糧食的彈性其實(shí)還很大，糧食和耕地問(wèn)題需要從長(zhǎng)計(jì)議，沒(méi)有必要風(fēng)聲鶴唳。

為了說(shuō)清這個(gè)問(wèn)題，我們算一算大帳。由于第二次全國(guó)土地調(diào)查（即“二調(diào)”）公布的數(shù)據(jù)不全，我們還是根據(jù)2012年《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)進(jìn)行討論，并與已經(jīng)公布的《關(guān)于第二次全國(guó)土地調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果的公報(bào)》中的數(shù)據(jù)進(jìn)行比照。由于只是一個(gè)大致的匡算，用哪一個(gè)數(shù)據(jù)區(qū)別并不大。2012年的年鑒報(bào)告的土地資源狀況，是2008年的數(shù)字，此后沒(méi)有更新。此外，農(nóng)村居民點(diǎn)的數(shù)字，是2004年的數(shù)字，此后沒(méi)有更新。這些數(shù)據(jù)不一定很準(zhǔn)確，我們假定沒(méi)有太大的偏差。比如說(shuō)，誤差在10%以?xún)?nèi)，這樣并不影響大致的匡算。

這里忍不住要加一句題外話。2007年開(kāi)始的第二次全國(guó)土地調(diào)查，據(jù)說(shuō)耗資上百億人民幣，在2009年底就已經(jīng)初步完成?？墒沁@么重要的數(shù)據(jù)，至今沒(méi)有公開(kāi)給學(xué)者研究使用，不知是什么道理。迄今為止，只在2013年12月30日，公布了一個(gè)非常簡(jiǎn)要的《關(guān)于第二次全國(guó)土地調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果的公報(bào)》，全文只有1618個(gè)字，公布的數(shù)據(jù)少得可憐。中國(guó)的學(xué)者真是可憐，地命海心也就罷了，納稅人的銀子弄來(lái)的數(shù)據(jù)，也不對(duì)學(xué)者公開(kāi)，被逼得到處找零星的數(shù)據(jù)往一起拼。

圖1把143億畝（951萬(wàn)平方公里）的國(guó)土面積按用途分類(lèi)。按照“從大到小，從易到難”的原則，我們先來(lái)看幾塊大的。最大的三塊，分別是草地、未利用地、林地，分別為39，39，35億畝，加起來(lái)114億畝，占國(guó)土面積的80%。這三塊，就是高山、雪山、陡坡、大草原這些，主體應(yīng)該分布在內(nèi)蒙、新疆、西藏、青海、川西、云南、貴州等中西、西南部地區(qū)，東部地區(qū)的黑龍江、福建、浙江，湖南、湖北的西部，也有較大面積的山林地。

往下看最大的就是耕地了，有18.3億畝。本世紀(jì)初以來(lái)，耕地每年減少，18億畝紅線的說(shuō)法就是從這里來(lái)的。剩下的幾塊，分別是園地（苗圃、果園等）、其他農(nóng)用、農(nóng)村居民點(diǎn)、城鎮(zhèn)工礦、

2.耕地的潛力

所謂耕地的潛力，指的是現(xiàn)在的非耕地，通過(guò)適當(dāng)?shù)淖芳油顿Y，或者集約使用，在合理的條件下可以轉(zhuǎn)化為耕地。最大的三塊，是未利用地、林地、和草地。二調(diào)數(shù)據(jù)說(shuō)明，這些土地和耕地其實(shí)可以相互轉(zhuǎn)化。對(duì)照“二調(diào)”數(shù)據(jù)，未利用地只剩下27億畝，減少了12億畝，草地增加了3.8億畝，林地增加了2.7億畝，耕地增加了2億畝，還有3.5億畝的差別分?jǐn)偟綀@地、建設(shè)用地、水域面積上。

關(guān)于兩組數(shù)據(jù)的差別，需要做一點(diǎn)說(shuō)明。“二調(diào)”的數(shù)據(jù)，對(duì)應(yīng)的是2009年底，和2008年的數(shù)之間只間隔一年，變化不會(huì)這么大。二者的差距來(lái)自數(shù)據(jù)采集和計(jì)算方法、子項(xiàng)目?jī)?nèi)容的不同。2008年的數(shù)，是根據(jù)以往的數(shù)據(jù)，結(jié)合每年的審批和調(diào)查數(shù)據(jù)推算。“二調(diào)”的數(shù)據(jù)，是采用衛(wèi)星圖片重新計(jì)算。兩組數(shù)據(jù)之間的差異，既可能是由于此前數(shù)據(jù)存在誤差，也可能是由于衛(wèi)星識(shí)別誤差，還可能是由于子項(xiàng)目的內(nèi)容不同。比如，渤海面積1.2億畝，以前是算在未利用地里，二調(diào)應(yīng)該是算在水域里。不管怎樣，12億畝的未利用地轉(zhuǎn)化為其他土地，說(shuō)明開(kāi)發(fā)未利用土地的過(guò)程一直在繼續(xù)。

開(kāi)發(fā)未利用地，以及林地、草地、耕地之間的相互轉(zhuǎn)化，一個(gè)關(guān)鍵的因素是水。水資源豐富的話，林地、草地、未利用地都可轉(zhuǎn)化為耕地?；舅悸肥怯觅Y本替代土地和水，通過(guò)資本投入，平整、改造土地，節(jié)約用水，使得更多土地適宜于耕種。比如說(shuō)，倘若需要的話，可以投資于節(jié)水灌溉技術(shù)，使得水資源相對(duì)變得豐富，為增加耕地創(chuàng)造空間。

眾所周知，我國(guó)水資源十分緊缺，雖然總量有2.8萬(wàn)億立方米，但是人均只有2000立方米，不到世界平均水平的四分之一。在稀缺的水資源中，農(nóng)業(yè)用水占比巨大，占70%以上，且浪費(fèi)極為嚴(yán)重。傳統(tǒng)的大水漫灌，是農(nóng)業(yè)用水的主要形式。倘若改為噴灌，則可節(jié)水30%。倘若改為微灌（即由“澆地”改為“澆作物”），則可節(jié)水65%。倘若進(jìn)一步投資進(jìn)行滴灌，則水的利用率可以繼續(xù)大幅提高。有足夠的水，就有更多的地。因此，從這個(gè)角度講，耕地保護(hù)其實(shí)是水資源保護(hù)、節(jié)約使用的問(wèn)題。關(guān)心糧食安全，從節(jié)約用水的角度或者更有效、更抓到重點(diǎn)。

考慮到我國(guó)由大片的林地、草地，總量達(dá)到81億畝（二調(diào)數(shù)字，2008年推算數(shù)字為74.7億畝），是耕地的大約4倍，其中只要有1%可轉(zhuǎn)化，就是8000萬(wàn)畝耕地。各位看官不要以為這不可能，想當(dāng)年朱老總一聲令下要“退耕還林”，給獎(jiǎng)賞，耕地一下子就少了7000多萬(wàn)畝。這耕地的變化，也是快著呢，關(guān)鍵是要有這個(gè)激勵(lì)。真正需要的時(shí)候，轉(zhuǎn)化個(gè)2-3%是完全可能的。3%的話，就是2.4億畝。

剩下的園地、其他農(nóng)用地、和農(nóng)村居民點(diǎn)用地，也有轉(zhuǎn)化為耕地的可能性。所謂“其他農(nóng)用地”，包括：畜禽飼養(yǎng)地、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地、農(nóng)村道路、坑塘水面、養(yǎng)殖水面、可調(diào)整養(yǎng)殖水面、農(nóng)田水利用地、田坎、曬谷場(chǎng)等，總面積達(dá)到3.8億畝，相當(dāng)于耕地面積的將近五分之一。我國(guó)內(nèi)陸水域的面積為2.6億畝，都計(jì)入其他農(nóng)用地的話，其他的為1.2億畝。倘若未來(lái)實(shí)行規(guī)模農(nóng)業(yè)，大田作業(yè)，降低田埂系數(shù)，加上農(nóng)村人口進(jìn)一步減少，道路、設(shè)施更加集約，節(jié)約個(gè)四分之一，也就是3000萬(wàn)畝，應(yīng)該是可能的。這3000萬(wàn)畝雖然不多，但是本來(lái)就是農(nóng)用地，分布上和耕地應(yīng)該很接近，轉(zhuǎn)化成本相對(duì)不高。

農(nóng)村居民點(diǎn)用地的總量為2.5億畝，節(jié)約空間很大。倘若農(nóng)村居住密度提高到和城里一樣，就可以節(jié)約出2億畝。要求降低一點(diǎn)，也有1.5億畝。而且，這1.5億畝和農(nóng)村耕地是插花分布的，土質(zhì)區(qū)別不大，需要的是花成本平整、修養(yǎng)、恢復(fù)肥力。當(dāng)然，這些都需要資本投資的，經(jīng)濟(jì)上是否合理需要核算?？梢哉f(shuō)一句的是，倘若鬧饑荒，糧食一定很貴。糧食足夠的貴，這個(gè)投資就一定合理。

關(guān)于農(nóng)村居民點(diǎn)用地，有一個(gè)數(shù)據(jù)特別有意思，就是農(nóng)村的家戶規(guī)模（家庭人數(shù)）。根據(jù)歷年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，2000年的時(shí)候，平均每個(gè)農(nóng)村家庭有3.7個(gè)人。到了2012年，就只有3.2個(gè)人了，下降了0.5個(gè)人。作為比較，城市家庭2000年平均有3.1個(gè)人，2012年下降到2.9個(gè)人，只下降了0.2個(gè)人，比農(nóng)村少下降0.3個(gè)人。影響城鄉(xiāng)家戶大小的因素很多，不好把這0.3個(gè)人的差別完全歸因到分家、分宅基地的動(dòng)機(jī)。但是，這和分家、分宅基地的動(dòng)機(jī)無(wú)疑是相容的。需要指出的是，計(jì)劃生育的影響無(wú)法解釋這一現(xiàn)象。計(jì)劃生育在農(nóng)村比在城市里執(zhí)行得松，傾向于增加而不是減少農(nóng)村的家庭規(guī)模。

最后算一個(gè)總賬。假設(shè)在需要的時(shí)候，81億畝的林地、耕地可以有3%轉(zhuǎn)化為耕地（2.4億畝），1.2億其他農(nóng)用地節(jié)約出四分之一（3000萬(wàn)畝），農(nóng)村宅基地節(jié)約出1.5億畝，總數(shù)就是4.2億畝，相當(dāng)于增加20%多的耕地?？催@個(gè)數(shù)，或許會(huì)緩解部分人對(duì)于糧食安全的過(guò)度擔(dān)憂。

最后再?gòu)?qiáng)調(diào)一下，筆者并不認(rèn)為這些轉(zhuǎn)化是必要的。短期看，在目前的糧食價(jià)格、產(chǎn)銷(xiāo)情況下完全沒(méi)有這個(gè)必要。長(zhǎng)期看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率進(jìn)步很快，糧食價(jià)格相對(duì)下行，也不太會(huì)有這個(gè)必要。算這一組數(shù)字只是想說(shuō)明，耕地的供給并非一成不變，而是有很大的彈性。地并不是沒(méi)有，而是怎么用，在什么機(jī)制下用的問(wèn)題。倘若相信市場(chǎng)，不妨還是讓市場(chǎng)來(lái)決定哪塊地用來(lái)干什么。引申一句話，容日后詳解，我們?nèi)钡钠鋵?shí)并不是土地，而是資金、技術(shù)、人力。有了這些，是可以替代、創(chuàng)造更多的土地、水資源的。

作者系北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院副教授

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院

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