文章出處：中國發(fā)展與觀察 2010 年 第 5 期
編者札記：取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民與國家的關(guān)系發(fā)生了新的變化。這些變化，分散體現(xiàn)在國家機(jī)器的神經(jīng)末梢——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?？梢哉f，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制，就是要適應(yīng)這種大的關(guān)系變化。作者陳文勝曾在鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)任過重要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，對基層情況有深入的了解。近年，作者專心從理論、政策層面思考、研究“三農(nóng)”問題，多有創(chuàng)見。“財政問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的核心”，就是他最新的研究成果。本刊發(fā)表陳文勝的文章，旨在引起讀者對這個問題的關(guān)注，希望有更多的人思考、關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革。
近年來，以稅費改革為重點的農(nóng)村綜合改革不斷深入推進(jìn)，但作為農(nóng)村改革戰(zhàn)略重點之一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，仍然未能從根本上走出“循環(huán)改革”的老路。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革要確定一個什么樣的目標(biāo)
鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)型明顯滯后于農(nóng)村的社會經(jīng)濟(jì)變遷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聽命于上級政府，又迷失自我。這些問題的出現(xiàn)并非源自改革，而恰恰是因為改革沒有深化?；仡?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革歷史，縱觀理論和實踐的主要思路和做法，基本可以概括為兩個方面：精簡機(jī)構(gòu)和民主選舉。
精簡機(jī)構(gòu)是基于減少財政支出的角度，減人減機(jī)構(gòu)。從實踐的結(jié)果來看，精簡的大多是服務(wù)職能強(qiáng)收費能力弱的部門，無權(quán)收費叫做無權(quán)養(yǎng)自己；而服務(wù)職能弱收費能力強(qiáng)的部門基本會得到保護(hù)，有權(quán)收費叫做有權(quán)養(yǎng)自己。結(jié)果是收錢的職能部門上收吃皇糧，服務(wù)農(nóng)民的下放給市場。城市的社區(qū)組織不僅由政府財政供養(yǎng)而且還在不斷地招兵買馬加大投入，而農(nóng)民的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻要從減少財政支出的角度來減人減機(jī)構(gòu)，最后導(dǎo)致減事減服務(wù)，農(nóng)村的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)能不短缺嗎？現(xiàn)在，農(nóng)民不找鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，有事就直接找縣級以上的政府。對比農(nóng)業(yè)稅取消前后所發(fā)生的群體性事件就會發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村矛盾的爆發(fā)點已經(jīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移到縣級政權(quán)以上。農(nóng)村歷年積累的各種矛盾如果遇到導(dǎo)火索就會膨脹就有可能爆炸。
精簡機(jī)構(gòu)還有一個做法就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長一肩挑。好處是減人減少職務(wù)消費成本，減少中間環(huán)節(jié)提高工作效率；但弊端更多。黨政一肩挑更有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記集權(quán)和專制，誰也無法制約他。因為有一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的存在，就有一個無形的監(jiān)督，書記在決策前還有一個必須征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)長意見的過程（哪怕是“真主意，假商量”），如果決策明顯失誤，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長就可以用地方人民政府組織法反對書記的個人領(lǐng)導(dǎo)，而要經(jīng)過透明的黨政班子民主決策。如果“一肩挑”，在需要承擔(dān)責(zé)任的時候，書記就可以用黨委的民主集中制來推卸責(zé)任；謀求個人利益時，書記就可以用行政首長負(fù)責(zé)制來獨霸權(quán)力?，F(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人事決策和財政決策大多暗箱操作，缺乏應(yīng)有的透明度，在監(jiān)督制度還很不健全的情況下，在人情關(guān)系非常濃厚的鄉(xiāng)村社會，村干部和鄉(xiāng)干部以及群眾走后門搞關(guān)系進(jìn)行錢權(quán)交易，找一個領(lǐng)導(dǎo)比找兩個領(lǐng)導(dǎo)的交易成本要低得多。因此，必須要有體制內(nèi)的制衡力量，而所謂的黨性和個人品德并非最終保障。同時要看到，減少一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)長并不能夠減少財政支出，因為職務(wù)消費沒有明確的制度約束，財政支出不要說對農(nóng)民缺乏透明度，即使在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部也只有少數(shù)幾個人知情。所以，富裕的鄉(xiāng)政府和困難的鄉(xiāng)政府對農(nóng)民來說沒有多大的區(qū)別，有區(qū)別的只是：是否有小車以及小車的檔次、是否有錢接待各級領(lǐng)導(dǎo)（包括請客送禮）及其標(biāo)準(zhǔn)的高低。目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，是錢多多用，錢少少用，而絕對不會不用，基本上沒有哪個書記會節(jié)余財政留給下任。因此，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)長對減少財政支出的實際意義不大。
民主選舉是基于價值觀念和西方的政治理論原則，作為農(nóng)民政治權(quán)利的重要的體現(xiàn)。十七大報告中用了很長的篇幅來闡述農(nóng)村基層民主，推進(jìn)農(nóng)村民主進(jìn)程既是客觀現(xiàn)實的需要，又是政治文明的題中之義。但無論是學(xué)者的理論研究還是實踐層面的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記或鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、領(lǐng)導(dǎo)班子的直選，都把民主的興奮點集中在選舉上，認(rèn)為選舉就是民主，這是誤導(dǎo)。民主選舉不是選一個人當(dāng)家作主，而是選一些人來承擔(dān)公共服務(wù)，鄉(xiāng)村組織就是承擔(dān)公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)。決策權(quán)要歸村民代表大會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會，鄉(xiāng)村的公共權(quán)力不能由少數(shù)人來行使特別是不能由一個人來獨霸。為什么選出來的“村官”腐敗屢屢見諸報端？因為選出來的“村官”根本就無法監(jiān)督，而罷免的成本太大，而且是最后的制度救濟(jì)手段，恰恰最缺乏事前的制度預(yù)防。如何建立制度預(yù)防，應(yīng)該是以財務(wù)公開為核心內(nèi)容的政務(wù)公開，農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的保障才有了前提條件。在農(nóng)村基本的預(yù)防制度都沒有建立之前來選舉，那純粹是玷污了民主，浪費了民主資源。如果決策不公開財務(wù)不公開，你選上了就掌握了批字的權(quán)力，控制游戲規(guī)則的權(quán)力，怎么不會以權(quán)謀私呢？
如果不把鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的目的明確，再怎么改革都會“有多少改革都會重來”。十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》就已經(jīng)指出，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村綜合改革，2012年基本完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革任務(wù)，著力增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會管理和公共服務(wù)職能。完善與農(nóng)民政治參與積極性不斷提高相適應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制，實行政務(wù)公開，依法保障農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。因此，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革下一步的總體目標(biāo)是，建立精干高效的農(nóng)村行政管理體制和惠及9億農(nóng)民的公共產(chǎn)品供給體制，提高整個社會管理和服務(wù)水平。在經(jīng)濟(jì)上保護(hù)農(nóng)民的物質(zhì)利益，在政治上保護(hù)農(nóng)民的民主權(quán)利，離開這兩點來談鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，就肯定沒有抓住農(nóng)村或是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要矛盾，改革也就失去了實際意義，也就難以從根本上調(diào)動農(nóng)民的積極性。
什么是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的核心問題
取消農(nóng)業(yè)稅后，大大減少了農(nóng)民與基層政府的對立和沖突。鄉(xiāng)政府的工作，基本上已經(jīng)不會引發(fā)群體事件了。過去80%的精力用來收稅（目前鄉(xiāng)政府80%的精力用來搞計劃生育），現(xiàn)在可以抽出時間來做其他的事情。問題是，過去收錢收糧鄉(xiāng)干部與農(nóng)民接觸的頻率很高，現(xiàn)在不收稅了，鄉(xiāng)干部的工資是國家給了，沒拿農(nóng)民的也就不求農(nóng)民了，和農(nóng)民打交道就明顯缺乏動力。過去，為了收稅，只要農(nóng)民說要處理一個事情，鄉(xiāng)干部就會馬上趕過去，因為怕農(nóng)民有意見不交稅，雖然是被迫的，但卻是一種機(jī)制，可現(xiàn)在沒有這樣一種機(jī)制使鄉(xiāng)干部為農(nóng)民做事會對自己有利。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)村的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的當(dāng)然供給主體，問題是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否能夠當(dāng)好這樣的角色？自改革開放以來，一方面，鄉(xiāng)村財政收入大幅度增加，而另一方面，鄉(xiāng)村財政支出缺口卻不斷攀升；一方面，農(nóng)村公共投入嚴(yán)重不足，而另一方面，農(nóng)村公益事業(yè)需求日益增長；一方面，鄉(xiāng)村組織的收入來源日益縮小，而另一方面，鄉(xiāng)村社會管理成本日益上升；簡而言之，就是農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求全面、快速增長與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供應(yīng)嚴(yán)重不足之間的矛盾。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際情況來看，根據(jù)筆者的調(diào)查，農(nóng)民有80%的愿望鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本就無法滿足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作有80%不為農(nóng)民所歡迎，有80%的干部和農(nóng)民的積極性得不到調(diào)動。從財政層面看，嚴(yán)重的鄉(xiāng)村債務(wù)問題就是農(nóng)村公共產(chǎn)品供需矛盾的集中反映。再從政治層面看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以服從上級政府而非轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)民意志為主，社區(qū)農(nóng)民缺乏顯示偏好、監(jiān)督和評價公共產(chǎn)品的可操作程序，缺乏參與公共事務(wù)決策的實際權(quán)力；由于上級部門掌握的信息不充分，不能完全了解農(nóng)民的偏好，服從上級意志的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的公共品和服務(wù)，偏離或不能滿足農(nóng)民實際需要的現(xiàn)象就自然無法避免。
因此，對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給與決策體制要做出根本性的變革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該主導(dǎo)，但不能進(jìn)入決策，因為他們不是決策后果的承擔(dān)者；而應(yīng)該由鄉(xiāng)村社會的內(nèi)部需求來對鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的供給進(jìn)行決策，把自上而下的決策轉(zhuǎn)變?yōu)樽韵露系臎Q策。關(guān)鍵是要讓農(nóng)民有一個能夠自由表達(dá)偏好、監(jiān)督公共品生產(chǎn)和服務(wù)的新機(jī)制，形成政府與農(nóng)民共同決策的新模式，從而了解農(nóng)民對公共產(chǎn)品的真實需求，使公共產(chǎn)品的供求關(guān)系相互銜接，保證農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給，實現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供需平衡的最大化。不僅是一個使鄉(xiāng)村范圍內(nèi)最廣泛民眾的意愿得以充分體現(xiàn)的公共決策問題，也是一個是否代表農(nóng)民根本利益的政治性問題；而且也只有這樣，才能避免重蹈上級行政命令所造成的好心辦壞事，或好事沒辦好反而使鄉(xiāng)村背上沉重債務(wù)包袱的覆轍。
公共產(chǎn)品和公共服務(wù)與公共財政緊密相連，改革鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的供給與決策體制就必然要求對鄉(xiāng)村財政進(jìn)行改革。黨的十七大明確把農(nóng)村基層民主作為在新的起點上進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革與農(nóng)民民主權(quán)利相結(jié)合。如何落實農(nóng)民的民主權(quán)利？財政問題才是鄉(xiāng)村民主政治的關(guān)鍵，民主制度以及決策過程才是民主政治的核心。因為中國的人事制度和財政制度都可以反映中國政治制度的核心特征，人和錢是政治的核心，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身而言，它們是核心的核心。對于當(dāng)前的農(nóng)民而言，財政問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的核心問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政改革才是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的核心內(nèi)容。在實踐中，富裕的村的選舉競爭異常激烈，而貧困的村莊還需要動員人出來參選，為什么？村官沒有什么人事權(quán)力，而財務(wù)管理上的暗箱操作，就能以權(quán)謀私。因此，離開鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政改革的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，無疑會重拳打在棉花上。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革如何定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要做什么？筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身就是國家為農(nóng)村社會提供的公共產(chǎn)品，既是公共產(chǎn)品提供的主體；也是公共服務(wù)提供的主體；同時，在目前農(nóng)村還是公共產(chǎn)品和服務(wù)的決策主體。職能定位的方向應(yīng)該是為農(nóng)村和農(nóng)民提供更多的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。
現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能幾乎與國務(wù)院沒有多大差別，職能定位過寬、過多、過雜。要根據(jù)農(nóng)村的客觀現(xiàn)實需要，重新定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能。如果把縣級政府的職能定位在發(fā)展“縣域經(jīng)濟(jì)”之上，那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能實施對象應(yīng)該是“鄉(xiāng)村社會”?！敖?jīng)濟(jì)”應(yīng)該是“縣域”的責(zé)任，“社會”應(yīng)該是“鄉(xiāng)村”的權(quán)力。
筆者以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要有三大職能，并以此作為考評鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要標(biāo)準(zhǔn)：一是生存權(quán)利保障。主要是保障農(nóng)村居民的生存權(quán)利，包括大病救治、弱勢群體的扶助、人身安全等。醫(yī)療保障，包括農(nóng)村醫(yī)療設(shè)施、醫(yī)療手段的完善和提高，農(nóng)村醫(yī)療保險制度的建立和落實；養(yǎng)老保障，包括福利院、敬老院的建設(shè)，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的推行；生活保障，包括建設(shè)鄉(xiāng)村社會各種生活基礎(chǔ)設(shè)施，建立農(nóng)村特困戶的救助制度和救助體系；生育保障，為控制人口數(shù)量、提高人口質(zhì)量提供各種優(yōu)質(zhì)服務(wù)，等等。
二是政治權(quán)利保障。主要是保障農(nóng)村居民的民主權(quán)利，如保障農(nóng)民在村民自治中的民主權(quán)利應(yīng)該是鄉(xiāng)政府的法定職責(zé)。抓好農(nóng)村黨建，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、村黨支部領(lǐng)導(dǎo)班子的推薦與選配，農(nóng)村黨員的發(fā)展和管理，黨員干部隊伍思想作風(fēng)建設(shè)等；抓好村委會班子建設(shè)，依法指導(dǎo)和幫助組織好鄉(xiāng)村基層組織和社區(qū)自治，為落實公民在選舉、決策、管理和監(jiān)督等方面的民主權(quán)利創(chuàng)造條件；抓好農(nóng)村思想建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)村思想政治工作和社會主義精神文明建設(shè)，倡導(dǎo)鄉(xiāng)村社會文明新風(fēng)；抓好民主集中制建設(shè)，敞開群眾表達(dá)意愿的渠道，建立民主決策、科學(xué)決策的程序和機(jī)制。
三是公共產(chǎn)品保障。主要是保障農(nóng)村居民生產(chǎn)和生活的公共產(chǎn)品，如水、電、路、文化事業(yè)建設(shè)及科學(xué)技術(shù)的普及推廣等。生產(chǎn)保障，包括提供水利灌溉、道路運輸、電力供應(yīng)、農(nóng)技推廣、病蟲害防治等生產(chǎn)性公共產(chǎn)品；教育保障，包括協(xié)助教育部門普及九年義務(wù)教育，大規(guī)模開展農(nóng)村勞動力技能培訓(xùn)，提高農(nóng)民的科學(xué)文化素質(zhì)；加強(qiáng)社會公德建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)民思想道德教育，倡導(dǎo)健康文明新風(fēng)尚；加強(qiáng)信息服務(wù)，密切本地農(nóng)產(chǎn)品的市場銜接，促進(jìn)農(nóng)業(yè)新技術(shù)的推廣。發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)是農(nóng)民走向富裕、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身擺脫困境的唯一出路。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與經(jīng)濟(jì)應(yīng)由強(qiáng)迫農(nóng)民種這種那的“直接型”轉(zhuǎn)向提供各種“軟服務(wù)”的“間接型”。取消農(nóng)業(yè)稅以前鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要的精力是為了去收稅，即使為農(nóng)民服務(wù)，做好事辦實事，提供公共產(chǎn)品，目的也是為了收稅，現(xiàn)在農(nóng)業(yè)稅取消了，為農(nóng)民服務(wù)才是真正的服務(wù)。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政改革：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的突破口
隨著以工促支農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”機(jī)制的不斷完善，國家對農(nóng)村投入的不斷加大，農(nóng)村公共建設(shè)要共享國家公共財政的陽光，每一個農(nóng)民的養(yǎng)老保險、醫(yī)療、教育都要得到公民的同等待遇。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的區(qū)域性作用將會大大加強(qiáng)，特別是公共服務(wù)的差別性特征是任何一級政府都無法比擬和替代，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政已是大勢所趨。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最大的公共資源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政分配是鄉(xiāng)村的重大利益分配，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所有的政務(wù)活動都離不開財政活動。只有財政公開透明了，才能受到全社會的監(jiān)督，讓農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政環(huán)節(jié)心知肚明，避免暗箱操作導(dǎo)致民眾對政府的不信任。只有財政公開透明了，才能迫使財政分配公平合理，盡可能使農(nóng)村的公共產(chǎn)品和服務(wù)滿足農(nóng)民最迫切的需要；只有公開透明了，才能從根本上制約書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長對財政分配的自由裁量權(quán)，誰當(dāng)書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長已經(jīng)不很重要了，因為權(quán)力的重心在于做事，而非利益分配，農(nóng)村基層民主也就真正擁有了良性發(fā)展的沃土。
所謂“公開透明”，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政行為滿足農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的需要，對財政預(yù)算過程以及財政政策目標(biāo)、公共部門賬目和財政預(yù)測等財政資訊向社會公開，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作透明化的重要組成部分。這個“公開透明”不是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會上讀讀數(shù)字、舉舉手，而必須“公開透明”到具體的項目，比如上級的撥款多少、本級收入多少，根據(jù)收入進(jìn)行預(yù)算：具體的支出項目和具體的支出構(gòu)成，經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會進(jìn)行嚴(yán)格的審查批準(zhǔn)后要向全社會公布，并嚴(yán)格地按照預(yù)算執(zhí)行。哪筆錢撥給誰，如何用，要列一個明細(xì)的清單，按照政務(wù)公開條例，可以查得到這筆錢在哪里，讓鄉(xiāng)村民眾清清楚楚地知道自己的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府究竟花了多少錢、辦了哪些事，否則就視為違法，這是農(nóng)村基層政府在現(xiàn)代化進(jìn)程中所迫切需要的對民眾負(fù)責(zé)任的基本表現(xiàn)與必要前提。這是一個重大的系統(tǒng)工程，牽涉到上級財政體制也要進(jìn)行相應(yīng)的改革。
因此，目前對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的撥款等各項財政制度已經(jīng)到非改革不可的地步。一是要改革目前的轉(zhuǎn)移支付等各項財政撥款制度。要如同糧食補(bǔ)貼一樣，公開發(fā)布項目、標(biāo)準(zhǔn)和金額，并直達(dá)鄉(xiāng)村，盡可能減少中間環(huán)節(jié)。二是完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)力監(jiān)督。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力機(jī)關(guān)和鄉(xiāng)村公眾代表機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大必須行使決定和監(jiān)督財政預(yù)算執(zhí)行情況的權(quán)力。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的所有收支都必須納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算，而且必須通過相應(yīng)的法律程序才得以確立。預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)，任何違反預(yù)算的違法行為，都將受到法律的制裁。即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要對預(yù)算法案進(jìn)行調(diào)整，也必須經(jīng)過相應(yīng)的程序批準(zhǔn)才具有合法性。只有這種權(quán)力對權(quán)力的監(jiān)督，才能使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政制度化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政的預(yù)算不能僅僅是一個報告，列舉一些大數(shù)字完事，有許多財政的支出必須接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的聽證和質(zhì)詢，必要時聽證還要吸收村民代表參加，批不準(zhǔn)的財政支出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不能撥款。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共建設(shè)，確實是在給老百姓辦好事也必須聽證，不能書記鄉(xiāng)鎮(zhèn)長說了算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表有否決這些工程的權(quán)力。只有這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大議決通過的撥款法案才具有明確的法律效力，必須不折不扣地執(zhí)行。隨意突破預(yù)算限制的違法行為必須得到依法追究，才能促使公權(quán)力部門及其官員嚴(yán)格依法行政，促使財政逐漸回歸到公共性的本質(zhì)上來。
農(nóng)民在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中的主體地位不可或缺
鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，如果農(nóng)民缺乏積極性仍然作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的旁觀者，那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革就仍然是政府體制內(nèi)的一個自我循環(huán)、自娛自樂的游戲。如何調(diào)動農(nóng)民積極性，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革是否有一個長效機(jī)制的關(guān)鍵。
近幾年的新農(nóng)村建設(shè)，不少地方就是政府干，農(nóng)民看。農(nóng)民普遍缺乏積極性，認(rèn)為新農(nóng)村建設(shè)是政府的事，與已無關(guān)，不愿出錢也不愿出力。他們眼中的新農(nóng)村建設(shè)，就是等著上面撥錢，沒有錢就什么也干不了。西部的一個省長帶領(lǐng)建設(shè)廳到一個村搞示范村，把農(nóng)民的房子全部建設(shè)好了，要農(nóng)民搬進(jìn)去住，可農(nóng)民對建設(shè)廳干部說，房子的衛(wèi)生沒打掃，我怎么搬？如果你干部不打掃干凈，我就不搬進(jìn)去，省長就會來收拾你們！為什么會出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象呢？政府和學(xué)者太好了，把農(nóng)民的衣食住行想得非常周到細(xì)致，農(nóng)民根本就不要去想了。比如黃土高原的農(nóng)民住在窯洞里，冬暖夏涼；可我們的新農(nóng)村建設(shè)偏要他們搬出來住新房，裝空調(diào)，農(nóng)民無錢交水電費，只得冬天冷，夏天熱。
無論是農(nóng)村的政治經(jīng)濟(jì)建設(shè)，還是農(nóng)村的社會文化建設(shè)，我們都沒有在平等的基礎(chǔ)上尊重農(nóng)民的自主行為，去激發(fā)農(nóng)民的自主能力創(chuàng)造真正屬于自己的生活。一旦農(nóng)民接受喂食形成習(xí)慣以后，習(xí)慣成自然，自然成必然。一方面，農(nóng)民對政府對社會的依賴性越來越強(qiáng)，越來越喪失自主能力和創(chuàng)造能力；另一方面，使農(nóng)民越來越處于服從的地位，農(nóng)民也就越來越無法擺脫政府和都市文化、工業(yè)文明的控制。在當(dāng)前農(nóng)村最可怕的是，貧窮被變成了一種向政府向社會要價的資本：“我是貧困戶（只要是貧困的，哪怕是因刑事犯罪被處罰、因賭博、因懶惰成性而造成的），我所提出的要求，政府不解決是不負(fù)責(zé)任，社會不解決是不道德”。仿佛回到了土改和文革年代，“貧下中農(nóng)”的貧窮成為了一種道德和政治資本，應(yīng)引起我們深刻反思。
新農(nóng)村建設(shè)主要是要完善上層建筑不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的地方，最根本的就是放活農(nóng)村，放活農(nóng)民，放活農(nóng)業(yè)。國家對鄉(xiāng)村社會的管理，以后的方向應(yīng)該是以憲法和法律為主，鄉(xiāng)村組織的權(quán)利是哪一些，義務(wù)是哪一些，違背了法律就是違法，可以起訴你，依照法院的判決就可處罰你。通過權(quán)力機(jī)構(gòu)，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會，村民代表大會，來民主選舉，民主管理，民主決策，民主監(jiān)督，從而使鄉(xiāng)村組織成為自我服務(wù)的機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)村治理就是一個自我治理的過程。解決了這個問題，不僅能夠使鄉(xiāng)村社會的基本矛盾自我緩沖，自我消解，而且能夠從根本上調(diào)動農(nóng)民的積極性，從而形成一個良好的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，使鄉(xiāng)村組織的職能回歸到本來的角色、定位上去，加快農(nóng)村政治文明建設(shè)的進(jìn)程。
作者單位：湖南省農(nóng)村發(fā)展研究院