農村土地流轉是伴隨家庭聯(lián)產承包責任制而產生的一種社會現象。黨的十七屆三中全會指出要進一步推進農村改革發(fā)展，穩(wěn)定和完善農村基本經營制度，健全嚴格規(guī)范的農村土地管理制度，推動農村現代化建設，實現城鄉(xiāng)一體化。在當前農村，如何對現行的土地制度進行進一步的改革和創(chuàng)新，推進農村土地規(guī)范有序流轉，促進農村規(guī)?；洜I，實現農村土地的最大價值，轉移農村富裕勞動力，增加農民的收入，實現城鄉(xiāng)一體化是擺在我們面前的最大課題。
一、土地承包經營權依法流轉是推進城鄉(xiāng)一體化改革的切入點之一
“農村土地流轉”概念是指在土地承包經營權有效存在且不改變土地所有權性質和土地農業(yè)用途的前提下,經平等協(xié)商,享有土地承包經營權的集體經濟組織的農戶依法自愿將土地承包經營權采取轉包、出租、互換、轉讓、入股等方式流轉給受讓方并獲得收益的行為。本概念來源于我國《農村土地承包經營法》第32條、第33條、第34條的規(guī)定,反映了該類農村土地流轉的三個法律特征:第一,土地流轉的主體是土地承包方,即依法享有土地承包經營權的集體經濟組織的農戶。土地承包方在自己的土地承包經營權存續(xù)期間,有權自主決定該權利是否流轉、采用何種方式流轉,并有權獲得轉包金、租金、轉讓費等流轉收益,任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。第二,土地流轉的客體是土地承包經營權而不是土地所有權,且流轉不得改變土地的農業(yè)用途,不得將農用地用于非農建設。第三,土地流轉方式多種多樣,且土地流轉過程必須基于承包方和受讓方的平等協(xié)商。我國農村土地流轉的背景是“城鄉(xiāng)一體化改革”的推進。進入20世紀90年代后,我國城鄉(xiāng)差距日益拉大,城鄉(xiāng)一體化改革啟動,并隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點地區(qū)的增加而不斷推進。城鄉(xiāng)一體化改革只是一種過程和手段,其根本目的則在于實現城鄉(xiāng)一體化。在法學視角中,城鄉(xiāng)一體化是指通過制度變革的漸進過程,更好地解決農業(yè)、農村、農民問題,打破并最終消除城鄉(xiāng)二元結構的壁壘,促使城鄉(xiāng)均衡發(fā)展,使農村與城市獲得平等的發(fā)展機會,使農民與市民享有平等權利,享受平等的物質文明、政治文明和精神文明。城鄉(xiāng)一體化改革是一場重大而深刻的、復雜的、漸進的社會變革。其深刻在于,我國自古就是農業(yè)國家,有著幾千年的農耕文明,從農耕文明向工業(yè)文明轉變是一種帶有根本性的轉變;其復雜在于,城鄉(xiāng)一體化改革是一個系統(tǒng)工程,不僅需要財力的支持,而且需要各種政治、經濟、法律制度的支持,這些制度中的任何一種制度不到位、不配套、不科學,都會給改革帶來阻力,使改革結果充滿不確定性;其漸進在于,盡管城鄉(xiāng)一體化改革是我國社會發(fā)展到一定階段的必然選擇,但這項改革規(guī)模之大畢竟前所未有,因而從哪些問題切入并逐步推進改革,就成為改革設計者不得不首先解決的問題。農村土地流轉既是城鄉(xiāng)一體化改革的切入點之一,其直接意義主要有三:
其一,農村土地流轉對于發(fā)展農業(yè)規(guī)模經營具有重要意義。家庭聯(lián)產承包責任制在特定歷史時期,對于改變人民公社體制的弊端,推動農業(yè)和農村經濟的發(fā)展,提高農產品產量,增加農民收入等都發(fā)揮了重要作用。進入20世紀90年代后,伴隨市場經濟的發(fā)展,家庭聯(lián)產承包責任制逐漸顯露出一些困境,農業(yè)規(guī)模經營難以實現即是這些困境之一。因此,尋找新的農業(yè)經營方式,推進農業(yè)規(guī)模經營,成為我國農業(yè)和農村經濟更好、更快發(fā)展的必然選擇。農村土地流轉的實質是農民土地承包經營權的市場化,即在市場化進程加快的背景下,以不改變農村土地所有權為前提,農民可以根據自己的意愿轉讓自己的土地承包經營權,從而實現土地資源的優(yōu)化配置。這既是對土地戶均分配所造成的分散化、零碎化等現象的突破,也是農業(yè)規(guī)模經營、農業(yè)結構調整、農業(yè)機械化和先進技術應用的基礎條件。
其二,農村土地流轉對于增加農民收入具有重要意義。一方面,農村土地價值在市場自由交易中實現了增值,在土地增值的帶動下,農民基于土地的收益也隨之增加。另一方面,農民在土地承包經營權流轉出去后,可以向非農產業(yè)轉移或者進城務工,既可以參與工業(yè)化、城市化進程,也可以得到土地收益之外的第二筆收益。可見,農村土地流轉使增加農民收入真正落到了實處。
其三,農村土地流轉對于促進農村人口轉移具有重要意義。土地經營權的流轉也是對農村剩余勞動力向城市轉移的刺激和召喚，通過農村土地經營使用權的流轉，能幫助進城農民盡快完成身份定位，解決小城鎮(zhèn)居民中普遍存在的“亦工亦農”又“不工不農”的現象，促使他們主動融入城市生活，真正實現城鎮(zhèn)化。土地流轉帶來的影響將是人口的流轉，當進城農民的生產和生活的重心轉向城市以后，他們將告別市民加農民的雙重身份，擺脫在城鄉(xiāng)間頻繁奔波的生活方式。進而，才有條件在根本上解決困擾我國城鎮(zhèn)化過程建設的“農民工子女就學”、“進城農民工醫(yī)療保障”、“留守老人兒童照顧”等諸多諸多社會問題，逐步消除二元體制，實現城鄉(xiāng)一體化，使城鎮(zhèn)化走上健康發(fā)展的道路。
二、湖南省漢壽縣農村土地流轉現狀和存在的一些深層問題
漢壽縣位于湖南省北部，洞庭湖西濱，沅、澧水尾閭，耕地面積81.64萬畝，下轄30個鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)，566個行政村(居)委會、5280個村民小組，總農業(yè)人口65萬人。近年來，我縣把加快農村土地經營權流轉作為促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要突破口和著力點，在堅持“依法、自愿、有償”原則的前提下，遵循集中連片、規(guī)模經營、規(guī)范管理、有序推進的原則，通過組織引導、政策激勵、典型帶動等措施，推動了土地向特色產業(yè)、重點區(qū)域集中，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展增添了新的動力。目前，全縣土地流轉總面積6.8萬畝，占家庭承包耕地總面積的7.2%。其中轉包4.2萬畝、轉讓0.6萬畝、互換0.5萬畝、出租1萬畝、其他形式0.5萬畝，涉及農戶10538戶，80%以上簽訂了規(guī)范的流轉合同?？傮w來講，我縣農村土地流轉呈現以下幾個特點：一是全縣農村土地流轉數量和規(guī)模呈快速增長態(tài)勢。對比2007年農村土地流轉面積增加3.9萬畝，增長134.4%。二是流轉形式呈多樣化趨勢。目前，我縣農村土地流轉方式主要有轉包、轉讓、互換、出租等，分別占流轉面積的61.7%、8.8%、7.4%、14.7%、7.4%。三是流轉對象日逐多元化。除農戶之間流轉外，一些種田能人、種田大戶、龍頭企業(yè)、農民專業(yè)合作社等規(guī)模經營主體作為受讓方參與土地流轉，并呈逐步增加趨勢。
雖然我縣農村土地流轉在已初具規(guī)模，但也暴露出一些土地流轉亟待解決的問題，主要表現在以下幾個方面：
1、認識不很到位。目前，農村土地流轉尚處于比較初始的階段。農戶之間小范圍的轉包轉讓仍占主流。規(guī)模集中成片流轉土地、從事農業(yè)綜合開發(fā)的龍頭企業(yè)和專業(yè)大戶較少；流轉模式比較單一，土地流轉機制尚未完全形成。導致造就這種情況的一個原因就是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導認識不足，重視不夠，缺乏有效的農村土地流轉組織、指導和管理手段。部分農戶對土地流轉認識不足，觀念落后，在一定程度上影響著農村土地正常流轉。特別是專業(yè)大戶參與農業(yè)綜合開發(fā)，基本要求是土地連片，而實際操作中遇有少數農戶不同意流轉，結果造成土地流轉無法實施。
2、管理尚欠規(guī)范。當前，在一些農村中，農村土地流轉多數都是處于一種無序狀態(tài)。一是農戶之間無序自發(fā)流轉。目前，我縣許多土地流轉都是農戶間私下自由流轉，雙方大多是用君子協(xié)議的方式確立流轉關系，少量書面協(xié)議條款不規(guī)范、不齊全、不具體的情況亦很普遍。這種狀況極易引發(fā)承包經營權糾紛，而且一旦發(fā)生糾紛后往往難于處理.二是行政組織代替承包戶流轉。主要是農村稅費改革前，因負擔重，農民外出務工，甚至舉家外出務工較為普遍，田土棄耕拋荒現象十分嚴重，當時上面政策又規(guī)定田土不得拋荒，村支兩委迫于壓力，要么給在家農戶做工作多撿點田種，要么干脆自己撿田種，導致田土在沒有辦理任何手續(xù)的情下流轉到少數農戶手中。還有不少村干部對于荒田，采取連片開發(fā)對外發(fā)包形式經營，也就是說村干部將農戶拋荒棄耕的田收回來，在沒經得原承包方同意前提下，大面積發(fā)包給他人，由他人開發(fā)成漁池或種植楊樹,在一定程度上剝奪了承包戶的土地承包經營權權利。
3、機制仍然滯后。首先土地流轉補償制度和土地投資補償制度未建立，流轉費用的確定沒有可操作的價格標準，容易出現競相壓低流轉費用，損害農戶利益的行為，同時也有個別農戶漫天要價，阻礙流轉。其次是沒有流轉中介組織。土地流轉目前尚無正規(guī)的流轉中介組織，更未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉市場，流轉信息傳播渠道少而不暢。多數情況是外地業(yè)主找當地政府或農業(yè)部門幫助尋找、聯(lián)系流轉土地，這種狀況，直接導致流出方找不到流入方，只好無償轉包、轉讓，或者干脆撂荒；而想擴大經營規(guī)模的專業(yè)大戶、產業(yè)主，又難以找到有流轉意向的對象，延緩了土地流轉進程，影響了土地流轉的規(guī)模和效益。
4、環(huán)境相對較差。一方面，農戶就業(yè)渠道不多。從我縣的情況來看,上規(guī)模的農業(yè)產業(yè)化項目不多，規(guī)模也不大，二、三產業(yè)不發(fā)達，非農就業(yè)門路狹窄；另一方面，農村社會保障體系不健全，農民的低保、醫(yī)保、社保等社會保障水平不高，大多數農戶不愿放棄承包地。主要是因為現在耕種土地不但不交農業(yè)稅，還能得到肥料、種子等國家的補貼。很多農民將土地視為衣食父母，賴以生存的根本，怕交回土地后打工收入不穩(wěn)定無生活保障，寧愿將土地轉包或送給親朋好友耕種也不愿放棄承包地，在農民的意識里主要還是普遍把土地作為最基本的生活保障來看待，想依靠土地收入解決看病、上學、養(yǎng)老等問題，對于流轉土地存在后顧之憂。特別是年齡較不大的農民，盡管已經沒有精力和能力經營好承包地，但寧肯粗放經營，也不愿將土地流轉出去。這些因素在一定程度上制約著農村土地承包經營權合理流轉。
5、流轉效益不高。絕大多數農村土地流轉主要是農戶之間短期互相性的流轉，難以形成明顯的流轉效益，農民難以脫離土地從事其他行業(yè)，從事農業(yè)的農戶也難以從土地中獲得更大的收益。一是流轉費用低。轉包、互換、揀耕與代耕的一般都是無償的，只有少數搞養(yǎng)殖、種蔬菜等流轉的，轉入方給了原承包戶一定費用。但是出租的費用都比較低。二是流轉后的效益不高。大部分土地流轉后的主要生產經營項目仍然是種植糧油等常規(guī)農作物，規(guī)模經營用來發(fā)展特色產業(yè)的，所占比例很少。
三、對加速土地流轉推進城鄉(xiāng)一體化的初步探討
農村土地流轉，是一個新的課題，也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展一項政策性很強的工作，是調整和完善農村生產關系，適應現階段農村生產力發(fā)展水平，實現土地與勞動者有效結合，充分發(fā)揮兩者潛能，創(chuàng)造更多物質財富的重要手段。建議對加快農村土地流轉采取以下措施：
(一)強化管理，促進規(guī)范流轉
一是要規(guī)范土地承包經營權流轉程序。堅持承包戶申請，選擇對象，雙方協(xié)商，各級組織協(xié)調，簽訂合同，并報鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地承包經營權流轉服務中心和村社集體經濟組織備案。二是要規(guī)范土地流轉合同。對現有土地流轉的合同特別是口頭合同要積極引導土地流轉雙方簽訂書面協(xié)議。土地承包經營權流轉合同要明確規(guī)定具體的流轉形式、流轉數量、質量、年限、用途、流轉費與復耕費的標準及支付方式、當事人雙方的權利義務、期滿后地上附著物的歸屬、違約責任等，并且各項規(guī)定要具有可操作性。委托流轉的要有委托書，受托人只能在委托的權利范圍內行使權利。對流轉過程中形成的合同、決議、委托書等，要整理歸檔，妥善保管。三是要規(guī)范鄉(xiāng)村及其干部參與土地流轉的行為。鄉(xiāng)村及其干部既不得以任何名義強迫承包戶流轉土地，又要按照有關政策，積極做好土地流轉的管理與服務，對土地流轉的具體內容進行審查、監(jiān)督，嚴格控制農用地轉轉變?yōu)榉寝r業(yè)用地，在土地流轉過程中確?；巨r田總量不減少、用途不改變、質量有提高。四是要健全農村征地制度。一方面要切合本地實際，制定符合農村土地資源優(yōu)劣的補償辦法和標準，確保被征地農民土地收益最大化。另一方面認真落實征地補償費用，確保征地補償安置費用足額到位，?？顚Ｓ谩?/FONT>
(二)完善機制，推動合理流轉
1、設立相應的機構，指導土地合理流轉
(1)設立土地流轉服務中心。在縣級設立農村土地流轉服務中心，分別與鄉(xiāng) (鎮(zhèn))農經管理職能部門實行網上合署辦公；村級建立土地承包經營權流轉服務站，落實相對穩(wěn)定的人員負責此項工作。土地流轉服務機構具體組織、協(xié)調、指導土地承包經營權流轉，開展土地承包經營權流轉業(yè)務培訓、供求信息登記、信息發(fā)布、土地評估、法律政策咨詢、提供流轉合同范本、調解流轉糾紛、建立健全土地承包經營權流轉檔案等，充分發(fā)揮服務引導作用，使土地承包經營權從小范圍流轉擴大到大范圍流轉，從臨時性、個體性流轉轉變?yōu)榻洺Ｐ?、整體性流轉，以推動合理流轉。
(2)建立農村土地承包及糾紛仲裁機構?！吨腥A人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》已于2010年1月1日起正式實施。省市縣各級盡快研究出臺相關《實施辦法》，對調解仲裁機構設置、職能職權、保障機制等給予明確界定，確?！掇r村土地承包經營糾紛調解仲裁法》順利實施，切實化解農村土地承包糾紛，維護農村社會穩(wěn)定。
2、培育相關中介，帶動土地合理流轉
一是通過建立“土地銀行”等形式為農民承包地流轉提供中介服務?！巴恋劂y行”通過建立土地儲備庫等形式，將所有農戶轉出的土地集中起來，吸引各類投資主體進行投資。類似中介服務組織還有土地信托服務中心、土地信托服務站、土地流轉、協(xié)會等各種形式。中介服務組織在農村土地的供給主體和要求主體之間起媒介和橋梁作用。中介組織要努力提升土地的價值評估、土地測量、合同管理以及法律咨詢等方面的業(yè)務能力，從而形成規(guī)模化土地流轉市場體系。
二是組建形式不同的土地合作社，發(fā)揮農民群眾的主體作用 。2007年7月1日《農民專業(yè)合作社法》的正式施行，為農民組建土地合作社提供了較大的法律空間。專業(yè)合作社的核心是對農戶的土地經營權的托管經營和收益。專業(yè)合作社的職能包括：一是托管和收購農民流出的承包地、宅基地和農村房產。二是管理農村土地承包人交出的土地、發(fā)包人收回土地和承包撂荒地。三是托管農民欲轉讓又暫時找不到買家的土地。四是開發(fā)、出讓、經營、收購或托管土地。五是土地經營的收益分配。
(三) 優(yōu)化環(huán)境，確保高效流轉
1、切實轉變農民就業(yè)觀念。一方面，要加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場，引導農民有序外出就業(yè)，鼓勵農民就近轉移就業(yè)，扶持農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。加強農民工權益保護，逐步實現農民工勞動報酬、子女就學、住房租購等與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇，改善農民工勞動條件，保障生產安全，擴大農民工工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老保險覆蓋面。諾貝爾經濟學獎得主、美國發(fā)展經濟學家舒爾茨說得好：人力資本投資是農業(yè)經濟增長的主要源泉。各地應利用農村遠程教育等平臺，區(qū)分不同行業(yè)、不同崗位，大力發(fā)展“訂單”培訓，有針對性地對農民開展基本技能、法律法規(guī)、安全生產等知識的培訓，提高外出務工人員的綜合素質、拓寬就業(yè)領域、提高就業(yè)層次，促進勞務經濟的良性循環(huán)。另一方面，要深入推進戶籍制度改革，放寬中小城市落戶條件，使在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農民有序轉變?yōu)槌擎?zhèn)居民。推動流動人口服務和管理體制創(chuàng)新，鼓勵農業(yè)人口自主創(chuàng)業(yè)。加強青少年的教育，盡量予以他們與城市青少年相同的教育，這是他們擁有相同未來的基礎，高考分數線問題等都是在城鄉(xiāng)一體化過程中需要改革的。
2、制定土地流轉優(yōu)惠政策。要從資金(含信貸資金)投入、技術支持、信息服務、稅費減免、創(chuàng)造非農就業(yè)機會、農業(yè)勞動力轉移等方面給予扶持。如組建農業(yè)生產貸款擔保公司，積極開拓新的貸款方式或貸款安全防范手段與措施，緩解農業(yè)生產貸款難；積極發(fā)展農業(yè)生產保險，規(guī)避農業(yè)生產風險；各級財政加大資金投入，改善農業(yè)生產基礎條件，特別是改善道路、水系等，也可以給予流出農戶保障方面和流入業(yè)主貸款利息、參保保費、新技術引進應用等一定補貼；不斷擴大農村醫(yī)保、低保、社保等社會保障制度，并提高其保障水平，解除流出農民的后顧之憂；將農業(yè)項目建設、補貼等惠農政策與土地承包經營權流轉結合起來，最大限度地發(fā)揮惠農政策的作用。
3、發(fā)揮農業(yè)產業(yè)集聚效應。土地流轉既關系到農民群眾的切身利益，又關系到農村經濟的快速持久發(fā)展，必須科學規(guī)劃，引導土地高效流轉。一是要搞好調查，摸清家底，掌握農村土地承包經營權流轉現狀、分析存在的問題，總結經驗，增添切實可行的工作措施；二是要根據本地農業(yè)結構調整的要求，圍繞培育適宜本縣的主導產業(yè)和優(yōu)勢項目，精心制定土地生產經營規(guī)劃，有目的地篩選出適宜我縣的生產經營項目，采取優(yōu)惠政策，吸引不同行業(yè)、不同部門、不同地區(qū)、不同所有制單位和個人前來組織實施。三是要積極引導承包戶在平等、自愿、互利、有償的基礎上，采取轉包、轉讓、入股、出租、拍賣、互換、抵押等流轉形式，把土地流轉集中到本地優(yōu)勢生產經營項目上來，形成產業(yè)化經營，逐步實現農業(yè)生產、產品加工、產品銷售一條龍經營，以提高土地流轉的綜合效益。