內(nèi)容提要：本文認(rèn)為，免除農(nóng)業(yè)稅是對以農(nóng)業(yè)財(cái)政支撐國家體系的傳統(tǒng)時(shí)代終結(jié)，也是建立以工商業(yè)為支撐的公共財(cái)政的新時(shí)代的開始。上世紀(jì)90年代以來，現(xiàn)代化建設(shè)取得長足進(jìn)展，與此同時(shí)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題卻日益嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)地區(qū)的財(cái)政異常困難，其重要原因就是在現(xiàn)代國家的建構(gòu)中出現(xiàn)的日益龐大的國家體系與弱小的農(nóng)業(yè)財(cái)政的矛盾，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)財(cái)政無法支撐一個(gè)現(xiàn)代國家體系。終結(jié)農(nóng)業(yè)財(cái)政既是現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入新時(shí)期的結(jié)果，更是建構(gòu)現(xiàn)代國家的必然要求。為此，需要在終結(jié)農(nóng)業(yè)財(cái)政的過程中進(jìn)行相應(yīng)的體制改革。

關(guān)鍵詞:現(xiàn)代國家建構(gòu)；農(nóng)業(yè)財(cái)政；公共財(cái)政；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

進(jìn)入新世紀(jì)后，我國在解決“三農(nóng)問題”方面的一個(gè)重大決策就是全面免除農(nóng)業(yè)稅。免除農(nóng)業(yè)稅是一個(gè)歷史轉(zhuǎn)折的標(biāo)志。它標(biāo)志著以農(nóng)業(yè)稅為主要支撐的農(nóng)業(yè)財(cái)政時(shí)代的終結(jié)，國家進(jìn)入到一個(gè)主要由工商業(yè)為支撐的公共財(cái)政時(shí)代。但在為什么要免除農(nóng)業(yè)稅，從而進(jìn)入公共財(cái)政新時(shí)代方面，學(xué)術(shù)界缺乏合理性的論證。一般認(rèn)為，免除農(nóng)業(yè)稅的緣由主要是基于兩個(gè)方面：一是“悲情說”（以李昌平上書國務(wù)院總理的信所陳述的“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”①為代表）；二是“抗?fàn)幷f”（以于建嶸對上世紀(jì)90年代農(nóng)民為減輕負(fù)擔(dān)而進(jìn)行依法抗?fàn)幍恼{(diào)查為代表②）。以上觀點(diǎn)對于推進(jìn)為農(nóng)民減負(fù)免稅有其積極意義，但還需要進(jìn)一步進(jìn)行充分的學(xué)理性分析。在我看來，農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重是現(xiàn)代國家建構(gòu)中的產(chǎn)物，免除農(nóng)業(yè)稅是建構(gòu)現(xiàn)代國家的需要，它的深刻意義在于為建構(gòu)一個(gè)現(xiàn)代國民國家創(chuàng)建更廣泛的合法性基礎(chǔ)。這是免除農(nóng)業(yè)稅，進(jìn)而終結(jié)農(nóng)業(yè)財(cái)政的理論和歷史依據(jù)。

一、現(xiàn)代國家建構(gòu)與鄉(xiāng)村整合

財(cái)政，財(cái)是政權(quán)的基礎(chǔ)。財(cái)政來源與財(cái)政能力決定和制約著國家治理的基本格局和走向。農(nóng)業(yè)是傳統(tǒng)國家的主要產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村是傳統(tǒng)國家的基本組織，農(nóng)民是傳統(tǒng)國家的主要成員，來自農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的賦稅是傳統(tǒng)國家的財(cái)政基礎(chǔ)，國家財(cái)政為“農(nóng)業(yè)財(cái)政”。由此才有了“農(nóng)之國本”。農(nóng)業(yè)財(cái)政來源決定著傳統(tǒng)國家對鄉(xiāng)村的治理格局特性：

其一，“皇權(quán)止于縣政”，實(shí)行皇帝－官僚體制下的鄉(xiāng)村自治體制。首先，鄉(xiāng)村社會的自組織和自治不需要政權(quán)的強(qiáng)制管理。傳統(tǒng)中國是以自給自足的自然經(jīng)濟(jì)為生產(chǎn)方式的，農(nóng)戶與外部的交往和對外部的依存度很低。即所謂“雞犬之聲相聞，老死不相往來”。“日出而作，日入而息，鑿井而飲，耕田而食，帝力于我何有哉！”農(nóng)民依靠家庭和放大了的家庭－家族，以及由家族構(gòu)成的村社，但可以基本滿足他們的全部需要。他們不需要政府干預(yù)其生活，而主要是通過地方性制度維護(hù)其秩序。上告官府的行為極少，即費(fèi)孝通所說的“長老統(tǒng)治”和“無訟意識”。其次，孤立和分散的鄉(xiāng)村社會，阻隔著皇權(quán)的直接統(tǒng)治。受千山萬水的交通阻隔和“十里不同音”的地方語言的限制，皇權(quán)對鄉(xiāng)村社會“鞭長莫及”。由此所帶來的就是財(cái)政供給困難。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的有限剩余根本無法供養(yǎng)一個(gè)全面滲透窮鄉(xiāng)僻壤的帝國體系。如韋伯所說，“行政的疏放性，亦即每個(gè)行政單位僅有少數(shù)現(xiàn)職的官吏，是由于國家財(cái)政上的限制所致”。③換言之，在農(nóng)業(yè)為主要財(cái)政來源的“農(nóng)業(yè)財(cái)政時(shí)代”，“皇權(quán)不下鄉(xiāng)”，實(shí)行縣政下的鄉(xiāng)村自治是一種理性的選擇。

其二，農(nóng)民與國家的聯(lián)系主要是納稅關(guān)系，“皇糧國稅”成為天經(jīng)地義的義務(wù)。傳統(tǒng)國家的職能十分簡單，主要是政治統(tǒng)治。為維護(hù)政治統(tǒng)治需要稅賦和征兵，收稅和兵役成為最基本的國家職能。農(nóng)民作為分散孤立的經(jīng)濟(jì)個(gè)體，成為一個(gè)國家的政治國民，主要取決于向誰提交稅賦。孫中山說：“在清朝時(shí)代，每一省之中，上有督撫，中間有府道，下有州縣佐雜，所以人民的皇帝的關(guān)系很小。人民對于皇帝只有一個(gè)關(guān)系，就是納糧，除了納糧之外，便和政府沒有別的關(guān)系。因?yàn)檫@個(gè)原故，中國人民的政治思想就很薄弱，人民不管誰來做皇帝，只有納糧，便算盡了人民的責(zé)任。政府只要人民納糧，便不去理會他們別的事，其余都是聽人民自生自滅?！雹僭谥惺兰o(jì)西歐，土地實(shí)行領(lǐng)主所有，分封割據(jù)，沒有統(tǒng)一的國家政權(quán)，農(nóng)民只是依附于領(lǐng)主的農(nóng)奴。而在傳統(tǒng)中國，農(nóng)民的耕地同時(shí)是國家的國土，皇帝則是國家的代表，農(nóng)民自然是皇帝－官僚體系的臣民或子民，依附于國家。由于國家（皇帝）對土地有終極意義上的所有權(quán)，決定了“皇糧國稅”天經(jīng)地義的合理性和合法性，換言之，農(nóng)民向國家提交稅賦是單向強(qiáng)制而不是雙邊同意的義務(wù)，是天經(jīng)地義，無可置疑的。

在傳統(tǒng)中國，“皇權(quán)不下縣”的體制是治理鄉(xiāng)村的最優(yōu)選擇。但這一體制有兩個(gè)重大而又不可克服的弊端：

一是政權(quán)的“超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制”剝奪。中國是一個(gè)“早熟國家”，即在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代就建立了一個(gè)龐大的皇權(quán)－官僚體系（現(xiàn)代文官制度的發(fā)源）。這一體系由于凌駕于社會之上，不能保障皇權(quán)不濫用。這就是國家要按照權(quán)力最大化的邏輯運(yùn)行。根據(jù)這一邏輯，不受制約的行政權(quán)力必然會不斷膨脹，造成賦稅和兵役不斷加重，“農(nóng)養(yǎng)不了政”。而這又會破壞國家行政的合法性，即“官逼民反，民不得不反”。中國歷史上因賦役沉重而進(jìn)行的改革不可能成功。由此使傳統(tǒng)中國只能依靠每隔二、三百年一次王朝更替來解決因皇權(quán)－官僚體系無限膨脹、“農(nóng)難養(yǎng)政”的矛盾。

二是除了納稅以外，人民與國家缺乏有機(jī)的聯(lián)系，導(dǎo)致“一盤散沙”的離散狀態(tài)。盡管傳統(tǒng)中國有一個(gè)龐大的帝國體系，但這一體系外在于人民，不對人民負(fù)責(zé)。人民與帝國的聯(lián)系是水與油的關(guān)系。就一般民眾而言，個(gè)人生活和交往關(guān)系由內(nèi)向外：個(gè)人－家庭－家族（擴(kuò)大了的家庭）－地方－國家。由此才有了家族主義、地方主義而少有現(xiàn)代國族主義。孫中山是現(xiàn)代國家在中國的創(chuàng)立者。他深刻地反思了為什么作為人口最多的中國在西方列強(qiáng)的入侵下不堪一擊，甚至有亡國滅種之憂的原因，這就是“一盤散沙”。他認(rèn)為：“中國人最崇拜的是家族主義和宗族主義”。“中國人的團(tuán)結(jié)力，只能及于宗族而止，還沒有擴(kuò)張到國族。”②所以，除了少數(shù)知識分子憂國憂民以外，一般民眾并不關(guān)心也不可能關(guān)心國家大事。只要納稅輕，誰做皇帝都是一樣。滿清入關(guān)，除了江蘇等極少數(shù)地方反抗以外，絕大多數(shù)是順從者，有的甚至持歡迎態(tài)度。

當(dāng)我國的清王朝由盛到衰之時(shí)，外國入侵強(qiáng)行將中國拽入現(xiàn)代化進(jìn)程之中，由此也開始了傳統(tǒng)中國向現(xiàn)代中國的轉(zhuǎn)型。中華民國是標(biāo)志。

現(xiàn)代國家的重要特征是主權(quán)國家，即由一個(gè)中央統(tǒng)一管理的政府機(jī)構(gòu)在其有邊界的領(lǐng)土范圍獨(dú)立自主的行使統(tǒng)治權(quán)。主權(quán)國家除了對外的自主性外，還有對內(nèi)的一體化過程。國家的一體化是通過國家整合將國家的各個(gè)部分聯(lián)合為一個(gè)不可分割的整體，國家權(quán)力一直延伸到邊界范圍以內(nèi)的每個(gè)角落。。由此就有了國家權(quán)力對離散的鄉(xiāng)村進(jìn)行整合，即從“皇權(quán)不下縣”到“政權(quán)下鄉(xiāng)”的過程，出現(xiàn)了所謂基層政權(quán)建設(shè)。在國民政府時(shí)期，實(shí)行地方自治性質(zhì)的縣、區(qū)、鄉(xiāng)、保甲體制。1949年中華人民共和國建立后，不僅延續(xù)了縣區(qū)鄉(xiāng)體制，而且后來實(shí)行“政社合一”的體制，特別是通過黨政合一的體制將國家權(quán)力一直延伸到農(nóng)戶。公社社員同時(shí)是國家政權(quán)體系的一分子。1984年，廢除人民公社體制，實(shí)行“政社分開”，恢復(fù)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下建立村民委員會，實(shí)行村民自治。

在國家一體化過程中，政府行為也得到極大擴(kuò)展。國家的職能不僅是政治統(tǒng)治，更重要的是通過控制經(jīng)濟(jì)、文化和社會資源，對價(jià)值和財(cái)富進(jìn)行權(quán)威性分配。政府行為由此向各個(gè)領(lǐng)域廣泛地滲透。國民經(jīng)濟(jì)、國家義務(wù)教育、公共醫(yī)療、公共交通、公共水利等以國家或公共名義出現(xiàn)的事務(wù)愈來愈多。這些國家行為必然向鄉(xiāng)村社會滲透，政府權(quán)力得到從未有過的擴(kuò)展，政府機(jī)構(gòu)和公務(wù)人員也因此迅速增多。

在國家一體化進(jìn)程中，由于技術(shù)條件的改進(jìn)，國家的控馭能力大大增強(qiáng)。隨著現(xiàn)代化進(jìn)程，阻隔政權(quán)下鄉(xiāng)的技術(shù)條件得了改變。交通和信息的發(fā)達(dá)將窮鄉(xiāng)僻壤與外部社會緊密聯(lián)系起來。這為國家控制鄉(xiāng)村提供了極大的便利。

整個(gè)20世紀(jì)，就是國家政權(quán)不斷下沉，向鄉(xiāng)村滲透，并將分散孤立的鄉(xiāng)村整合到國家體系的過程。

二、龐大的政府體系與弱小的農(nóng)業(yè)財(cái)政

經(jīng)過20世紀(jì)百多年的努力，中國的現(xiàn)代國家建構(gòu)取得了重大進(jìn)展。對外成為一個(gè)獨(dú)立的主權(quán)國家，對內(nèi)的一體化程度愈來愈高。特別是離散的鄉(xiāng)村社會納入到國家體系中，國家的動員和整合能力大大增強(qiáng)。但中國的現(xiàn)代化是由政府主導(dǎo)的，通過行政力量而不是市場力量進(jìn)行國家整合，迅速建立獨(dú)立的民族－國家及工業(yè)體系，是最主要的國家目標(biāo)。在實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的過程，所取得的成就是建立了一個(gè)得以覆蓋全社會（包括分散孤立的廣闊鄉(xiāng)村）和統(tǒng)一的中央集權(quán)體制，所留下的問題則是政府體系愈來愈龐大，而支撐政府體系擴(kuò)張的財(cái)政能力相對薄弱，形成“超級政府與弱小財(cái)政”并存的格局。特別是在中部農(nóng)業(yè)地區(qū)，財(cái)政基礎(chǔ)仍然以農(nóng)業(yè)農(nóng)村為基礎(chǔ)，屬于傳統(tǒng)的“農(nóng)業(yè)財(cái)政”，從而造成現(xiàn)代政府體系與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)財(cái)政的尖銳沖突。

其一，資源型汲取型體制加劇進(jìn)一步弱化農(nóng)業(yè)財(cái)政能力。

中國的現(xiàn)代化是由外部引起的。由于在世界競爭中的落后地位，使中國的工業(yè)化原始積累只能來自于內(nèi)部，確切地說只能來自于農(nóng)業(yè)。隨著工業(yè)化的啟動，資源急劇向城市集中?！罢?quán)下鄉(xiāng)”的制度安排均圍繞著向農(nóng)村汲取資源的目的。人民公社的制度安排實(shí)質(zhì)是適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、強(qiáng)化國家能力、推動一體化進(jìn)程建立的。人民公社的核心內(nèi)容如“一大二公、一平二調(diào)”，“政社合一”，“先交公糧，后交余糧，剩下的才是口糧”，都有利于國家從農(nóng)村直接汲取資源。而由“公余糧”演變而來的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，以產(chǎn)業(yè)作為納稅依據(jù)則是當(dāng)代世界極少有的特殊稅制。這一體制必然會進(jìn)一步弱化農(nóng)業(yè)財(cái)政能力。

其二，標(biāo)準(zhǔn)化的政府體系與非均衡的財(cái)政能力，造成“農(nóng)難養(yǎng)政”。

中國的現(xiàn)代化發(fā)展極不均衡?，F(xiàn)代化包括經(jīng)濟(jì)市場化和國家一體化。由于歷史的規(guī)制，使中國的市場化和國家一體化發(fā)展極不均衡，市場化程度極低，國家一體化速度卻非常迅速。而國家一體化所需要的巨大行政成本，卻不得不由農(nóng)村和農(nóng)民承擔(dān)，是以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的“農(nóng)民財(cái)政”而不是以工商業(yè)為基礎(chǔ)的“公共財(cái)政”。以1982年為例，全國人民公社為54，352個(gè)，生產(chǎn)大隊(duì)為719，438個(gè)，生產(chǎn)隊(duì)為597.7萬個(gè)。若按平均每個(gè)公社配備30名干部，平均每個(gè)生產(chǎn)大隊(duì)配備7名干部，平均每個(gè)生產(chǎn)隊(duì)配備5名干部計(jì)算，當(dāng)時(shí)總計(jì)需要大約3，500萬名左右干部。而國家只承擔(dān)5%左右的行政費(fèi)用，其余的95%以上都由農(nóng)民負(fù)擔(dān)。改革開放以后，中國農(nóng)業(yè)的有形財(cái)政貢獻(xiàn)愈來愈少，農(nóng)業(yè)稅收在國家財(cái)政收入中的比例愈來愈小，但是，農(nóng)民的財(cái)稅負(fù)擔(dān)卻并未減輕，甚至相對加重。其重要原因就是，農(nóng)民的有限剩余要支付不斷擴(kuò)張的國家一體化的成本，“以農(nóng)養(yǎng)政”。如湖北和廣東的人口差不多，但國內(nèi)生產(chǎn)總值只有廣東的一半。特別是地方財(cái)政收入方面，廣東2003年有1315億元，湖北則只有259億，相差4倍多。我國的行政與財(cái)政體制不一致，行政體制是自上而下的統(tǒng)一性體制，財(cái)政體制卻是地方包干類型。政權(quán)體系是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，“四大家”一家不少，政府運(yùn)營成本差不多，但各地方的財(cái)政基礎(chǔ)卻大不一樣，由此形成農(nóng)業(yè)地區(qū)“小財(cái)政、大政府”的尖銳矛盾。都是一樣的國家公務(wù)員，從事的工作相同，工資收入?yún)s相差甚大，農(nóng)業(yè)地區(qū)的國家公務(wù)人員有時(shí)連基本工資都難以保障。財(cái)政能力必然制約領(lǐng)導(dǎo)能力?！叭踟?cái)政”必然導(dǎo)致“弱能力”。中部地區(qū)相當(dāng)一部分縣鄉(xiāng)都處于“財(cái)政吃緊，緊吃財(cái)政”的狀況，嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和治理能力。這也是為什么“三農(nóng)問題”集中表現(xiàn)于中部農(nóng)業(yè)地區(qū)的重要原因之一。

其三，政府機(jī)構(gòu)日益擴(kuò)張?jiān)斐赊r(nóng)業(yè)財(cái)政供更加緊缺。

政權(quán)下鄉(xiāng)必然帶來的是機(jī)構(gòu)的擴(kuò)展。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的建立，為便于國家向鄉(xiāng)村汲取資源，政府機(jī)構(gòu)開始增多。特別是改革開放以來，現(xiàn)代化建設(shè)使政府功能增多。而在單一體制下，縣鄉(xiāng)政權(quán)機(jī)構(gòu)設(shè)置的依據(jù)是上級政府對等對口，由此造成縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)迅速膨脹。我國是一個(gè)由中央、省、市（地級）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）多級機(jī)構(gòu)構(gòu)成的政權(quán)體系。政府任務(wù)會逐步增多，到最低一級的鄉(xiāng)級時(shí)，政府任務(wù)和目標(biāo)會呈幾何級的增加。如我們調(diào)查的一個(gè)鄉(xiāng)，僅僅是簽定目標(biāo)責(zé)任書的上級任務(wù)就多達(dá)200多項(xiàng)。這就使得鄉(xiāng)一級政府成為一個(gè)面對上級，主要完成上級任務(wù)的機(jī)構(gòu)。其次，鄉(xiāng)作為國家政權(quán)體系的一級組織，對一定區(qū)域的事務(wù)負(fù)責(zé)，即行使管理“塊塊”的職能。出于地方政績的驅(qū)動，鄉(xiāng)級還要從事許多能夠顯示出其地方政績的事務(wù)。這些事務(wù)主要是貫徹上級精神，往往與本地實(shí)際和需要相脫節(jié)。正是“條條”和“塊塊”的雙重壓力，使鄉(xiāng)級工作不堪重負(fù)。但是，鄉(xiāng)村有限的財(cái)力資源無法提供相應(yīng)的財(cái)政條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)營性特征凸現(xiàn)出來。農(nóng)業(yè)地區(qū)的政府的重要功能就是收費(fèi)，并形成一個(gè)怪圈：政府干什么？收費(fèi)；收費(fèi)干什么？養(yǎng)人；養(yǎng)人干什么？收費(fèi)。有的為解決財(cái)政緊缺問題，甚至以能否收、罰款作為機(jī)構(gòu)和人員的收入來源和存在依據(jù)。我國目前縣鄉(xiāng)兩級財(cái)政收入只占全國財(cái)政總收入的21%，而縣鄉(xiāng)兩級財(cái)政供養(yǎng)的人員卻占全國財(cái)政供養(yǎng)人員總數(shù)的71%左右，鄉(xiāng)級需要財(cái)政供養(yǎng)的人員約1316.2萬人（不包括不在編人員），因機(jī)構(gòu)臃腫給農(nóng)民造成的負(fù)擔(dān)占農(nóng)民實(shí)際負(fù)擔(dān)的40%左右。①這就是溫家寶總理說的“生之者寡，食之者眾”的問題。

其四，國家名義的行為增多加劇農(nóng)業(yè)財(cái)政的供給不足。

隨著現(xiàn)代國家的建構(gòu)，國家向鄉(xiāng)村滲透的能力增強(qiáng)，以國家目的出現(xiàn)的政府公共事務(wù)迅速增多。在發(fā)達(dá)國家，建立的是公共財(cái)政體系，財(cái)政收入主要來源于城市。自19世紀(jì)開始，發(fā)達(dá)國家城市人口占多數(shù)，鄉(xiāng)村人口收入少，納稅少，但獲得多。我國現(xiàn)代化屬于內(nèi)部積累，國家目的由農(nóng)民付費(fèi)。改革開放前的國家工業(yè)化，僅靠國家強(qiáng)制性的價(jià)格剪刀差，國家拿走7000億元。改革開放后，農(nóng)村稅費(fèi)在國家財(cái)政收入中的份額迅速減少。但國家目的迅速增多，為實(shí)現(xiàn)這些目的需要支付的財(cái)政由農(nóng)民支付。如國家法律規(guī)定的農(nóng)村九年義務(wù)制教育。大量學(xué)校的興建由農(nóng)民集資集勞。發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為政府號召，形成的債務(wù)由農(nóng)民承受，政府收不起的稅費(fèi)轉(zhuǎn)由農(nóng)民承擔(dān)。由此造成鄉(xiāng)村兩級負(fù)債累累，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重，“三農(nóng)問題”因此凸現(xiàn)。

三、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與農(nóng)業(yè)財(cái)政的終結(jié)

進(jìn)入21世紀(jì)，“三農(nóng)問題”成為全黨工作的重中之重。其重要舉措是提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)以工支農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展戰(zhàn)略，并實(shí)行免除農(nóng)業(yè)稅等重大舉措。這既是現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入新階段后提供了客觀條件，更是現(xiàn)代國家建構(gòu)的必然要求。

首先，經(jīng)過百多年的努力，我國的現(xiàn)代化進(jìn)入一個(gè)新的階段，即完成工業(yè)化的原始積累，進(jìn)入工業(yè)化中期。國家的財(cái)政收入主要來自于工商業(yè)而不是農(nóng)業(yè)，由“以農(nóng)立國”轉(zhuǎn)向“以工立國”。只有在此基礎(chǔ)上，國家才有可能在較短時(shí)間一舉免除農(nóng)業(yè)稅，延續(xù)千多年的“皇糧國稅”得以終結(jié)。這是前現(xiàn)代化和現(xiàn)代化初期難以想象的。

免除農(nóng)業(yè)稅，終結(jié)農(nóng)業(yè)財(cái)政更是現(xiàn)代國家建構(gòu)的緊迫要求。現(xiàn)代國家包括兩個(gè)方面：一是以主權(quán)為核心的民族－國家，一是以主權(quán)在民為合法性基礎(chǔ)的民主一國家。國家的一體化不僅僅是國家政權(quán)覆蓋全部各個(gè)領(lǐng)域，更重要的是每個(gè)國民成為平等的主權(quán)者，由此增強(qiáng)每個(gè)國民的國家認(rèn)同，將“朕即國家”改變?yōu)椤皣駠摇?。如果有九億人口的農(nóng)村人口處于城鄉(xiāng)二元分離的格局中，農(nóng)民難以享有“國民待遇”，我們的國家就還不是一個(gè)“國民國家”，現(xiàn)代國家的主權(quán)基礎(chǔ)就不牢固。進(jìn)入新世紀(jì)以后，中央提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，免除農(nóng)業(yè)稅，強(qiáng)調(diào)以工支農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)，都是為了解決城鄉(xiāng)二元分離問題，從而推動每個(gè)國民都能平等享有國民待遇的現(xiàn)代國民國家的建設(shè)。為此，必須終結(jié)以農(nóng)業(yè)農(nóng)村和農(nóng)民供養(yǎng)國家體系的“農(nóng)業(yè)財(cái)政時(shí)代”。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，終結(jié)農(nóng)業(yè)財(cái)政，首先要求建立以國民所得為基礎(chǔ)的現(xiàn)代財(cái)政吸納機(jī)制。在傳統(tǒng)國家下，農(nóng)業(yè)是最主要的產(chǎn)業(yè)，因此成為最主要的財(cái)政來源。進(jìn)入現(xiàn)代社會以后，不僅出現(xiàn)多種產(chǎn)業(yè)，而且以第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)。國家的財(cái)政收入也主要來自第二、三產(chǎn)業(yè)，其收取標(biāo)準(zhǔn)就是國民所得。有所得才有所交，收入愈多，交稅愈多，這是現(xiàn)代國民國家的公平原則所要求的，如企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等。在經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的美國，一般人可以減免，而高收入每一分錢都得納稅。美國每年80%以上的財(cái)政收入來自于占人口20%的高收入者。印度經(jīng)濟(jì)上比中國更落后，但由于實(shí)行個(gè)人所得稅制度，占全國人口97%的農(nóng)民和工薪階層不繳納個(gè)稅。①現(xiàn)階段的中國已進(jìn)入到一個(gè)分業(yè)分層，并以第二、三產(chǎn)業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)，收入差距擴(kuò)大的時(shí)期，為此，需要終結(jié)農(nóng)業(yè)財(cái)政，建立以城鄉(xiāng)統(tǒng)一的國民所得為基礎(chǔ)的現(xiàn)代財(cái)政吸納機(jī)制。有人總是擔(dān)心，如果不收稅了，怎么確立農(nóng)民對國家的認(rèn)同呢？這實(shí)際上仍然是農(nóng)民義務(wù)本位的傳統(tǒng)意識。農(nóng)民作為現(xiàn)代國民，對國家的認(rèn)同主要建立在享有公平的國民待遇基礎(chǔ)上。事實(shí)上，免除農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民仍然在交稅。根據(jù)國家稅務(wù)總局副局長許善達(dá)2005年10月的講話，“目前中國農(nóng)民在購買生產(chǎn)資料等生產(chǎn)過程中交納的增殖稅，每年在4000－5000億元之間，農(nóng)民人均交納的稅款在200元以上?！雹谌绻赞r(nóng)民人均年純收入為3000元計(jì)算，稅收仍然占其收入的7%左右。這比城市人年純收入18000元（新修改的個(gè)稅標(biāo)準(zhǔn)）以上才交納的情況，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)仍然要高得多。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對農(nóng)民這部分稅收應(yīng)該以補(bǔ)貼的方式返還給農(nóng)民，從而做到真正的“零稅率”。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，終結(jié)農(nóng)業(yè)財(cái)政，其次要求建立財(cái)富共享的現(xiàn)代公共財(cái)政支出體系。取之于民，用之于民，滿足公共需要，這是現(xiàn)代國家要求的現(xiàn)代公共財(cái)政支出的基本原則。但由于傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，國家的財(cái)政支出沒有覆蓋于城鄉(xiāng)，惠及于全民。特別是基層政權(quán)、公共教育、公共衛(wèi)生、公共交通等公共性的物品卻由農(nóng)民支出。這必然會造成社會的分裂和對立。因此，從現(xiàn)代國家建構(gòu)的角度，應(yīng)該建立一種財(cái)富共享的公共財(cái)政支出體系。不僅公共性支出應(yīng)該由公共財(cái)政支付，而且，農(nóng)民作為公共社會的一分子，也應(yīng)該逐步進(jìn)入統(tǒng)一的國民保障體系。巴西也是一個(gè)大國，但教育、醫(yī)療實(shí)行全民保障，城鄉(xiāng)無差別，費(fèi)用由政府統(tǒng)一支付?，F(xiàn)階段，由于長期歷史影響，無論是政界，還是學(xué)界，都十分強(qiáng)調(diào)土地的社會保障功能。這對于穩(wěn)定現(xiàn)有的土地制度是有價(jià)值的。但是，必須看到，隨著土地的現(xiàn)金收入有限和農(nóng)戶的現(xiàn)金支出迅速增長，土地的保障功能愈來愈弱化，僅僅依靠數(shù)畝土地，已無法維持正常的生產(chǎn)和生活。生產(chǎn)和生活方式的社會化，農(nóng)村的開放和農(nóng)民的流動，使今日的農(nóng)民早已不是與外部世界隔絕的傳統(tǒng)小農(nóng)，其國家和社會的公共性身份愈來愈強(qiáng)。為此，國家的基本保障體系需要覆蓋于城鄉(xiāng)，使農(nóng)民不僅能“吃得飽飯”，而且能“讀得起書，看得起病”。因?yàn)?，?dāng)今讀書、治病已不僅僅是農(nóng)民的個(gè)人需要，而且是公共需要。如九年制義務(wù)教育是作為現(xiàn)代公民的要求。在“SARS”流行期間，農(nóng)民一旦感染病毒也會迅速傳遞到他人，擴(kuò)散到社會。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，終結(jié)農(nóng)業(yè)財(cái)政，第三要求建立權(quán)責(zé)對等的現(xiàn)代行政體系。農(nóng)業(yè)財(cái)政的特點(diǎn)是權(quán)責(zé)不對等，納稅人只有義務(wù)，沒有權(quán)利。政府的行政權(quán)力可以無限擴(kuò)張，財(cái)政收入不需要雙邊協(xié)商。而現(xiàn)代國家的行政體系是建立在公民權(quán)利本位基礎(chǔ)上的，現(xiàn)代行政體系的基本特點(diǎn)是權(quán)力與責(zé)任的對等，政府是責(zé)任政府和法治政府。只有通過法治界定和和限制政府權(quán)力，才能建立一個(gè)高效運(yùn)作的精干政府，制止基層政府隨意擴(kuò)張自己的權(quán)力；同時(shí)促使政府對人民負(fù)責(zé)，以人民提供公共服務(wù)確立存在和運(yùn)行的合法性基礎(chǔ)。在這一過程，隨著村民自治的成長，應(yīng)該將村民自治的民主機(jī)制向上延伸，使農(nóng)民作為一個(gè)現(xiàn)代公民愈來愈多參與縣鄉(xiāng)基層財(cái)政的治理中，實(shí)行民主理財(cái)、陽光理財(cái)。農(nóng)村稅費(fèi)改革后的縣鄉(xiāng)改革都有一個(gè)方向，就是更多的參與，更多的公開，更多的規(guī)范。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，終結(jié)農(nóng)業(yè)財(cái)政，第四要求建立行政與財(cái)政相統(tǒng)一的政府運(yùn)營體系。現(xiàn)代國家體系的基本特點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一化。由于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各地的財(cái)政能力差距甚大。特別是農(nóng)業(yè)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政主要來源于農(nóng)業(yè)稅費(fèi)。那么，在免除農(nóng)業(yè)稅以后，農(nóng)業(yè)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政來源大為減少，有的地方甚至難以維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。僅僅是依靠“減人減事”來減支是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因?yàn)椋魏涡姓夹枰匾呢?cái)政支撐。農(nóng)業(yè)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也屬于國家政權(quán)體系，在免除農(nóng)業(yè)稅以后，其開支應(yīng)該由國家承擔(dān)。為此，應(yīng)該徹底改變“農(nóng)業(yè)財(cái)政時(shí)代”變相的地方財(cái)政包干主義。如果行政統(tǒng)一，財(cái)政也需要統(tǒng)一。這樣既可解決農(nóng)業(yè)地區(qū)財(cái)政支出困難問題，同時(shí)也可杜絕地方和基層官員既吃“皇糧”，又吃“雜糧”的現(xiàn)象。由此可根據(jù)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、地區(qū)差別、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模等標(biāo)準(zhǔn)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分不同類型，分類劃撥財(cái)政經(jīng)費(fèi)。以農(nóng)業(yè)為產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該恢復(fù)為鄉(xiāng)的建制，可以接受國家財(cái)政支持，鎮(zhèn)的建制主要以工商業(yè)為支撐，不可接受國家財(cái)政支持。由此實(shí)行產(chǎn)業(yè)分化基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)分治體制。同時(shí)，要“精官簡政”。我國的政府機(jī)構(gòu)不是簡單的人多，而是官多員少。即管官的“官”多，直接面向民眾做事的員少。為此要進(jìn)行整個(gè)行政系統(tǒng)的改革。如減少行政層級，變五級政府為“三級政府網(wǎng)絡(luò)管理”，減少“管官”的職數(shù)。日益發(fā)達(dá)的交通、信息等技術(shù)條件已提供了這種可能。

參考文獻(xiàn)：略

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》 

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)