一、執(zhí)法研究的視角轉(zhuǎn)換

法律規(guī)范落實為社會現(xiàn)實，需要經(jīng)過法律實施的復(fù)雜過程。有些法法律規(guī)范落實為社會現(xiàn)實，需要經(jīng)過法律實施的復(fù)雜過程。有些法律規(guī)范的實現(xiàn)，主要經(jīng)由司法系統(tǒng)；更多法律規(guī)范的實現(xiàn)，經(jīng)由并依賴行政執(zhí)法系統(tǒng)。執(zhí)法并非直線過程。如何有效執(zhí)行法律，提高法律實效，使法律規(guī)范承載的目標(biāo)得以實現(xiàn)，是執(zhí)法系統(tǒng)需要面對的問題。這一問題并非中國獨有。在西方，執(zhí)法研究主要有兩種理論視角。

第一，執(zhí)法經(jīng)濟學(xué)理論。1968年，貝克爾指出，犯罪帶來社會成本，而執(zhí)法本身也有代價，因此最優(yōu)化的執(zhí)法必須在兩者之間做出權(quán)衡。此后，學(xué)者們用新古典經(jīng)濟學(xué)范式建立了最優(yōu)執(zhí)法經(jīng)濟學(xué)。最優(yōu)執(zhí)法經(jīng)濟學(xué)假定法律是完備的，執(zhí)法者以最大化社會福利為己任。其實這與現(xiàn)實并不相符。因此，隨后有學(xué)者將作為委托人的國家法律及作為代理人的執(zhí)法者，都預(yù)設(shè)為效用最大化者。因代理人與委托人的利益不同，委托人需要支付約束和激勵成本。

第二，街頭官僚理論。1969年，李普斯基在美國政治學(xué)年會論文中首次提出街頭官僚理論。此后，學(xué)者們不斷發(fā)展和修正這一理論。街頭官僚主要指處于最基層和具體工作最前線的政府工作人員，它們直接與民眾打交道，享有廣泛的執(zhí)法裁量權(quán)，可以在諸多方面“制定政策”，直接影響民眾的生活狀況和社會福利。街頭官僚理論從官僚個人、執(zhí)法環(huán)境、官僚組織、執(zhí)法對象等方面具體解釋執(zhí)法行為。

西方的執(zhí)法研究都以理性人假設(shè)為基礎(chǔ)，著重分析執(zhí)法者的行為傾向，將執(zhí)法行為視作執(zhí)法者的理性選擇。執(zhí)法經(jīng)濟學(xué)理論對社會結(jié)構(gòu)和執(zhí)法體制做了形式性預(yù)設(shè)，通過演繹建立形式模型；而街頭官僚理論在具體社會情景中討論理性選擇。這些研究都沒有在執(zhí)法機構(gòu)所處的政治體制環(huán)境方面著墨，大約因為在西方法治國家，執(zhí)法屬于具有自洽性的法治系統(tǒng)的內(nèi)部事務(wù)，受政治體制影響并不大；而且，西方國家的科層體系較為穩(wěn)定，對執(zhí)法體制做形式性預(yù)設(shè)，不至于嚴(yán)重低估體制環(huán)境的復(fù)雜性。西方的法治歷史相對悠久，政府系統(tǒng)內(nèi)部各種關(guān)系的法治化程度較高，規(guī)則調(diào)整模式大體穩(wěn)定，因此，研究執(zhí)法問題無需過多關(guān)注政治體制，只需重點關(guān)注自洽性的法治系統(tǒng)。

與西方國家形成鮮明對比，中國的法治政府和法治社會還處于建設(shè)階段，各種關(guān)系的規(guī)則調(diào)整模式尚不穩(wěn)定。而且，中國的政治體系、政府構(gòu)架與西方也有著很大差異，形成了獨具特色的黨政體制。在制度和實踐中，基層執(zhí)法都受到了黨政體制的深刻塑造，相關(guān)研究理應(yīng)對此有所涉及。

在中國的執(zhí)法研究中，有學(xué)者受西方執(zhí)法經(jīng)濟學(xué)理論影響，用成本作為衡量執(zhí)法行為的關(guān)鍵因素，用委托—代理來比擬執(zhí)法者（代理人）與法律（委托人）的關(guān)系，對執(zhí)法行為進行成本—效益分析。這類研究不在意經(jīng)驗性，幾乎不觸及執(zhí)法機構(gòu)背后的黨政體制問題，容易低估政治體制、社會環(huán)境和社會關(guān)系的復(fù)雜影響。也有學(xué)者進行了類似于西方街頭官僚理論的研究，將執(zhí)法者置于受制約的場景下，對執(zhí)法過程進行行動策略分析。這類研究關(guān)注到了黨政體制，但往往只將它作為執(zhí)法的抽象背景，不會進行深入探析。政治學(xué)者何艷玲研究土地執(zhí)法搖擺現(xiàn)象時，率先從理論上指出體制對執(zhí)法的影響。這項研究觸及了體制內(nèi)的條塊關(guān)系問題，但仍然缺乏足夠的深入度和系統(tǒng)性。

筆者及所在學(xué)術(shù)研究團隊，最近數(shù)年致力于基層執(zhí)法研究，在不同基層執(zhí)法機構(gòu)進行過相關(guān)調(diào)研。調(diào)研中可以經(jīng)驗地感受到，基層執(zhí)法受到了黨政體制的塑造，這種塑造既有體制結(jié)構(gòu)上的，也有政治倫理上的。因此，僅從行政方面認識執(zhí)法遠遠不夠，黨政體制角度的理解不可或缺。中國是一個法治后發(fā)國家，法律并非從社會“自然生長”，大多來源于移植和規(guī)劃，它們往往肩負著改造社會的重任，因此常常是中央政權(quán)先行立法，然后通過行政執(zhí)法系統(tǒng)貫徹實施，而推動行政執(zhí)法的常常是黨政體制。在黨政體制內(nèi)，法律目標(biāo)的傳遞難免出現(xiàn)偏差，執(zhí)法機構(gòu)會受到其它機構(gòu)的“擠壓”，執(zhí)法人員也會受到各種因素制約。在規(guī)則調(diào)整模式尚不穩(wěn)定的現(xiàn)實背景下，這些問題并非執(zhí)法機構(gòu)所能獨立解決，往往需要黨政體制的協(xié)調(diào)、推動和資源投入。如此，黨政體制必然對基層執(zhí)法發(fā)揮著巨大的塑造作用。黨政體制如何塑造基層執(zhí)法，進而形成中國特色的執(zhí)法模式，是本文探究的主題。

總之，在西方法治國家，執(zhí)法就是執(zhí)法機構(gòu)依法貫徹實施法律，屬于法治系統(tǒng)的內(nèi)部事務(wù)。而中國有所不同，執(zhí)法機構(gòu)嵌入在黨政體制中，受到黨政體制的制約；執(zhí)法行為不僅是法治系統(tǒng)的事務(wù)，還受到黨政體制的塑造，甚至屬于黨政事務(wù)的一部分；中國政府之間、部門之間的權(quán)責(zé)構(gòu)造，除了依賴法律之外，還依賴于黨的體系，黨的組織、話語和機制都在其中發(fā)揮作用，它們嵌入了執(zhí)法機構(gòu)、執(zhí)法制度甚至具體的權(quán)責(zé)構(gòu)造、執(zhí)法話語中。可以說，黨政體制對執(zhí)法的塑造，構(gòu)成了中國與西方在執(zhí)法方面最顯著的差異。然而，在中國的法學(xué)教科書和主流執(zhí)法研究中，很難見到執(zhí)政黨的因素，黨政體制的影響幾乎被視而不見。因此，從黨政體制角度去研究基層執(zhí)法，構(gòu)成了執(zhí)法研究的視角轉(zhuǎn)換。

二、黨政體制及其塑造基層執(zhí)法的維度

（一）中國的黨政體制

黨政體制萌芽于新民主主義革命時期，形成于共產(chǎn)黨的革命年代和社會主義建設(shè)時期，改革開放后不斷發(fā)展成熟。1924年，國民黨在蘇俄和中共的幫助下改組，并在“北伐”成功后建立了“黨國體制”。其后，共產(chǎn)黨在抗日戰(zhàn)爭和國共內(nèi)戰(zhàn)中形成更強大的政治權(quán)威，摧毀了國民黨的“黨國體制”，建立起共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的黨政體制。在抗日戰(zhàn)爭最危急關(guān)頭，中共中央提出“一元化領(lǐng)導(dǎo)”思想，實行高度集中統(tǒng)一的指揮；在國共內(nèi)戰(zhàn)期間，發(fā)展出“總前委”的機構(gòu)設(shè)置；建國之后，“總前委”經(jīng)驗被運用到制度建設(shè)中。改革開放后，中央一度討論過“黨政不分”問題，但很快又強調(diào)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。至今，黨政體制仍然延續(xù)傳統(tǒng)，并日趨成熟。

黨政體制中的黨—政關(guān)系與西方國家有著巨大不同。在西方國家，政黨是“國家和市民社會之間的核心中介組織”，其出現(xiàn)和存續(xù)基于代議民主的政治制度，目的在于以選票動員的方式獲取政權(quán)。政黨處于國家和法律之下，其權(quán)力是憲法公民權(quán)利的組織化延伸。而在中國歷史上，國民黨和共產(chǎn)黨最初并不是國家體制內(nèi)的合法組織，她們經(jīng)過革命取得政權(quán)，成為新政權(quán)的支配性力量。在當(dāng)代，共產(chǎn)黨作為人民的歷史選擇和利益代表，通過堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，“可以把黨的組織、制度和價值輸入國家，從而決定國家的命脈、形構(gòu)、方向、進程和特征”。

黨政體制的軸心是黨的領(lǐng)導(dǎo)，而黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)。政治領(lǐng)導(dǎo)，就是政治原則、政治方向、重大決策的領(lǐng)導(dǎo)，以及向國家政權(quán)機關(guān)推薦重要干部，集中體現(xiàn)在制定和執(zhí)行正確的路線、方針、政策。思想領(lǐng)導(dǎo)，就是理論觀點、思想方法以至精神狀態(tài)的領(lǐng)導(dǎo)，要求堅持馬克思列寧主義、毛澤東思想、中國特色社會主義理論的指導(dǎo)地位，教育和武裝廣大黨員和人民群眾，把黨的主張變成干部群眾的自覺行動。組織領(lǐng)導(dǎo)，就是通過黨的各級組織和黨員干部，組織和帶領(lǐng)人民群眾貫徹落實黨的路線、方針和政策，集中體現(xiàn)在發(fā)揮各級黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用、基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用、黨的干部的骨干作用、廣大黨員的先鋒模范作用。

黨的領(lǐng)導(dǎo)不是直接用黨的命令來指揮政府，也不是用黨組織替代行政和執(zhí)法機構(gòu)，而是在憲法、法律和黨內(nèi)法規(guī)范圍內(nèi)，通過一系列政治、思想和組織的制度和機制，運用意識形態(tài)、組織、紀(jì)律、工作管理等多種工具來實現(xiàn)。其中，黨的組織領(lǐng)導(dǎo)有著基礎(chǔ)性地位，政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)都以組織領(lǐng)導(dǎo)為保障，各種工具的運用也以具體組織形態(tài)為載體。在基層事務(wù)中，黨的政治領(lǐng)導(dǎo)往往不具有獨立性，而是內(nèi)含于組織領(lǐng)導(dǎo)。因此，基層執(zhí)法中黨的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)為組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)。

（二）黨的組織領(lǐng)導(dǎo)與條塊結(jié)構(gòu)

在組織領(lǐng)導(dǎo)層面，對基層執(zhí)法影響最大的可能是“黨委（黨組）領(lǐng)導(dǎo)，歸口管理”制度?！包h委（黨組）領(lǐng)導(dǎo)”是指黨在各級國家機關(guān)、人民團體、企事業(yè)單位內(nèi)部建立黨組織，發(fā)揮核心領(lǐng)導(dǎo)作用，即所謂“總攬全局，協(xié)調(diào)各方”。在具體工作中，黨委實行“歸口管理”，即按照國家和社會事務(wù)的性質(zhì)劃分特定領(lǐng)域（“口”），由黨委職能部門或特定領(lǐng)導(dǎo)主管或聯(lián)系負責(zé)。黨政體制內(nèi)的“口”，有的由黨委直接領(lǐng)導(dǎo)（如黨群口、統(tǒng)戰(zhàn)口），有的屬于政府工作（如文教口、農(nóng)業(yè)口），還有的跨不同性質(zhì)的部門（如政法口）。通過“黨委領(lǐng)導(dǎo)，歸口管理”制度，黨的組織網(wǎng)絡(luò)滲透進各級政府及其部門和機構(gòu)中。國家制度和組織體系的功能發(fā)揮，很大程度上取決于黨的組織網(wǎng)絡(luò)的運行績效。

在黨政體制內(nèi)，黨的組織領(lǐng)導(dǎo)并非獨立起作用，而與行政系統(tǒng)的制度安排耦合在一起。黨政體制有著復(fù)雜的組織網(wǎng)絡(luò)，有所謂“條條”和“塊塊”之分，前者指具有相同工作性質(zhì)的機構(gòu)和部門，后者指中央和地方各級黨委政府。條塊關(guān)系在中國地方治理中非常重要，它是不同于西方學(xué)術(shù)典范的解釋中國現(xiàn)象的敘事框架。從世界范圍來看，在人口和疆域上可以與中國相比的國家屈指可數(shù)，僅有美國、俄羅斯、印度等國。這些國家都實行聯(lián)邦制，條塊關(guān)系相對簡單。例如，美國的聯(lián)邦和州分別通過各自的機構(gòu)履行法定職權(quán)，兩者在各自的權(quán)力范圍內(nèi)平行存在，互不隸屬。中國是個超大型國家，各地情況千差萬別，卻實行單一制。如何在執(zhí)法中照顧各地特殊性而又大體上保證法制統(tǒng)一，這是巨大的挑戰(zhàn)。因此，條塊關(guān)系復(fù)雜而又重要。

在黨政體制的條塊結(jié)構(gòu)中，執(zhí)法部門往往接受雙重領(lǐng)導(dǎo)。從黨的組織領(lǐng)導(dǎo)角度，作為塊塊的地方黨政，一般是具體執(zhí)法部門的“領(lǐng)導(dǎo)”，并在實踐中進行歸口管理。與此同時，條條中的上級對下級對口職能部門有法定的指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，下級要服從上級的指揮，下級黨委政府也負有配合上級政府部門工作的義務(wù)。不過，不同的上級政府部門所推動的工作任務(wù)，到下級黨委政府都要納入塊塊的統(tǒng)籌。不同條條的執(zhí)法目標(biāo)、功能和利益有所分化甚至沖突，黨委政府需要從中分出輕重緩急，這是行政資源約束下不得不的選擇。那些最重要和最緊迫的事務(wù)，就成了“中心工作”，它體現(xiàn)了塊塊的重大決策和方針政策。塊塊中的所有條條都需要圍繞中心工作安排自己的工作重心，這是“政治任務(wù)”，體現(xiàn)了地方場域中黨的政治領(lǐng)導(dǎo)，它內(nèi)含于組織領(lǐng)導(dǎo)之中。

在黨政體制中，基層執(zhí)法機構(gòu)處于條塊關(guān)系的夾縫，既面臨條條上的部門性問題，即作為政府部門的執(zhí)法機構(gòu)如何接受上級部門的專業(yè)指導(dǎo)和管理，處理同上級部門的關(guān)系；也面臨塊塊上的地方領(lǐng)導(dǎo)問題，即被部門化分割的執(zhí)法機構(gòu)如何接受地方黨政的領(lǐng)導(dǎo)，處理同地方黨政系統(tǒng)的關(guān)系。因此，執(zhí)法受到來自條條和塊塊兩個維度的塑造，其核心在于執(zhí)法工作如何在條條中推進，以及在出現(xiàn)難辦問題時塊塊如何回應(yīng)。

（三）黨的思想領(lǐng)導(dǎo)與政治倫理

黨的思想領(lǐng)導(dǎo)，目前主要通過政治學(xué)習(xí)來實現(xiàn)，學(xué)習(xí)內(nèi)容包括馬克思主義基本原理、黨的方針政策，以及日常工作中各級領(lǐng)導(dǎo)人講話。政治學(xué)習(xí)“以加強中國特色社會主義理論體系學(xué)習(xí)為首要任務(wù)”，目的是“使廣大干部理想信念更加堅定、理論素養(yǎng)不斷提高、黨性修養(yǎng)切實增強、工作作風(fēng)明顯改進、德才素質(zhì)和履職能力顯著提升”。黨的思想領(lǐng)導(dǎo)，實質(zhì)是要保持官方意識形態(tài)的指導(dǎo)地位。

意識形態(tài)是“具有符號意義的信仰和觀點的表達形式，它以表現(xiàn)、解釋和評價現(xiàn)實世界的方法來形成、動員、指導(dǎo)、組織和證明一定的行為模式和方式，并否定其他的一些行為模式和方式”。它包括三個互相關(guān)聯(lián)、互相支撐的部分：認知—解釋部分、價值—信仰部分、實踐—行動部分。意識形態(tài)為政治系統(tǒng)提供運行的目標(biāo)和原則，“幫助系統(tǒng)成員解釋歷史，說明現(xiàn)實，并設(shè)想未來”；它還可以動員和指導(dǎo)一定的社會行動和社會實踐。因此，黨的思想領(lǐng)導(dǎo)必然會通過思想來影響行動。黨在干部教育中強調(diào)“理論武裝”和“黨性修養(yǎng)”，本質(zhì)也是著眼于執(zhí)政行為，在實踐中就落實為黨員干部需要遵循的政治倫理。政治倫理的實踐極為重要，它甚至可以決定意識形態(tài)的接受度和黨的思想領(lǐng)導(dǎo)的有效度，因為群眾不僅要看黨政體制如何宣稱，更看重其如何行動。意識形態(tài)的實踐—行動部分如果不能落實為政治倫理的恪守，意識形態(tài)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的實現(xiàn)就有限度，黨的思想領(lǐng)導(dǎo)也就不可能完全實現(xiàn)。

在黨政體制下，執(zhí)法機構(gòu)接受黨的思想領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)法人員作為黨的干部，既是“組織結(jié)構(gòu)的行動者”，也是“意識形態(tài)的擔(dān)當(dāng)者”。意識形態(tài)中關(guān)于實踐—行動的部分，會被執(zhí)法人員承擔(dān)，并落實為制約日常工作的政治倫理。執(zhí)法乃至所有公共行政因此具有意識形態(tài)性，在行政目標(biāo)、政策制定和執(zhí)行諸環(huán)節(jié)中都表現(xiàn)出明顯的意識形態(tài)導(dǎo)向。執(zhí)法人員遵循“執(zhí)法為民”的政治倫理，“情為民所系，利為民所謀，權(quán)為民所用”，就是實踐共產(chǎn)黨執(zhí)政為民的意識形態(tài)承諾。與此同時，群眾也可以使用意識形態(tài)話語對干部進行批評和監(jiān)督，國家賦予群眾使用意識形態(tài)話語的權(quán)利，認為群眾有學(xué)習(xí)和掌握意識形態(tài)話語的責(zé)任和能力。其邏輯前提是，在黨的思想領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過政治思想教育的普通群眾也可以掌握正確的理論武器，擁有正確的立場、觀點和方法。由此，政治倫理深深嵌入執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法實踐中，成為條條、塊塊之外塑造基層執(zhí)法的第三個維度，其核心在于政治倫理如何制約執(zhí)法行為。

總之，在黨政體制中，基層執(zhí)法在制度構(gòu)架上既面臨條條上的專業(yè)指導(dǎo)問題，又面臨塊塊上的地方領(lǐng)導(dǎo)問題，在實踐中還面臨政治倫理的落實問題。可以說，黨政體制通過條條、塊塊和政治倫理三個維度塑造了基層執(zhí)法，從而呈現(xiàn)出“條條推進執(zhí)法、塊塊協(xié)同治理、政治倫理嵌入”的三維機制，形成了不同于西方的中國特色基層執(zhí)法模式。

三、條條的執(zhí)法推進機制

基層執(zhí)法的主要推力來自條條中的上級，上級通過各種方式推進、敦促基層執(zhí)法機構(gòu)依法執(zhí)法。條條中的上級對下級分配各種執(zhí)法任務(wù)，下級執(zhí)法機構(gòu)在體制壓力下展開工作，并接受考評。執(zhí)法推進機制主要包括執(zhí)法專項行動、執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)、執(zhí)法工作考核等。

（一）執(zhí)法專項行動

執(zhí)法專項行動，就是執(zhí)法機構(gòu)依照統(tǒng)籌安排，針對突出的事務(wù)，單獨或聯(lián)合其它執(zhí)法部門開展專門性治理。目前，執(zhí)法專項行動可能是除了巡查、處理舉報等日常性工作之外，各類基層執(zhí)法機構(gòu)的最重要任務(wù)。執(zhí)法專項行動一般由上級政府部門發(fā)文通知，任務(wù)層層下達，一直到基層執(zhí)法機構(gòu)?；鶎訄?zhí)法機構(gòu)要按照工作要求完成任務(wù)，行動結(jié)束后還要向上級部門報送工作總結(jié)。執(zhí)法專項行動常常與“運動式執(zhí)法”聯(lián)系在一起，成為有些學(xué)者眼中基層執(zhí)法不符合法治原則的“標(biāo)本”。然而，作為一種制度性存在，專項行動的存在有其道理：在基層社會，一線執(zhí)法的低可見性、執(zhí)法事務(wù)的復(fù)雜性、執(zhí)法行為的伸縮性凸顯了常規(guī)性機制的治理困境，專項行動通過建構(gòu)目標(biāo)管理責(zé)任制、執(zhí)法錦標(biāo)賽機制，來激勵一線執(zhí)法、整合執(zhí)法資源，彌補常規(guī)性機制的不足。

執(zhí)法專項行動通常包括四個階段：第一，專項行動通知。一般由上級行政部門發(fā)起，以紅頭文件的形式下發(fā)通知，內(nèi)容包括指導(dǎo)思想、行動目標(biāo)、具體任務(wù)分工，行動措施、具體執(zhí)法程序和工作要求等。第二，行動方案制定。一般由執(zhí)法部門制定，內(nèi)容包括行動規(guī)劃、執(zhí)法重點、行動步驟、措施手段、完成期限等。行動方案往往會將行動任務(wù)量化并向下分配。第三，專項行動開展。一線執(zhí)法機構(gòu)和個人按照方案開展專項行動。在持續(xù)時段比較長的專項行動中，下級機構(gòu)或個人還被要求隨時上報行動成果和問題，這些情況會在執(zhí)法部門內(nèi)部公報中刊登，甚至?xí)琶?；有時還會進行中期總結(jié)，并根據(jù)執(zhí)法進展確定下一步的執(zhí)法重點和策略。第四，專項行動總結(jié)。執(zhí)法機構(gòu)撰寫行動總結(jié)報告，匯報專項行動開展的情況，按照要求上報各種數(shù)據(jù)和案例；上級對各執(zhí)法機構(gòu)或個人、執(zhí)法小組的情況進行匯總、排名，并予以表彰、獎勵或懲罰。 

執(zhí)法專項行動有兩個方面的意義。第一，可以大力度、及時地回應(yīng)社會需求。專項行動指向的一般是基層社會存在的季節(jié)性或累積性嚴(yán)重問題，需要集中執(zhí)法資源及時予以回應(yīng)和解決。第二，可以在執(zhí)法部門體系內(nèi)部，迅速整合資源完成行動所設(shè)定的目標(biāo)和任務(wù)。雖然專項行動大多只涉及一個執(zhí)法部門，但部門內(nèi)部上下級、不同科室之間，仍然需要整合資源。例如，在較為龐大的公安部門，專項行動可以將民警、巡警、刑警甚至特警等不同警力聚合，提高執(zhí)法效度，及時解決緊要問題。

（二）執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)

執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是最近幾年各政府部門強調(diào)的重要工作，其具體內(nèi)容一般是：以解決執(zhí)法中的突出問題為著力點，以保證法律法規(guī)嚴(yán)格執(zhí)行為基礎(chǔ)，理順執(zhí)法關(guān)系，改善執(zhí)法條件，健全執(zhí)法制度，明細執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法行為，提升執(zhí)法能力和水平。執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是推進執(zhí)法專業(yè)化、法治化的重要途徑和機制，一般由國務(wù)院行政部門發(fā)起，層層轉(zhuǎn)發(fā)文件，對下級提出具體落實要求。執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)通常會提出一定周期內(nèi)的建設(shè)要求，下發(fā)考核標(biāo)準(zhǔn)，并在建設(shè)周期內(nèi)予以督查，期滿后進行考評。它有時也會以“示范創(chuàng)建”的形式進行，其實質(zhì)是借用專項行動的動員和操作模式，通過下級各執(zhí)法機構(gòu)的“錦標(biāo)賽”競爭方式，激勵執(zhí)法機構(gòu)在實踐中創(chuàng)新。在示范創(chuàng)建活動結(jié)束后，執(zhí)法規(guī)范化的具體要求會逐漸變成日常執(zhí)法工作檢查和考評的內(nèi)容。

執(zhí)法規(guī)范化的具體要求包括多方面：第一，硬件建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化，包括機構(gòu)設(shè)置、人員編制、辦公場所和設(shè)施、執(zhí)法裝備、執(zhí)法人員數(shù)量和資質(zhì)等；第二，日常監(jiān)管制度化，要求管理制度全面、執(zhí)法制度齊備、監(jiān)管檔案清晰等；第三，執(zhí)法程序法定化，要求公開執(zhí)法信息、嚴(yán)格法定程序、嚴(yán)守法定時限；第四，執(zhí)法行為規(guī)范化，包括執(zhí)法文書制作和管理、監(jiān)督檢查行為、行政處罰行為、投訴舉報的處理等。對于執(zhí)法規(guī)范化的具體要求，不同執(zhí)法部門也許會稍有不同，公安部門可能是最嚴(yán)格的，它要求實行辦案、辦公、服務(wù)、生活等功能分區(qū)，辦案區(qū)的審訊、侯問、詢問、案情分析等區(qū)域都需視頻監(jiān)控，還要求所有案件材料和程序上網(wǎng)，辦案流程在內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)上進行。

執(zhí)法規(guī)范化的具體要求都會落實為考核指標(biāo)，不同指標(biāo)有著相應(yīng)分值?？己艘话闶庆o態(tài)的，不介入執(zhí)法過程本身，主要評價執(zhí)法留下的各種“痕跡”，最常見的方式是查閱案卷材料、收集各種數(shù)據(jù)。執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的目標(biāo)在于規(guī)范基層執(zhí)法行為，防止執(zhí)法權(quán)行使的恣意，預(yù)防執(zhí)法腐敗。當(dāng)然，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)也耗費執(zhí)法資源，包括人力和財力。例如，警察在辦案過程中需要將案卷材料掃描上傳到內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)，費時費力，這可能帶來消極后果，如一些案件被“非案化”。

（三）執(zhí)法工作考核

基層執(zhí)法機構(gòu)要應(yīng)付各種檢查與考核，應(yīng)付考核本身也成了日常工作。所有行政部門幾乎都有各種考核，包括專項考核、月度考核、季度考核、半年考核、年終考核等。在考核中檢查各項工作的完成情況，這是體制壓力的日常制度形式。一般來說，最被看重的是半年考核和年終考核，它們涉及執(zhí)法機構(gòu)及成員的工作績效和薪酬，年終考核還可能影響執(zhí)法機構(gòu)負責(zé)人的職務(wù)晉升?？己吮憩F(xiàn)為具體的指標(biāo)，一般分為三級，常有數(shù)十項甚至上百項，每項指標(biāo)對應(yīng)具體的分值?？己舜蠖嘁蕾囅录増?zhí)法機構(gòu)的材料上報，有時也從相關(guān)機構(gòu)收集數(shù)據(jù)。

執(zhí)法工作考核若針對某一類執(zhí)法行為，則主要考察執(zhí)法工作量、過程及效果。如湖北省恩施市2015年對食藥所的藥品稽查工作的考核包括三大類：基本項（藥品案件查辦情況）、加分項（重案大案查辦情況）、否決項；基本項共計100分，包括立案數(shù)、結(jié)案數(shù)、涉案金額、罰沒款金額、行政處罰信息公開、行刑銜接共享平臺錄入、行政復(fù)議和行政訴訟、案件統(tǒng)計及信息報送等項指標(biāo)；加分項共計50分，包括責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷營業(yè)執(zhí)照、罰沒比、移送案件、刑事立案、上級督辦案件、上級重大案件補助項目等；否決項則包括兩項，一是未按要求履行法定職責(zé)，產(chǎn)生嚴(yán)重社會負面影響的，二是年度考核工作中弄虛作假，虛報瞞報。針對基層執(zhí)法所的工作考核，范圍則要廣得多。如恩施市食藥監(jiān)管局2016年對食藥所的年度考核標(biāo)準(zhǔn)，除了執(zhí)法工作的考核之外，還包括效能建設(shè)（工作制度、學(xué)習(xí)制度、考勤制度、效能監(jiān)督），綜合工作（普法工作、宣傳工作、文明創(chuàng)建、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、信息報送、檔案管理、省級食品安全城市創(chuàng)建工作、扶貧工作），以及一票否決事項（黨風(fēng)廉政、綜治信訪、人口計生、安全生產(chǎn)、農(nóng)民減負）等。

執(zhí)法工作考核的最大作用是，針對一線執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法人員的惰性，敦促、激勵執(zhí)法。由于一線環(huán)境充滿風(fēng)險和不確定性。一線執(zhí)法難免存在激勵不足問題，一些執(zhí)法人員很容易運用自由裁量權(quán)選擇性執(zhí)法，使自己的工作更輕松，甚至有時出現(xiàn)一線棄權(quán)，將自己的舒適和安全放在首位，回避不愉快或危險的一線執(zhí)法工作。以指標(biāo)控制為基礎(chǔ)的執(zhí)法工作考核，是應(yīng)對這些問題的有效工具。量化的具體指標(biāo)可以直接被認知和執(zhí)行，也更容易衡量執(zhí)法人員的工作業(yè)績。

（四）條條推進機制的有效性

總的來說，條條的執(zhí)法推進機制，對推動執(zhí)法有著巨大的貢獻。這種貢獻既體現(xiàn)為執(zhí)法工作的量上進展，也體現(xiàn)為執(zhí)法工作的規(guī)范化上的進展。它以考核為驅(qū)動力展開，無論是日常工作，還是專項行動或執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，都離不開指標(biāo)考核。各種不同層面的考核有著不同的功用和影響，考核構(gòu)成了執(zhí)法系統(tǒng)內(nèi)部識別工作績效、評價工作業(yè)績的最重要方式。

條條的執(zhí)法推進機制的有效性有賴于兩個方面。第一，指標(biāo)化。無論是日常執(zhí)法，還是專項行動或執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，做什么、怎么做，最后都落實為指標(biāo)及其分值。指標(biāo)的設(shè)定，首先來自執(zhí)法部門系統(tǒng)內(nèi)的要求，上級的要求和任務(wù)被層層分解，層層下派；其次，來自地方黨政系統(tǒng)的重要工作乃至中心工作，如一票否決事項方面的要求；再次，來自引起行政系統(tǒng)關(guān)注的緊迫社會需求，一些較為嚴(yán)重的問題和事務(wù)，被賦予較高的指標(biāo)和分值。塊塊的要求之所以能進入條條的考評指標(biāo)體系，是因為發(fā)布考核標(biāo)準(zhǔn)的條條中的上級也面臨來自其同級塊塊的同項考評要求。第二，競爭性。指標(biāo)化之后，同一轄區(qū)內(nèi)的基層執(zhí)法機構(gòu)或同一執(zhí)法機構(gòu)中的執(zhí)法小組、執(zhí)法人員，就會圍繞指標(biāo)展開競爭，會有一系列評比排名、獎懲措施等，形成一種執(zhí)法“錦標(biāo)賽”機制。這種競爭在執(zhí)法專項行動中尤其激烈。

指標(biāo)化—競爭性機制的有效性，源自黨政體制內(nèi)上下級之間的依附關(guān)系，這種依附關(guān)系構(gòu)成了考核有效性的組織基礎(chǔ)。下級執(zhí)法機構(gòu)與上級部門存在經(jīng)濟依附、晉升依附和人身關(guān)系依附。在考核評比之后，上級部門會根據(jù)任務(wù)完成情況和排名情況對基層執(zhí)法機構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)、一線執(zhí)法人員實施獎懲?？己嗽u比的業(yè)績，與執(zhí)法機構(gòu)負責(zé)人的升遷存在很大的關(guān)系?？己嗽u比的獲勝者往往會被領(lǐng)導(dǎo)和同事認為能力高，從中獲得認可和職業(yè)成就感，而總是排名靠后者不但自己有挫敗感，還會遭到領(lǐng)導(dǎo)和同事低看。目前，不同執(zhí)法部門有垂直管理和分級管理兩種模式，不同管理模式下指標(biāo)化—競爭性機制的有效性可能略有不同，但差別并不大，主要原因在于，隨著專業(yè)化程度的提高，上級行政部門在下級部門干部任用中的話語權(quán)持續(xù)增大。

四、塊塊的協(xié)同治理機制

（一）條條推進機制的不足

雖然條條的執(zhí)法推進機制確有效果，但也存在一些問題，因此塊塊的治理協(xié)同機制才有其“用武之地”。在指標(biāo)化—競爭性機制下，不同的指標(biāo)之間可能有所沖突，指標(biāo)與有效執(zhí)法之間也可能存在鴻溝，條條推進機制因此存在張力。

第一，執(zhí)法規(guī)范化與執(zhí)法任務(wù)之間的張力。執(zhí)法規(guī)范化往往受指標(biāo)制約，較多體現(xiàn)在程序、期限、證明標(biāo)準(zhǔn)等要求上，這對執(zhí)法效率構(gòu)成制約。追求執(zhí)法規(guī)范化，執(zhí)法靈活性必然有所降低，執(zhí)法成本攀升，打擊違法行為的力度有所削弱。執(zhí)法規(guī)范化要求越高，盡管執(zhí)法錯誤概率會有所降低，但執(zhí)法效能也會降低，執(zhí)法任務(wù)的完成難度因此加大。

第二，執(zhí)法任務(wù)與社會穩(wěn)定之間的張力。在考核指標(biāo)體系中，社會穩(wěn)定事項往往屬于“一票否決”的指標(biāo)，如果執(zhí)法引發(fā)了社會不穩(wěn)定，執(zhí)法工作做得再好，工作績效也被視為零。這種考評指標(biāo)上的穩(wěn)定偏好，無疑會對執(zhí)法人員產(chǎn)生重大影響。他們因此變得謹小慎微，不敢直面矛盾，只要觸及社會穩(wěn)定問題，就容易主動選擇一線棄權(quán)，寧愿不完成執(zhí)法任務(wù)。

此外，條條的執(zhí)法推進機制還存在兩個缺陷。第一，對社會突出問題和迫切需求的回應(yīng)性較差。條條在信息獲取上缺乏優(yōu)勢，難以快速抓住社會問題、認準(zhǔn)社會需求，勢必導(dǎo)致回應(yīng)性差。相關(guān)執(zhí)法問題積累到了一定嚴(yán)重程度時，自上而下的條條考評體系在指標(biāo)上可能還反映不足。第二，難以解決基層執(zhí)法事務(wù)的多屬性問題，從而眼望著下級部門陷入“孤島現(xiàn)象”中而無能為力，難以有效動員多部門聯(lián)合執(zhí)法或綜合治理。因為下屬部門與同級其它部門屬于平行關(guān)系，職能分割、目標(biāo)分散，缺乏整體任務(wù)觀念，勢必各自為政。

條條的執(zhí)法推進機制的不足和問題，本質(zhì)上源于科層制本身。雖然考核機制試圖解決其中一些問題，但效果有限。科層制具有非人格性、連續(xù)性、專業(yè)性等特點，可以依法履行職能，但先天存在不足：一是有難以克服的惰性，習(xí)慣于照章辦事，按部就班，遵循既有的步驟和做法，不愿意突破常規(guī)；二是存在根深蒂固的部門化利益，固守既有功能分割空間，不愿意觸及職責(zé)范圍之外的事務(wù)，對其它部門的“入侵”有較重敵意，難以自主進行部門合作；三是不愿意承擔(dān)風(fēng)險，在困難面前首先關(guān)注自保，不主動做事，常常一線棄權(quán)，以為不做事便沒有風(fēng)險，做事就可能犯錯；四是保守而不會主動回應(yīng)社會問題，行政人員只對上司負責(zé)，不對社會負責(zé)，甚至不關(guān)心社會問題。

（二）塊塊治理協(xié)同的步驟和機制

條條的推進機制下，有些問題長期得不到解決，或因執(zhí)法難度大未能及時解決，已經(jīng)變成大問題，正常條件下難以解決；也有些問題需要綜合治理，但部門之間缺乏有效溝通與合作。前者如違建問題，違建初期執(zhí)法難度就大，若不及時解決，建設(shè)完成后再要拆除就更難；后者如貨車超載問題，單靠路政執(zhí)法部門，幾乎不可能完成執(zhí)法任務(wù)。對此，群眾會有不滿，地方黨委政府也可能不滿。群眾青睞于到地方黨政系統(tǒng)反映問題，地方黨政必須有所回應(yīng)，典型方式是開展專項整治。專項整治，是塊塊的治理協(xié)同機制，它與條條的專項執(zhí)法行動在外觀上類似，但實質(zhì)不同。地方黨政開展的專項整治，一般有以下幾個步驟：

第一，黨委決策。重要事務(wù)引起黨委注意后，經(jīng)過內(nèi)部程序在黨委常務(wù)會議或黨政聯(lián)席會議上被決定作為重點工作開展專項整治。其后，地方人大或政府會以法規(guī)、規(guī)章的形式在制度層面解決專項整治的依據(jù)問題，如湖北省咸寧市在決定“治超”后，市政府就出臺了《咸寧市治理車輛非法超限超載工作責(zé)任追究辦法》；同時，政府或?qū)ｍ椪蔚暮诵牟块T需要起草相關(guān)工作實施方案，如《咸寧市治理車輛超限超載工作實施方案》。在準(zhǔn)備就緒后，黨委或政府會以紅頭文件的形式推出專項整治的通知，《工作實施方案》《責(zé)任追究辦法》等作為附件隨通知下發(fā)。

第二，組織重構(gòu)。在《工作實施方案》制定之時，就會明確組織保障問題，根據(jù)專項整治工作的需要，對原有的黨政部門進行功能重構(gòu)。通常情況下，要根據(jù)具體治理事務(wù)成立專門的領(lǐng)導(dǎo)小組和工作專班。領(lǐng)導(dǎo)小組是一種臨時性制度設(shè)置，它將科層體制下分工明確的部門加以統(tǒng)合，共同為某項臨時性任務(wù)而工作；組長一般由地方黨政負責(zé)人擔(dān)任，小組成員都是專項整治參與部門的負責(zé)人。領(lǐng)導(dǎo)小組既是推動專項整治工作的發(fā)動機，也是指揮工作實施的領(lǐng)導(dǎo)者，還是專項工作實施過程中的溝通平臺、疑難研判組織，其主要任務(wù)，是推動各機構(gòu)和部門的合作、凝聚執(zhí)法資源、商討解決問題。

第三，任務(wù)分工。領(lǐng)導(dǎo)小組是領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機構(gòu)，具體工作還需要各具體執(zhí)法部門承擔(dān)。例如，在咸寧市“治超”工作中，公路管理部門負責(zé)開展路面執(zhí)法，道路運輸管理部門負責(zé)貨物源頭監(jiān)管，公安局負責(zé)維護治超工作秩序，交警部門負責(zé)攔車進站檢查，城管部門負責(zé)街道巡查執(zhí)法，工商部門負責(zé)非法改裝車整頓，財政部門負責(zé)工作經(jīng)費安排和罰沒費用管理，等等。這些具體工作有時單獨開展，有時則是不同部門聯(lián)合執(zhí)法。

第四，宣傳動員。宣傳動員分成兩部分。一是黨政系統(tǒng)內(nèi)的動員。主要是地方黨政領(lǐng)導(dǎo)召集相關(guān)部門負責(zé)人召開動員大會，宣布黨委決策、組織安排、工作任務(wù)、考評辦法等，在黨政體系內(nèi)統(tǒng)一思想、凝聚共識、強化形勢。二是針對群眾的宣傳。目的是在群眾中制造強力治理的聲勢，制造嚴(yán)格執(zhí)法的輿論。當(dāng)?shù)仉娨暸_、報紙會重點報道大會的消息和詳細內(nèi)容，還會配上相應(yīng)的訪談節(jié)目和評論；街道上的宣傳橫幅、鄉(xiāng)村的墻壁標(biāo)語等也必不可少。宣傳機構(gòu)還會跟蹤報道，樹立守法典型，宣傳執(zhí)法效果，強化聲勢和輿論。

第五，總結(jié)表彰。專項整治結(jié)束后，各參與部門撰寫總結(jié)報告，黨政系統(tǒng)根據(jù)《考核辦法》和《責(zé)任追究辦法》進行考核、評優(yōu)、問責(zé)等。

塊塊的治理協(xié)同機制以黨政發(fā)動的專項整治為主要著力點，其實質(zhì)是黨委決策將需要整治的問題轉(zhuǎn)化為地方黨政的“中心工作”。通過體制壓力動員各種力量參與治理?！爸行墓ぷ鳌笔菈K塊應(yīng)對條條任務(wù)時的策略和工作模式，即根據(jù)問題的重要性區(qū)分輕重緩急，將有限的資源優(yōu)先投放在需要急迫解決的問題上?！爸行墓ぷ鳌痹谥笜?biāo)考核中一般是“一篇否決”的，即“中心工作”沒達標(biāo)，總的工作績效都被記為零，主政官員喪失各種晉升、獎勵機會。

（三）塊塊協(xié)同機制的有效性及不足

“中心工作”化的治理協(xié)同機制，在基層事務(wù)中體現(xiàn)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)。地方黨政在不同條條下達的諸多執(zhí)法任務(wù)中選取最緊迫的作為“中心工作”，動員一切體制力量予以應(yīng)對。執(zhí)法工作沒有完全在科層體系中有條不紊的推行，而是超越了規(guī)范和程序，運用黨的政治黨政體制如何塑造基層執(zhí)法影響力和組織力量進行動員和布置，有助于專項整治問題的解決。第一，集中塊塊中不同部門的執(zhí)法資源，可以一定程度上克服條條推動執(zhí)法時的孤島現(xiàn)象。不同部門需要合作解決的問題，有了階段性的協(xié)商平臺和解決模式，各個部門的權(quán)責(zé)關(guān)系可以被共同的領(lǐng)導(dǎo)臨時界定。第二，地方黨政推動的專項整治往往聲勢浩大，在地域范圍內(nèi)制造了嚴(yán)格執(zhí)法的氛圍，能夠積極回應(yīng)社會問題。這種氛圍一方面對群眾習(xí)慣的違法不究秩序是“撥亂反正”，一定范圍內(nèi)改變?nèi)罕姷膽T性思維和面對執(zhí)法時的心態(tài)；另一方面對科層體系習(xí)以為常的一線棄權(quán)、自保意識、保守心態(tài)、部門化利益構(gòu)成反動，一定程度上督促依法執(zhí)法。

 塊塊的治理協(xié)同機制，仍然存在一些問題。第一，加劇執(zhí)法規(guī)范化與完成執(zhí)法任務(wù)之間的張力。在地方黨政“中心任務(wù)”的考核目標(biāo)之下，執(zhí)法機構(gòu)更為迫切地追求執(zhí)法效率和成效，很容易放松執(zhí)法規(guī)范化方面的要求。在“中心工作”模式下，程序、期限、證明標(biāo)準(zhǔn)等僅僅意味著考評時的風(fēng)險，而“中心工作”出差錯卻是現(xiàn)實的危險。第二，地方黨政推動的專項整治，效果往往有短期性，容易反彈。在執(zhí)法資源集中于一項事務(wù)時，違法者迫于形勢會有所收斂，但專項整治過后，執(zhí)法力量重新部門化，執(zhí)法人員的惰性漸漸復(fù)蘇，已有執(zhí)法成果不易保持。也就是說，“中心工作”模式的執(zhí)法有時有效有時失靈，呈現(xiàn)出搖擺不定的執(zhí)法效果。〔２９〕第三，塊塊的協(xié)同治理機制，將重要問題“中心工作”化的模式，可以推進執(zhí)法，但也可能是阻礙嚴(yán)格執(zhí)法的力量。執(zhí)法部門一旦在中心工作大力度投入資源時，在日常執(zhí)法上投入的資源就相對變少，難免顧此失彼。

五、政治倫理的嵌入機制

（一）條塊結(jié)構(gòu)的問題

條條的執(zhí)法推進機制和塊塊的治理協(xié)同機制，兩者功能互補，但條塊結(jié)構(gòu)并非完全自洽，其中的問題使政治倫理有其“用武之地”。條塊結(jié)構(gòu)的最顯著問題，是其中的權(quán)責(zé)不對等。具體而言，這種權(quán)力與承擔(dān)責(zé)任的不對等，既包括執(zhí)法機構(gòu)、執(zhí)法人員自身的權(quán)責(zé)不對等，也包括上下級執(zhí)法機構(gòu)之間、黨政體制與執(zhí)法機構(gòu)之間的權(quán)責(zé)不對等，還包括執(zhí)法機構(gòu)與執(zhí)法人員之間的權(quán)責(zé)不對等。在執(zhí)法系統(tǒng)內(nèi)，所有的上下級關(guān)系中，下級總是權(quán)力小、責(zé)任大。

執(zhí)法系統(tǒng)的權(quán)責(zé)不對等，最激烈地表現(xiàn)在完成執(zhí)法事務(wù)與社會穩(wěn)定的沖突上。執(zhí)法系統(tǒng)內(nèi)廣泛實行行政承包制，具體工作任務(wù)分解之后，執(zhí)法機構(gòu)需要向條條中的上級、同級政府簽署類似于“軍令狀”的責(zé)任書。責(zé)任書更多反映上級部門和地方黨政的意圖，有時實施起來困難很大，若強力完成執(zhí)法任務(wù)，引發(fā)社會不穩(wěn)定因素，可能導(dǎo)致非正常上訪、群體性事件、執(zhí)法對象自殺事件等。對執(zhí)法者而言，執(zhí)法任務(wù)需要完成，社會穩(wěn)定問題更是觸碰不得，因為它在系統(tǒng)內(nèi)是“一票否決”的。2016年暑假調(diào)研期間，筆者走訪了咸寧市20多個政府部門，凡有一線執(zhí)法任務(wù)的部門，都說自己是“弱勢群體”，其實質(zhì)是抱怨權(quán)責(zé)不對等。

執(zhí)法系統(tǒng)的權(quán)責(zé)不對等，是以體制壓力為基礎(chǔ)實現(xiàn)的。無論是條條中的上級對下級執(zhí)法機構(gòu)，還是同級黨委政府對執(zhí)法機構(gòu)，或執(zhí)法機構(gòu)對執(zhí)法人員，其監(jiān)督和激勵都以行政壓力為基礎(chǔ)，都會采取數(shù)量化方式來分解任務(wù)，并輔以物質(zhì)化的評價體系。執(zhí)法任務(wù)被要求在規(guī)定的時間內(nèi)完成，并根據(jù)完成情況給予獎懲。分配任務(wù)往往是硬性的，而是否能夠完成，采取何種手段完成，耗費何種資源去完成，分配任務(wù)的機構(gòu)常常不管。黨政系統(tǒng)內(nèi)部，上下級政府、政府與部門之間也缺乏事權(quán)和財權(quán)劃分的清晰法定依據(jù)。向下分配執(zhí)法事務(wù)，主要依靠行政體系內(nèi)的優(yōu)勢地位，依靠對下級職務(wù)晉升、工資獎金發(fā)放的控制權(quán)，并不同時分配相應(yīng)的事權(quán)和財權(quán)。權(quán)力上移、責(zé)任下移，權(quán)責(zé)不對等局面于是形成。

有學(xué)者認為，中國行政系統(tǒng)的權(quán)責(zé)不對等，是國家采取的解決信息不對稱和治理制度化不足的辦法，上級政府通過權(quán)責(zé)的不對稱分配來“逼迫”下級政府創(chuàng)造性地解決問題。然而，這種“逼迫”為何能順利達成？從行政的一般原理來說，每一個行政層級乃至每位行政人員的權(quán)力和責(zé)任應(yīng)該是對等的，這樣行政系統(tǒng)才能有效運轉(zhuǎn)，調(diào)動公務(wù)人員的積極性。責(zé)任是權(quán)力的伴生物，用責(zé)任約束權(quán)力構(gòu)成了權(quán)力制約的基本形式。但是，中國的情況與此有很大不同，在行政系統(tǒng)內(nèi)，權(quán)責(zé)不對等現(xiàn)象普遍存在。從科層制的預(yù)設(shè)來看，這并非一種穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)。這種看似不穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)在中國長期存在，基本有效地完成了執(zhí)法任務(wù)，其背后必有原因。

（二）執(zhí)法中的政治倫理嵌入

站在基層執(zhí)法機構(gòu)的角度，權(quán)責(zé)不對等可以歸結(jié)于體制壓力。然而，黨政體制為何要對基層執(zhí)法機構(gòu)施加壓力？基層執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法人員為何會接受權(quán)責(zé)不對等的制度安排？這些問題的答案，僅著眼于行政是不夠的，需要切入政治倫理。

中國共產(chǎn)黨在政治倫理上向來強調(diào)政權(quán)的人民性，強調(diào)走群眾路線，“不忘初心”，永遠堅持“立黨為公，執(zhí)政為民”。政治倫理在執(zhí)法領(lǐng)域的話語主要是“執(zhí)法為民”，強調(diào)將實現(xiàn)、維護和發(fā)展廣大人民群眾的根本利益作為實施法律的出發(fā)點和落腳點。習(xí)近平曾強調(diào)，“政法機關(guān)和廣大干警要把人民群眾的事當(dāng)作自己的事，把人民群眾的小事當(dāng)作自己的大事，從讓人民群眾滿意的事情做起，從人民群眾不滿意的問題改起，為人民群眾安居樂業(yè)提供有力法律保障”，“對群眾深惡痛絕的事零容忍，對群眾急需急盼的事零懈怠”。李克強曾通過兩家小食店因經(jīng)營地點為居住房屋無法辦理證照被關(guān)停的故事“以小窺大”，指出“監(jiān)管也不一定是冷漠的，要多帶一點對老百姓的感情”。孟建柱曾指出，政法工作具有很強的政治性、法律性、社會性，需要把執(zhí)法為民的職業(yè)良知與秉公執(zhí)法的法治精神統(tǒng)一起來。與所有黨政部門一樣，執(zhí)法機構(gòu)每周都有政治學(xué)習(xí)，內(nèi)容包括上述各種講話。

飽含政治倫理的“執(zhí)法為民”話語嵌入執(zhí)法實踐，為基層執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法人員的權(quán)責(zé)不對等提供了正當(dāng)化依據(jù)。在這些話語下，執(zhí)法不僅僅屬于法治工作，還是群眾工作的重要環(huán)節(jié)。群眾工作不講權(quán)責(zé)對等，講“為人民服務(wù)”，強調(diào)作為人民公仆必須對人民奉獻。

群眾工作意味著無限責(zé)任。作為群眾工作的一個環(huán)節(jié)，執(zhí)法不僅要致力于實現(xiàn)法律，還應(yīng)當(dāng)致力于獲得群眾認可、信任和支持，從而導(dǎo)致其實質(zhì)上承擔(dān)了無限的責(zé)任。群眾工作與法治工作有著不同的要求。法治工作要求按照法律規(guī)則和法律程序辦事，作為法治工作的執(zhí)法，以國家強制力為后盾實現(xiàn)法律規(guī)范的意圖即可；執(zhí)法對象對執(zhí)法行為有異議的，可以申請行政復(fù)議，也可以向法院提起行政訴訟，但不影響執(zhí)法進程；對于抵制執(zhí)法的行為，可以合法動用強制措施予以懲戒。但是，執(zhí)法作為群眾工作的重要環(huán)節(jié)，意味著執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)做好解釋說明工作，最大限度地爭取群眾理解，群眾不理解的需要做好說服教育工作；如果執(zhí)法導(dǎo)致社會不穩(wěn)定事件的發(fā)生，就意味著工作沒有做好。站在群眾的立場上，即使違背法治原則，不配合執(zhí)法的行為也不天然就是錯誤的，因此執(zhí)法者需要注意工作方法，而不能簡單譴責(zé)或懲罰。按照這種邏輯發(fā)展，基層執(zhí)法的責(zé)任就是無限的，不可能停留在法律規(guī)則限定的范圍內(nèi)。“執(zhí)法為民”話語的嵌入，暗含了執(zhí)政黨無限責(zé)任的倫理，它不受法治原則和程序原則的約束，這與科層體系運作是有沖突的。

群眾工作意味著政治性。在執(zhí)政黨的角度，群眾工作涉及黨與群眾的血肉聯(lián)系，承擔(dān)了重要的政治功能，執(zhí)法是群眾工作的一環(huán)，粗暴執(zhí)法、暴力執(zhí)法自然有損黨群關(guān)系，較大規(guī)模人群反對的執(zhí)法更是有損黨群關(guān)系。因此，在執(zhí)法為民的話語中，執(zhí)政黨要求執(zhí)法者必須從黨群關(guān)系的政治高度來做好執(zhí)法工作。問題在于，一些執(zhí)法工作需要在利益對立的兩部分群眾中“選邊站”，如何執(zhí)法都會“得罪”一部分群眾。此時，執(zhí)政黨只能在話語上要求執(zhí)法者更耐心，做好說服工作，爭取更多群眾的理解?！皥?zhí)法為民”話語的要求最終會被當(dāng)作“政治任務(wù)”，在黨政體制中以考評指標(biāo)的形式加以落實，政治倫理由此嵌入執(zhí)法機制。

（三）政治倫理的作用機制

政治倫理對執(zhí)法的作用，主要體現(xiàn)在執(zhí)法人員的觀念和行為上。作為黨的干部，執(zhí)法人員是政治倫理的承擔(dān)者，政治倫理使他們不僅要面對法律規(guī)范，還要考慮執(zhí)法后果。執(zhí)法的觀念、行為和后果都會受到政治倫理的制約和評判，因此執(zhí)法人員需要對政治倫理話語保持敏感，它們往往成為重要的行為標(biāo)準(zhǔn)。政治倫理話語有一種超越政策理性的功能，能將政治正確性強加到行政的科學(xué)性、執(zhí)法的合法性之上，執(zhí)法因其影響而具有很強的價值色彩。在執(zhí)法實踐中，執(zhí)法人員首先需要面對政治倫理，考慮執(zhí)政黨的宗旨和目標(biāo)，往往因此忽略科層體系的要求，從而降低了黨政體制按照理性的科層制方案執(zhí)法的可能性。政治倫理的嵌入，確保了執(zhí)政黨的政治價值和政治綱領(lǐng)在社會得到施行，為基層執(zhí)法提供政治合法性。

政治倫理的作用，可以從話語機制上加以理解。特定的話語模式可以通過表意來獲取支配能力，它是權(quán)力運作的意識形態(tài)合法性基礎(chǔ)?，F(xiàn)代國家的治理尤其依賴話語模式，它們將表意過程與局部利益合法化聯(lián)系在一起，是某些支配關(guān)系中的不對等。政治倫理使地方黨委和上級部門面對基層執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法人員時占據(jù)話語優(yōu)勢，進而可以將話語優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為行政上的權(quán)責(zé)不對等。

執(zhí)法領(lǐng)域存在法治和群眾工作兩種話語范疇。話語是一種資源，黨政領(lǐng)導(dǎo)可以運用它們管理、考評基層執(zhí)法機構(gòu)；執(zhí)法對象也可以“創(chuàng)造性”地運用它們形成輿論，對執(zhí)法者構(gòu)成壓力。在條塊關(guān)系中，條條中的上級或地方黨政可以將法治話語和群眾工作話語的要求都放置到考評體系中去，從而使基層執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法人員經(jīng)受兩種壓力。執(zhí)法對象也可以“創(chuàng)造性”地運用兩種話語，法治話語對自己有利時就運用法治話語，在法治話語無效時，還可以繼續(xù)運用群眾工作話語?；鶎訄?zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法人員需要同時承擔(dān)法治體系和群眾工作體系的雙重義務(wù)和責(zé)任。理想狀態(tài)是，法治體系和群眾工作體系中，基層執(zhí)法者的權(quán)力（權(quán)利）和義務(wù)（責(zé)任）是平衡和重疊的，這樣就可以以法治的方式做群眾工作。但現(xiàn)實并非如此，群眾并不自然接受法治體系的權(quán)利義務(wù)界定，他們的不合法訴求在群眾工作中卻不能回避，因為黨和政府是責(zé)任的終極承擔(dān)者，不能置群眾的困難于不顧，更不能拋棄群眾。

總之，由于政治倫理的嵌入機制的塑造，條塊結(jié)構(gòu)中的權(quán)責(zé)不對等現(xiàn)狀，雖然在行政上沒有被改變，卻在話語層面被合理化，從而取得正當(dāng)性?？梢哉f，黨政體制通過政治倫理的嵌入機制，在執(zhí)法系統(tǒng)中起到了巨大的平衡作用，為執(zhí)法提供了政治合法性。

六、基層執(zhí)法模式的實踐特征

將條條的執(zhí)法推進機制、塊塊的治理協(xié)同機制和政治倫理的嵌入機制綜合。黨政體制塑造的基層執(zhí)法模式，在實踐中產(chǎn)生了復(fù)雜的后果和影響，表現(xiàn)出以下特征。

（一）專項行動常態(tài)化

受條條的執(zhí)法推進機制塑造，專項行動已經(jīng)常態(tài)化。目前，專項行動幾乎成為基層執(zhí)法的主要手段和方式，是各種執(zhí)法機構(gòu)的重要日常性工作，相應(yīng)的組織運行和目標(biāo)考評都需要遵循穩(wěn)定的制度規(guī)范。大多數(shù)執(zhí)法專項行動在自上而下的條條系統(tǒng)內(nèi)動員，按照系統(tǒng)內(nèi)的規(guī)范化程序進行，接受穩(wěn)定的系統(tǒng)內(nèi)部考核。在公安、工商、食藥監(jiān)、安檢、環(huán)保等諸多一線執(zhí)法機構(gòu)，執(zhí)法專項行動一年都超過了十次，有的甚至高達二十多次。從更長的時段去看，執(zhí)法專項行動還呈現(xiàn)出周期性特征，同樣或類似的專項行動過一段時間就會開展一次，周而復(fù)始、循環(huán)往復(fù)。例如，食藥監(jiān)部門幾乎隔一段時間就會開展一次“校園及周邊食品安全專項整治行動”，中小學(xué)學(xué)期之初必然如此。

執(zhí)法專項行動的常態(tài)化，符合學(xué)者對“運動式”執(zhí)法規(guī)范化改革的預(yù)期和設(shè)想，它是黨政體制下條條對社會需求進行日?；貞?yīng)的產(chǎn)物。由于基層社會事務(wù)的季節(jié)性和周期性，某些事務(wù)在特定時間點就會凸顯，相應(yīng)執(zhí)法機構(gòu)必須有所回應(yīng)，執(zhí)法專項行動因此表現(xiàn)出一定的季節(jié)性和周期性；由于基層社會事務(wù)的繁雜性、多面性，執(zhí)法任務(wù)極為繁重，同一時間很難事事兼顧、全面均衡地布置執(zhí)法力量，而必須有所側(cè)重，相應(yīng)的條條因此會根據(jù)情況調(diào)整執(zhí)法重點，從而頻繁出現(xiàn)執(zhí)法專項行動。而在全面推進依法治國的大背景下，執(zhí)法專項行動不可能表現(xiàn)為過去那種全面動員的“運動式治理”形態(tài)。在既有社會條件和體制約束下，既需要季節(jié)性、周期性的專項行動，也需要遵守法治的原則和底線，條條的最終應(yīng)對策略便是執(zhí)法專項行動的常態(tài)化。

（二）執(zhí)法動員體制化

在條條的執(zhí)法推進機制和塊塊的治理協(xié)同機制中，執(zhí)法動員都表現(xiàn)出體制化特征，體制內(nèi)的執(zhí)法人員遵循既有職能分工，被要求完成本來屬于日常工作卻在一定時期凸顯而亟需治理的任務(wù)。與改革之前及之初的政治運動廣泛動員干部群眾不同，目前各執(zhí)法部門的專項行動并不動員群眾。運動型治理成為常規(guī)性的行政機制，而非臨時的、任意發(fā)動的、非常規(guī)化的政治機制。在絕大多數(shù)場合，執(zhí)法專項行動動員的是系統(tǒng)內(nèi)的執(zhí)法力量，偶爾也動員其它部門的執(zhí)法力量，進行聯(lián)合執(zhí)法或綜合治理。專項行動大多是對本部門、系統(tǒng)內(nèi)已有執(zhí)法任務(wù)的承接和再分配，很少超出既有工作范圍。聯(lián)合執(zhí)法、綜合治理也是如此，一般由地方黨政動員多個部門共同面對之前被忽視的問題，每個部門仍然遵循既有的職能分工，執(zhí)法人員仍然依照系統(tǒng)內(nèi)執(zhí)法規(guī)程推進。

基層執(zhí)法動員的體制化，某種程度上是執(zhí)法規(guī)范化改革的產(chǎn)物。從體制要求看，專業(yè)化、規(guī)范化、法治化是改革的主要方向，在執(zhí)法工作的具體要求中落實為自上而下的各種執(zhí)法考核、評估和評價。在這種硬要求下，執(zhí)法專項行動不可能表現(xiàn)為過去的“運動式治理”形態(tài)，相反，執(zhí)法機構(gòu)、執(zhí)法制度、工作機制等都表現(xiàn)出穩(wěn)定化、常規(guī)化、專業(yè)化等法治化特征。從執(zhí)法需求看，很多領(lǐng)域需要專業(yè)技術(shù)，執(zhí)法流程中的抽樣、送樣、檢測、評估等都屬于技術(shù)性工作，相關(guān)執(zhí)法內(nèi)容、執(zhí)法技術(shù)和執(zhí)法機構(gòu)都有顯著的專業(yè)性特征，樣品檢測、證據(jù)固定、質(zhì)量評估和處理處罰等也都需要以專業(yè)性技術(shù)和裁量標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)。這種背景下，執(zhí)法必須堅持規(guī)范化和專業(yè)化。

（三）執(zhí)法搖擺普遍化

在條條的執(zhí)法推進機制和塊塊的治理協(xié)同機制的共同塑造下，基層執(zhí)法呈現(xiàn)出搖擺普遍化特征，即有時違法不究，有時折扣執(zhí)法，有時強力執(zhí)法，這在幾乎所有行業(yè)和領(lǐng)域普遍存在。隨著中國法律日趨完善，社會生活的幾乎所有方面已有法律法規(guī)加以規(guī)范、引導(dǎo)和約束；與此同時，由于執(zhí)法力量和執(zhí)法能力有限，許多違法行為未被國家覺察，或國家雖有覺察卻無力執(zhí)法，違法不究現(xiàn)象幾乎是基層社會的常態(tài)。而當(dāng)條條發(fā)現(xiàn)某一問題較為突出時，往往會發(fā)起執(zhí)法專項行動；或者塊塊發(fā)現(xiàn)問題嚴(yán)重時，動員各部門力量協(xié)同治理，力圖改變之前違法不究的狀態(tài)，在行動上表現(xiàn)為強力執(zhí)法。強力執(zhí)法是對違法不究狀態(tài)的糾正，需要釋放強烈信號，制造執(zhí)法氣勢和氛圍，因此會耗費更多執(zhí)法資源。一些問題常規(guī)思路無法解決，往往是到了非常嚴(yán)重甚至誘發(fā)惡性事件時，問題才進入黨政體制的視野，“政策之窗”被開啟，作為“中心工作”的綜合性執(zhí)法方案因此呈現(xiàn)。

由于條條或塊塊需要同時面對眾多執(zhí)法事項和法律規(guī)范，黨政體制并不能同時回應(yīng)所有問題，必然有所選擇。因此，從社會生活的橫切面去看，同一時刻基層執(zhí)法可能在一些事務(wù)上嚴(yán)格執(zhí)法、強力執(zhí)法，而在另一些事務(wù)上彈性執(zhí)法、違法不究。而同一類事務(wù)中，違法不究和強力執(zhí)法往往又交叉出現(xiàn)。人們長期不遵守法律，視法律規(guī)范可有可無，形成了違法不究的氛圍；等到需要強化治理、嚴(yán)格執(zhí)法時，往往積重難返，雖可使用強力，但會遭遇激烈抵抗。強力執(zhí)法的運動過后，又可能重回違法不究的舊狀態(tài)，從而陷入違法不究——強力執(zhí)法的搖擺結(jié)構(gòu)。執(zhí)法搖擺普遍化既與國家執(zhí)法能力不足有關(guān)，也是黨政體制的“中心工作”模式的產(chǎn)物。

（四）執(zhí)法過程協(xié)商化

受政治倫理的嵌入機制的塑造，基層執(zhí)法過程呈現(xiàn)出協(xié)商化特征。從理論上說，執(zhí)法具有權(quán)威性、主動性和單方面性，對相關(guān)法律關(guān)系具有主導(dǎo)權(quán)，執(zhí)法機關(guān)單方面的認識、認定、動機、目的具有決定性意義。執(zhí)法的權(quán)威性意志在遭遇挑戰(zhàn)時，可以動用國家強制力量予以支持。然而，基層執(zhí)法實踐卻是另外一副模樣：執(zhí)法者需要與執(zhí)法對象溝通、交流，常常是反復(fù)性的溝通和交流，經(jīng)過斗爭和討價還價，在雙方達成基本一致意見后，才采取執(zhí)法行為。如違建執(zhí)法中，強制拆遷并不像媒體宣傳的那樣直截了當(dāng)，往往在拆遷之前已經(jīng)說服當(dāng)事人同意，并達成了補償協(xié)議。不少研究記錄了類似的協(xié)商過程，包括交警執(zhí)法、民警執(zhí)法、工商執(zhí)法、城管執(zhí)法等。執(zhí)法的協(xié)商過程，看不到執(zhí)法機關(guān)的單方面決定性，也鮮見國家強制性和暴力性，執(zhí)法是以法律為基礎(chǔ)的再協(xié)商，最終結(jié)果幾乎都是原有權(quán)利和利益格局的折扣執(zhí)行。

執(zhí)法過程協(xié)商化，很大程度上是政治倫理嵌入的產(chǎn)物。最常見的執(zhí)法協(xié)商有幾種情形。第一，執(zhí)法所要貫徹的法律規(guī)范與社會長期的行為習(xí)慣有所抵觸，法律有推動社會變遷的意圖和任務(wù)，執(zhí)法過程很容易遭遇社會阻力。禁止土葬、禁止鞭炮燃放的執(zhí)法屬于這種情形，土地管理執(zhí)法有時也是如此。第二，執(zhí)法所要貫徹的法律規(guī)范涉及不同群體的利益，執(zhí)法會改變違法形成的既有利益格局，從而實質(zhì)上構(gòu)成利益再分配。一些環(huán)境保護、城市景觀保護的執(zhí)法，就屬于這種情形。第三，執(zhí)法所要貫徹的法律法規(guī)，牽涉到執(zhí)法對象或相關(guān)主體的基本生存。道路運輸“治超”執(zhí)法、“黑車”查處執(zhí)法、街頭小食品監(jiān)管執(zhí)法等，都屬于這種情形。這些情境下，飽含政治倫理的“執(zhí)法為民”話語很容易嵌入執(zhí)法過程，執(zhí)法不僅僅是法治工作的構(gòu)成部分，還是群眾工作的重要環(huán)節(jié)。執(zhí)法者需要關(guān)心群眾生活，關(guān)注群眾利益。執(zhí)法需要獲得群眾信任、理解和支持，對“落后群眾”也應(yīng)做說服工作。執(zhí)法面對利益沖突時，要取得一些群眾的理解，必然需要就利益問題進行協(xié)商，執(zhí)法過程因此難免協(xié)商化。

總的來說，與西方國家的執(zhí)法屬于法治系統(tǒng)內(nèi)部事務(wù)有所不同，在中國，黨政體制對基層執(zhí)法有著巨大的塑造作用，形成了“條條推進執(zhí)法、塊塊協(xié)同治理、政治倫理嵌入”的特色基層執(zhí)法模式。我們需要從更廣闊的視野去理解這一基層執(zhí)法模式。首先，與第三世界國家普遍存在的“法律失敗”現(xiàn)象相比，中國基層執(zhí)法保證了法律總體上的有效性。其次，在過去數(shù)十年里，中國基層執(zhí)法的推進力度和專業(yè)性都有巨大提高，法治的領(lǐng)地不斷擴大，這一績效有目共睹。第三，由于基層執(zhí)法事務(wù)的不規(guī)則性，及其可能與科層體系的不適配性，很多問題無法按照常規(guī)功能預(yù)設(shè)予以解決，黨政體制的塑造在執(zhí)法過程中起到關(guān)鍵作用。第四，在社會轉(zhuǎn)型時期，不少問題有著多方面的根源，常規(guī)執(zhí)法思路難以奏效，甚至使不同矛盾發(fā)生疊加和聚合效應(yīng)，黨政體制塑造的執(zhí)法模式擅長解決這類問題。當(dāng)然，有效性替代不了正當(dāng)性。黨政體制塑造的基層執(zhí)法模式，雖然常常有效，但也帶來不少問題，有時甚至偏離了法治的軌道。如何保障基層執(zhí)法模式始終符合法治常態(tài)，則需要另文深入探討。

作者簡介：陳柏峰，男，1980年生，湖北咸寧人，法學(xué)博士，中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。研究領(lǐng)域：法理學(xué)、法律社會學(xué)、農(nóng)村社會學(xué)。主要社會任職：中國法理學(xué)會理事，中國社會學(xué)會法律社會學(xué)研究會理事、家庭社會學(xué)研究會理事，湖北省法學(xué)會法理學(xué)研究會理事兼副秘書長、農(nóng)業(yè)法學(xué)研究會理事、民族法學(xué)研究會理事；華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究員、上海交通大學(xué)法社會學(xué)研究中心研究員、西南政法大學(xué)法社會學(xué)與法人類學(xué)研究中心研究員、廈門大學(xué)西方社會研究中心研究員。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《法學(xué)研究》2017年第4期

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