土地承包制是我國農(nóng)業(yè)的基本制度，其通過所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的方式“還田于民”，重構(gòu)了農(nóng)業(yè)的微觀制度基礎(chǔ)，極大地調(diào)動了農(nóng)民在傳統(tǒng)體制下被長期壓抑的積極性，實現(xiàn)了中國農(nóng)業(yè)令人矚目的突破性增長，但是，這一制度創(chuàng)新是在當(dāng)時公平優(yōu)先并且需要最大限度減少利益沖突的歷史背景下實現(xiàn)的，因而形成了按人口均分土地的基本模式，不僅家家包地，戶戶種地，而且普遍一戶多地、一地多戶，導(dǎo)致土地零碎化矛盾十分突出。在農(nóng)業(yè)發(fā)展突破滿足溫飽的需求之后，以土地均分為基本特征的超小規(guī)模小農(nóng)經(jīng)營方式的局限性就必然日益充分地暴露出來，一是土地經(jīng)營兼業(yè)化，來自于土地的收入有限，非農(nóng)業(yè)收入逐步成為農(nóng)民的主要收入來源。二是土地經(jīng)營副業(yè)化，對土地收入的依賴度不斷降低，怱視農(nóng)業(yè)現(xiàn)象日趨加重，農(nóng)業(yè)逐漸由主業(yè)淪為副業(yè)。三是土地經(jīng)營粗放化，種地日益粗放，撂荒現(xiàn)象日漸嚴重，土地利用效率下降?？傮w上判斷，由于自給性的小農(nóng)經(jīng)營難以吸納先進的農(nóng)業(yè)技術(shù)，無法承擔(dān)采用新技術(shù)的技術(shù)風(fēng)險，不能滿足農(nóng)業(yè)標準化生產(chǎn)的基本規(guī)模需求，在解決農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題上面臨較大困難，因而小農(nóng)經(jīng)營方式的衰落成為普遍性態(tài)勢，事實上構(gòu)成了當(dāng)前農(nóng)業(yè)供給端必須破解的重構(gòu)農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的基本難題。

三權(quán)分置改革的現(xiàn)實需求

農(nóng)村土地三權(quán)分置改革正是在這樣具有挑戰(zhàn)性的背景下啟動和向前推進的。

首先，三權(quán)分置改革是順應(yīng)當(dāng)前現(xiàn)實需求的政策選擇?，F(xiàn)在我國有2億多農(nóng)民工進城，雖然其對土地依賴性大幅下降，但由于在現(xiàn)有體制下他們的市民化過程并不徹底，進城的穩(wěn)定性缺乏保障，對大多數(shù)農(nóng)民工而言，土地的保障性功能有所降低但依然存在，因此不放棄承包權(quán)而讓渡經(jīng)營權(quán)，離地而不失地，就成為大多數(shù)進城農(nóng)民具有現(xiàn)實合理性的必然選擇和基本趨勢。因此，由于我國城市化的轉(zhuǎn)型發(fā)展任務(wù)極其艱巨，進城農(nóng)民的市民化面臨著經(jīng)濟基礎(chǔ)和制度條件的雙重約束，因而必然是一個漸進的過程。在此背景下，土地三權(quán)分置改革通過保障進城農(nóng)民的基本土地權(quán)益和放活經(jīng)營權(quán)以提高極為稀缺的耕地利用效率，無疑為破解上述現(xiàn)實困境提供了有價值的政策選擇。

其次，三權(quán)分置改革是為解決土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)實矛盾提供政策依據(jù)。盡管土地流轉(zhuǎn)已有較長時期發(fā)展并取得重要進展，對我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展發(fā)揮了重要促進作用，但普遍性存在三方面矛盾，一是集體經(jīng)濟組織所有權(quán)主體虛置，對土地流轉(zhuǎn)后的使用“不知情”，對土地毀損、質(zhì)量下降、改變用途等缺乏基本監(jiān)管，所有權(quán)主體地位缺失。二是農(nóng)民土地被流轉(zhuǎn)。由于土地權(quán)能殘缺，地方政府在土地流轉(zhuǎn)中代民做主，過度行政干預(yù)，農(nóng)民獨立的土地承擔(dān)權(quán)益得不到有效保障，對土地流轉(zhuǎn)“不安心”。三是土地流轉(zhuǎn)后短期化利用問題突出。由于產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰，流轉(zhuǎn)過程不規(guī)范，流轉(zhuǎn)協(xié)議缺乏法律約束力，土地流轉(zhuǎn)后必然存在不穩(wěn)定現(xiàn)象，受讓土地的各種主體難以形成長期性土地投資行為，對土地流轉(zhuǎn)“不踏實”。

因此，在集體經(jīng)濟組織“不知情”，農(nóng)民“不安心”和經(jīng)營者“不踏實”的背景之下，深化農(nóng)村土地制度改革就必然地成為一項極為緊迫的任務(wù)。其關(guān)鍵點是必須重構(gòu)讓集體經(jīng)濟組織知情、農(nóng)民安心和經(jīng)營者放心的土地產(chǎn)權(quán)體系，穩(wěn)定各個主體的利益預(yù)期，這正是當(dāng)前深化農(nóng)村土地三權(quán)分置改革的現(xiàn)實需求和實際價值。

明確三權(quán)的權(quán)能邊界

從現(xiàn)實看，規(guī)范土地三權(quán)分置改革的關(guān)鍵是明確三權(quán)的權(quán)能邊界和相互關(guān)系，堅持三權(quán)必須相互銜接，同等保護。

第一，堅持土地所有權(quán)的核心是處置權(quán)。集體經(jīng)濟組織是農(nóng)村土地的所有權(quán)主體，必須從根本上改變長期存在的產(chǎn)權(quán)主體虛置現(xiàn)象，實際控制承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的具體行使過程。對土地流轉(zhuǎn)，集體經(jīng)濟組織應(yīng)有基本知情權(quán)，要有管理職能，要登記備案。對土地使用，集體經(jīng)濟組織應(yīng)有監(jiān)督權(quán)，要防止毀損、閑置、改變用途，要有效保護農(nóng)地，維護集體土地上承載的全體成員的共同利益。

第二，堅持土地承包權(quán)的核心是財產(chǎn)權(quán)。保障土地承包權(quán)首先必須做實農(nóng)民承包權(quán)，其關(guān)鍵是三個方面：一是鎖定成員權(quán)，必須堅持只有集體經(jīng)濟組織成員才能享有承包權(quán)，不能隨意變動或擴大，不能將集體經(jīng)濟組織成員與開放度擴大條件下新進入的村民的身份相互混淆。二是擴大承包權(quán)權(quán)能。對集體經(jīng)濟組織成員而言，除明確界定土地使用、收益、流轉(zhuǎn)權(quán)之外，還應(yīng)賦予繼承、抵押等權(quán)能，改變目前農(nóng)民土地承包權(quán)權(quán)能殘缺的現(xiàn)狀。三是農(nóng)民自主轉(zhuǎn)讓。讓渡經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民實現(xiàn)財產(chǎn)權(quán)的自主選擇過程，必須堅持充分尊重農(nóng)民意愿的制度底線，不能以任何理由和任何方式干預(yù)和侵害。

第三，堅持土地經(jīng)營權(quán)的核心是收益權(quán)。保障收益才能為土地集中和適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展奠定基礎(chǔ)，在高度重視行使土地經(jīng)營權(quán)不能改變集體所有性質(zhì)，不能改變土地用途，不能損害農(nóng)民承包權(quán)益三大基本前提之下，保障土地經(jīng)營權(quán)主要有個五個重點：一是同等享受法律保護。二是同等享受農(nóng)業(yè)扶持政策。三是同等享受抵押融資權(quán)力。四是經(jīng)營權(quán)行使過程不受他人干預(yù)。五是合約期內(nèi)承包權(quán)變動不能影響經(jīng)營權(quán)存續(xù)。

在確切意義上，農(nóng)村土地三權(quán)分置改革最重要的突破在于土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，其核心和關(guān)鍵就是從完善產(chǎn)權(quán)制度上為進一步放活經(jīng)營權(quán)提供穩(wěn)定的制度支撐?？梢灶A(yù)見，在這一改革深化推進的過程中，由于產(chǎn)權(quán)更加清晰，產(chǎn)權(quán)保護更加有效，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模會更大，流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定性會更強，土地利用效率將會更高。但是必須清醒地認識到，土地三權(quán)分置改革涉及多元主體之間的利益調(diào)整，特別是事關(guān)農(nóng)民利益保護和農(nóng)業(yè)安全等重大問題，必須堅守底線，防范風(fēng)險，有序推進。

關(guān)注三個方面的關(guān)鍵問題

在當(dāng)前推進農(nóng)村土地三權(quán)分置改革中，需要重點關(guān)注三個方面的關(guān)鍵問題：

一是有效解除農(nóng)民的后顧之憂?，F(xiàn)實中農(nóng)地三權(quán)分置改革的實際政策取向普遍傾向于強化經(jīng)營權(quán)權(quán)能，以提高土地連片集中水平，加速土地規(guī)?；M程。在此情況下，有可能出現(xiàn)以擴大規(guī)模經(jīng)營為由損害農(nóng)民土地權(quán)益的現(xiàn)象。實踐中，農(nóng)民的現(xiàn)實擔(dān)憂是普遍存在并且不應(yīng)被忽視的。他們一方面是擔(dān)心轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)后失去原有的優(yōu)惠政策，另一方面是害怕經(jīng)營權(quán)抵押融資會導(dǎo)致自身的承包權(quán)受損。因此，必須合理區(qū)分惠農(nóng)民政策和強農(nóng)業(yè)政策的差異，一切以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員為對象的惠農(nóng)政策都應(yīng)保持基本的穩(wěn)定性，不能因轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)而轉(zhuǎn)移或減弱。同時，土地抵押融資如果發(fā)生按協(xié)議實施拍賣，其喪失的只應(yīng)是土地承包期剩余時間的經(jīng)營權(quán)，不能以任何方式影響農(nóng)民的基本承包權(quán)利。

二是有效抑制地方政府的規(guī)模沖動。由于體制慣性作用和地方政府的規(guī)模偏好，如果缺乏有效約束機制，農(nóng)地三權(quán)分置改革完全有可能因無序推進而變形走樣。在一些地方導(dǎo)致大規(guī)模圈占農(nóng)地、大規(guī)模改變農(nóng)地用途、大規(guī)模損害農(nóng)民土地權(quán)益等現(xiàn)象發(fā)生，偏離激活土地資源和增進農(nóng)民福利的改革目標。因此，應(yīng)當(dāng)在進一步完善土地產(chǎn)權(quán)改革基礎(chǔ)上，建立農(nóng)民自主決策、集體經(jīng)濟組織內(nèi)部監(jiān)督和政府部門外部監(jiān)控三大機制，堅持因地制宜，循序推進。

三是有效防范經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實風(fēng)險。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)越快，社會資本進入越多，融資的需求就越強，發(fā)生風(fēng)險的可能性也越大。因此，必須建立體系化的防風(fēng)險機制：在前端，應(yīng)建立完備的征信體系，設(shè)立各種經(jīng)營主體進入農(nóng)業(yè)經(jīng)營土地的準入門檻。在中端，要建立經(jīng)營土地的風(fēng)險保障金制度，約束各種可能發(fā)生的經(jīng)營土地的短期化行為。在后端，重點是建立土地風(fēng)險補償基金和農(nóng)地收儲公司，一旦發(fā)生風(fēng)險能及時予以相應(yīng)補償或收回土地再次流轉(zhuǎn)，以保障流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民的基本利益。

 作者系四川省社會科學(xué)院副院長

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：社會科學(xué)報1574期第2版 

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