摘要：我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)是一項獨特的用益物權(quán)。它是在農(nóng)業(yè)集體化背景下形成的。當時設定農(nóng)村宅基地的主要目的,是解決農(nóng)民私人住房問題。迄今為止我國農(nóng)村宅基地的使用權(quán)僅包括占有權(quán)和使用權(quán),這種權(quán)能是不完整的,還應通過深化改革,逐步擴大到轉(zhuǎn)讓權(quán)、收益權(quán)以及擔保權(quán),即賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)。農(nóng)村宅基地的合理流動,是提高農(nóng)村宅基地利用效率、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的重要途徑。

我國農(nóng)村土地制度改革經(jīng)歷了承包地的“兩權(quán)分離”和“三權(quán)分置”兩個階段,目前正進入第三階段,即包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的“三塊地改革”,也就是征地改革、集體經(jīng)營性建設用地改革和宅基地改革。第三階段改革的核心是“還權(quán)賦能”。農(nóng)村宅基地還權(quán)賦能,主要是進一步擴大農(nóng)村宅基地的使用權(quán)能,增強農(nóng)村宅基地的流動性,提高農(nóng)村土地資源的配置效率,增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入,縮小城鄉(xiāng)居民收入差別,逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

一、我國農(nóng)村宅基地制度的由來

我國農(nóng)村宅基地制度是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下形成的。與城市居民不同,我國農(nóng)民的住房,一般來說,不是由政府或社會供給的,而是由農(nóng)民自己籌建的。這就涉及農(nóng)村住宅用地如何配置的問題。20世紀50年代中期農(nóng)業(yè)集體化以后,由于農(nóng)村土地由私人所有轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有,農(nóng)民要解決住房問題,集體組織理所當然要分配一定量的土地,作為農(nóng)民建房用地,即土地所有權(quán)歸集體,土地使用權(quán)歸個人。土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離。根據(jù)我國現(xiàn)行的土地法律法規(guī),每戶農(nóng)村居民,只能分配一處宅基地,且其面積不能超過上級主管部門規(guī)定的標準。改革開放以前,我國農(nóng)村經(jīng)濟基本上是封閉式的自然經(jīng)濟,各種生產(chǎn)要素都是在該集體組織范圍內(nèi)調(diào)劑,社會分工與商品交換很不發(fā)達。這就使得農(nóng)村宅基地從一開始就被深深打上封閉式的自然經(jīng)濟的烙印。改革開放以后,在堅持農(nóng)村土地集體所有制的前提下,允許宅基地使用者出租或出售地上建設物,但是只局限于該集體組織范圍內(nèi)。我國農(nóng)村集體化以后的農(nóng)村宅基地,是農(nóng)村的農(nóng)戶或個人用作住宅建設用地而占有、利用本集體所有的土地,包括已經(jīng)建過房子的土地、決定用于建房的土地以及規(guī)劃用于建房的土地三種類型。農(nóng)村宅基地上建造的房子及其附屬設施,只能用于自給性生活消費,不能建造商業(yè)性生產(chǎn)經(jīng)營用房。

農(nóng)村宅基地使用權(quán)是我國特有的一項獨立的用益物權(quán)。用益物權(quán)的設計源于資源的稀缺性,導致主體的需求得不到完全的滿足,從而在所有和利用之間產(chǎn)生矛盾。而用益物權(quán)一方面使得用益物權(quán)人的需要得到較好的滿足,另一方面又使得所有權(quán)人的物質(zhì)得到有效利用。我國農(nóng)村宅基地改革是以用益物權(quán)法作為重要依據(jù)的。它具有特定身份性、無償使用性、從屬性及范圍的嚴格限制性等基本屬性。我國農(nóng)村宅基地曾經(jīng)有一段時間,其所有權(quán)歸農(nóng)民私人所有并且可以自由買賣。1949年至1956年這段時間,農(nóng)村宅基地歸農(nóng)民私人所有,農(nóng)民擁有宅基地和房屋的所有權(quán),即“兩權(quán)”合一。農(nóng)民的宅基地及其地上建筑物(房屋)可以出租、贈與、典當、繼承和買賣。1956年至今,農(nóng)村宅基地歸農(nóng)民集體所有和農(nóng)民房屋可以自由買賣(在該集體組織范圍內(nèi))的政策逐步定型。在這個階段,農(nóng)民住房由以往“房地合一”的所有者主體,轉(zhuǎn)變?yōu)榉康厮姓咧黧w相分離。一方面明確農(nóng)民房屋永遠歸農(nóng)民個人所有,農(nóng)民有租賃和買賣房屋的權(quán)利;另一方面又強調(diào)宅基地不準出租和買賣。這種政策實際操作本身就是悖論。因為農(nóng)民將房子出售了,與其相輔相成的宅基地使用權(quán)也就同時被轉(zhuǎn)讓了。

當前,我國農(nóng)村經(jīng)濟正在由封閉走向開放,而且開放度越來越高,各種生產(chǎn)要素開始流動起來,使得適應于封閉式自然經(jīng)濟的農(nóng)村宅基地制度,面臨著越來越嚴峻的挑戰(zhàn)。如何應對這種挑戰(zhàn),需要我們做深入的探索。

二、我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)的特點

我國農(nóng)村宅基地的所有權(quán)歸集體所有,已經(jīng)被我國現(xiàn)行法律所確定。這里所要討論的是農(nóng)村宅基地使用權(quán),而不是所有權(quán)。農(nóng)戶從農(nóng)村集體經(jīng)濟組織分得的宅基地,根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定,農(nóng)民對宅基地享有占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)?？梢栽谡厣辖ㄔ熳》考捌涓綄倥涮自O施。農(nóng)村宅基地的所有權(quán)和使用權(quán)的分離,使得農(nóng)村宅基地制度涉及主體和客體兩方面。這就決定著農(nóng)村宅基地使用權(quán)主體,是該集體組織成員,即農(nóng)村宅基地使用權(quán)歸農(nóng)民;農(nóng)村宅基地的客體則是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,即農(nóng)村宅基地所有權(quán)歸集體。目前農(nóng)村宅基地的實際使用權(quán)的內(nèi)容只有占有和使用兩項,還缺乏用益物權(quán)法所規(guī)定的收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的利用方式和獲取資格,決定著其被賦予了保障性和福利性,并派生出以下幾方面特點。

第一,根據(jù)我國現(xiàn)行土地管理法律法規(guī),農(nóng)村宅基地使用權(quán)的主體明確界定為該集體經(jīng)濟組織成員,明確把非該集體經(jīng)濟組織成員排除在外。這是計劃經(jīng)濟時代遺留下來的一個重要特征。計劃經(jīng)濟作為一種經(jīng)濟制度,是建立在公有制經(jīng)濟的基礎上的。計劃經(jīng)濟體制,說到底就是依靠國家指令性計劃來配置資源的一種經(jīng)濟體制。公有化程度越高,計劃經(jīng)濟體制越容易運行。1958—1982年,我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之所以采取“政社合一”的農(nóng)村人民公社制度,正是為了適應計劃經(jīng)濟體制的要求。在這種體制下,每個集體經(jīng)濟組織都是相對封閉、近乎自給自足的自然經(jīng)濟組織,彼此之間不存在分工和交換關(guān)系。農(nóng)民為了生存建造住房,其所需要的宅基地只能由該集體經(jīng)濟組織分配,在該集體經(jīng)濟組織內(nèi)享有平等的權(quán)利。也就是說,集體經(jīng)濟組織成員享有長期使用宅基地的權(quán)利,并有權(quán)排除他人的非法侵占和干涉。農(nóng)村宅基地的性質(zhì)不會隨著農(nóng)民身份的變化而變化。國家之所以把農(nóng)村宅基地使用權(quán)納入《物權(quán)法》軌道,是值得我們深思的。

第二,農(nóng)村宅基地使用權(quán)是有限制性的。我國農(nóng)村宅基地制度是在自然經(jīng)濟條件下形成的,農(nóng)民在宅基地上建造房屋及其附屬設施,都是作為生活資料,只能用于滿足自給性需要。其目的是為了獲取使用價值,而不是為了獲取價值以及增值價值。我國土地管理法嚴格規(guī)定,農(nóng)村村民將原有住房出賣、出租或贈與他人后,再申請宅基地的,不得批準。我們之所以強調(diào)農(nóng)村宅基地的自給性,是因為每戶農(nóng)民只能取得一份宅基地,如果允許宅基地自由轉(zhuǎn)讓,就有可能使農(nóng)民喪失最基本的生存條件,不利于社會的穩(wěn)定。但是,既然我國法律賦予農(nóng)村宅基地使用權(quán)用益物權(quán)的功能,而用益物權(quán)的設立目的在于獲取物的使用價值,這種使用價值包括占有、使用和收益,即實現(xiàn)對物的使用和收益。這就意味著農(nóng)村宅基地被賦予用益物權(quán),必然要突破現(xiàn)有的占有權(quán)和使用權(quán)的局限,增加收益權(quán)、擔保權(quán)或抵押權(quán)的功能,隱含著進一步深化改革的必要性。

第三,農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有社會福利保障性。福利品是屬于公共品,是無償提供給社會成員的。如果說當今市民的福利品主要體現(xiàn)在基本公共服務的話,那么,當今農(nóng)民的福利品主要體現(xiàn)在承包地和宅基地。無論是承包地還是宅基地,都是無償分配給農(nóng)民的。設置這種制度的目的,是為了讓農(nóng)民獲得最基本的生存條件,維護社會穩(wěn)定。農(nóng)村宅基地無償分配給農(nóng)民,雖然有利于保障農(nóng)民的最基本的生存條件以及農(nóng)村社會的穩(wěn)定,但也容易誘發(fā)人們對宅基地的無節(jié)制的需求,再加上普遍存在管理不嚴,超面積占用或一戶多宅的現(xiàn)象大量地出現(xiàn),從而不利于節(jié)約用地。需要指出的是,用益物權(quán)的存在使得所有權(quán)處于不完全狀態(tài),而所有權(quán)所具有的彈性特征,決定了用益物權(quán)必定要在一定期限后消失。農(nóng)村宅基地用益物權(quán)消失的條件是:農(nóng)村經(jīng)濟高度發(fā)展,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制被城鄉(xiāng)一體化體制機制所替代,城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會差別最小化。當城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展到這個階段時,宅基地使用權(quán)權(quán)能自然而然會趨向消亡,失去獨立存在的必要性。從這個意義上說,農(nóng)村宅基地的使用權(quán)是有期限性的,只不過這個目標的實現(xiàn)要經(jīng)歷相當長的時間。

第四,農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的約束性。農(nóng)村宅基地制度建立的初衷,是為了確保農(nóng)民最基本的生存條件,同時農(nóng)村宅基地的所有權(quán)是屬于農(nóng)村集體所有。所以,農(nóng)村宅基地即使可以流轉(zhuǎn),也只能在該集體組織成員之間流轉(zhuǎn)。不僅如此,即使是集體組織內(nèi)成員之間轉(zhuǎn)讓宅基地,也是有嚴格的條件限制的,這就是轉(zhuǎn)讓人已經(jīng)擁有多處宅基地,而接受轉(zhuǎn)讓的人卻沒有宅基地。由于轉(zhuǎn)讓農(nóng)村宅基地往往和住房的出賣出租聯(lián)系在一起,這就意味著農(nóng)村宅基地,使用權(quán)可以伴隨其房屋所有權(quán)的變動或者房屋的出售、出租而流轉(zhuǎn),只不過農(nóng)民不能再獲取新的宅基地。如果出現(xiàn)農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓、出賣的情況,中央文件也有明確的約束性。1995年,國家土地管理局印發(fā)了《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》。其中關(guān)于農(nóng)村房屋和宅基地買賣方面主要涉及流轉(zhuǎn)完成后宅基地使用權(quán)面積超標的處理原則。第四十九條規(guī)定,接受轉(zhuǎn)讓、購買房屋取得的宅基地,與原有宅基地合計面積超過當?shù)卣?guī)定標準,按照有關(guān)規(guī)定處理后允許繼續(xù)使用的,可暫確定其集體土地建設用地使用權(quán)。第五十一條規(guī)定,按照本規(guī)定第四十五條至第四十九條的規(guī)定確定農(nóng)村居民宅基地集體土地建設用地使用權(quán)時,其面積超過當?shù)卣?guī)定標準的,可在土地登記卡和土地證書內(nèi)注明超過標準面積的數(shù)量。以后分戶建房或現(xiàn)有房屋拆遷、改建、翻建或政府依法實施規(guī)劃重新建設時,按當?shù)卣?guī)定的面積標準重新確定使用權(quán),其超過部分退還集體。這實際上已經(jīng)默認可以突破一戶只能獲得一份宅基地的傳統(tǒng)規(guī)則。

三、完善我國農(nóng)村宅基地制度應堅持的原則

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立,農(nóng)村宅基地制度應當按照公平分配、有償使用、有序流轉(zhuǎn)的原則逐步完善。

公平分配,指的是集體經(jīng)濟組織的每一個成員,都有權(quán)利取得等量的宅基地。家庭是農(nóng)村的基本單元,應當讓每個農(nóng)戶都能分到同等的宅基地,做到“一戶一宅”。由于農(nóng)村土地是屬于農(nóng)民集體所有,再加上我國農(nóng)村商品經(jīng)濟不發(fā)達,農(nóng)民群眾收入水平較低,分配農(nóng)村宅基地應當是無償?shù)?即應將其作為公共福利品提供給農(nóng)民。只有堅持公平無償?shù)脑瓌t,才能為農(nóng)民提供最低限度的生存條件。況且,農(nóng)村集體所有的土地是由農(nóng)民私人所有轉(zhuǎn)變過來的,更應堅持公平無償?shù)脑瓌t。現(xiàn)在的問題是,為了提高農(nóng)村宅基地的利用效率,應當事先做好規(guī)劃,逐步引導居民居住適當集中,與此同時,農(nóng)村居民需要宅基地,應盡量安排村內(nèi)的空閑地和廢棄老宅基地。

有償使用,指的是從發(fā)展趨勢看,隨著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入水平的提高,應當逐步確立農(nóng)村宅基地有償使用的原則。一個值得人們深思的問題是,改革開放以來,雖然農(nóng)村勞動力大量向城鎮(zhèn)流動,農(nóng)村居住人口大量減少,但農(nóng)村建設用地卻迅速地增長著。例如,2000—2011年,我國農(nóng)村人口減少1.33億人,農(nóng)村居民建設用地卻增加3045萬畝。據(jù)有關(guān)部門估計,我國農(nóng)村宅基地面積相當于城鎮(zhèn)建成區(qū)面積的5倍左右。其背后的重要原因就是宅基地的分配和占用是無償?shù)?。當前我們所說的宅基地有償使用,是指由于各種原因,導致“一戶多宅”或超標占用宅基地,應當通過經(jīng)濟辦法讓其付出必要的代價。因為“一戶多宅”、超標占用宅基地的農(nóng)戶,一般地說,是經(jīng)濟收入水平較高的農(nóng)戶,他們也負擔得起。采用有償使用的辦法,其使用費應當逐漸提高,只有這樣,才有利于防止多占宅基地現(xiàn)象繼續(xù)蔓延。

有序流轉(zhuǎn),指的是宅基地的使用權(quán)要適應變化了的條件,讓它有序流轉(zhuǎn)起來,以提高宅基地的利用效率。根據(jù)我國現(xiàn)行法律法規(guī),農(nóng)村宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓,必須同時具備以下條件:轉(zhuǎn)讓人擁有兩處以上的農(nóng)村住房(含宅基地);農(nóng)村宅基地只能在同一集體經(jīng)濟組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓,且受讓人沒有住房和宅基地;符合宅基地使用權(quán)分配條件,轉(zhuǎn)讓行為須經(jīng)過集體經(jīng)濟組織同意;宅基地使用權(quán)不得單獨轉(zhuǎn)讓,地隨房一并轉(zhuǎn)讓。我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展很不平衡,沿海地區(qū)比內(nèi)陸地區(qū)發(fā)達得多,各種生產(chǎn)要素流動性越來越強,無論是集體建設用地還是宅基地,都以隱性的方式流動起來,不僅突破集體經(jīng)濟組織的界限,而且突破農(nóng)村的界限,強制性的禁止是堵塞不了的。因勢利導地引導農(nóng)村宅基地有序流轉(zhuǎn),亟須提上重要議事日程。從演變的趨勢看,農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn),不僅可以突破集體經(jīng)濟組織的界限,而且可以突破城鄉(xiāng)的界限。由于我國農(nóng)村宅基地流動性弱,導致一方面農(nóng)村大量建設用地被長期閑置;另一方面城鎮(zhèn)建設用地則越來越緊張,誘發(fā)城鎮(zhèn)房價一波又一波瘋狂上漲。

四、深化我國農(nóng)村宅基地制度改革的方向

當前我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)運作過程中存在的主要問題,歸納起來主要表現(xiàn)在四個方面:一是農(nóng)村建設用地以及與其相聯(lián)系的農(nóng)村宅基地,大多缺乏科學的規(guī)劃和布局,即使有規(guī)劃也沒有很好貫徹落實;二是違反“一戶一宅”和公平合理的分配原則,超標占地現(xiàn)象較為嚴重;三是宅基地所賦予的用益物權(quán),還未得到完整的體現(xiàn),轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)和收益權(quán)尚欠缺;四是農(nóng)村宅基地的退出機制還沒有建立,閑置地大量存在,“空心村”很普遍。

針對上述存在的問題,我國農(nóng)村宅基地的改革方向,應當遵循用益物權(quán)法的基本準則,讓用益物權(quán)人依法享有占有權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán),并通過擴大宅基地的權(quán)能,賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利,提高宅基地的利用效率。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出,保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán),改革完善農(nóng)村宅基地制度,慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓,探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。由此可見,隨著農(nóng)村宅基地制度改革的深化,農(nóng)村宅基地使用權(quán)屬性也在逐漸發(fā)生蛻變。改革的實踐與現(xiàn)行法律法規(guī)之間的不協(xié)調(diào)越來越凸顯,改革每前進一步,都需要對現(xiàn)行法律法規(guī)進行局部性的修訂。

要妥善地解決農(nóng)村宅基地面臨的一系列問題,除了必須改革和完善宅基地審批制度外,還應積極促進農(nóng)村建設用地整理,加大盤活存量建設用地力度,切實保障農(nóng)民宅基地的用益物權(quán)。在條件成熟的情況下,還要積極探索如何增進農(nóng)民住房的財產(chǎn)性收益的新路子。目前農(nóng)民住房抵押貸款在一些改革試點地區(qū)已經(jīng)破題,但是要在大面積范圍內(nèi)推廣,還有不少制約因素,具體表現(xiàn)在目前還沒有專業(yè)價值評估機構(gòu),如何評價、誰來評價有待解決。由于沒有規(guī)范化的評估程序,只能憑經(jīng)驗和感覺來確定抵押物的評估價值。不僅存在著評估難,還存在著資產(chǎn)處置難,即如果農(nóng)民貸款違約,房產(chǎn)如何收回也是個難題。

目前農(nóng)村宅基地的權(quán)能中,占有權(quán)和使用權(quán)相對來說得到比較充分的體現(xiàn);但是,轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)、收益權(quán)遠未體現(xiàn)出來。實踐經(jīng)驗告訴我們,農(nóng)民收益的多少,不僅取決于他們擁有的資源的多少,還取決于這些資源的市場化程度。改革開放以來,我國城鄉(xiāng)居民收入差別之所以較為懸殊,其中的一個重要原因,就是農(nóng)村資源(包括農(nóng)民宅基地)的市場化程度低,不能使增值了的價值在流通中實現(xiàn),從而導致農(nóng)民財產(chǎn)性收入少。如何把農(nóng)村中閑置的農(nóng)房利用起來,也是值得認真思考和解決的問題。因為大量閑置農(nóng)房的存在,不僅損害了農(nóng)村的村容村貌,不利于農(nóng)村的綜合整治,還嚴重浪費稀缺的土地資源。而要盤活農(nóng)村閑散宅基地資源,讓閑置的農(nóng)房活起來,就必須因勢利導地采取相應的對策。要整治農(nóng)村宅基地亂象,一是必須堅持規(guī)劃先行,強化宅基地規(guī)劃管理;二是加快盤活存量建設用地力度;三是強化農(nóng)村土地執(zhí)法監(jiān)督。與此同時,對于已經(jīng)在城鎮(zhèn)落戶以及有意在城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民,可以將他們的農(nóng)房采取村集體給予適當補償?shù)霓k法鼓勵其拆除。對其中一些較好的農(nóng)房,可考慮通過適當補助鼓勵農(nóng)村危房改造對象購買已無還鄉(xiāng)可能的農(nóng)民的房子。對一些區(qū)位條件較好的、有旅游開發(fā)前景的閑置農(nóng)房,還可以發(fā)展民俗旅游、休閑觀光,讓閑置的宅基地和農(nóng)房“活起來”。

根據(jù)我國現(xiàn)行法律法規(guī),農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn),是實行有限制流轉(zhuǎn)的政策,即只能在該集體經(jīng)濟組織的成員間流轉(zhuǎn),嚴格禁止在城鄉(xiāng)居民之間流轉(zhuǎn)。還有,根據(jù)我國的《物權(quán)法》和《擔保法》的有關(guān)規(guī)定,宅基地使用權(quán)不得用于抵押。根據(jù)“房地合一”和“地隨房走”的原則,農(nóng)村宅基地上建筑的房屋也不能用于抵押。但現(xiàn)實生活中,隨著城鎮(zhèn)化的深入推進,有一些農(nóng)民已經(jīng)進城落戶,客觀上出現(xiàn)宅基地閑置浪費的問題。農(nóng)村宅基地的隱性交易以及賣給城鎮(zhèn)居民的現(xiàn)象時有發(fā)生,且有蔓延趨勢。為了解決農(nóng)民的融資難問題,有些地區(qū)也在進行農(nóng)宅抵押試點,客觀上要求必須修改、出臺相關(guān)的宅基地法律法規(guī),把農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)納入法制化、規(guī)范化的軌道。隨著農(nóng)村宅基地制度改革的深化,應當逐步擴大轉(zhuǎn)讓對象和范圍,以利于提高閑置宅基地的利用效率。特別需要指出的是,隨著城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進,將有越來越多的農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,導致閑置宅基地越來越多;與此同時,隨著城鄉(xiāng)要素流動的制度性障礙的逐漸消解,也會有越來越多的城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村落戶、就業(yè)、創(chuàng)業(yè),這就要求擴大農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓范圍,允許那些到農(nóng)村就業(yè)、創(chuàng)業(yè)和落戶的城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地。這既有利于提高閑置宅基地的利用效率,增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入,也有利于推進新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。因為一旦農(nóng)村宅基地使用權(quán)能夠進入市場交易,農(nóng)民就能獲得合理的土地資本收益,這就會顯著增強農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、適應城鎮(zhèn)生活環(huán)境的能力,加快農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化進程。國家有關(guān)文件已經(jīng)明確提出,在符合用地規(guī)劃的前提下,允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地與國有土地一樣同等入市,同地、同權(quán)、同價。而農(nóng)村宅基地占農(nóng)村集體建設用地70%以上,如果農(nóng)村宅基地不能入市,農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的意義就不大了。

針對當前農(nóng)戶取得宅基地使用權(quán)困難、宅基地退出機制不順暢、宅基地市場化程度低等問題,要在提高市場化程度的基礎上,健全依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的農(nóng)村宅基地制度。改革、完善農(nóng)村宅基地制度的基本思路,應當是在有利于發(fā)育農(nóng)村土地市場的前提下,保障農(nóng)戶依法取得宅基地用益物權(quán),對農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)做出明確界定,探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制,探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑。國家“十三五”規(guī)劃綱要指出,要“維護進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán),并支持引導依法自愿有償轉(zhuǎn)讓”“激活農(nóng)村要素資源,增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入”。由于目前閑置的農(nóng)村宅基地還沒有退出機制,導致土地資源的嚴重浪費,解決這個問題的辦法是,對于“一戶多宅”或超標占地的農(nóng)戶,可以通過征稅等經(jīng)濟杠桿,加大其宅基地增持成本,直至迫使其退出多占的宅基地。當然,這項改革面臨的阻力是相當大的。隨著我國農(nóng)村土地制度改革和農(nóng)村金融體制改革的深化,農(nóng)村宅基地使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)以及與其相關(guān)的農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán),也必然要求進一步明晰化。2015年8月24日國務院印發(fā)的《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導意見》要求,為了維護好、實現(xiàn)好、發(fā)展好農(nóng)民土地權(quán)益,盤活農(nóng)民土地用益物權(quán)的財產(chǎn)屬性,試點地區(qū)要加快推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和農(nóng)民住房所有權(quán)確權(quán)登記頒證,建立完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺,建立健全農(nóng)村信用體系。與其相聯(lián)系,在城鎮(zhèn)化過程中需要解決如何讓更多農(nóng)民帶著土地權(quán)益放心進城的問題。這就存在著農(nóng)民進城以后的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)如何處置的問題。關(guān)于這個問題,2016年8月初國務院印發(fā)的《關(guān)于實施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財政政策的通知》已做出方向性的安排。該通知明確提出,地方政府不得強行要求進城落戶農(nóng)民轉(zhuǎn)讓其在農(nóng)村的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。至于進城之后的農(nóng)民“三權(quán)”利益如何處置,該通知明確提出,要通過健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場,逐步建立進城落戶農(nóng)民在農(nóng)村的相關(guān)權(quán)益退出機制。當然,農(nóng)民進城以后,由于就業(yè)、居住、生活環(huán)境等條件的變化,很多人最終還是會自愿放棄在村里享有的權(quán)利,但是其前提條件是農(nóng)民的利益要得到保障,即通過產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場有償退出。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：學習論壇2017年01期

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