習近平總書記在黨的十九大報告中提出要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并且就農(nóng)村基本經(jīng)營制度和土地制度方面給出了重要的指向，即：鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度。保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。我國農(nóng)村土地產(chǎn)權的“三權分置”、承包關系的“長久不變”及其政策協(xié)同，是對我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民在新時代發(fā)展的重要制度安排，具有極其重要的理論意義和現(xiàn)實價值。
一、我國農(nóng)村土地制度的變革與深刻內涵
新中國建立以來，我國農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了一系列的變革。從建國初期的農(nóng)戶所有、農(nóng)戶獨立經(jīng)營，到上世紀五十年代中期至七十年度末期的集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營，一直到改革開放以來的集體所有、農(nóng)戶承包經(jīng)營，我國探索了一條從實踐出發(fā)、不斷完善、循序漸進、逐漸清晰、具有明顯中國特色的農(nóng)村土地制度的演進與發(fā)展道路。觀察新中國建立以來中國農(nóng)村土地制度的變革軌跡，可以看出，土地的所有權和經(jīng)營權，既可以融為一體，也可以相互分離。與改革開放以前的中國農(nóng)村土地制度相比較的最大不同之處，是中國通過改革，實施了農(nóng)村土地所有權和經(jīng)營權的“兩權分離”制度，而這種“兩權分離”制度的關鍵，是引入了“長期”和“長久”不變的獨特的土地家庭承包經(jīng)營制度，因而找到了一種既能堅持社會主義土地集體公有制性質不變，又能在具體經(jīng)營制度上留有搞活空間，以適應社會主義初級階段中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力不斷發(fā)展的農(nóng)村土地制度，因此可以說，我國當前的農(nóng)村土地制度也是一種鮮明體現(xiàn)中國特色社會主義國情的土地制度。
改革開放以來我國農(nóng)村土地制度的改革首先促成了農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度的變革。改革開放前，我國嘗試了農(nóng)村土地集體所有和集體統(tǒng)一經(jīng)營，即“兩權合一”的農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度，但面對自然性、周期性、空間性特點極為明顯、存在自然和市場雙重風險的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，這種“兩權合一”農(nóng)業(yè)集體經(jīng)營制度顯然難以形成高效率和低成本的勞動激勵與約束機制。盡管這一農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度在形式上很有氣勢，在名稱上很有先進性，但在實質上卻與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的特性和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展水平不匹配，進而持續(xù)處于低效率的狀態(tài)，以致始終未能解決好中國農(nóng)產(chǎn)品的供給短缺問題和廣大民眾的溫飽問題。
變革這一農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度的標志是1978年的農(nóng)村改革，改革在保持土地集體所有制性質不變的前提下，實施了集體和農(nóng)戶統(tǒng)分結合的農(nóng)業(yè)雙層經(jīng)營，尤其是引入土地的農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營制度，并且明確農(nóng)戶擁有“長期不變”的土地承包經(jīng)營權，使我國農(nóng)業(yè)的經(jīng)營制度由集體統(tǒng)一的經(jīng)營制度轉變成了農(nóng)戶家庭的經(jīng)營制度。農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營的本質是自我雇傭、自我經(jīng)營、自我分配，在勞動使用和控制方面具有獨特的優(yōu)勢。新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度在當時的“交給國家和集體一定份額[2]、剩余全歸自己”和農(nóng)戶土地承包經(jīng)營制度“長期”不變[3]以及農(nóng)產(chǎn)品價格逐步放開等制度安排下，大大調動了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自主性和積極性，產(chǎn)生了巨大的制度效應，不僅大幅提高了農(nóng)民的收入，而且很快改變了我國農(nóng)產(chǎn)品，尤其是糧食供給不足的局面。我國糧食產(chǎn)量從1979年到1984年這五年間，年均增長4.9%，1984年總產(chǎn)量突破了8000億斤，創(chuàng)了當時我國糧食總產(chǎn)量的歷史紀錄，一舉解決了中國糧食不能自給的問題。
改革開放以來我國農(nóng)村土地制度的改革更是體現(xiàn)了土地產(chǎn)權制度的變革。農(nóng)業(yè)的家庭經(jīng)營之所以比集體經(jīng)營有效率，不僅在于家庭經(jīng)營制度與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特性具有天然的契合性，而且更在于我國農(nóng)業(yè)集體統(tǒng)一的經(jīng)營制度轉變?yōu)榧彝コ邪慕?jīng)營制度背后的產(chǎn)權制度變革效率。產(chǎn)權制度是制度的一種類型，是與物有關的人與人的權利關系，產(chǎn)權是個權利束，并且具有可分性，主要包括對物的所有權、占有權、支配權、使用權、收益權和處置權等。有效的產(chǎn)權制度應該對行為主體具有激勵與約束的功能，從改革開放以來我國農(nóng)村土地產(chǎn)權制度的變革看，保持農(nóng)村土地產(chǎn)權集體所有不變條件下的農(nóng)業(yè)家庭承包經(jīng)營制度的引入，實質上使得原先集于集體組織一身的土地產(chǎn)權束實現(xiàn)了分離，不僅實現(xiàn)了土地所有權和使用權從“兩權合一”到“兩權分離”的變革，而且還使農(nóng)民在擁有承包土地使用權或經(jīng)營權的同時，獲得了相應的收益權和處置權，并且，這種權利還被政策法律賦予是“不能隨意被剝奪”，要保持“長期不變”直至“長久不變”的權力，這就使農(nóng)民對這種制度獲得了相對穩(wěn)定的預期。很顯然，這樣的土地產(chǎn)權制度安排與家庭經(jīng)營制度的結合，無疑對土地承包農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)，增加農(nóng)產(chǎn)品市場供給會產(chǎn)生極大的激勵，尤其在農(nóng)產(chǎn)品市場供給相對短缺的賣方市場環(huán)境下，這種制度安排的效率幾乎可以發(fā)揮到極致。
隨著上世紀八十年我國農(nóng)村工業(yè)化的興起和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大量的農(nóng)業(yè)勞動力進入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)。在這一過程中，轉移勞動力面臨著就業(yè)選擇和如何處置土地承包經(jīng)營權的問題，辦法主要是兩個，一是選擇兼業(yè)化經(jīng)營，也就是通過家庭勞動力的內部分工，整個家庭既從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，又兼顧農(nóng)業(yè)經(jīng)營。二是流轉土地經(jīng)營權，也就是將土地承包經(jīng)營權進行再分解為承包權和經(jīng)營權這兩種權利，農(nóng)戶保留自己的土地承包權，然后通過一定的機制與方式，把土地經(jīng)營權流轉給那些愿意從事農(nóng)業(yè)的經(jīng)營主體。農(nóng)戶土地經(jīng)營權的流轉使我國農(nóng)村土地的“兩權分離”變成了“三權分置”，即所有權歸集體，承包權歸農(nóng)戶，經(jīng)營權歸農(nóng)業(yè)經(jīng)營者，并且可以進行市場化交易。農(nóng)村土地產(chǎn)權從“兩權分離”到“三權分置”的演化，是我國農(nóng)村土地產(chǎn)權制度的又一創(chuàng)新，它意味著農(nóng)民不僅擁有“長久不變”的土地承包經(jīng)營權，而且還擁有其土地經(jīng)營權（或使用權）的市場出讓權或處置權。
二、“三權分置”與“長久不變”的理論與現(xiàn)實價值
我國農(nóng)村土地產(chǎn)權從“兩權合一”到“兩權分離”，再到“三權分置”的演化，具有重要的理論意義和現(xiàn)實價值。從理論角度看，這種演化表明了公有產(chǎn)權也可以有多種組合方式和表達形式，產(chǎn)權的可分性具有極大的運用空間，產(chǎn)權制度與具體的安排，對人類社會發(fā)展具有普遍的價值和實踐適用性，能為探索、完善和建立中國特色社會主義制度提供理論支撐和現(xiàn)實選項。我國農(nóng)村土地產(chǎn)權從“兩權合一”到“兩權分離”，再到“三權分置”的變革過程，不僅可以拓寬人們對農(nóng)村集體所有制和集體產(chǎn)權制度的認識視野，而且也為我國農(nóng)村集體公有制的有效實現(xiàn)找到了可行的路徑。從現(xiàn)實價值看，這種演化不僅沒有改變農(nóng)村土地社區(qū)集體所有的本質屬性，而且還有助于農(nóng)戶承包土地配置效率的提高和農(nóng)戶土地承包權益的有效實現(xiàn)，同時，這種演化還有助于我國農(nóng)村勞動力的分工分業(yè)深化，有助于土地、勞動力這一基本生產(chǎn)要素的空間配置優(yōu)化，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)三大體系，即產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系的建構，為農(nóng)業(yè)一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展、多功能發(fā)展、多類型規(guī)模經(jīng)營、多元化服務形成以及各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、產(chǎn)業(yè)組織和經(jīng)營方式的空間融合、集聚發(fā)展和聯(lián)合發(fā)展，提供要素支撐和空間保障，促進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的協(xié)調發(fā)展。
黨的十九大報告在加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的闡述中，明確“經(jīng)濟體制改革必須以完善產(chǎn)權制度和要素市場化配置為重點”，這對農(nóng)村土地而言，意味著土地產(chǎn)權制度的完善和土地作為基本生產(chǎn)要素的市場化配置，必將成為農(nóng)村土地制度進一步深化改革的重點。深化改革的重點將是如何進一步鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，完善土地產(chǎn)權“三權”分置制度和保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，換言之，就是要在土地產(chǎn)權“三權分置”和土地承包關系“長久不變”的農(nóng)村土地制度架構下，通過理論創(chuàng)新、改革配套和政策協(xié)同，賦予中國農(nóng)村土地產(chǎn)權“三權分置”和土地承包權“長久不變”更為科學的制度內涵、更為完善的法律保障、更為有效的發(fā)展空間，使農(nóng)村土地真正成為廣大農(nóng)民的財產(chǎn)權益，集體經(jīng)濟的制度基礎和中國特色社會主義市場經(jīng)濟的基本生產(chǎn)要素。
三、“三權分置”與“長久不變”制度架構下的政策協(xié)同
鞏固和完善我國土地產(chǎn)權“三權分置”和土地承包關系“長久不變”的制度安排，不僅需要理論創(chuàng)新和改革配套，而且需要政策協(xié)同，以優(yōu)化“三權分置”中集體所有權與農(nóng)戶承包權的關系；處理好土地承包經(jīng)營權流轉與有償退出的關系；土地承包關系長久不變與農(nóng)戶承包土地微調的關系，以及探索農(nóng)民權益身份化向契約化轉變的路徑，等等。在我國農(nóng)村土地產(chǎn)權“三權分置”和土地承包關系“長久不變”的制度架構下，尤其需通過政策協(xié)同，進一步處理好土地承包關系“長久不變”下的土地產(chǎn)權“三權分置”的關系。處理好“三權分置”的關系，不僅應明確土地集體所有權，穩(wěn)定土地農(nóng)戶長久承包權，搞活土地經(jīng)營使用權，而且需要進一步處理好土地集體所有權和農(nóng)戶承包權的權益關系。為此，為了充分體現(xiàn)農(nóng)戶對土地的承包經(jīng)營權益，同時又體現(xiàn)集體對土地的所有權權益，可以考慮和探索引入集體土地混合擁有的思路，即集體和農(nóng)戶共同擁有集體土地，集體通過所有權體現(xiàn)這種擁有權，農(nóng)戶通過承包權體現(xiàn)這種擁有權，農(nóng)戶不僅可以有償轉讓自己承包土地的經(jīng)營權，而且也可以有償轉讓自己的土地承包權，即有償轉讓自己的土地擁有權，但這種轉讓的收益必須與集體作一定的切割，以體現(xiàn)集體對土地的所有權權益。集體不應僅僅就是形式上的農(nóng)村土地所有者，而應在農(nóng)戶承包土地的有效利用，用途管制、托管經(jīng)營、流轉交易，有償退出、風險管理、抵押融資、股份化經(jīng)營等方面發(fā)揮所有者的作用，如建立相關規(guī)制與平臺、提供相關代理與中介、開展相關咨詢與服務等。此外，完善土地產(chǎn)權的“三權分置”關系還應從農(nóng)村發(fā)展的實際出發(fā)，因村制宜，政策協(xié)同、分類推進。對于具備相關條件的農(nóng)村區(qū)域，如城鄉(xiāng)一體社保體系已經(jīng)建立，農(nóng)業(yè)勞動力轉移已經(jīng)充分，社區(qū)公共服務能力已經(jīng)具備、村集體股份合作經(jīng)濟改革已經(jīng)到位的地區(qū)，可以進一步推進有助于鄉(xiāng)村治理體系完善的經(jīng)社分離或股社分離運行的改革；推進有助于產(chǎn)權市場化的農(nóng)民身份化權益向契約化權益轉變的改革；推進有助于兼顧公平與效率關系的農(nóng)戶承包土地微調與固化、由確地轉向確股的改革，以進一步完善農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權的權益結構和流轉體系，激活市場化交易，同時，建立和完善土地所有者--集體與土地承包者--農(nóng)戶在土地使用與權益交易過程中的權責利配置機制，進一步探索農(nóng)戶土地承包權有償退出和轉讓的政策機制、制度安排和實現(xiàn)路徑。
總之，中國農(nóng)村土地制度的變革歷程表明，理論和實踐相結合基礎上的制度創(chuàng)新和循序推進，符合中國的國情和發(fā)展，是中國特色社會主義在實踐中的生動體現(xiàn)。在農(nóng)村土地產(chǎn)權“三權分置”和土地承包關系“長久不變”的中國農(nóng)村土地制度框架下，還需不斷創(chuàng)新現(xiàn)代產(chǎn)權理論及其政策協(xié)同機制，以進一步探索我國農(nóng)村集體經(jīng)濟公有制的有效實現(xiàn)形式，并且不斷完善這一制度體系，尤其是完善和深化土地產(chǎn)權“三權分置”中集體所有權和農(nóng)戶承包權的關系，使集體的土地所有權在法律明確的基礎上體現(xiàn)更具體和能動的所有權權屬，使農(nóng)戶的土地承包權在長久穩(wěn)定和不變的基礎上擁有更具體和更多樣的權能，使土地的經(jīng)營權在市場化搞活的基礎上實現(xiàn)更優(yōu)化的配置。與此同時，還應加快推進相關體系與制度的配套、改革深化和政策協(xié)同，如：建立與完善城鄉(xiāng)并軌、城鄉(xiāng)一體的社保制度；加快推進新型城鎮(zhèn)化進程中的農(nóng)業(yè)轉移人口的市民化；有序推進農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟的股份合作制改革和經(jīng)社分離或股社分離的改革；適時啟動農(nóng)民權益身份化向契約化轉變的改革；同步推進農(nóng)村宅基地制度和農(nóng)民房產(chǎn)制度的改革等。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自:《改革》雜志2017年第10期(此為原稿，發(fā)表時有修訂)
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