土地是人類最基本的生產(chǎn)生活資料和賴以生存的空間載體，土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度。改革開放以來，我國發(fā)揮土地制度特有優(yōu)勢，有力推動了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！?，同樣離不開土地制度的支撐保障。當(dāng)前，主要問題是農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入實現(xiàn)不充分、土地增值收益用于“三農(nóng)”不足、建設(shè)用地安排“重城輕鄉(xiāng)”等，現(xiàn)在已經(jīng)到了解決土地增值收益“取之于農(nóng)、用之于城”的問題，破解農(nóng)村自己的地“不能用、用不好”困局的時候了。對此，習(xí)近平總書記、李克強總理在中央農(nóng)村工作會議上都提出明確要求，2018年中央1號文件作出具體部署，國土資源部一直緊密結(jié)合職能，主動謀劃、大力推動中央決策部署的貫徹落實。
一、深入推進農(nóng)村土地制度改革，為鄉(xiāng)村振興提供基礎(chǔ)制度支撐
農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革，是黨的十八屆三中全會部署的重大改革事項。習(xí)近平總書記多次強調(diào)，農(nóng)村土地制度改革關(guān)乎城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，要始終把維護好、實現(xiàn)好、發(fā)展好農(nóng)民權(quán)益作為出發(fā)點和落腳點，堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線，在試點基礎(chǔ)上有序推進。在十九屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會議審議拓展宅基地制度改革試點范圍時，總書記又強調(diào)，要平衡好國家、集體、個人利益，加快形成可復(fù)制可推廣經(jīng)驗。2014年12月31日中辦、國辦發(fā)文啟動改革以來，試點已在33個縣（市、區(qū)）推開。3年多來，改革在促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收方面取得明顯成效，也為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施奠定了良好基礎(chǔ)。
（一）完善土地征收制度
土地征收制度改革主要任務(wù)有3項：一是縮小土地征收范圍，二是規(guī)范征地程序，三是完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。目標(biāo)是建立完善程序規(guī)范、補償合理、保障多元的征收制度。
從各地改革實踐看，改革前后突出變化是，“征地協(xié)商和補償安置”在程序上前置，即必須先與被征地的村集體經(jīng)濟組織中絕大多數(shù)成員就補償標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容達成書面協(xié)議、征地補償安置資金和社會保障費用落實后方可啟動土地征收程序，以更利于被征地農(nóng)民權(quán)益保護。
通過改革，補償方式趨于多元化，對被征地農(nóng)民的保障力度明顯加大。河北定州市改革前主要是貨幣補償，統(tǒng)一按5.4萬元/畝的綜合區(qū)片價補償。改革后則實行三重保障：一是貨幣補償，標(biāo)準(zhǔn)提高到7.34萬元/畝；二是糧食補貼，每年每畝補貼800斤小麥、1000斤玉米或按當(dāng)年市場價折換現(xiàn)金兌付；三是養(yǎng)老保險，允許被征地農(nóng)民自主選擇、隨時參保城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險或城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，給予每人每畝2萬元的參保補貼。
（二）建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度
集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革主要任務(wù)有3項：一是完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，二是明確入市范圍和途徑，三是建立健全市場交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度。目標(biāo)是建立同權(quán)同價、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享的入市制度?？傮w看，這項試點推進較快，相應(yīng)的制度安排和規(guī)則體系已逐步完善。
1.逐步實現(xiàn)同地同權(quán)同價，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。把“同權(quán)”作為“同價”的前提，賦予集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)與國有建設(shè)用地使用權(quán)同等權(quán)能，在同一市場中運行，市場交易規(guī)則、服務(wù)監(jiān)管機制和交易平臺也與國有建設(shè)用地基本相同，從而形成了城鄉(xiāng)一體的土地市場。通過改革，企業(yè)、銀行、資本市場對集體經(jīng)營性建設(shè)用地接受程度顯著提高。江蘇武進雷利電機公司通過出讓方式取得集體經(jīng)營性建設(shè)用地后，于2017年6月2日在深交所A股IPO上市，實現(xiàn)了集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地在資本市場同權(quán)同價“零的突破”。
2.加強了企業(yè)特別是小微企業(yè)用地保障，促進了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。相對國有建設(shè)用地，集體經(jīng)營性建設(shè)用地具有地塊小、成本低、取得快的優(yōu)勢，受到小微企業(yè)和新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的普遍青睞。浙江德清洛舍鎮(zhèn)東衡村眾創(chuàng)園項目，就是通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地調(diào)整入市，將原先的小碼頭、小礦山、小化工等用地，拆除復(fù)墾后集中起來打造的鋼琴小鎮(zhèn)。
3.顯化了農(nóng)村土地價值，增加了集體和農(nóng)民收益。浙江德清通過這項改革試點，集體收益1.8億元，惠及10萬余農(nóng)民。廣西北流農(nóng)民能獲得入市總收益17.15萬元/畝，比改革前的征地補償增長13.2%。
（三）改革完善宅基地制度
宅基地制度改革主要任務(wù)有4項：一是改革完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，二是探索宅基地有償使用制度，三是探索宅基地自愿有償退出機制，四是完善宅基地管理制度。目標(biāo)是建立依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的宅基地制度。不少地方以此為抓手，推動農(nóng)村發(fā)展呈現(xiàn)出新氣象。
1.保障了農(nóng)民“戶有所居”用地。江西余江縣通過“宅改”試點騰退的宅基地，不僅保障了這兩年90%的農(nóng)民建房，還可以保障未來10~15年農(nóng)民建房。浙江德清東衡村集中建設(shè)中心村，每戶占地由原來的140平方米縮減到87.5平方米，節(jié)約100多畝土地統(tǒng)一建設(shè)中心村基礎(chǔ)設(shè)施。
2.增加了農(nóng)民財產(chǎn)性收入。各試點地區(qū)積極探索農(nóng)房抵押、出租、合作開發(fā)等途徑，不斷顯化宅基地財產(chǎn)權(quán)益。浙江德清通過盤活存量宅基地改造民宿530家，每戶年均增收5萬多元。安徽金寨將退出的宅基地作為增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域內(nèi)流轉(zhuǎn)，總收益近53億元。
3.推動了鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)。江西余江在全縣1040個自然村建立村民事務(wù)理事會，賦予其宅基地分配退出、農(nóng)房抵押貸款、收取有償使用費等12項權(quán)力和15項職責(zé)，把村民自治組織的主體作用落到實處，極大增強村黨支部、村委會、集體經(jīng)濟組織的凝聚力，有效激發(fā)了群眾參與宅基地改革的熱情。
2018年，自然資源部將按照中央要求，結(jié)合“三塊地”改革試點，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索基于權(quán)利束下的宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。同時，堅持不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴(yán)格實行土地用途管制，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館。
二、加大用地政策支持力度，助推農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展
習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中強調(diào)指出，要促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。2017年中央1號文件提出，探索建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地保障機制，重點支持農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展。2018年中央1號文件提出“構(gòu)建農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展體系”。當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展進入新的歷史階段，必須順應(yīng)新形勢新要求，深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能，做好新時期農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地保障工作。2017年年底，《關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障工作的通知》（以下簡稱《通知》）出臺，進行了多方面用地政策創(chuàng)新。
（一）強化規(guī)劃對農(nóng)村各業(yè)用地的科學(xué)引導(dǎo)安排
土地利用總體規(guī)劃是優(yōu)化配置土地資源，協(xié)調(diào)各業(yè)各類用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局和時序的核心手段，是實行土地用途管制、保障產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的重要依據(jù)。一方面，土地利用總體規(guī)劃優(yōu)先安排農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地，優(yōu)先做好農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、科技園、創(chuàng)業(yè)園用地保障，并充分考慮農(nóng)村地區(qū)地域廣闊、布局分散的特點，給予地方一定彈性空間，允許鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃預(yù)留不超過5%的規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)，用于零星分散的單獨選址農(nóng)業(yè)設(shè)施、鄉(xiāng)村設(shè)施等建設(shè)。另一方面，因地制宜編制村土地利用規(guī)劃，統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)農(nóng)村各項土地利用活動，優(yōu)化耕地保護、村莊建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護等用地布局，細化土地用途管制，引導(dǎo)農(nóng)村形成生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、農(nóng)田集中連片、村莊集約緊湊的田園景觀風(fēng)貌。
（二）統(tǒng)籌增量存量加大用地保障
目前，農(nóng)村建設(shè)用地寬打?qū)捰?、利用效率低的情況普遍存在。根據(jù)土地變更調(diào)查結(jié)果，2016年全國村莊建設(shè)用地占全部建設(shè)用地的49%，農(nóng)村人均建設(shè)用地遠超國家標(biāo)準(zhǔn)?！锻ㄖ芬?guī)定，在年度土地利用計劃中安排一定比例，專項支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。同時把著力點放在存量挖潛上，鼓勵利用存量建設(shè)用地進行農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)產(chǎn)品冷鏈、物流倉儲、產(chǎn)地批發(fā)市場等項目建設(shè)或用于小微創(chuàng)業(yè)園、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商等農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)，對盤活存量成效突出的市、縣，給予新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)獎勵。
（三）進一步完善設(shè)施農(nóng)用地政策
設(shè)施農(nóng)用地分為生產(chǎn)設(shè)施、附屬設(shè)施以及配套設(shè)施用地，具有布局分散、使用周期短、類型界定模糊等特點。隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進一步發(fā)展，既需要繼續(xù)加大支持力度，也需要嚴(yán)格監(jiān)管。
《通知》進一步擴大了設(shè)施農(nóng)用地范圍。將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中所需各類生產(chǎn)設(shè)施和附屬設(shè)施用地，以及由于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營必須興建的配套設(shè)施，包括看護類管理房用地（單層、占地小于15 m2），臨時性農(nóng)產(chǎn)品晾曬、臨時存儲、分揀包裝等初加工設(shè)施用地（原則上占地不得超過400m2），在不占用永久基本農(nóng)田的前提下，納入設(shè)施農(nóng)用地管理，無須辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，便捷項目用地。同時，強化監(jiān)管。明確省縣兩級職責(zé)，省級管理部門重點在設(shè)施農(nóng)用地的規(guī)劃安排、選址要求、使用周期，以及使用結(jié)束后恢復(fù)原狀的保障措施上；縣級部門負(fù)責(zé)具體監(jiān)管，設(shè)立設(shè)施農(nóng)用地標(biāo)示牌，接受群眾監(jiān)督。設(shè)施農(nóng)用地信息必須納入信息化綜合監(jiān)管平臺，加強土地執(zhí)法監(jiān)察和土地督察，嚴(yán)禁以設(shè)施農(nóng)用地之名行非農(nóng)建設(shè)之實。
（四）鼓勵農(nóng)村土地復(fù)合利用
農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展必然要求土地利用的復(fù)合性和多樣性。為此，《通知》提出在不破壞耕作層的前提下，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整仍按耕地管理；鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和村莊建設(shè)等用地復(fù)合利用；在充分保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)、防止外部資本侵占控制的前提下，探索集體經(jīng)濟組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地。
保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，并不意味著要在農(nóng)村實行規(guī)模擴張，大量新增建設(shè)用地。農(nóng)村的發(fā)展，必須堅持底線思維，確保在不占用永久基本農(nóng)田、不突破建設(shè)用地規(guī)模、不破壞生態(tài)環(huán)境和人文風(fēng)貌的前提下開展。
三、大力推進土地綜合整治，打造鄉(xiāng)村振興的抓手平臺
習(xí)近平總書記指出，山水林田湖草是一個生命共同體，要統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理。經(jīng)過多年實踐積累，土地綜合整治已成為優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、提升國土利用質(zhì)量效率、打造“山水林田湖草生命共同體”的重要手段。一些地方結(jié)合實際探索出新的土地綜合整治模式，如浙江杭州西湖區(qū)雙浦鎮(zhèn)開展“全域土地綜合整治”，為推動農(nóng)村人居環(huán)境整治、促進鄉(xiāng)村振興蹚出了新路子。
（一）推進土地綜合整治，統(tǒng)領(lǐng)在規(guī)劃
過去農(nóng)村用地格局混亂，邊角地、插花地雜亂無序分布，存在著耕地碎片化、村莊建設(shè)無序化、土地產(chǎn)出低效化、環(huán)境趨于惡化等問題?，F(xiàn)在一些地方吸取教訓(xùn)，把規(guī)劃作為治理問題的良方，取得較好效果。杭州雙浦鎮(zhèn)在推進“山水林田湖路村”全要素綜合整治前，精心編制了全域土地整治規(guī)劃，統(tǒng)籌安排耕地開發(fā)利用、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、村鎮(zhèn)環(huán)境治理、產(chǎn)業(yè)集聚升級、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、公益設(shè)施配套等工程，既可促進各類用地合理布局，又能保障農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)民生活用地，打造宜居宜業(yè)宜游的美麗鄉(xiāng)村。
（二）推進土地綜合整治，關(guān)鍵在統(tǒng)籌
要統(tǒng)籌農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理、環(huán)境整治和生態(tài)修復(fù)等，科學(xué)安排農(nóng)村各項土地利用活動。一是在保證永久基本農(nóng)田、優(yōu)質(zhì)耕地不減少的前提下，促進農(nóng)業(yè)用地集中連片、數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局更加優(yōu)化。二是在保證建設(shè)用地總量不增加的前提下，推動產(chǎn)業(yè)用地布局更加合理，農(nóng)民住房、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施等人居環(huán)境明顯改善。三是在修復(fù)治理基礎(chǔ)上，保護和改善生態(tài)環(huán)境，統(tǒng)籌推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合整治，開展損毀土地復(fù)墾，加強土地生態(tài)保護和建設(shè)，保護綠色鄉(xiāng)村。
（三）推進土地綜合整治，支撐在政策
2017年中央1號文件明確提出，改進耕地占補平衡管理辦法，建立高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等新增耕地指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機制，將所得收益通過支出預(yù)算全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。這項政策“含金量”很高，既能提高補充耕地質(zhì)量、保護生態(tài)環(huán)境，也能緩解耕地占補平衡壓力，還能拓寬鄉(xiāng)村振興的資金籌措渠道，可謂“一石多鳥”。目前，國土資源部會同有關(guān)部門，按照國務(wù)院要求，已經(jīng)制定了具體實施辦法，爭取盡快實施。
實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù)，也是新時代“三農(nóng)”工作的總抓手，是農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富的關(guān)鍵所在。國土資源部將認(rèn)真貫徹落實黨中央國務(wù)院決策部署，全面跟進政策措施，充分發(fā)揮國土資源要素、政策的基礎(chǔ)支撐保障作用，爭取在推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中有更大作為，做出更大貢獻。
作者系自然資源部黨組成員、副部長
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《行政管理改革》2018年第4期
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