摘要：改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系發(fā)展了巨大變化：一是改革開(kāi)放之初農(nóng)村分田到戶、人民公社解體，農(nóng)民重新獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)；二是上個(gè)世紀(jì)末農(nóng)民負(fù)擔(dān)居高不下，農(nóng)村干群矛盾激化。進(jìn)入二十一世紀(jì)，國(guó)家進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革并最終在2006年取消了歷時(shí)千年的農(nóng)業(yè)稅；三是取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家開(kāi)始向農(nóng)村轉(zhuǎn)移大量資源，并探索新型的國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系形式以及探索新型鄉(xiāng)村治理模式。如何更加有效地向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源，如何讓自上而下的資源轉(zhuǎn)移變成讓農(nóng)民組織起來(lái)自己建設(shè)自己美好生活，有很多需要進(jìn)一步改進(jìn)的空間。

關(guān)鍵詞：分田到戶；農(nóng)民稅費(fèi)改革；資源汲取；資源輸送；鄉(xiāng)村治理

一、引言

改革開(kāi)放40年來(lái)，國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系發(fā)生了巨大變化，其中標(biāo)志性的變化，一是改革開(kāi)放之初農(nóng)村分田到戶、人民公社解體，農(nóng)民重新獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)；二是上個(gè)世紀(jì)末農(nóng)民負(fù)擔(dān)居高不下，農(nóng)村干群矛盾激化。進(jìn)入新世紀(jì)國(guó)家進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革并最終在2006年取消了歷時(shí)千年的農(nóng)業(yè)稅；三是取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家開(kāi)始向農(nóng)村轉(zhuǎn)移大量資源，并探索新型的國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系形式以及探索新型鄉(xiāng)村治理模式。

筆者曾將20世紀(jì)中國(guó)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系劃分三個(gè)不同階段：第一階段是晚清以來(lái)，為了進(jìn)行現(xiàn)代化，國(guó)家試圖增加從農(nóng)村資源的提取，卻因?yàn)槿鄙倥c之對(duì)應(yīng)的農(nóng)村基層建制，出現(xiàn)了基層政權(quán)建設(shè)的內(nèi)卷化：國(guó)家從農(nóng)村提取資源進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)所帶來(lái)的合法性的增長(zhǎng)趕不上因?yàn)橘Y源提取而造成農(nóng)民不滿的增長(zhǎng)，從而造成了20世紀(jì)上半葉中國(guó)現(xiàn)代化的失敗。第二階段是新中國(guó)成立以后以人民公社體制為代表的國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系階段。新中國(guó)同樣要進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)也同樣只能從農(nóng)村提取資源。與建國(guó)前不同，新中國(guó)通過(guò)建立“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社體制成功將農(nóng)民組織起來(lái)，從而解決了過(guò)去歷史上一直未曾解決的兩個(gè)問(wèn)題：第一個(gè)問(wèn)題是因?yàn)檗r(nóng)民被組織起來(lái)了，國(guó)家與農(nóng)民打交道就比較容易，就是毛主席說(shuō)的：“滿頭亂發(fā)沒(méi)法抓，編成辮子就好抓”，通過(guò)人民公社，國(guó)家從農(nóng)村提取大量資源用作工業(yè)化的原始資本積累，只用二十多年就將中國(guó)由一個(gè)農(nóng)業(yè)國(guó)變成了工業(yè)國(guó)，實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化。第二個(gè)問(wèn)題同樣是因?yàn)檗r(nóng)民組織起來(lái)了，他們就可以進(jìn)行超出一家一戶的基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)，其中最為典型的是農(nóng)田水利的大幅度改善。農(nóng)民組織起來(lái)進(jìn)行教育、醫(yī)療、文化建設(shè)，典型如民辦教師、赤腳醫(yī)生和文藝宣傳，在幾乎沒(méi)有任何國(guó)家投入的情況下面，借助工分制，人民公社大幅度提高了農(nóng)民的教育水平，改善了醫(yī)療衛(wèi)生條件，豐富了農(nóng)村文化生活。人民公社組織政治學(xué)習(xí)也將現(xiàn)代化理念輸入到傳統(tǒng)農(nóng)村，比如男女平等、民族國(guó)家觀念、社會(huì)主義平等公正觀念等等，這些政治活動(dòng)將農(nóng)民從傳統(tǒng)的地域宗法社會(huì)中解放出來(lái)變成為共和國(guó)公民。

某種意義上講，正是通過(guò)人民公社體制實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)剩余向工業(yè)的轉(zhuǎn)移，完成了工業(yè)化所必須的原始資本積累。同時(shí)，人民公社在組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本條件，進(jìn)行教育、醫(yī)療、文化乃至思想政治建設(shè)方面也有很大成績(jī)。人民公社的缺點(diǎn)是，因?yàn)楣餐瑒趧?dòng)，統(tǒng)一分配，難以調(diào)動(dòng)農(nóng)戶個(gè)體積極性，從而普遍出現(xiàn)了出工不出力、勞動(dòng)不積極的情況，少數(shù)農(nóng)民素質(zhì)差、管理水平低下的社隊(duì)比如安徽小崗村，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本秩序難以維系。人民公社將農(nóng)民組織起來(lái)的優(yōu)勢(shì)越來(lái)越被人民公社難以調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性的劣勢(shì)所抵消。改革開(kāi)放后不久，全國(guó)農(nóng)村分田到戶，人民公社隨之解體。

隨后進(jìn)入國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的第三個(gè)階段，即分田到戶以來(lái)的階段。

二、分田到戶以后的國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系

分田到戶的20世紀(jì)80年代初與1949年建國(guó)時(shí)已有十分不同的國(guó)情，其中最重要的不同有二，一是中國(guó)初步實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化，由一個(gè)農(nóng)業(yè)國(guó)轉(zhuǎn)變而成工業(yè)國(guó)了。二是農(nóng)村社會(huì)已完全不同于傳統(tǒng)宗法社會(huì)，農(nóng)民成為了具有現(xiàn)代國(guó)家認(rèn)同的現(xiàn)代社會(huì)的公民。

分田到戶以后，農(nóng)戶重新獲得了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，人民公社隨之解體。之前國(guó)家通過(guò)人民公社與農(nóng)民對(duì)接的體制不復(fù)存在，人民公社的生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)改為行政村與村民小組，政經(jīng)分離，共同生產(chǎn)與統(tǒng)一分配當(dāng)然也不存在了。農(nóng)戶自主生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，成為獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)單位，中國(guó)農(nóng)村再次回到了億萬(wàn)農(nóng)戶分散生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的狀態(tài)。在農(nóng)戶數(shù)量極為龐大、十分分散而農(nóng)業(yè)剩余有限的情況下面，國(guó)家如何與農(nóng)戶對(duì)接，尤其是如何從農(nóng)村提取資源，以及如何組織農(nóng)民完成超出單家獨(dú)戶的共同生產(chǎn)事務(wù)，再次成為問(wèn)題。表現(xiàn)出來(lái)的就是，1982年分田到戶不久，全國(guó)大部分農(nóng)村出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)乏力、農(nóng)村稅費(fèi)難收、農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的問(wèn)題，這些問(wèn)題一直延續(xù)到上世紀(jì)九十年代中后期，終于變成了全國(guó)性的嚴(yán)重三農(nóng)問(wèn)題，成為當(dāng)時(shí)黨和國(guó)家“重中之重”的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

分田到戶以后很快出現(xiàn)嚴(yán)重三農(nóng)問(wèn)題的原因是，當(dāng)國(guó)家仍然從農(nóng)村汲取資源時(shí)，國(guó)家缺少直接面對(duì)分散的、剩余很少的億萬(wàn)農(nóng)戶的能力。人民公社時(shí)期國(guó)家通過(guò)人民公社體制來(lái)面對(duì)農(nóng)戶，以及借人民公社體制汲取農(nóng)村資源。國(guó)家甚至無(wú)法區(qū)分出不愿繳納稅費(fèi)的釘子戶與確實(shí)無(wú)錢(qián)繳納稅費(fèi)的貧困戶?？h鄉(xiāng)政府因此不得不依靠村干部來(lái)協(xié)助收取稅費(fèi)。在農(nóng)戶不愿繳納稅費(fèi)且農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入確實(shí)比較少的情況下面，村干部協(xié)稅會(huì)引發(fā)村民反感，一般老好人村干部既不愿協(xié)稅也無(wú)能力協(xié)稅。為了調(diào)動(dòng)村干部協(xié)稅積極性，縣鄉(xiāng)政權(quán)默許村干部搭車(chē)收費(fèi)，甚至通過(guò)收取稅費(fèi)比例留成來(lái)激勵(lì)村干部，結(jié)果就是那些敢于講狠、兄弟多勢(shì)力大的人當(dāng)上村干部，這些人為了獲得分成收入而積極協(xié)稅，協(xié)稅過(guò)程中的各種不規(guī)范行為，比如搭車(chē)收費(fèi)、暴力收費(fèi)一定會(huì)引發(fā)農(nóng)民強(qiáng)列的不滿，而縣鄉(xiāng)也一定會(huì)保護(hù)這些有能力按時(shí)足額完成協(xié)稅任務(wù)的村干部，由此形成了鄉(xiāng)村利益共同體。一旦鄉(xiāng)村利益共同體形成，農(nóng)村形勢(shì)必然更加迅速地惡化。到上個(gè)世紀(jì)末，三農(nóng)問(wèn)題全面惡化，表現(xiàn)為農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重、干群尖銳對(duì)立、村級(jí)債務(wù)攀升，農(nóng)村惡性群體事件層出不窮。

也就是說(shuō)，如果沒(méi)有一個(gè)合適的組織體系將分散農(nóng)民組織起來(lái)，國(guó)家向農(nóng)民收取稅費(fèi)從農(nóng)村汲取資源很容易變成嚴(yán)重的三農(nóng)問(wèn)題，造成國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的全面緊張。建國(guó)前的情況是如此，分田到戶以后的情況也是如此。例外恰是建國(guó)后到分田到戶的以人民公社為代表的新中國(guó)前30年。正是“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社體制將農(nóng)民組織起來(lái)，不僅有效地從農(nóng)村汲取資源推動(dòng)了中國(guó)快速工業(yè)化，而且人民公社通過(guò)將分散農(nóng)戶組織起來(lái)，在政治、社會(huì)、文化、醫(yī)療和教育各方面取得了卓有成效的建設(shè)成就，也在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)田水利建設(shè)等方面取得了卓有成效的建設(shè)成效。

三、取消農(nóng)業(yè)稅后的國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系

隨著以農(nóng)民負(fù)擔(dān)為典型的三農(nóng)問(wèn)題日益惡化，在進(jìn)入新世紀(jì)之際，國(guó)家開(kāi)始進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革，并在2006年取消了千年之久的農(nóng)業(yè)稅和專門(mén)面向農(nóng)民的各種收費(fèi)。國(guó)家之所以能取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，其中關(guān)鍵是中國(guó)已經(jīng)完成工業(yè)化，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例比較小，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)在國(guó)家財(cái)政收入所占比重微不足道了。這個(gè)意義上講，到世紀(jì)之交，國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅既是不得不為之舉，又具備了取消農(nóng)業(yè)稅的財(cái)政條件。

農(nóng)業(yè)稅取消以后，之前搭農(nóng)業(yè)稅收取的各種收費(fèi)，包括三提五統(tǒng)、共同生產(chǎn)費(fèi)、各種集資也一并取消，實(shí)際上也很難再收取上來(lái)。之前用于農(nóng)村公共工程和公益事業(yè)建的“兩工”（義務(wù)工、積累工）也一并取消了。如何解決農(nóng)村超出一家一戶的共同生產(chǎn)事務(wù)？國(guó)家推進(jìn)的辦法是“一事一議籌資籌勞”，即凡是村社集體要興辦戶外村內(nèi)公共工程、公益事業(yè)，必須一事一議，由村民代表會(huì)議進(jìn)行審議決定，并且每年“一事一議”經(jīng)費(fèi)最高不超過(guò)人均15元。實(shí)踐下來(lái)，取消稅費(fèi)與“兩工”很容易，“一事一議”籌資籌勞很難。最好的情況是每人每年15元共同生產(chǎn)費(fèi)還能收取上來(lái)，絕大多數(shù)地區(qū)農(nóng)村卻不再可能向農(nóng)戶收取任何費(fèi)用。這樣一來(lái)，取消農(nóng)業(yè)稅以后，超出一家一戶不好辦、辦不好和辦起來(lái)不經(jīng)濟(jì)的共同生產(chǎn)事務(wù)就處在無(wú)人負(fù)責(zé)的狀態(tài)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)秩序也因此受到威脅，農(nóng)民基本生活秩序也受到影響。

為了維持農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序，取消農(nóng)業(yè)稅以后，國(guó)家開(kāi)始大規(guī)模向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源，主要有兩種資源轉(zhuǎn)移方式，一種是通過(guò)“一卡通”的方式直接發(fā)放給農(nóng)戶的資源，最典型的是農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼。類似的還有農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療補(bǔ)助等等。一種是通過(guò)項(xiàng)目制，由“條條”來(lái)直接進(jìn)行農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，典型如農(nóng)村土地整理、小農(nóng)水項(xiàng)目。因?yàn)轫?xiàng)目制缺少對(duì)農(nóng)民積極性的調(diào)動(dòng)而推出“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”，允許農(nóng)民和村社集體建設(shè)某些項(xiàng)目，項(xiàng)目完成驗(yàn)收以后，由地方財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)助?！耙元?jiǎng)代補(bǔ)”存在的一個(gè)問(wèn)題是，越是經(jīng)濟(jì)條件好實(shí)力強(qiáng)的農(nóng)村越是有能力獲得“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”項(xiàng)目，因?yàn)閹缀醪豢赡芟蜣r(nóng)民收取費(fèi)用，“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”很容易造成集體經(jīng)濟(jì)貧弱農(nóng)村新的債務(wù)。

“一卡通”和“項(xiàng)目制”的好處是通過(guò)國(guó)家資源轉(zhuǎn)移而增加了農(nóng)村資源輸入，提高了農(nóng)民共享農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。最大的問(wèn)題是，國(guó)家向農(nóng)村輸入大量資源，卻并未能提高農(nóng)民的組織能力，提高農(nóng)民自己組織起來(lái)進(jìn)行建設(shè)的能力。甚至因?yàn)槭菄?guó)家投入資源進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，極少數(shù)農(nóng)民借在項(xiàng)目落地之機(jī)索要占地高價(jià)，因?yàn)槭窍驀?guó)家（或建設(shè)項(xiàng)目的工程隊(duì)）索要高價(jià)，其他農(nóng)民因此在旁邊圍觀，而不會(huì)站出來(lái)阻止，也不愿站出來(lái)說(shuō)句“公道話”。索要高價(jià)的“釘子戶”通過(guò)無(wú)賴手段阻擾工程，最終他們可能獲得不當(dāng)?shù)美ǜ邇r(jià)補(bǔ)償）。一戶得利，其他農(nóng)戶必會(huì)效仿，項(xiàng)目工程因此成為“唐僧肉”，本來(lái)國(guó)家是通過(guò)項(xiàng)目制來(lái)為農(nóng)民提供改善生產(chǎn)生活條件基礎(chǔ)設(shè)施，農(nóng)民“等靠要”，甚至借機(jī)謀取不當(dāng)利益。國(guó)家為農(nóng)民做好事，卻發(fā)現(xiàn)好事不好做，國(guó)家做的好事越多，農(nóng)民就越是容易刁民化。當(dāng)?shù)竺竦玫讲划?dāng)?shù)美麜r(shí)，農(nóng)民變刁民就是正當(dāng)?shù)倪壿嫛?/p>

如何將自上而下的國(guó)家資源輸入與農(nóng)民自下而上對(duì)農(nóng)村公共品的需求結(jié)合起來(lái)？如何通過(guò)自上而下的資源輸入來(lái)提高農(nóng)民自下而上的組織能力，通過(guò)國(guó)家輸血來(lái)提高農(nóng)民造血能力？2008年成都進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試點(diǎn)，由地方政府向行政村發(fā)放一定數(shù)額（20~40萬(wàn)）公共服務(wù)資金，然后通過(guò)村民議事會(huì)來(lái)議定如何使用公服資金進(jìn)行村莊建設(shè)，極大地解決了自上而下資源輸入與農(nóng)民自下而上需求在村莊層面的對(duì)接，提高了國(guó)家資源使用的效率，同時(shí)也提高了農(nóng)民組織起來(lái)建設(shè)自己美好生活的積極性。不過(guò)，最近幾年，為防止公服資金濫用，成都對(duì)公服資金使用范圍、使用辦法有了越來(lái)越細(xì)致嚴(yán)格規(guī)定，公服資金如何使用越來(lái)越不受村民議事會(huì)把控，也就越來(lái)越不能變成農(nóng)民組織能力的提升。后面我們?cè)龠M(jìn)一步討論。

農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，國(guó)家開(kāi)始建立和完善農(nóng)村最低生活保障制度，2004年開(kāi)始在全國(guó)推開(kāi)。農(nóng)村低保的原則是“應(yīng)保盡?！保贿^(guò)，在剛開(kāi)始實(shí)施時(shí)，因?yàn)樨?cái)力有限，上級(jí)通常會(huì)依據(jù)地方實(shí)際下達(dá)低保指標(biāo)。低保就是最低生活保障，從理論上講，只要家庭收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€的農(nóng)戶都應(yīng)當(dāng)納入到低保戶中，實(shí)際情況則是農(nóng)民家庭收入很難估算，不僅農(nóng)業(yè)收入中多自然經(jīng)濟(jì)成分無(wú)法估算，而且務(wù)工收入也大多不透明。全國(guó)各地因此要評(píng)選低保戶。在農(nóng)民收入難以統(tǒng)計(jì)的情況下面，評(píng)選低保戶就可能變成農(nóng)村強(qiáng)宗大族或者善于處關(guān)系農(nóng)戶被評(píng)上了低保戶，真正需要低保的農(nóng)戶反而沒(méi)有評(píng)上。而且，村干部在評(píng)選低保時(shí)，完全可能依據(jù)主觀意志來(lái)指定低保戶，其中一個(gè)理由是低保指標(biāo)是他們向上級(jí)爭(zhēng)取來(lái)的。結(jié)果，在剛實(shí)行低保制度的那幾年，農(nóng)村普遍出現(xiàn)了“治理保”、“上訪?！?、“維穩(wěn)保”、“關(guān)系保”，開(kāi)豪車(chē)吃低保的情況出現(xiàn)了，并因此引發(fā)巨大的關(guān)于低保的負(fù)面輿論。這種背景下面，主要是為了防止低保分配中的不規(guī)范，河南鄧州市探索出了“四議兩公開(kāi)”制度，又稱“4+2工作法”，試圖通過(guò)復(fù)雜的村莊民主與公開(kāi)程序來(lái)遏制低保分配、危房改造與黨員指標(biāo)分配中的不規(guī)范行為。因?yàn)榈捅?、危房改造所涉及資源量都很小，而“四議兩公開(kāi)”程序過(guò)于復(fù)雜，農(nóng)業(yè)型農(nóng)村在實(shí)踐中也就難以持久。倒是沿海發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)或大中城市郊區(qū)因?yàn)榇迩f集體有大量公共資源，而使復(fù)雜程序可以借此運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，比如上海農(nóng)村實(shí)行“五議決策法”，浙江寧海實(shí)施村級(jí)小微權(quán)力規(guī)范36條，浙江后陳村推動(dòng)實(shí)施“村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)”，都具有一定的村莊內(nèi)的資源條件。

與低保十分類似的是精準(zhǔn)扶貧中貧困戶的識(shí)別。最終解決低保戶和貧困戶識(shí)別的辦法是通過(guò)大數(shù)據(jù)比對(duì)，大數(shù)據(jù)比對(duì)的要害是將那些不符合條件的農(nóng)戶剔除出去。

無(wú)論如何，隨著村莊掌握了一定的資源分配權(quán)，對(duì)村社權(quán)力規(guī)范使用的要求也隨之而來(lái)。我們將在第五節(jié)討論這個(gè)問(wèn)題。

四、國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系中的村社集體

分田到戶以后，之前連接國(guó)家與農(nóng)民的村社集體也發(fā)生了重大變化。按當(dāng)時(shí)的設(shè)計(jì)，農(nóng)民具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，村社集體為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供統(tǒng)一的社會(huì)化服務(wù)，也就是建立以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制。其中統(tǒng)的重要方面是村社集體有權(quán)收取“三項(xiàng)提留”、收取共同生產(chǎn)費(fèi)，農(nóng)戶需要承擔(dān)“兩工”義務(wù)。農(nóng)村土地是集體的，集體所有土地承包給農(nóng)戶耕種，農(nóng)戶具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。一般情況下，土地承包給農(nóng)戶15年不變，但村社集體可以依據(jù)人口增減、生產(chǎn)便利需要進(jìn)行調(diào)整，“三年一小調(diào)、五年一大調(diào)”。

因?yàn)檎{(diào)整土地過(guò)程中容易出現(xiàn)村社集體侵犯農(nóng)民土地承包權(quán)的問(wèn)題，以及寄希望于長(zhǎng)久不變的土地承包權(quán)會(huì)提高農(nóng)戶對(duì)土地的投入水平從而提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，1998年前后進(jìn)行的第二輪土地延包，將承包期在延長(zhǎng)30年，并且規(guī)定不僅承包期內(nèi)承包面積不得調(diào)整而且承包地塊也不得調(diào)整，2006年通過(guò)的《物權(quán)法》進(jìn)一步將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確定為“用益物權(quán)”，從而極大地虛化了村莊集體的土地所有權(quán)。

2006年取消農(nóng)業(yè)稅和各種專門(mén)面向農(nóng)民的收費(fèi)，同時(shí)也取消了村社集體向農(nóng)戶收取土地承包費(fèi)的權(quán)力，土地是村社集體的，但村社集體不能向農(nóng)戶收取租金、提留，甚至不能強(qiáng)制攤派共同生產(chǎn)費(fèi)，土地是集體的，村社集體卻不能依據(jù)人口增減調(diào)整土地承包，也不能依據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要調(diào)整農(nóng)戶承包地塊。村社集體土地所有權(quán)就完全被架空了。

尤其是進(jìn)入到二十一世紀(jì)以來(lái)，隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械化快速推進(jìn)，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，農(nóng)村普遍出現(xiàn)了土地承包戶與土地經(jīng)營(yíng)戶的分離，農(nóng)村因此急需通過(guò)土地調(diào)整來(lái)適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力的新變化，解決土地細(xì)碎化的問(wèn)題。遺憾的是，政策部門(mén)不僅沒(méi)有適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力的變化來(lái)調(diào)整農(nóng)民土地承包關(guān)系，而且在最近幾年大力度推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)，通過(guò)土地確權(quán)頒證進(jìn)一步固化了農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，進(jìn)一步弱化了村社集體的土地所有權(quán)，導(dǎo)致影響當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地權(quán)力細(xì)碎化和地權(quán)細(xì)碎化問(wèn)題更加無(wú)解。

更糟糕的是，一旦村社集體土地所有權(quán)被虛化和架空，就使得國(guó)家向農(nóng)村輸入資源失去了可以著力的接點(diǎn)，從而出現(xiàn)了國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系中的缺口。

在最近一輪農(nóng)村土地確權(quán)完成之前，山東省農(nóng)村仍然有三分之一的村莊可以依據(jù)人口增減進(jìn)行土地調(diào)整。土地調(diào)整不僅可以回應(yīng)農(nóng)民關(guān)于“沒(méi)有土地如何生活”的生存?zhèn)惱恚艺峭ㄟ^(guò)土地調(diào)整來(lái)適應(yīng)了農(nóng)村生產(chǎn)力快速發(fā)展（以農(nóng)業(yè)機(jī)械化為代表）的需要和農(nóng)村承包戶與經(jīng)營(yíng)戶分離所要求的土地并小塊為大塊，以解決之前土地細(xì)碎化的弊病，從而回應(yīng)了農(nóng)民最強(qiáng)烈的生產(chǎn)訴求。并且，正是借土地調(diào)整，村社集體對(duì)各種農(nóng)村積累的矛盾進(jìn)行清理和化解，從而提高了村莊治理水平。山東村莊治理中一個(gè)十分有趣的現(xiàn)象是，凡是土地可以調(diào)整的村也都是治理較好的村。一旦村莊土地?zé)o法調(diào)整，農(nóng)民訴求無(wú)法滿足，村干部就無(wú)法在農(nóng)民那里獲得權(quán)威，村莊治理也就不會(huì)好。反過(guò)來(lái)也是，一旦村莊治理不好，村干部缺少威信也無(wú)力化解村莊積累的各種矛盾，村干部也就無(wú)力調(diào)整土地滿足農(nóng)民訴求，土地調(diào)整就無(wú)法進(jìn)行。

無(wú)獨(dú)有偶。廣東清遠(yuǎn)農(nóng)村最近幾年進(jìn)行農(nóng)村綜合改革，其中有兩項(xiàng)特別重要，一項(xiàng)是土地整合，一項(xiàng)是資金整合，兩項(xiàng)改革的重點(diǎn)都是恢復(fù)村莊集體權(quán)力，前者是恢復(fù)村莊集體對(duì)土地的權(quán)力，后者試圖將國(guó)家轉(zhuǎn)移給農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼通過(guò)農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓形式集中到村社集體手上辦大事，這個(gè)大事就是解決單家獨(dú)戶不好辦、辦不好和辦起來(lái)不劃算的公共事業(yè)。清遠(yuǎn)市農(nóng)村綜合改革的試驗(yàn)證實(shí)，土地整合和資金整合可以大幅度提高村社集體的能力，使村社集體有能力對(duì)接國(guó)家資源，并以此資源來(lái)回應(yīng)農(nóng)戶需求。

這個(gè)意義上講，給村社集體以實(shí)權(quán)，讓他們具有依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際來(lái)進(jìn)行公共事業(yè)建設(shè)的權(quán)力，而不是限制村社集體權(quán)力，約束村社集體權(quán)力，甚至直接虛化和架空村社集體，國(guó)家與農(nóng)民之間才會(huì)有一個(gè)有力的對(duì)接平臺(tái)與工作抓手。

五、基層治理規(guī)范視野下的國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系

有兩種相當(dāng)不同的公共資源，一種是村社集體自有公共資源，一種是由國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移而來(lái)的公共資源。相對(duì)來(lái)講，村社集體公共資源是用于集體公益事業(yè)建設(shè)的，只要符合公共利益，通過(guò)了民主公開(kāi)程序，程序合法，集體資源的使用就相對(duì)自由。而由國(guó)家財(cái)政注入資源的使用則要受到更多上級(jí)規(guī)范的約束。

推動(dòng)土地確權(quán)的一個(gè)重要原因是出現(xiàn)了村社集體侵犯農(nóng)民土地承包權(quán)的個(gè)案，而且這種侵犯往往是在絕大多數(shù)村民的強(qiáng)烈要求下面由村社集體實(shí)施的，這種侵犯引發(fā)個(gè)別農(nóng)戶的上訪。為防止農(nóng)民土地承包權(quán)被侵犯及減少農(nóng)民上訪，國(guó)家試圖通過(guò)限制村社集體調(diào)整土地的權(quán)力來(lái)減少土地調(diào)整中的矛盾與沖突。問(wèn)題是，這樣一來(lái)的后果就是村社集體失去了回應(yīng)農(nóng)民生產(chǎn)生活訴求的能力，一個(gè)積極、主動(dòng)的具有主體性的集體變成了一個(gè)被動(dòng)的客體，變成了被各種規(guī)范所束縛的缺少活力的執(zhí)行上級(jí)命令完成上級(jí)任務(wù)的下級(jí)。充當(dāng)國(guó)家與農(nóng)民對(duì)接平臺(tái)的靈活的基層組織因此不再存在，國(guó)家直接面對(duì)分散的千家萬(wàn)戶農(nóng)戶，并因此使得國(guó)家失去了對(duì)基層簡(jiǎn)約有效的治理能力。

國(guó)家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源，關(guān)心的焦點(diǎn)是資源能否有效使用，是否會(huì)出現(xiàn)資源使用中的腐敗問(wèn)題。為了防止村干部在使用國(guó)家資源中產(chǎn)生腐敗，上級(jí)在向農(nóng)村輸資源的同時(shí)，要求基層治理規(guī)范化，主要是嚴(yán)格按程序分配使用資源，比如項(xiàng)目招標(biāo)，通過(guò)嚴(yán)格程序來(lái)評(píng)定低保戶、辦事留痕、檢查督辦，其中最典型表現(xiàn)是精準(zhǔn)扶貧中嚴(yán)重的形式主義。

成都2008年開(kāi)始在村一級(jí)推進(jìn)公共服務(wù)資金改革時(shí)，規(guī)則比較簡(jiǎn)單、效率也是很高資金使用效果也是很好的。當(dāng)時(shí)主要有兩個(gè)規(guī)定：一是公服資金的使用必須由村民議事會(huì)討論決定，二是公服資金使用項(xiàng)目必須在上級(jí)擬定的農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目之內(nèi)。隨著公服資金的持續(xù)投入，村莊中投入小成效大與農(nóng)民生產(chǎn)生活緊密相關(guān)的公共服務(wù)項(xiàng)目越來(lái)越少了，有極少數(shù)村干部打公服資金主意，試圖在使用公服資金中為謀取私利。地方政府因此出臺(tái)越來(lái)越細(xì)致的公服資金使用條例，公服資金使用受到越來(lái)越嚴(yán)格監(jiān)管督查，越來(lái)越細(xì)致程序規(guī)范，甚至紀(jì)委監(jiān)察部門(mén)也介入到公服資金使用的管理上來(lái)。上級(jí)管得越多，公服資金就越不好使用，使用效率就越低。最終，公服資金的使用越來(lái)越變成了由上級(jí)政府為農(nóng)民代買(mǎi)的服務(wù)，村民議事會(huì)在公服資金使用上反而起不到作用了。

在取消農(nóng)業(yè)稅前，地方政府最關(guān)心的事情是村干部能否協(xié)助上級(jí)完成“一票否決”的國(guó)家任務(wù)，主要是“收糧派款、刮宮引產(chǎn)”，收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)更是農(nóng)村工作的重中之重，因?yàn)椴荒馨磿r(shí)收取稅費(fèi)，政府就無(wú)法按時(shí)開(kāi)門(mén)，老師的工資就發(fā)不出來(lái)。地方政府對(duì)村干部的要求主要是完成稅費(fèi)收取和計(jì)劃生育工作，其他工作中存瑕疵也都可以睜一只眼閉一只眼。完成一票否決的“收糧派款、刮宮引產(chǎn)”越難，其他工作的瑕疵就越被容忍。因此，村務(wù)工作的規(guī)范化程度是不高的，甚至如前已述，村干部黑惡化的情況并非個(gè)例。

取消農(nóng)業(yè)稅前，國(guó)家通過(guò)鄉(xiāng)村干部向農(nóng)民收取稅費(fèi)時(shí)，必須一家一戶上門(mén)去收，農(nóng)戶也會(huì)借機(jī)向鄉(xiāng)村干部提出要求，最典型的是要求鄉(xiāng)村干部保證灌溉。到了農(nóng)閑，村干部組織村民冬修水利就很重要。

取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家不再向農(nóng)民收取稅費(fèi)，計(jì)劃生育工作也變得容易。上級(jí)一度不關(guān)心村級(jí)治理。不向農(nóng)民收取稅費(fèi)，農(nóng)民也不可能以不冬修水利就不上繳稅費(fèi)來(lái)威脅鄉(xiāng)村干部。因此，地方政府一度與農(nóng)民之間出現(xiàn)了脫節(jié)的情況，周飛舟用“懸浮”來(lái)描述取消農(nóng)業(yè)稅以后地方政府與農(nóng)民的關(guān)系。

不過(guò)，隨著越來(lái)越多國(guó)家資源輸入農(nóng)村，如何保證國(guó)家資源有效使用，以及如何防止國(guó)家資源使用中產(chǎn)生矛盾與上訪，國(guó)家出臺(tái)了越來(lái)越多嚴(yán)格的規(guī)范性文件，要求村級(jí)治理的程序化與規(guī)范化，造成的后果是村干部越來(lái)越脫產(chǎn)化、專職化和職業(yè)化，村委會(huì)越來(lái)越成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的下級(jí)，而不再是由村民選舉產(chǎn)生出來(lái)的村民自治機(jī)構(gòu)，從而越來(lái)越難以有效回應(yīng)農(nóng)民千差萬(wàn)別的生產(chǎn)和生活訴求了。

六、結(jié)語(yǔ)

回顧改革改革以來(lái)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系40年變遷，這個(gè)變遷之劇烈可能是歷史上從來(lái)沒(méi)有過(guò)的，將來(lái)也不大可能再有。在世紀(jì)之交，國(guó)家取消了延續(xù)千年的農(nóng)業(yè)稅，不僅不再向農(nóng)民收取稅費(fèi)，而且開(kāi)始向農(nóng)村大規(guī)模轉(zhuǎn)移資源。不過(guò)，如何更加有效地向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源，如何讓自上而下的資源轉(zhuǎn)移變成讓農(nóng)民組織起來(lái)自己建設(shè)自己美好生活，的確還有很多需要進(jìn)一步改進(jìn)的空間。

從村級(jí)來(lái)看，國(guó)家從農(nóng)村提取資源離不開(kāi)村莊組織，因?yàn)閲?guó)家無(wú)法低成本地與千家萬(wàn)戶分散小農(nóng)進(jìn)行交易。同樣，國(guó)家在向農(nóng)村輸入資源過(guò)程中也離不開(kāi)村社組織，因?yàn)閲?guó)家同樣無(wú)法低成本地直接對(duì)接到千家萬(wàn)戶情況復(fù)雜的小農(nóng)上去?？傮w來(lái)講，當(dāng)前國(guó)家向農(nóng)村輸入資源過(guò)程中存在忽視村社集體的力量，忽視村社自治的力量，僅僅將行政村當(dāng)作執(zhí)行上級(jí)政府政策的工具的問(wèn)題，這樣的資源輸入越多就越會(huì)助長(zhǎng)農(nóng)村中的“刁民”，越會(huì)助長(zhǎng)農(nóng)民“等靠要”思想，結(jié)果是大量國(guó)家資源的輸入造成了農(nóng)村社會(huì)的一般散沙。這顯然不是我們所愿意看到的。

作者簡(jiǎn)介：賀雪峰，男，武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)系系主任，武漢大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心主任，教授，博士生導(dǎo)師，教育部長(zhǎng)江學(xué)者特聘教授。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）2018年第6期 

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