從全球來看, 雖然食物安全總體上得到改善, 但目前和未來全球食物安全問題還相當(dāng)嚴(yán)峻。根據(jù)FAO估計, 在2010年全球仍然有9.25億人口處于嚴(yán)重營養(yǎng)不良, 不同區(qū)域和國家的食物安全問題差異顯著, 食物安全問題主要是發(fā)展中國家的問題。改革開放三十多年來, 雖然我國食物的安全保障得到顯著改善, 農(nóng)村貧困人口比例也從改革初期的80%以上下降到現(xiàn)在的10%左右, 然而, 近年來食物需求的持續(xù)增長和生產(chǎn)成本上升及資源約束已使中國食物安全保障出現(xiàn)轉(zhuǎn)折, 食物總體供需難以平衡的局面也開始呈現(xiàn)。中國的糧食自給率已于2008年的95%下降到2012年不足88%, 其他主要農(nóng)產(chǎn)品的進口也呈現(xiàn)增長趨勢。

因為食物需求增長是社會經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果, 所以保障食物安全的根本途徑要靠食物供給, 即生產(chǎn)和市場。而食物生產(chǎn)和市場幾乎涉及到農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展和政策的所有領(lǐng)域。在人多地少的中國, 如何在促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的同時保障食物安全, 更是引起國內(nèi)外的廣泛關(guān)注?？v觀國際發(fā)展戰(zhàn)略與政策的變化趨勢、中國國情變化和國家相關(guān)政策的演變以及學(xué)術(shù)研究的動向, 國內(nèi)外對保障食物安全和農(nóng)業(yè)發(fā)展問題的研究主要集中在以下6個方面。

(1) 農(nóng)地制度和生產(chǎn)組織創(chuàng)新

農(nóng)地制度創(chuàng)新始終是中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的主旋律之一。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的農(nóng)村土地制度改革極大地提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率, 為1980年代中期以來開展的各項改革奠定了基礎(chǔ)。為解決日益突出的小規(guī)模農(nóng)戶經(jīng)營同農(nóng)民收入增長和食品安全的矛盾, 中央明確提出, 完善農(nóng)地制度, 執(zhí)行耕地集體產(chǎn)權(quán)、農(nóng)民承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分離”, 引導(dǎo)和規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn), 發(fā)展各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體, 堅持以糧食和農(nóng)業(yè)為主, 避免“非糧化”, 堅決禁止耕地“非農(nóng)化”。以上政策對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食安全的影響是政府和學(xué)術(shù)界關(guān)注的問題。農(nóng)地制度和生產(chǎn)組織創(chuàng)新重點研究內(nèi)容包括:圍繞農(nóng)地制度、農(nóng)地“三權(quán)分離”的實施、土地流轉(zhuǎn)市場的規(guī)范以及發(fā)展各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等相關(guān)政策的研究;厘清各項政策對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、糧食安全和農(nóng)民收入的影響機理和途徑;分析“三權(quán)分離”對土地流轉(zhuǎn)市場和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響;揭示各種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織模式的演變和影響因素, 定量分析農(nóng)地制度創(chuàng)新和新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體對耕地生產(chǎn)力、勞動生產(chǎn)力、經(jīng)濟效益、總要素生產(chǎn)力、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和糧食安全的影響;提出農(nóng)地制度改革和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織的創(chuàng)新模式, 為國家制定相關(guān)政策提供科學(xué)依據(jù)。

(2) 農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和技術(shù)進步

盡管技術(shù)進步是促進糧食和農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的主要源泉已經(jīng)成為世界各國的共識, 但不論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家近年來主要作物單產(chǎn)增幅都出現(xiàn)了下滑的趨勢, 全球農(nóng)業(yè)技術(shù)進步面臨諸多挑戰(zhàn)?？萍歼M步也是過去和未來我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力增長和保障糧食安全的主要驅(qū)動力。1980年代中期以來中國糧食和其他主要農(nóng)產(chǎn)品的全要素生產(chǎn)率年均增長率之所以能夠保持在3%左右, 其主要貢獻來自技術(shù)進步。然而, 我國農(nóng)業(yè)科技在取得了一系列成就的同時, 作為農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的源頭, 農(nóng)業(yè)科技體系也面臨著巨大的挑戰(zhàn)。新時期的研究重點包括:理清中國農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系面臨的機遇和挑戰(zhàn);系統(tǒng)分析農(nóng)業(yè)科技在保障國家糧食安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展中的地位和作用;從理論和實證分析國家公共部門與企業(yè)科技的相輔相成關(guān)系和如何建立國家農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系;深入探討國家農(nóng)業(yè)科研和技術(shù)推廣的管理體制、激勵機制、投入機制和具體政策措施, 提出適合中國國情的農(nóng)業(yè)科研和技術(shù)推廣的科技創(chuàng)新體系以及相關(guān)的制度和政策保障措施, 促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提升和保障國家的糧食安全。

(3) 農(nóng)產(chǎn)品市場改革和貿(mào)易

完善農(nóng)產(chǎn)品市場價格形成機制是國家糧食安全保障體系和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要組成部分。從政策分析上看, 主要是分析政府對市場的各種干預(yù)及其對市場價格的扭曲和農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的影響, 這些干預(yù)包括政府補貼、市場購銷、價格管制、儲備調(diào)控和貿(mào)易政策等。從中長期價格預(yù)測分析看, 主要是基于農(nóng)產(chǎn)品供需變化所做的模擬分析。近年來, 一些非傳統(tǒng)因素對農(nóng)產(chǎn)品價格造成的影響也引起了學(xué)術(shù)界的高度關(guān)注, 比如, 生物質(zhì)能源、市場投機、氣候變化、儲備政策等。國際社會出現(xiàn)的另一新動向是如何建立全球應(yīng)對糧食危機的風(fēng)險治理機制。隨著生物能源發(fā)展導(dǎo)致的全球糧價上升和波動、國際投機資本的介入和炒作、以及全球氣候變化所導(dǎo)致的極端氣候事件頻發(fā)等, 加強全球和區(qū)域間的信息溝通和合作, 建立區(qū)域甚至全球性的食物風(fēng)險治理機制, 對提振國際市場信心, 促進全球農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易和保障全球糧食安全都極為重要。這個領(lǐng)域的重點研究內(nèi)容包括:從理論上分析新時期主要農(nóng)產(chǎn)品市場價格的形成機制;從實證上分析農(nóng)產(chǎn)品價格在國內(nèi)不同區(qū)域的空間傳導(dǎo)機制以及農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)外市場價格的傳導(dǎo)機制;揭示主要食品市場價格的變動特征、趨勢和波動規(guī)律;科學(xué)評估國家干預(yù)市場的主要政策和措施 (如農(nóng)業(yè)補貼、糧食最低收購價、主要農(nóng)產(chǎn)品臨時收儲政策、農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格政策、農(nóng)產(chǎn)品進出口政策干預(yù)等) 對農(nóng)產(chǎn)品價格、貿(mào)易、糧食安全、農(nóng)民收入、社會公平、財政負擔(dān)等的影響;開展糧食及主要農(nóng)產(chǎn)品市場價格和貿(mào)易的模擬與預(yù)測研究, 提出統(tǒng)籌利用國內(nèi)外兩個市場保障國家食物安全的政策建議。

(4) 農(nóng)業(yè)水土資源可持續(xù)利用和生態(tài)保障

農(nóng)業(yè)自然資源日益短缺與生態(tài)環(huán)境退化威脅著糧食安全和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。日益嚴(yán)峻的水資源短缺問題已引起全球的關(guān)注。在新時期如何針對不同區(qū)域的特點實施有效的節(jié)水策略并保障農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展仍然需要開展以下一系列研究。

在水資源領(lǐng)域:理清在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和氣候變化的背景下, 我國不同區(qū)域水資源的供求狀況及其對食物安全和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響;明確如何通過改革產(chǎn)權(quán)制度、創(chuàng)新管理體制與機制來確保農(nóng)田水利工程的良性運行;理清適用于不同區(qū)域的農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)及影響其采用的限制因素與相關(guān)的政策措施;探討總量控制和定額管理等調(diào)控措施的實施現(xiàn)狀、效果及主要影響因素;探討市場機制 (如水價、水權(quán)及水市場等) 和政策手段 (如財政補貼) 在構(gòu)建長效節(jié)水機制中的作用。

在耕地領(lǐng)域:深入分析耕地資源的可持續(xù)利用和堅守18億畝耕地紅線的制度保障和主要政策措施;科學(xué)評估我國農(nóng)田生產(chǎn)力的分布及其動態(tài)變化, 準(zhǔn)確核定土地生產(chǎn)力的影子價格, 優(yōu)化配置土地等農(nóng)業(yè)資源;探討提高農(nóng)田生產(chǎn)力等藏糧于土的策略, 提出因地制宜、因時而異、保障糧食安全的區(qū)域農(nóng)村土地利用與管理政策。

在生態(tài)領(lǐng)域:探討農(nóng)業(yè)生態(tài)與糧食安全的相互關(guān)系及影響機理, 評估農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的經(jīng)濟價值及其對農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的影響;綜合評價主要生態(tài)與環(huán)境保護政策對生態(tài)和糧食生產(chǎn)的影響, 提出適合我國國情的農(nóng)業(yè)生態(tài)保護和補償機制;分析草地退化的社會經(jīng)濟影響因素, 探討在保障草地生態(tài)安全的前提下如何發(fā)展牧區(qū)草牧業(yè);分析農(nóng)區(qū)草業(yè)發(fā)展在新時期農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和保障食物安全的戰(zhàn)略地位和政策保障;在以上研究的基礎(chǔ)上, 為我國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供科學(xué)依據(jù)和決策參考。

(5) 家庭食物安全和營養(yǎng)保障

家庭食物安全是國際社會長期關(guān)注的問題, 但近年來營養(yǎng)保障成為食物安全的不可或缺的主題。家庭貧困和營養(yǎng)知識缺乏等是導(dǎo)致家庭食物安全問題和營養(yǎng)不良的最重要風(fēng)險因素, 而營養(yǎng)不良反過來對家庭的健康、教育和收入形成負面影響。國際組織和國際學(xué)者的許多研究都證明了這一結(jié)論。我國經(jīng)過30多年的快速發(fā)展, 雖然人民的生活水平有顯著提高, 但營養(yǎng)不良人口和微量營養(yǎng)素缺乏現(xiàn)象依然普遍, 貧困農(nóng)村地區(qū)尤為突出。這些問題得不到很好解決在很大程度上影響家庭食物安全保障, 不利于貧困問題的有效解決。這領(lǐng)域的重點研究內(nèi)容包括:研究家庭與個人食物不安全的主要特征和變動趨勢;分析影響家庭與個人食物安全的內(nèi)因和外因;理清營養(yǎng)不良人口的分布、主要特征和變動趨勢;探討產(chǎn)生城鄉(xiāng)居民 (特別是貧困農(nóng)村居民) 營養(yǎng)不良的主要原因、途徑和作用機理;科學(xué)評估相關(guān)措施和政策干預(yù)對改善營養(yǎng)的影響和對策, 特別是貧困地區(qū)兒童及孕婦營養(yǎng)干預(yù)措施;提出改善家庭與個人食物安全和營養(yǎng)的可行方案和具體政策措施。

(6) 農(nóng)村公共物品提供的政策保障

農(nóng)村公共物品提供是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)。同農(nóng)業(yè)生產(chǎn)緊密相關(guān)的農(nóng)村公共物品涉及鄉(xiāng)村道路、農(nóng)田水利、技術(shù)推廣、農(nóng)業(yè)資源環(huán)境與生態(tài)、生產(chǎn)市場設(shè)施和農(nóng)產(chǎn)品信息等諸多領(lǐng)域, 國際經(jīng)驗表明, 這些公共物品的提供對實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和脫貧具有重要的作用。我國政府對農(nóng)村教育和醫(yī)療衛(wèi)生等農(nóng)村公共物品的提供高度重視, 但投入機制和結(jié)構(gòu)還有待改善。過去十多年, 雖然我國在提高農(nóng)業(yè)和農(nóng)村公共物品提供上取到了顯著進展, 但農(nóng)業(yè)和農(nóng)村公共物品提供仍面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。尚有許多問題亟待研究, 例如要理清農(nóng)業(yè)與農(nóng)村公共物品提供在解決“三農(nóng)”問題中的地位和作用;實證分析鄉(xiāng)村道路、農(nóng)田水利、技術(shù)推廣、市場設(shè)施、農(nóng)產(chǎn)品信息等農(nóng)村公共物品提供對糧食和主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)以及農(nóng)民增收與脫貧的影響;深入探討農(nóng)業(yè)與農(nóng)村公共物品提供的財政統(tǒng)籌投入機制和投入結(jié)構(gòu)的優(yōu)化措施;科學(xué)評估政府農(nóng)村扶貧、公共教育、公共衛(wèi)生等政策的效應(yīng), 探討不同類型的公共政策與干預(yù)措施對農(nóng)民增收、農(nóng)村減貧、人力資本、營養(yǎng)健康等的影響, 提出農(nóng)業(yè)與農(nóng)村公共物品有效提供的制度和政策保障。

未來全球食物供需平衡可能面臨更大挑戰(zhàn)。隨著全球人口的增長和發(fā)展中國家收入的提高, 食物需求將持續(xù)增長, 根據(jù)FAO預(yù)測, 到2010-2050年全球食物生產(chǎn)還須增長70%才能滿足未來食物需求的增長。但由于全球糧食單產(chǎn)增產(chǎn)減速、耕地面積擴大潛力不足, 城市化建設(shè)過程中對土地、水資源、資金和勞動力的占用, 未來農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)增長速度將趨于下降。同時, 以糧食為原料的生物質(zhì)燃料的迅速發(fā)展, 生物能源發(fā)展與食物生產(chǎn)將爭奪資源。此外, 氣候變化所導(dǎo)致的極端天氣頻發(fā)也增加糧食供給的不確定性, 甚至在短期威脅到全球的糧食安全。全球糧食價格變動和上升進一步威脅食物安全。

在全球食物供需平衡面臨挑戰(zhàn)的背景下, 保障中國食物安全將面臨更大的挑戰(zhàn)。隨著勞動力和土地成本的提高, 中國的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本 (或“地板”) 上升將進入新階段, 農(nóng)產(chǎn)品國際市場競爭力將逐漸下降。同時糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品價格逐漸逼近“天花板” (到岸價+配額外關(guān)稅) , 威脅著國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場和農(nóng)民利益。根據(jù)最近的預(yù)測, 如果沒有重大的農(nóng)業(yè)科技突破, 到2030年中國糧食的自給率將下降到85%以下, 糧棉油糖肉奶供需缺口都將顯著擴大。

面對以上挑戰(zhàn), 需要進一步深入研究中國進入農(nóng)產(chǎn)品“供需難以平衡和結(jié)構(gòu)明顯短缺”新常態(tài)的特征、持續(xù)時期和潛在的風(fēng)險;系統(tǒng)分析未來“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的理論依據(jù)和政策保障體系;科學(xué)評估減少食物損失和浪費的空間及其在保障未來食物安全中的作用;科學(xué)預(yù)測主要區(qū)域貿(mào)易自由化進程和我國“一帶一路”倡議實施對中國及全球未來食物安全、農(nóng)業(yè)發(fā)展和資源利用的影響;深入探討建立全球、區(qū)域和國家應(yīng)對全球糧食危機的風(fēng)險治理機制以及中國在其風(fēng)險治理系統(tǒng)中的作用;建立宏觀食物安全評價指標(biāo)體系、價格預(yù)測與預(yù)警系統(tǒng)、中國與世界主要國家的農(nóng)產(chǎn)品市場均衡模型, 為國家食物安全研究提供分析工具;適時提出應(yīng)對國內(nèi)外糧食危機的主要預(yù)案和政策措施。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《科學(xué)觀察》2019.14

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