1、農(nóng)村宅基地使用權(quán)政策背景

我國現(xiàn)行立法對于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的規(guī)定分散在《憲法》、《民法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》等法律及行政法律中, 只是出臺《不動產(chǎn)登記條例實施細則》, 但并沒有專門的法律來規(guī)范農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。2015 年1月, 中共中央辦公廳、國務院辦公廳在印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的改革方向提出建議, 但并未做出實質(zhì)性規(guī)定。雖然目前農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象已經(jīng)十分普遍,但一直以來缺乏規(guī)范、系統(tǒng)的法律進行約束, 立法資源相對薄弱, 嚴重滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展。農(nóng)村宅基地有限流轉(zhuǎn)的規(guī)定已經(jīng)不利于土地資源的優(yōu)化配置, 制約城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

2 、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題

2.1 農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制導致土地資源閑置與浪費

隨著城市化進程的推進, 大批剩余農(nóng)業(yè)人口涌人城鎮(zhèn), 在城鎮(zhèn)就業(yè), 部分在城鎮(zhèn)購買房產(chǎn)落戶城鎮(zhèn), 但其在農(nóng)村的宅基地仍舊得到保留, 農(nóng)村的房屋并沒有居住。由于農(nóng)村宅基地的使用權(quán)沒有期限, 存在較高價值, 進城務工的農(nóng)民不愿將宅基地上交回集體; 村集體由于進城務工的農(nóng)民未完全脫離集體, 無權(quán)收回閑置的宅基地,也不利于城鄉(xiāng)土地資源的優(yōu)化配置。

2.2 農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在隱形交易風險

目前法律禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村住房, 農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)僅限于集體內(nèi)部, 禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)的自由交易。雖然沒有正式的法律規(guī)定, 但農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)一直存在, 特別在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)開展的新農(nóng)村建設(shè)過程中, 地方政府采用農(nóng)村宅基地換取建設(shè)用地的做法已經(jīng)十分普遍。而風險更高的是農(nóng)村居民私底下宅基地使用權(quán)的交易, 一個“ 隱形交易市場” 正在逐漸形成?！?隱形交易市場”的無序流轉(zhuǎn), 不僅嚴重擾亂了土地市場的正常秩序, 而且交易雙方逃避所得稅、增值稅等稅款的繳納, 給國家稅收造成損失。

2.3 農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中融資困難

由于我國法律對農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制, 農(nóng)村居民住房不能發(fā)揮融資功能。抵押貸款的融資形式在我國農(nóng)村十分普遍, 但在現(xiàn)有法律制度規(guī)定下, 農(nóng)村居民不能將宅基地使用權(quán)進行抵押, 只可以抵押附著于宅基地上的建筑物, 但大多數(shù)金融機構(gòu)對農(nóng)村居民住房并不認可, 農(nóng)村居民住房難以變現(xiàn)。對于農(nóng)村居民來說,宅基地使用權(quán)是其重要財產(chǎn), 進人流通市場能夠有效提升農(nóng)村居民的財產(chǎn)性收人, 更好地實現(xiàn)價值。2 4 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的“ 小產(chǎn)權(quán)房” 問題農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)引發(fā)的另一個問題便是“ 小產(chǎn)權(quán)房”的建設(shè), 在“ 小產(chǎn)權(quán)房” 開發(fā)過程中由村集體為主導,農(nóng)民居民個體不承擔責任, 因此樂于將城市化發(fā)展帶來的福利變現(xiàn)。在巨大經(jīng)濟利益驅(qū)使下, “ 小產(chǎn)權(quán)房” 雖不受法律保護, 但仍有不少地方違法建設(shè)?！?小產(chǎn)權(quán)房”出現(xiàn)的根源在于我國現(xiàn)行法律對宅基地流轉(zhuǎn)的限制違反了平等、有序交易的市場規(guī)律, 致使土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不夠合理, 收益分配不均。

3、 完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的建議

3.1完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的開放應循序漸進, 法律政策可以采取先試點后推廣的方法, 流轉(zhuǎn)交易雙方也應先加以限制, 防止過度流轉(zhuǎn)導致農(nóng)村社會的不穩(wěn)定因素增加。為防止宅基地的過度流轉(zhuǎn), 應對流轉(zhuǎn)總量進行控制, 對于已經(jīng)在城鎮(zhèn)有固定居所及落戶的進城務工農(nóng)村居民,其已經(jīng)不再需要宅基地作為其生活保障, 在簽訂有關(guān)協(xié)議的條件下, 可以考慮允許其出售其在農(nóng)村的宅基地使用權(quán), 發(fā)揮宅基地的財產(chǎn)性作用, 為其在城鎮(zhèn)生活提供更好的財力保證; 而對于仍然依賴宅基地作為生活保障的進城務工農(nóng)村居民, 可以考慮僅開放宅基地的抵押權(quán),允許其將宅基地進行抵押貸款, 充分利用宅基地的財產(chǎn)性, 保證農(nóng)村與城鎮(zhèn)居民在交易市場的平等地位。法律對城郊和遠離城郊的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)應進行區(qū)分:城郊農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)多用于緩解外來人口涌人導致城鎮(zhèn)住房緊張問題, 應嚴禁在原宅基地住房基礎(chǔ)上的擴建, 嚴格控制流轉(zhuǎn)的宅基地面積。對于遠離城郊的農(nóng)村宅基地, 應著重發(fā)揮“土地增減掛鉤”政策積極作用, 有序穩(wěn)步推進, 制定區(qū)域地價公開進行市場交易, 這樣既滿足就地城鎮(zhèn)化集體建設(shè)用地需求, 又能增加農(nóng)民財產(chǎn)性收人。對于以前出現(xiàn)的“ 小產(chǎn)權(quán)房” 問題, 既然已經(jīng)“ 生產(chǎn)” ,盡量不要破壞, 避免農(nóng)民“ 傾家蕩產(chǎn)” , 維護社會穩(wěn)定?？稍谠摯寮w經(jīng)濟組織或村居委所屬范圍內(nèi)的集體建設(shè)用地不突破的前提下, 完善集體建設(shè)用地規(guī)劃, 按照制定的公開進行市場交易區(qū)域地價讓其補繳有關(guān)稅費, 然后辦理集體建設(shè)用地的《不動產(chǎn)證書》, 進一步解決遺留問題。

3.2 政府加快建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)交易平臺步伐

雖然存在法律限制, 但在巨大供需需求下農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)處于“ 隱形” 交易狀態(tài), 存在較大的交易風險。政府應正視農(nóng)村居民與城市居民的交易需求, 在已有的農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記的基礎(chǔ)上, 建立有序規(guī)范的農(nóng)村宅基地使用權(quán)交易平臺。政府作為交易第三方,在監(jiān)管交易的同時, 應建立公開透明的信息平臺, 降低交易雙方的信息不對稱, 減少隱形交易成本, 但不應主動干預交易具體環(huán)節(jié), 充分利用市場機制實現(xiàn)雙方交易的實現(xiàn)。

3.3 建立與宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相匹配的保障制度

在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革的過程中, 應采取分步進行, 逐步推進策略, 建立與之相配的各項保障制度, 注重改革公平, 避免社會矛盾激化, 影響社會穩(wěn)定。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)限制政策的設(shè)立之初, 是將宅基地作為農(nóng)村居民的重要社會保障, 承擔著福利保障功能,一旦宅基地轉(zhuǎn)讓, 如果沒有相應的農(nóng)村福利保障制度的建立, 農(nóng)村居民可能將面對流離失所的局面, 不利于社會的穩(wěn)定。因此在建立合理有序的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度之前, 應建立農(nóng)村福利保障制度替代宅基地所發(fā)揮的社會保障功能, 從而為農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的實現(xiàn)奠定社會基礎(chǔ)。

4 、結(jié)語

隨著我國城市化進程的推進和社會結(jié)構(gòu)的變遷, 目前我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)限制已經(jīng)不再適應我國農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展, 改革勢在必行, 改革過程中應注重對基本耕地的保護, 政府嚴格監(jiān)管宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn), 杜絕耕地“ 變身” 宅基地進人市場交易現(xiàn)象的出現(xiàn)。只有完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn), 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場, 才能降低土地資源浪費, 最大程度上提高土地資源的利用效率, 實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的協(xié)調(diào)發(fā)展。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)業(yè)與技術(shù)》

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