我國于2008年開始試行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，在接下來的7～8年時間里，我國陸續(xù)采取了一系列推進措施，但無論是理論界還是實務(wù)界均缺乏對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度試行中的成本與效用問題的關(guān)注，本文擬對此開展一些探索性研究。

一、政策背景和研究綜述

自2008年起中央一號文件多次提出開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點。2008年提出要“加強農(nóng)村土地承包規(guī)范管理，加快建立土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度”；2009年要求“穩(wěn)步開展土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點，把承包地塊的面積、空間位置和權(quán)屬證書落實到農(nóng)戶”；2010年、2011年和2012年均強調(diào)要“擴大農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點范圍”；2013年則明確提出“用5年左右的時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作任務(wù)”；2014年提出“切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)，抓緊抓實農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作”；2015年強調(diào)“擴大整省推進試點范圍”；2016明確“繼續(xù)擴大農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證整省推進試點”。

農(nóng)業(yè)部2009年在全國范圍內(nèi)選擇了8個村、2010年——2012年選擇了50個縣、2013年在全國范圍內(nèi)選擇了105個縣作為試點單位，2014年選擇了安徽、山東和四川3個省、2015年在原有3個省的基礎(chǔ)上又增加了江蘇、江西、湖北、湖南、甘肅、寧夏、吉林、貴州、河南9省作為全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作整省推進試點省份。2016年繼續(xù)擴大試點范圍，再選擇河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、黑龍江、浙江、廣東、海南、云南、陜西等10個省份整省推進，目前我國農(nóng)村承包地確權(quán)登記整省試點省份已達22個。

關(guān)于農(nóng)地確權(quán)登記的效用，feder等通過實證分析證明土地確權(quán)登記與農(nóng)地生產(chǎn)率呈顯著的正相關(guān)性。Saint-Macary的研究表明持有土地權(quán)屬證明的農(nóng)戶對于土地的投入明顯高于尚未獲得土地權(quán)屬證明的農(nóng)戶。王小映認為承包經(jīng)營權(quán)登記是我國土地總登記的一個重要組成部分，是物權(quán)公示和保障交易安全的基本手段，是完善農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營制度和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)用益物權(quán)制度、落實中央提出的賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)、保護農(nóng)民土地權(quán)益的一項基礎(chǔ)工作。它的推行對全面落實《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》，進一步完善我國土地財產(chǎn)制度和社會主義市場經(jīng)濟體制具有重要現(xiàn)實意義。嚴躍進認為該制度的試行有助于實現(xiàn)公平和效率。其理由是在該制度下，經(jīng)營權(quán)等各類農(nóng)地權(quán)利更易分離，無論是對經(jīng)營者或使用權(quán)人，有明確權(quán)屬證書對他們參與土地資產(chǎn)的盤活和交易是一種激勵，土地級差收入也能夠更好地體現(xiàn)，從而使得土地背后的經(jīng)濟利益得到有效配置。于建嶸等認為農(nóng)村土地確權(quán)發(fā)證，一方面可把農(nóng)民和土地物權(quán)聯(lián)系在一起，這有利于落實以保護農(nóng)民合法權(quán)益為核心的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，另一方面可明確權(quán)屬，有效解決農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛，并摸清土地利用狀況，為農(nóng)村土地管理和制度改革打下堅實基礎(chǔ)。

但是，也有部分學(xué)者對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)登記制度的績效持懷疑態(tài)度。例如，賀雪峰認為正在全國開展的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記賦予農(nóng)民更多的土地權(quán)利沒有意義，因為它并不能增加農(nóng)民收入。他強調(diào)農(nóng)地確權(quán)與改革完善農(nóng)村土地制度有著不同的邏輯，這次確權(quán)登記遵循的是《物權(quán)法》的權(quán)利邏輯。從微觀上講，給農(nóng)戶更大的土地權(quán)利，其實就是給每個農(nóng)戶更大的反對公共事務(wù)的權(quán)利。確權(quán)進一步強化了承包戶對具體地塊的占有權(quán)，會使農(nóng)村耕地細碎化問題愈發(fā)難解決，土地更無法有效耕種。從宏觀上講，我國目前城市還沒有為進城農(nóng)民提供可以讓他們安居的就業(yè)與收入條件，土地就是其生存基本保障和社會保險，在此意義上，物權(quán)保護方向進行的確權(quán)可能讓農(nóng)民失去土地這個保障。陶然等甚至認為當前農(nóng)地確權(quán)方式成本高、可能激化矛盾、對將來的農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)乃至于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化將帶來非常大的潛在成本。

關(guān)于土地權(quán)利登記的成本構(gòu)成，李鳳章（2006）認為，最大的費用是初始登記，包括公示、裁決、記入登記簿等。一旦初始登記完成后，登記具有了確定性效力，其后的變動登記就極為方便，只需要在登記簿上進行相應(yīng)的變更記載即可。所以，交易發(fā)生得越頻繁，登記的效用發(fā)揮越充分，初始登記所花費的巨大成本就會不斷地被稀釋，登記成本相對就越小。關(guān)于影響登記成本的因素，陳錫文認為，用什么方法來做成本是不一樣的，花誰的錢來做成本也不一樣。如果中央拿錢，那么成本必然會很高，所以誰出錢和成本的高低關(guān)聯(lián)很大。史蒂芬·霍爾姆斯等認為，在權(quán)利登記制下登記是強制的，如果收費過高會影響當事人申請登記的積極性；而如果不登記，當事人的物權(quán)又無法確定，這將阻礙國家管制目的的實現(xiàn)。所以，一些國家，尤其是發(fā)展中國家，為了推行權(quán)利登記制，讓當事人負擔的登記費用較少。并且，一旦登記出現(xiàn)了錯誤，真正權(quán)利人的物權(quán)被剝奪，國家負有支付合理賠償責任。關(guān)于登記錯誤的國家賠償額度，約翰·E·克里貝特等認為，如果這種賠償費用過高，將使國家和登記機關(guān)不堪重負。如美國加利福尼亞州歷史上曾采用土地權(quán)利登記制，但因一宗判決州保證基金賠償?shù)陌缸邮沟迷擉w系債臺高筑，最終陷于停止，其登記法規(guī)在1955年被廢除。劉開紅等以贛州市南康區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)試點項目為例，分析比較了實測法、航測法和圖解法三種方法的測量精度和工作效率，得出的結(jié)論是，以航測法為基礎(chǔ)，輔助實測法和圖解法，既能保證精度，還能降低勞動強度，節(jié)省工作經(jīng)費。

雖然學(xué)者們對土地登記的成本和效用問題已經(jīng)從不同視角進行了探討，但這些研究多散、糅雜在對農(nóng)地制度其他問題的研究之中，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)登記制度設(shè)計中的成本和效用問題尚未引起足夠重視，本文將就這一問題做專門探討，并提出相關(guān)建議。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度試行中的成本分析

（一）影響農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)登記成本的主要因素

1.地塊單位面積。無論土地的面積大小，土地登記的很多費用都是相同的。土地的碎裂化程度越高，單位面積越小，單位成本相對來說就越高。相反，土地面積越大，單位成本相對于單位價值就越低。比如，對于一宗面積大、價值高達1億的地產(chǎn)來說，花費10000元登記成本，是合算的。但是，如果對一塊面積只有半畝，價值2萬元的土地來說，花費200元的費用就顯得比較大，成本價值比就高達1%。在家庭承包制下，每塊農(nóng)地被細劃出多份分給不同的農(nóng)戶，以實現(xiàn)“耕者有其田”。土地分配時因兼顧土地肥力與地塊位置差異等因素不得不遠近、好壞搭配，每家都有幾小塊地，規(guī)模小、數(shù)量多，且互相插花，陷入“碎渣地”困境，這種現(xiàn)狀無疑造成了本次單位地塊登記成本的提高。

以學(xué)者趙陽等在安徽省肥東縣火龍村調(diào)查獲得的數(shù)據(jù)為例，被調(diào)查的125戶農(nóng)戶共有575.18畝承包地，人均耕地面積為1.2畝，這些地被分作878塊，平均每塊面積為0.655畝，有84.3%的地塊都在1畝以下，在2.0～0.6畝之間的居多，占地塊總數(shù)的一半以上。與此相對應(yīng)的是，每戶的平均地塊數(shù)多達7.5塊，有5塊以上的農(nóng)戶有104戶，占總戶數(shù)的83.2%，有10塊以上的農(nóng)戶有30戶，占總戶數(shù)的24%。我國共有約2.3億個農(nóng)戶，約18億畝耕地，如按平均每個農(nóng)戶擁有4塊地計算，就多達10億塊耕地。對如此眾多地塊登記，將是一項極其艱巨的任務(wù)。

2.經(jīng)營戶本身因素。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作事關(guān)農(nóng)民切身利益，作為確權(quán)主體的農(nóng)戶對該項工作有知情權(quán)、選擇權(quán)和決策權(quán)。無論是進行土地的權(quán)屬調(diào)查、勘察丈量、明確身份還是登記承包地塊面積、四至等內(nèi)容均要經(jīng)過農(nóng)戶認可。并且，在整個確權(quán)工作過程中還會遇到很多不確定性因素，需要農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與地方政府之間以及農(nóng)戶與經(jīng)濟組織之間進行反復(fù)溝通和協(xié)商。因此，沒有農(nóng)戶的理解、配合和支持，這項工作將無法進行下去。

我國農(nóng)村的實際情況是，相當數(shù)量的農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記意義缺少了解，很多農(nóng)民認為確權(quán)登記政策可有可無，部分農(nóng)民覺得“地就是我的，與有沒有證沒有關(guān)系?！贝送猓蟛糠洲r(nóng)民文化程度不高，農(nóng)地測繪結(jié)果出來后他們不會讀，必須深入田間地頭進行指認。還有一些地方外出務(wù)工農(nóng)戶多，聯(lián)系困難或無法聯(lián)系上，這些復(fù)雜情況自然會導(dǎo)致登記工作進度緩慢，登記工作的投入加大。

3.勘測技術(shù)和方法。農(nóng)地不同地類需要不同的測繪方法和手段，而不同的測繪方法手段的成本是不同的。從試點情況來看，有的地方地形特別復(fù)雜，可能全部需要人工進行實測，有的地方可以用航拍，平原可以用衛(wèi)星圖片。例如成都市的確權(quán)登記是市出經(jīng)費讓村里自己做，村里的具體做法是先去國土部門把衛(wèi)星照片買來，在圖上大致分清楚每戶家庭的耕地界限；之后讓老鄉(xiāng)拿著這張圖到耕地里進行確認，把需要修改的部分標到照片上即可，這種方法登記的費用是每畝僅8～10元。而聘請測量公司做則會增加成本，一些試點單位登記每畝30～40元的成本主要是通過商業(yè)方式來運作的結(jié)果。每一宗農(nóng)地用什么技術(shù)和方法不能一概而論，精確、快捷、低成本是關(guān)鍵。

4.農(nóng)地承包關(guān)系的清晰度。我國這次農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作，不是把原先承包合同明確的信息推倒重來，而是對現(xiàn)有土地承包關(guān)系的進一步完善，要以已經(jīng)簽訂的土地承包合同和已經(jīng)頒發(fā)的土地承包經(jīng)營權(quán)證書為基礎(chǔ)。依據(jù)我國《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，擁有該土地的承包經(jīng)營權(quán)以承包合同為依據(jù)。我國土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)經(jīng)過了二輪承包。由于各種原因，各地過去在落實承包關(guān)系時，有相當部分農(nóng)戶土地信息登記缺失、不完整或不準確。按照國家的現(xiàn)行政策和法律，所有的農(nóng)戶均應(yīng)該拿到書面的承包合同和土地權(quán)利證書，以確認承包地的30年權(quán)利。但根據(jù)美國農(nóng)村發(fā)展研究所對我國進行的調(diào)查，無論是承包合同還是土地權(quán)利證書的實際發(fā)放率都徘徊在50%左右。此外，已經(jīng)發(fā)放的土地承包經(jīng)營權(quán)證書中僅有10%包含地塊四至等必要內(nèi)容。以農(nóng)村土地改革的搖籃安徽省為例，趙陽等（2012）對該省火龍村進行調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，已經(jīng)發(fā)放到農(nóng)民手里的證書里約有80%的信息不完整或不準確。

上述問題造成本次確權(quán)登記工作量大面廣，農(nóng)地確權(quán)登記難以避免巨大的執(zhí)行成本。

（二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度試行中應(yīng)計入的成本

1.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度試行的組織成本。從我國已經(jīng)結(jié)束的第一輪試點和正在進行的試點情況看，各試點單位均投入了大量的人、財和物力，主要包括：成立?。ㄊ?、縣、區(qū)、鎮(zhèn)、村）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，開展情況調(diào)研，確定試點登記單位，制定試點登記工作方案；召開試點登記工作會議，宣傳試點登記的重要意義、試點內(nèi)容和工作要求；組織培訓(xùn)參與試點工作人員，明確具體操作流程；制定、印制相關(guān)表式表格、申請書、登記簿、合同和證書等等。

2.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度試行的實施成本。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記，需要經(jīng)過一系列程序和流程規(guī)范，包括調(diào)查摸底、丈量測繪、公示審核、影像解釋、制作宗地圖、農(nóng)戶確認、登記頒證、建檔入庫和信息錄入等30余步驟。從已經(jīng)結(jié)束的試點和正在進行的試點情況看，各試點單位均積極組織了專門力量，開展了調(diào)查核實工作；對土地承包經(jīng)營權(quán)證書全部進行了一次補（換）發(fā)，建立健全了土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿，并開展了土地承包經(jīng)營權(quán)變更、注銷登記工作。土地確權(quán)登記頒證工作每畝直接費用支出一般從10元到50元左右不等。

我國目前的試點已經(jīng)覆蓋耕地3.3億畝，實際上已經(jīng)完成確權(quán)1.9億畝，大概1.7億塊地塊。如用航拍的辦法加部分實測在1：2000比例尺圖紙上，每畝大概需要35元左右。按照全國18億畝耕地、每畝成本按35元估算，至少需要600多個億的直接投入。花費巨大的工作。

從國際經(jīng)驗來看，據(jù)世界銀行的統(tǒng)計，泰國每宗地的權(quán)屬登記費用大約為40美元，其中制圖約占24%，確權(quán)占18%，勘測占22%，登記占23%，機構(gòu)建設(shè)占13%。印度尼西亞也大致如此。在巴西東北部，每公頃土地的登記費用約為6.5美元?？夏醽喭恋厮袡?quán)中心提供的數(shù)字表明，對小農(nóng)田調(diào)查和登記的費用每一塊至少需要50～100美元。

3.解決確權(quán)矛盾糾紛所產(chǎn)生的協(xié)調(diào)成本。由于自然和歷史方面等多方面的原因，一些地方在土地二輪承包后對農(nóng)地進行“微調(diào)”導(dǎo)致土地權(quán)屬關(guān)系被打亂。在國務(wù)院2004年《關(guān)于妥善解決當前農(nóng)村土地承包糾紛的緊急通知》頒布后，各地又重新下發(fā)了承包經(jīng)營權(quán)證和確權(quán)登記表。但在落實過程中操作不規(guī)范，導(dǎo)致土地權(quán)屬關(guān)系十分混亂。之后隨著我國“退耕還林、糧食直補、免交農(nóng)業(yè)稅”等政策的陸續(xù)出臺，土地經(jīng)濟價值凸顯，農(nóng)民“寸土必爭”，承包地從燙手的“包袱”變成了人們競相逐之的“香饃饃”?！盁o證無地、有證無地、一地多證、有證有地（面積不準、四址不清）”等各類矛盾相伴而生。此外，一些縣域之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、村與村企事業(yè)單位之間、個人之間還存在著土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)等糾紛。上述矛盾和糾紛涉及法律、經(jīng)濟、社會、政策等諸多因素。無論是對有據(jù)可依問題的依法依規(guī)處理，還是對無據(jù)可依問題秉持“尊重歷史、面對現(xiàn)實、平等協(xié)商”的原則解決，都將對確權(quán)登記工作路線圖和時間表形成沖擊，給農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)登記工作帶來不可預(yù)期的隱形成本。

4.登記錯誤成本。由于登記工作人員（組織人員、勘測人員、錄入人員等）的專業(yè)素質(zhì)，工作態(tài)度、測繪技術(shù)不一等主客觀原因，發(fā)生錯誤登記情形難以避免，由此還可能導(dǎo)致相關(guān)權(quán)利人遭受損失。無論是通過訴訟救濟還是非訴訟途徑糾正錯誤，處理機關(guān)和權(quán)利申請人均要投入一定的時間、精力和金錢。同時，由于我國農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)登記制度從性質(zhì)上屬于權(quán)利登記制度，對登記機關(guān)的過錯造成的權(quán)利人損失也應(yīng)負有賠償責任。

三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度試行中的效用分析

（一）可奠定農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)

要實現(xiàn)承包土地經(jīng)營權(quán)的抵押融資，農(nóng)地確權(quán)是前提條件。土地產(chǎn)權(quán)登記使本無可能的借貸成為可能。因為銀行一般不愿意在信貸中預(yù)付款項，除非他們認定擔保人的土地權(quán)利清晰，并可以作為擔保財產(chǎn)，而土地登記制度可以保證這一點。國外學(xué)者Panandikar發(fā)現(xiàn)在印度一些地區(qū)，相對于18%～37.5%利率的無擔保貸款，土地登記可以使抵押擔保的貸款利率下降到8%～16%。

長期以來，我國農(nóng)民貸款難問題嚴重影響了農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。為解決這一難題，2008年中國人民銀行和銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布公告，允許有條件的地區(qū)開辦土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。2010年中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)出指導(dǎo)意見，要求在全國范圍內(nèi)推進農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新，探索開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。2013年銀監(jiān)會就農(nóng)村金融服務(wù)工作發(fā)文，支持在法律關(guān)系明確地區(qū)探索開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地、農(nóng)房等抵（質(zhì)）押貸款業(yè)務(wù)。2013年黨的十八屆三中全會、2014年中央一號文件均從國家層面明確了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，并著手推進相關(guān)制度建設(shè)和法律修訂。2014年8月中國農(nóng)業(yè)銀行率先出臺《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理辦法》，把已完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證的承包經(jīng)營權(quán)納入抵押品范圍。該辦法規(guī)定依法承包的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地土地使用權(quán)，家庭承包集體土地使用權(quán)以及通過轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)方式取得的土地經(jīng)營權(quán)均可設(shè)定抵押，地上設(shè)施可一并抵押。

我國有約18億畝耕地，確權(quán)登記后融資潛力巨大。將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)納入抵押品范圍，將有助于盤活農(nóng)村土地資源，使得農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)被賦予更多財產(chǎn)權(quán)利，從而促進農(nóng)戶貸款經(jīng)營轉(zhuǎn)型。此外，農(nóng)地確權(quán)登記今后還能為銀行等機構(gòu)提供農(nóng)戶的信用信息，從而有利于農(nóng)村金融的發(fā)展。

（二）可使農(nóng)戶（投資者）克服短期投機行為

有恒產(chǎn)才能有恒心，改革開放以來，我國各地經(jīng)常發(fā)生發(fā)包方任意撕毀承包合同等事件，使許多農(nóng)民心里不夠踏實，擔心承包的土地隨時被收回。農(nóng)民對將來土地經(jīng)營權(quán)的預(yù)期迷茫表現(xiàn)在行動上就是撈著一把算一把，把主要精力和投資集中在短期見效的生產(chǎn)活動上。掠奪式經(jīng)營和重用輕養(yǎng)已經(jīng)造成了令人觸目驚心的后果，如耕地退化、污染嚴重。東北黑土地地力衰減、土壤有機質(zhì)下降迅速，西北地區(qū)由土壤侵蝕導(dǎo)致的農(nóng)田土壤退化，黃淮海平原次生鹽漬化，中南紅壤貧瘠、酸化以及土壤重金屬污染較為嚴重，新增耕地質(zhì)量低下。落實農(nóng)地確權(quán)登記將提高農(nóng)民的土地利用預(yù)期率，使他們吃上定心丸，珍惜土地，并敢于在自己的承包地上進行長期投資。這將帶動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，保障糧食安全，并促進農(nóng)民收入增加。

關(guān)于確權(quán)登記和農(nóng)戶投資行為的關(guān)系，國外學(xué)者Salas等通過實證分析發(fā)現(xiàn)，在哥斯達黎加，土地的權(quán)利保障和農(nóng)戶投資存在顯著的正相關(guān)關(guān)系（相關(guān)系數(shù)約為0.4～0.67），學(xué)者villamizar發(fā)現(xiàn)，在巴西的三個州，已經(jīng)登記過的土地的每公頃投入遠遠超過無登記或違法用地。有33%經(jīng)過政府土地登記的農(nóng)戶說，由于土地登記制度的建立，他們更多地種植永久或半永久性的農(nóng)作物。

（三）可有效促進農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易的一個重要前提條件是出讓土地的人必須確實是土地權(quán)利的擁有者。土地確權(quán)登記不僅可以明確農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬，而且還能擴大交易范圍。當農(nóng)村土地交易局限于社區(qū)成員內(nèi)部時，由于成員彼此熟悉，有著共同的道德約束，這種非正式制度就足以保障農(nóng)地交易的安全。當土地交易擴大到社區(qū)外部時，正式的產(chǎn)權(quán)擔保制度就非常必要。承包經(jīng)營權(quán)登記起到了擔保作用，土地登記簿上的信息有明顯的“公共品”屬性，減少了當事人對權(quán)屬信息調(diào)查所投入的精力和費用，同時，當事人追求交易安全的目的亦得以實現(xiàn)。沒有健全的農(nóng)地確權(quán)登記體系，農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易可能會是昂貴、費時和不確定的。

張娟對江蘇南通地區(qū)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2004農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)頒證率約95%的通州、海門和啟東地區(qū)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)比率比農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)頒證率約93%的海安、如皋和如東地區(qū)高6～12個百分點，這表明農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)證率越高，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場越發(fā)達。

（四）可預(yù)防糾紛或降低化解糾紛的成本

土地承包經(jīng)營權(quán)是物權(quán)，物權(quán)的對世性和排他性使其需要經(jīng)由一定方法向公眾告知，以產(chǎn)生對抗的效力。登記的目的在于使公眾了解物權(quán)的設(shè)立、變動等情況。通過登記，一方面，使得農(nóng)地風險信息明確，當事人可以據(jù)此自動地調(diào)適自己的行為，減少爭議的發(fā)生，追求博弈雙方最大的合作解；另一方面，即使出現(xiàn)了糾紛，由于登記清晰界定了土地權(quán)利和界限，這種確定性使裁決者的解釋或判斷變得統(tǒng)一、明確、規(guī)范，大大減少了糾紛的處理費用。

（五）可為國家宏觀調(diào)控和決策提供依據(jù)

基于市場行為的私人農(nóng)地利用容易偏離社會最佳利用點，導(dǎo)致土地利用方式不當。因此，在宏觀層次上需要政府進行調(diào)控，彌補市場運行的不足。我國農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)牽涉到2.3億個農(nóng)戶，家家戶戶耕地面積、四至及位置坐落、農(nóng)戶目前承包經(jīng)營的農(nóng)地數(shù)量和實際量出來的是否吻合等基本信息均有待查清。只有將這些家底全部摸清后，才可以知道全國農(nóng)村土地的準確數(shù)量及地力質(zhì)量。土地使用、農(nóng)業(yè)補貼、農(nóng)地補償和房屋登記等涉農(nóng)、涉地政策的有效制定及實施均有賴于農(nóng)地確權(quán)登記提供的完備信息。

通過農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，建立健全全國土地承包經(jīng)營權(quán)信息應(yīng)用平臺，實現(xiàn)對土地承包合同、登記簿和權(quán)屬證書管理的信息化，將更有利于國家實現(xiàn)對農(nóng)村農(nóng)用土地資源尤其是耕地的有效管理，提高土地規(guī)劃、用途管制等政府調(diào)控效率，為農(nóng)地的可持續(xù)發(fā)展提供宏觀保障，從而更好地服務(wù)于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)。

四、簡短結(jié)論及幾點建議

我國農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)利登記制度具有很多效用，但也將不得不負擔巨額直接成本和無法計量的無形成本，該制度的推行應(yīng)該在最大效用和最小成本之間尋找均衡。只有農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)登記制度的成本能被其效用所覆蓋，該制度的推動才是有效率的。鑒于此，結(jié)合目前的試行情況，筆者認為主要應(yīng)該從如下方面加以改進。

（一）確立測繪監(jiān)理制和登記頒證工作終身責任制

農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)登記頒證是我國國民經(jīng)濟中一項歷史性、基礎(chǔ)性和長遠性的工作。國家投入巨大的人力、物力和財力，集中開展了確權(quán)登記頒證。為確保登記頒證的成果經(jīng)得起時間和歷史的檢驗，應(yīng)當實行對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記全流程的質(zhì)量控制，真正把每個階段、每個節(jié)點的工作做細做實做準。而在整個確權(quán)登記過程中地塊的測繪是重中之重，為保證本次土地確權(quán)地塊測量的準確性、真實性，做到圖、數(shù)、表和實地保持一致，避免今后再花費數(shù)倍甚至數(shù)十倍的時間、精力和財力來“消除”后遺癥，需要重視對測繪過程的監(jiān)督。目前許多試點村組大多需要聘請測繪公司完成測繪工作。由于測繪公司是自我管理，自我監(jiān)控的封閉形運營模式，而我國組織實施農(nóng)地確權(quán)的各級干部和村民均不具備判斷和有效監(jiān)督測繪質(zhì)量的能力，因此在農(nóng)地承包確權(quán)登記中引入測繪監(jiān)理制十分迫切和必要。引入測繪監(jiān)理后，測繪監(jiān)理可在技術(shù)管理、質(zhì)量標準、人員專業(yè)水平、報價、儀器設(shè)備狀態(tài)和測繪技術(shù)設(shè)計落實等方面為試點單位把關(guān)。在測繪任務(wù)落實階段，測繪監(jiān)理可從質(zhì)量控制、進度控制和成本控制方面全程跟蹤監(jiān)督，從專業(yè)視角如實反映測繪情況，及時發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)登記工作的質(zhì)量起到防患于未然的作用。

同時，縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級要對本行政區(qū)域內(nèi)的土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作全面負責，是承擔組織實施、落實土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的關(guān)鍵主體，為切實落實主體責任，對縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級行政負責人和確權(quán)領(lǐng)導(dǎo)小組成員應(yīng)建立終身負責制度，使其認真履行好職責，做實做細這項工作。

（二）發(fā)揮村委會在解決農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)糾紛中的關(guān)鍵作用

2003年《農(nóng)村土地承包法》圍繞農(nóng)村土地承包糾紛，提出了調(diào)解、仲裁和訴訟的解決機制框架；2005年最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》對土地承包糾紛的仲裁與訴訟的關(guān)系做了進一步的明確；2010年實施的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》從仲裁原則、范圍、機構(gòu)、程序等各方面對土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁做出了規(guī)定。在這些法規(guī)的規(guī)范下，當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛解決已基本形成協(xié)商、調(diào)解、仲裁和訴訟的多元化方式，村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁機構(gòu)、人民法院都是解決農(nóng)村土地糾紛的責任主體。但不管糾紛在前述哪個主體主持下最終解決，均離不開村委會的基礎(chǔ)工作。村委會作為我國村級農(nóng)民土地集體所有權(quán)的管理者，既是土地的發(fā)包方，也是農(nóng)村土地工作的具體實施者。農(nóng)地界限不清、記載不明、面積不實等承包中的基本問題產(chǎn)生的糾紛多與村委會工作不到位有關(guān)，這些問題的最終解決自然離不開最知情的村委會。從解決農(nóng)地承包糾紛的各種方式看，村委會的工作是其他方式順利開展或發(fā)揮作用的前提。比如調(diào)解，一般先是村委會進行調(diào)解，村委會調(diào)解不成由鄉(xiāng)鎮(zhèn)府或有關(guān)機構(gòu)調(diào)解。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)或有關(guān)機構(gòu)調(diào)解都要靠村委會參與或提供依據(jù)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解無效的情況下，當事人可向縣政府有關(guān)部門或農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)申請仲裁，也可直接向人民法院起訴。但無論是仲裁機構(gòu)還是法院，其做出裁決的依據(jù)，要建立在村委會提供的原始依據(jù)或現(xiàn)場調(diào)查確認的基礎(chǔ)上。同時，法院判決或仲裁機關(guān)裁決的執(zhí)行，也離不開村委會的配合。比如，法院做出支持外嫁女請求返還或重分承包地的實體判決后，因為此類案件涉及當?shù)卮逦瘯腿w村民的切身利益，可能會遭到他們各種方式的阻撓而無法執(zhí)行，而且如果集體經(jīng)濟收益已分配完畢，則判決更是無從執(zhí)行，可謂案結(jié)而事未了。因此在注意發(fā)揮各責任主體化解矛盾糾紛合力的同時，應(yīng)當重視發(fā)揮村委會在解決農(nóng)村土地承包確權(quán)登記糾紛中的關(guān)鍵作用。

（三）適度整合地塊和積極推進登記并舉

發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，為了減少土地細碎化，各地在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)登記工作開始前，在尊重農(nóng)民意愿基礎(chǔ)上，可鼓勵村民小組通過民主協(xié)商，引導(dǎo)農(nóng)戶對細碎化的承包地塊進行整合，減少戶均承包地塊，擴大經(jīng)營規(guī)模，然后按整合后確定的土地承包關(guān)系登記。對以前統(tǒng)一規(guī)劃整理了的承包土地和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)以后、受轉(zhuǎn)方統(tǒng)一規(guī)劃整理了的土地，應(yīng)按土地整理或流轉(zhuǎn)以前涉及的農(nóng)戶承包關(guān)系，合理確定相關(guān)農(nóng)戶的承包地四至界限后進行登記，建立土地承包檔案。這種情況的承包地四至界限僅供檔案記載使用，不改變已形成的土地流轉(zhuǎn)關(guān)系。

各地應(yīng)因地制宜，根據(jù)本區(qū)土地資源和耕作實際，先抓出一批基礎(chǔ)好、條件成熟的村小組率先完成土地整合工作，以本地區(qū)村鎮(zhèn)典型帶動全區(qū)工作，以點帶面，為規(guī)?；?jīng)營，農(nóng)地水利建設(shè)打好基礎(chǔ)。

（四）設(shè)立全國統(tǒng)一的農(nóng)地經(jīng)營承包權(quán)確權(quán)登記政策協(xié)調(diào)指導(dǎo)中心

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作史無前例可鑒，政策性強、牽涉的部門多。為有序推進，有必要設(shè)立由中央牽頭的政策指導(dǎo)中心，負責解決中央各部門之間以及中央和地方之間在政策法律理解和執(zhí)行中出現(xiàn)的問題，以形成政策合力，確保政策口徑的統(tǒng)一。該中心可由負責土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的中央領(lǐng)導(dǎo)部門、土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證相關(guān)主管部門、司法人員以及物權(quán)法、三農(nóng)問題專家等組成。該中心針對目前在中央政策和國家法律出臺之后，國務(wù)院各部委、地方省市縣甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)陸續(xù)出臺配套的文件中可能存在的一些不符合中央政策和國家法律的情形，通過設(shè)立規(guī)范性文件備案審查制度予以預(yù)防、發(fā)現(xiàn)和糾正；針對確權(quán)過程中的熱點和難點問題，則制定統(tǒng)一標準，以操作規(guī)范、實施細則等形式加以明確；同時，為及時掌握全國農(nóng)地確權(quán)登記工作動態(tài)，總結(jié)經(jīng)驗、發(fā)現(xiàn)問題，可通過建立全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作信息報送制度，對各地農(nóng)地確權(quán)的組織領(lǐng)導(dǎo)、資金保障、矛盾化解、部門協(xié)調(diào)、登記成果等方面及時把握，為中央決策和相關(guān)法律制度的進一步完善提供參考。

（五）推進農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)登記配套制度改革

目前我國農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)登記第一輪試點工作剛剛完成，土地確權(quán)登記頒證的實際效用尚未發(fā)揮出來，其在土地流轉(zhuǎn)、銀行融資等方面的作用也還沒體現(xiàn)出來。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)登記確權(quán)是基礎(chǔ)，流轉(zhuǎn)是核心，配套是保障。確權(quán)登記頒證，為農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營奠定了基礎(chǔ)。因此，在積極推進農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)登記的同時，應(yīng)加速農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營制度的跟進步伐，不失時機地在流轉(zhuǎn)條件具備的地區(qū)引導(dǎo)農(nóng)民將承包土地逐步向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營。

為充分發(fā)揮農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)登記制度在農(nóng)地金融方面的效用，中央在2014年一號文件中就明確規(guī)定允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資。但現(xiàn)行《物權(quán)法》第184條明確規(guī)定耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得用于抵押，《擔保法》第37條也做了相同的規(guī)定。最高人民法院制定的《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》中規(guī)定承包方以其土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押或者抵償債務(wù)的，應(yīng)當認定無效。隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記試點和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押試點區(qū)域的不斷擴大，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押面臨的和現(xiàn)行法律法規(guī)抵觸問題將日益突出，應(yīng)盡快修改前述相關(guān)法律，使得我國土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記制度在配套改革全面推進的基礎(chǔ)上進行。

作者簡介：王桂芳，華中科技大學(xué)法學(xué)院副教授，經(jīng)濟學(xué)博士

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：經(jīng)濟師 2017年1期

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