【摘要】嘉禾緊緊圍繞建設(shè)城鄉(xiāng)一體化示范縣的目標(biāo)，在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中牢固樹立安全發(fā)展理念，把應(yīng)急管理體系與城鄉(xiāng)一體化同步建設(shè)，探索出了一條具有嘉禾特色的城鄉(xiāng)一體化應(yīng)急管理體系和工作模式。本文試圖通過分析嘉禾縣應(yīng)急管理體系建設(shè)的現(xiàn)狀及存在的問題，并借鑒其它縣區(qū)政府應(yīng)急管理工作經(jīng)驗，探尋新發(fā)展理念下基層縣區(qū)政府應(yīng)急管理體系建設(shè)的對策。

【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)一體化; 應(yīng)急管理體系; 現(xiàn)狀; 問題; 對策

自2009年嘉禾縣率先在全省實施城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略以來，嘉禾緊緊圍繞建設(shè)城鄉(xiāng)一體化示范縣的目標(biāo)，在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中牢固樹立安全發(fā)展理念，以“一案三制”為主核，組織機構(gòu)為主線，把應(yīng)急管理體系與城鄉(xiāng)一體化同步建設(shè)，探索出了一條具有嘉禾特色的城鄉(xiāng)一體化應(yīng)急管理體系和工作模式。目前，嘉禾應(yīng)急科普宣教深入人心，應(yīng)急值守規(guī)范有序，突發(fā)事件處置快速高效，政府行政能力和群眾滿意度大大提高?，F(xiàn)有“全市基層應(yīng)急管理示范單位”五個，“湖南省基層應(yīng)急管理示范單位”一個。本文試圖通過分析嘉禾縣應(yīng)急管理體系建設(shè)的現(xiàn)狀及存在的問題，并借鑒其它縣區(qū)政府應(yīng)急管理工作經(jīng)驗，探尋新發(fā)展理念下基層縣區(qū)政府應(yīng)急管理體系建設(shè)的對策。

一、當(dāng)前嘉禾應(yīng)急管理體系建設(shè)的現(xiàn)狀及其主要問題

(一)嘉禾縣的基本情況

嘉禾位于湖南省郴州、永州兩市六縣交匯處，地形似楓葉。東、南、西三面環(huán)山，是典型的南方丘陵地區(qū)。現(xiàn)轄普滿鄉(xiāng)，珠泉、晉屏、行廊、坦坪、塘村、龍?zhí)?、廣發(fā)、袁家鎮(zhèn)、石橋9個鎮(zhèn)，總面積699.05平方千米，總?cè)丝?2.70萬人，縣人民政府駐地珠泉鎮(zhèn)。相傳秦始皇曾遣50萬人戍守五嶺，在此囤糧、駐兵防城堡。據(jù)嘉禾縣志記載，明末清初，為防治南嶺山匪患，割桂陽、臨武三鄉(xiāng)六里設(shè)嘉禾縣。因此，嘉禾縣具有歷史悠久的應(yīng)急文化底蘊。如今，京珠復(fù)線、廈蓉高速在境內(nèi)交匯，形成大交通十字架。在200公里范圍內(nèi)有平汝、京珠、二廣、滬昆、廈蓉等高速公路密布。嘉新、嘉藍、嘉寧、嘉桂四條高等級公路縱橫交錯，已融入長沙、廣州、桂林三小時經(jīng)濟圈。途經(jīng)嘉禾的“桂永郴贛鐵路”已列入國家的建設(shè)計劃，嘉禾通用機場已被國家民航局列入十二五規(guī)劃。同時，全縣已實現(xiàn)了村村通水泥公路，公路密度為112公里/百平方公里，居全省前列。今日的嘉禾已成為了信息流、人才流、技術(shù)資金流高速匯集之地。先后被列為全省城鄉(xiāng)供水一體化示范縣、城鄉(xiāng)公交一體化示范縣、城鄉(xiāng)社會救助一體化試點縣、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)試點縣、全國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實驗全覆蓋試點縣、全國智慧城市試點縣。

近幾年來，在自然災(zāi)害方面：嘉禾天氣穩(wěn)定性較差，極端天氣較多,干旱、暴雨、冰凍等災(zāi)害多發(fā)，山洪災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害頻繁。在事故災(zāi)難方面：煤礦和其它非金屬礦較多，礦山事故時有發(fā)生，道路交通、環(huán)境污染、煙花爆竹企業(yè)為事故發(fā)生的集中點。在公共衛(wèi)生方面：人口密度大，群眾衛(wèi)生意識淡薄，易突發(fā)公共衛(wèi)生中毒、傳染病事件。特別在農(nóng)村，藥品、藥械質(zhì)量問題仍可能引起突發(fā)公共衛(wèi)生事件。在社會安全方面：社情民意復(fù)雜，社會治安管理壓力較大，征地拆遷、宗族、醫(yī)患、礦產(chǎn)資源糾紛和群體性集訪為群體性事件主體，打擊黑惡勢力犯罪、“兩搶一盜”等侵財犯罪保持高發(fā)態(tài)勢。

(二)嘉禾縣應(yīng)急管理體系建設(shè)的現(xiàn)狀

自2007年起，嘉禾縣認(rèn)真貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新社會管理和加強應(yīng)急管理工作的決策部署，以提升公共安全保障和突發(fā)事件應(yīng)對能力為目標(biāo)，全面深入推進以“一案三制”為核心內(nèi)容的應(yīng)急體系建設(shè)，全縣突發(fā)事件預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、預(yù)警與應(yīng)急響應(yīng)、處置與應(yīng)急救援、評估與恢復(fù)重建等方面的能力明顯增強，為“十三五”應(yīng)急體系建設(shè)打下了堅實的基礎(chǔ)。

1、高度重視，應(yīng)急體系更趨完善。近年來，縣委、縣政府高度重視應(yīng)急管理工作，始終把應(yīng)急管理工作作為中心工作來抓，在縣政府全會上進行了專題安排部署。一是應(yīng)急管理組織體系不斷完善?？h應(yīng)急辦現(xiàn)有工作人員4人。全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直機關(guān)各單位及各村組、社區(qū)、學(xué)校和規(guī)模以上企業(yè)都相應(yīng)的成立了應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和辦事機構(gòu)，并明確一名領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)應(yīng)急管理工作，配備了應(yīng)急管理專（兼）職工作人員，基本做到了應(yīng)急管理工作有人抓、有人管。二是應(yīng)急預(yù)案修編基本完成。根據(jù)應(yīng)急預(yù)案修訂要求，在完成全縣總體應(yīng)急預(yù)案修訂的基礎(chǔ)上，對全縣49個專項應(yīng)急預(yù)案下達了修訂通知，明確了49個縣級專項應(yīng)急預(yù)案修訂工作時限和工作要求，目前進展順利，大部分預(yù)案進入審批過程當(dāng)中。三是應(yīng)急管理機制不斷健全。不斷完善工作經(jīng)費認(rèn)真梳理應(yīng)急預(yù)案形成簡明處置流程，并配套編寫簡明操作讀本，進一步完善了突發(fā)事件分級、預(yù)防、應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測預(yù)警、信息發(fā)布等具體工作制度。

2、以日常工作為抓手，應(yīng)急值守工作規(guī)范有序。一是應(yīng)急值守更規(guī)范?？h應(yīng)急辦始終堅持把應(yīng)急值守作為第一要務(wù)，嚴(yán)格實行領(lǐng)導(dǎo)帶班、24小時值班和無縫交接班制度，做到值班電話“隨響隨接、隨接隨辦、隨辦隨記”。及時協(xié)調(diào)處理各類突發(fā)事件，最大限度地減少了突發(fā)事件造成的損失和負面影響。二是值班制度更規(guī)范詳實。修訂完善并嚴(yán)格執(zhí)行《嘉禾縣政府值班室應(yīng)急值守工作規(guī)范》，逐項完善了突發(fā)事件上報制度、工作流程、工作預(yù)案、節(jié)假日領(lǐng)導(dǎo)帶班制度等，全縣應(yīng)急值守工作正逐步邁入科學(xué)化、制度化、規(guī)范化軌道。三是信息報送更及時。制定下發(fā)了《關(guān)于進一步加強突發(fā)事件信息報告工作的通知》，進一步明確了突發(fā)事件信息上報和突發(fā)事件的處置程序及各部門、各單位的職責(zé)。今年發(fā)生多次突發(fā)事件，各相關(guān)單位都能在第一時間把突發(fā)事件信息上報縣應(yīng)急辦。四是應(yīng)急值守督查更頻繁。今年來，每逢節(jié)假日和重大活動期間，應(yīng)急辦聯(lián)合其他部門開展了多次值班抽查，督促和指導(dǎo)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門建立了24小時值班制度，落實了值班責(zé)任，配備了值班人員，并均能規(guī)范細致地做好值守工作。

3、以創(chuàng)建工作為抓手，基層應(yīng)急管理工作不斷鞏固。近年來，縣應(yīng)急辦堅持將基層應(yīng)急管理示范單位創(chuàng)建工作作為夯實鞏固基層應(yīng)急管理工作基礎(chǔ)的重要推手來抓，建立由“縣級領(lǐng)導(dǎo)牽頭、聯(lián)鄉(xiāng)包村單位支持、工作組推進、基層抓落實”的創(chuàng)建工作機制，廣泛動員，精心培育，全面推進，取得了階段性成效，基層應(yīng)急保障能力得到全面加強。2015年，珠泉鎮(zhèn)繼龍?zhí)舵?zhèn)、龍?zhí)舵?zhèn)社塘村、珠泉鎮(zhèn)丙穴社區(qū)、嘉禾五中等單位之后又成功創(chuàng)建 “全市基層應(yīng)急管理示范單位”；龍?zhí)舵?zhèn)扶塘村被授予“湖南省基層應(yīng)急管理示范單位”，成為我省首批正式命名的五個基層應(yīng)急管理示范單位之一。全縣形成了學(xué)習(xí)先進、爭當(dāng)先進、趕超先進的環(huán)境和氛圍，今年我縣將推選行廊鎮(zhèn)等單位爭創(chuàng)2015年度市級應(yīng)急管理示范單位。

4、以宣教演練為抓手，應(yīng)急知識宣教深入人心。為貫徹落實央省市應(yīng)急相關(guān)文件和會議精神，我縣以應(yīng)急知識“六進”（進機關(guān)、進社區(qū)、進農(nóng)村、進企業(yè)、進學(xué)校、進家庭）為抓手，通過電視媒體、網(wǎng)絡(luò)、廣播、黑板報、課堂等形式，多管齊下開展應(yīng)急知識宣教。據(jù)不完全統(tǒng)計，2015年發(fā)放應(yīng)急知識動漫片1000余冊。開展應(yīng)急知識現(xiàn)場集中宣傳30余次，向群眾發(fā)放應(yīng)急宣傳資料7萬余份，張貼橫幅、標(biāo)語1千余條，擺放展板1262塊，發(fā)送應(yīng)急知識公益短信4萬余條，制作應(yīng)急知識?？?600期，解答群眾咨詢3萬余人次。先后開展了應(yīng)急演練等20余次。通過廣泛開展應(yīng)急管理宣教和演練活動，應(yīng)急管理的科學(xué)理念逐步深入人心，呈現(xiàn)出全民動員、人人負責(zé)、全社會共同參與應(yīng)急管理工作的良好局面。

5、以強基固本為抓手，突發(fā)事件處置高效快速。

按照“整合資源，夯實基礎(chǔ)，共建共享，服務(wù)發(fā)展”的思路，全面推進應(yīng)急體系隊伍建設(shè)，建立了縣級領(lǐng)導(dǎo)“四聯(lián)四包”（即聯(lián)鄉(xiāng)包村、聯(lián)企包項、聯(lián)點包案、聯(lián)片包優(yōu)）和24小時信息接受傳遞制度，嚴(yán)格執(zhí)行《嘉禾縣突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布管理辦法》和《嘉禾縣突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動處置機制實施辦法》。2015年以來，接報“2·21”廣發(fā)大風(fēng)災(zāi)害、“10·5”山窩莊煤礦瓦斯爆炸事故、“11·14”老麻地橋垮塌事件等各類突發(fā)事件信息20余件次，均能快速響應(yīng)，及時有效處置，沒有因處置不及時或處置不當(dāng)擴大影響和損失。

(三）主要問題

1、基礎(chǔ)設(shè)施欠賬大，災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急預(yù)案管理能力不高，時效性和針對性不強。一是目前我縣災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警網(wǎng)絡(luò)還不健全，氣象、水文、小流域山洪與地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測體系還不完善，監(jiān)測點有限，偏遠貧困地方災(zāi)害預(yù)警能力還停留在人工階段。特別是對強對氣流預(yù)測預(yù)報精度還不夠高，惡劣氣候襲擊的路徑、影響范圍、雨雪強度等方面預(yù)報部分時段和地區(qū)存在一些偏差。二是自然災(zāi)害引發(fā)事故災(zāi)難預(yù)警的時效性和針對性不強，沒有建立在風(fēng)險分析基礎(chǔ)上的事故災(zāi)難預(yù)警體系，因施救不當(dāng)造成傷亡的情況也時有發(fā)生。三是安全生產(chǎn)應(yīng)急預(yù)案管理還存在薄弱環(huán)節(jié)，各級應(yīng)急預(yù)案銜接性和實效性有待提高，應(yīng)急預(yù)案演練的計劃性和針對性也不強。

2、應(yīng)急保障工作薄弱。一是各級政府均存在抗災(zāi)救災(zāi)經(jīng)費預(yù)算和支出不足、資金投入保障機制不夠健全等問題，特別是鄉(xiāng)級政府在災(zāi)民生活救助方面投入與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平不相適應(yīng)。二是應(yīng)急物資儲備點布局少、儲備物資品種單一、數(shù)量有限，不能完全滿足災(zāi)區(qū)抗災(zāi)救災(zāi)工作的需求，現(xiàn)場應(yīng)急救援裝備水平低是較為突出的問題。三是還沒有設(shè)立重大隱患治理專項資金。四是安全生產(chǎn)應(yīng)急救援隊伍建設(shè)尚需進一步推進，運行與保障機制有待進一步完善，應(yīng)急救援隊伍管理和裝備配備以及物資保障等都需要進一步提高。

3、部門協(xié)調(diào)聯(lián)動機制不統(tǒng)一、專群難協(xié)調(diào)。一是在自然災(zāi)害應(yīng)對工作中，縣政府及其相關(guān)部門依法及時向災(zāi)區(qū)派遣救災(zāi)工作組。但有時工作組數(shù)量過多，工作內(nèi)容和工作時間存在交叉，相互之間協(xié)調(diào)溝通不夠，造成地方政府在應(yīng)急期間反復(fù)接待、多次匯報，這一定程度上分散了基層政府抗災(zāi)救災(zāi)工作的精力，影響應(yīng)急工作的效果。二是災(zāi)害監(jiān)測預(yù)測信息共享機制不完善，交換傳遞效率急待進一步提高。安全生產(chǎn)應(yīng)急管理機制建設(shè)仍有差距，難以實現(xiàn)信息共享和統(tǒng)一協(xié)調(diào)，事故災(zāi)難應(yīng)對處置中部門聯(lián)動、指揮調(diào)度、信息傳遞和綜合保障等難以有效開展。三是縣、鄉(xiāng)兩級綜合性安全生產(chǎn)應(yīng)急管理機構(gòu)應(yīng)急管理人員無編制、無專職人員，存在人員不齊、職責(zé)不清、覆蓋不廣的問題，各重點行業(yè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)應(yīng)急管理機構(gòu)建設(shè)還不平衡、不完善，尚未形成體系。

4、動員社會力量參與抗災(zāi)救災(zāi)欠規(guī)范。一是在動員社會力量特別是受災(zāi)群眾參與防災(zāi)救災(zāi)工作方面，發(fā)動工作開展得不全面，發(fā)動范圍不夠廣泛，發(fā)動程度不夠深入，群眾力量沒有得到充分發(fā)揮。二是在社會捐贈方面，相關(guān)優(yōu)惠政策不健全，救災(zāi)應(yīng)急捐助預(yù)案不健全，機制不夠完善，客觀上影響了災(zāi)害救助的社會動員工作。三是安全生產(chǎn)應(yīng)急管理政策法規(guī)建設(shè)仍需加強，應(yīng)急救援隊伍指揮調(diào)動、應(yīng)急救援物資征用補償、應(yīng)急救援人員傷亡撫恤等方面尚需妥善解決與支持。

二、對策

基層“十三五”應(yīng)急體系建設(shè)要以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展理念為引領(lǐng)，突出城鄉(xiāng)目標(biāo)和問題導(dǎo)向，構(gòu)建全方位、立體化的城鄉(xiāng)一體公共安全體系和網(wǎng)絡(luò)，全面提升基層應(yīng)急管理水平，切實保障公眾生命財產(chǎn)安全，維護社會穩(wěn)定，促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。具體建議如下：

1、進一步加強應(yīng)急體系建設(shè)，補短板、強基礎(chǔ)。統(tǒng)籌推進自然災(zāi)害應(yīng)急體系建設(shè)。推進應(yīng)急管理法制化進程。繼續(xù)加強各類自然災(zāi)害應(yīng)急機構(gòu)、應(yīng)急隊伍建設(shè)，配齊配強專業(yè)救援裝備，進一步細化應(yīng)急預(yù)案和工作規(guī)程，開展應(yīng)急能力培訓(xùn)和演練，提升快速獲取信息、科學(xué)研判趨勢和有效處置應(yīng)對的能力。

2、切實提高防災(zāi)減災(zāi)能力。抓緊推進河流水庫防洪工程建設(shè)，統(tǒng)籌抓好中小河流和山區(qū)河道治理、小型病險水庫除險加固，強降雨等災(zāi)害基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加強沉陷區(qū)治理、地震、地質(zhì)災(zāi)害防治工作。大力推進綜合減災(zāi)示范社區(qū)建設(shè)，不斷提升災(zāi)害高風(fēng)險區(qū)域?qū)W校、醫(yī)院、居民住房以及電力、通信、等城鄉(xiāng)生產(chǎn)生活設(shè)施和生命線工程的設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)與抗災(zāi)能力。加快推進農(nóng)村民居防災(zāi)減災(zāi)意識宣傳，認(rèn)真研究制定實施方案，加大政策支持力度，做好宣傳、技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)，力爭盡快扭轉(zhuǎn)農(nóng)村民居防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)薄弱狀況。

3、加快推進信息與指揮系統(tǒng)建設(shè)，構(gòu)筑一云五庫兩場所基層社會公共安全平臺體系。構(gòu)筑“一云五庫兩場所”基層社會公共安全智慧平臺體系，完善我縣應(yīng)急平臺體系。所謂“一云五庫兩場所”是指公共安全云計算平臺，應(yīng)急救援隊伍庫、應(yīng)急物資儲備庫、應(yīng)急管理專家?guī)?、?yīng)急預(yù)案庫和突發(fā)事件典型案例庫，避險場所、教育培訓(xùn)演練場所。進一步推進各單位成員之間的信息共享和互聯(lián)互通，花大力氣充實應(yīng)急數(shù)據(jù)庫，充分運用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，全面提高突發(fā)事件應(yīng)急決策和指揮調(diào)度能力。

4、依托嘉禾的交通區(qū)位優(yōu)勢以及“江南鑄都”、“鍛造之鄉(xiāng)”等產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，建設(shè)國家應(yīng)急產(chǎn)業(yè)示范基地。應(yīng)急產(chǎn)業(yè)是新的經(jīng)濟增長點，發(fā)展應(yīng)急產(chǎn)業(yè)是促進嘉禾產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的突破口。一是要加強全民公共安全和風(fēng)險意識宣傳教育，推動消費觀念轉(zhuǎn)變，激發(fā)單位、家庭及個人在逃生、避險、防護、自救互救等方面對應(yīng)急產(chǎn)品和服務(wù)的消費需求，培育應(yīng)急需求市場。二是要依托嘉禾鍛鑄造和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，打造南方救援防護器材生產(chǎn)基地、應(yīng)急物質(zhì)倉儲物流基地、應(yīng)急服務(wù)培訓(xùn)和演練基地、應(yīng)急產(chǎn)業(yè)研發(fā)中心，形成區(qū)域性應(yīng)急產(chǎn)業(yè)鏈。三是要引導(dǎo)更多應(yīng)急產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新成果在我縣實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化，壯大應(yīng)急產(chǎn)業(yè)規(guī)模。

（注：本文所有資料和數(shù)據(jù)均來自嘉禾縣人民政府網(wǎng)站和嘉禾縣應(yīng)急辦。）

（作者單位：中共嘉禾縣委黨校、行政學(xué)校）

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)