——基于15個試點縣(市、區(qū))的分析

摘要：農(nóng)村土地制度改革中,宅基地制度是最為獨特、最為敏感,也是最難以決斷的一項。中國地區(qū)發(fā)展差異巨大,宅基地制度改革應(yīng)當(dāng)梯度推進,分類實施。本文從人口、經(jīng)濟發(fā)展、資源稟賦和土地管理水平4個方面分析了影響宅基地制度改革的基底條件,并以15個試點縣(市、區(qū))為例進行實證研究,提出了以青海湟源、西藏曲水和安徽金寨為代表的基本保障型,以江蘇武進、陜西高陵、福建晉江和新疆伊寧為代表的規(guī)范管理型,以四川瀘縣、江西余江、湖北宜城、寧夏平羅和湖南瀏陽為代表的有償退出型,以云南大理、天津薊縣和浙江義烏為代表的市場主導(dǎo)型4種不同類型的宅基地改革路徑選擇,為宅基地制度改革在全國范圍的推開提供參考。

中國現(xiàn)行的宅基地制度誕生于1949年之后的土地改革運動, 期間經(jīng)歷了從私有到集體所有、由自由流轉(zhuǎn)到流轉(zhuǎn)受限的過程?，F(xiàn)行宅基地制度特征可以概括為“集體所有、依成員無償分配和使用、限制流轉(zhuǎn)”, 這種制度安排為中國工農(nóng)業(yè)發(fā)展、保障農(nóng)民居住權(quán)利、穩(wěn)定農(nóng)村發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但隨著社會轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟社會體制改革不斷深入, 農(nóng)村、農(nóng)民不斷分化, 現(xiàn)行宅基地制度越來越不適應(yīng)現(xiàn)實的需要, 面臨著閑置浪費與緊缺違建共存、隱形交易多而缺乏規(guī)范管理等諸多問題。針對這些問題, 中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》 (中辦發(fā)[2014]71號) 提出, 以切實保障和維護農(nóng)民宅基地權(quán)益為出發(fā)點和落腳點, 建立健全“依法公平取得、節(jié)約集約利用、自愿有償退出”的宅基地管理制度, 并選取天津市薊縣等15個縣 (市、區(qū)) 進行改革試點。中國幅員遼闊, 不同地區(qū)基礎(chǔ)條件和發(fā)展階段差異巨大, 宅基地的功能也呈現(xiàn)出多樣化, 因此, 有學(xué)者提出宅基地制度改革應(yīng)當(dāng)梯度推進, 分類實施[1-4]。然而, 對宅基地制度改革由哪些因素決定、應(yīng)該如何分類實施等方面的深入研究比較少見。鑒于此, 本文嘗試論述地區(qū)的基底條件是如何決定宅基地制度的改革, 并在分析15個試點縣 (市、區(qū)) 實際情況的基礎(chǔ)上, 提出因地制宜的改革路徑。

1、宅基地利用中存在的問題

1.1 閑置浪費與緊缺違建并存, 威脅中國耕地保護與糧食安全

一方面, 隨著城市化進程的不斷推進, 大量農(nóng)民進城打工, 部分已在城市定居, 農(nóng)村宅基地處于閑置或季節(jié)性閑置狀態(tài)[5-6]。由于中國現(xiàn)行的法律制度對宅基地流轉(zhuǎn)具有嚴格的限制, 加之部分農(nóng)村地區(qū)申請宅基地門檻低、閑置無成本和風(fēng)險[7-9], 導(dǎo)致目前農(nóng)村形成大量的閑置宅基地;另一方面, 近年來新增建設(shè)用地指標(biāo)基本上不向農(nóng)村地區(qū)投放, 部分新增農(nóng)戶無法通過正規(guī)渠道無償分配獲取宅基地, 導(dǎo)致住房緊張[10], 成為影響社會和諧的不利因素。而且隨著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展, 農(nóng)民擯棄村中舊房, 選擇在交通便利的道路旁占地建房, 甚至占用耕地建新房的現(xiàn)象也屢見不鮮[11]。這種閑置浪費與緊缺違建并存的現(xiàn)實導(dǎo)致了耕地的大量流失, 威脅著中國的糧食安全。

1.2 隱形交易普遍而缺乏規(guī)范管理, 滋生許多社會問題

盡管法律上嚴禁宅基地流轉(zhuǎn), 但實際上全國各地尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)宅基地私下流轉(zhuǎn)、私下交易的隱形市場普遍存在[12-14], 屬于管理上的“真空地帶”, 出現(xiàn)了諸多不良后果。其一, 由于進城務(wù)工人員的需求巨大, 城市郊區(qū)的農(nóng)房出租市場火爆, 在利益推動下農(nóng)戶私搭亂建現(xiàn)象嚴重, 而村莊道路、給排水、供電及生活垃圾處理等公共基礎(chǔ)設(shè)施難以承載[15-17], 村容村貌臟、亂、差, 成為傳染病、犯罪分子窩藏、火災(zāi)等一系列社會問題的滋生地。其二, 宅基地私下買賣在一些自然風(fēng)景和區(qū)位條件優(yōu)越的地方也越來越多, 但這種交易行為不受法律保護, 一旦出現(xiàn)糾紛, 交易雙方的利益都難以得到保障。其三, 農(nóng)民或農(nóng)村集體開發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”對外銷售, 一定程度上擾亂了正規(guī)的商品房市場秩序。

1.3 宅基地權(quán)能不完整, 加劇了城鄉(xiāng)二元分割

農(nóng)民宅基地用益物權(quán)目前只包涵占有和使用兩方面的權(quán)能, 沒有收益和處分的權(quán)能, 權(quán)能不完整。宅基地不能進入市場進行流轉(zhuǎn), 不利于農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)。宅基地抵押和擔(dān)保存在法律障礙, 農(nóng)民抵押的住房不包括宅基地的收益權(quán), 銀行等金融機構(gòu)在實現(xiàn)抵押權(quán)時, 無法處置宅基地。改革開放以后, 賦予了城市居民對住房的私有權(quán)和買賣、租賃權(quán), 卻極大地限制農(nóng)民房屋買賣權(quán), 這實質(zhì)上是對城鄉(xiāng)二元體制的固化[18-20], 與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的大政方針不符, 宅基地制度改革勢在必行。

2、影響宅基地制度改革的基底條件分析

依據(jù)西方現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟理論, 要素和產(chǎn)品相對價格變化和追逐制度創(chuàng)新所帶來的收益是產(chǎn)權(quán)制度變遷的根本動力。隨著社會轉(zhuǎn)型不斷深入, 農(nóng)村經(jīng)濟社會條件發(fā)生了巨大的變化, 宅基地功能逐漸多元化[21]。宅基地功能變遷引起宅基地相對價格變化, 使得宅基地的相關(guān)利益主體獲得了更多的利益, 產(chǎn)生了“外部利潤”, 而當(dāng)這種“外部利潤”不能被內(nèi)部化時, 就產(chǎn)生了制度創(chuàng)新的激勵。由于當(dāng)前中國區(qū)域發(fā)展水平十分不均衡, 不同區(qū)域的農(nóng)民對于宅基地的依賴程度不同, 宅基地功能也有所不同, 因此, 宅基地制度改革理應(yīng)因地制宜、分類實施。下面針對影響宅基地功能及制度改革的基底條件, 主要從人口、經(jīng)濟發(fā)展、資源稟賦與土地管理水平4個方面進行論述。

2.1 人口因素

人口增加對資源的壓力導(dǎo)致人與物之間相對價值的變化。宅基地是農(nóng)民生存和發(fā)展所必需的最基本的物質(zhì)資料, 農(nóng)村人口的變化和流動勢必會對制度變遷產(chǎn)生不同的需求。主要表現(xiàn)在城鎮(zhèn)化水平和人口流動情況兩個方面。

2.1.1 城鎮(zhèn)化水平

城鎮(zhèn)化是指隨著一個國家或地區(qū)社會生產(chǎn)力的發(fā)展、科學(xué)技術(shù)的進步以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整, 由此推動的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、人口向城鎮(zhèn)集中的過程。城鎮(zhèn)化水平通常用城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎丶闯擎?zhèn)化率來表征。對于城鎮(zhèn)化水平較高的地區(qū)來說, 大量農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移, 空置出越來越多的宅基地, 勢必將造成農(nóng)村的“空心化”[22], 因而宅基地的盤活和高效利用將成為改革的重中之重;而對于城鎮(zhèn)化水平較低的地區(qū), 農(nóng)村仍然聚集大量農(nóng)業(yè)人口, 很多農(nóng)民依然以務(wù)農(nóng)為生, 宅基地的閑置與浪費相對較少, 宅基地的保障功能始終占據(jù)主流。因此, 不同的城鎮(zhèn)化水平代表了不同的宅基地制度改革方向。

2.1.2 人口流動情況

改革開放以來, 中國社會經(jīng)濟的快速變化推動了勞動力的流動, 主要是從農(nóng)村向城市、從欠發(fā)達地區(qū)向經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的流動。2015年, 中國流動人口規(guī)模達到2.47億人, 占總?cè)丝诘?8%, 相當(dāng)于每6個人中有1人是流動人口。地區(qū)間的經(jīng)濟發(fā)展不平衡導(dǎo)致勞動力流向就業(yè)機會更好的地區(qū)。人口流動情況會帶來人地關(guān)系的變化, 對宅基地利用和管理提出了挑戰(zhàn):人口流出地區(qū)出現(xiàn)村莊宅基地閑置、低效利用, 而人口流入地區(qū)則面臨宅基地隱形交易普遍的問題。

以人口凈流動量這一指標(biāo)來表征人口流動情況, 即常住人口數(shù)與戶籍人口數(shù)的差額, 按照其數(shù)值的大小可分為3類:人口流入地區(qū)、人口流出地區(qū)和人口流動不大的地區(qū)。 (1) 對于人口流入地區(qū), 必定是產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)扎實或發(fā)展前景好的區(qū)域, 能夠吸引大量的外來務(wù)工人員, 大量的人口涌入帶來了巨大的住房需求, 為城市近郊農(nóng)村創(chuàng)造了許多獲取經(jīng)濟利益的契機。因此, 宅基地的利用程度高且隱形交易市場活躍。對于該類地區(qū), 重點應(yīng)該在于規(guī)范管理宅基地流轉(zhuǎn), 讓宅基地進入市場, 充分發(fā)揮其財產(chǎn)功能。 (2) 而對于人口流出地區(qū), 農(nóng)民外出務(wù)工, 宅基地閑置現(xiàn)象嚴重, 該類地區(qū)可嘗試進行宅基地有償退出的改革, 鼓勵農(nóng)民在能滿足自身生活保障的同時騰退多余的宅基地, 相信農(nóng)民都是理性化的, 必然會為著自己的利益最大化考慮。 (3) 對于人口流動不大的地區(qū)來說, 這里的農(nóng)村人口流動不頻繁, 且農(nóng)民主要從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn), 因此, 應(yīng)該繼續(xù)發(fā)揮宅基地的保障功能, 切實保障當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的居住與生活條件。

2.2 經(jīng)濟發(fā)展因素

中國經(jīng)濟總體上呈現(xiàn)緩中趨穩(wěn)、穩(wěn)中向好發(fā)展態(tài)勢的同時, 地區(qū)經(jīng)濟分化的跡象日益明顯。這種分化狀態(tài)對區(qū)域政策的制定提出了挑戰(zhàn), 要求縮小區(qū)域政策單元, 以提高區(qū)域政策的精準(zhǔn)性。近年來, 國家宏觀調(diào)控政策發(fā)展完善的一個重要成就是, 確立了分類指導(dǎo)、因區(qū)制策的區(qū)域調(diào)控原則。本文主要從區(qū)域經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)兩個方面探討其影響。

2.2.1 區(qū)域經(jīng)濟

區(qū)域的整體經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定了宅基地的功能變遷。以人均GDP和農(nóng)民人均純收入這兩個指標(biāo)來表征區(qū)域經(jīng)濟水平。人均GDP是反映不同地區(qū)人民生活水平的一個標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)濟欠發(fā)達的農(nóng)村與經(jīng)濟較發(fā)達的農(nóng)村相比, 對宅基地的依賴程度及功能定位不同, 對于宅基地制度改革的訴求也是不同的。同樣的, 農(nóng)民收入水平的高低影響了家庭的支付能力與購買能力, 進而影響了家庭的生活水平。因此, 收入水平高的家庭, 有能力在城市購買房, 在物質(zhì)上已經(jīng)不再受到“宅基地保障”的束縛, 宅基地自然可以有償退出或是發(fā)揮其財產(chǎn)功能;而收入水平較低的家庭, 只有一處房產(chǎn), 那么宅基地仍舊是其生活的最大保障。

2.2.2 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

土地是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的載體和空間約束, 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的演進影響甚至決定著土地利用方式、結(jié)構(gòu)和布局。以各產(chǎn)業(yè)占比來表征地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的組成, 包括第一、二、三產(chǎn)業(yè)占比。如果地區(qū)的第一產(chǎn)業(yè)比重較大, 代表當(dāng)?shù)厝匀灰赞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主, 是一個較為傳統(tǒng)的農(nóng)區(qū), 農(nóng)業(yè)收入仍然是當(dāng)?shù)厥杖氲闹饕獊碓? 此類地區(qū)不宜打破原有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)構(gòu)成。所以對于人口外流區(qū)且當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)又占據(jù)較大的比重時, 改革可以朝著農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營方向進行, 以此來提高農(nóng)地利用效率;對于不適宜規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)區(qū)來說, 還應(yīng)當(dāng)維持當(dāng)前已有的模式, 以“戶”為單位進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn);如果地區(qū)的第二、三產(chǎn)業(yè)比重較大, 則代表當(dāng)?shù)鼗久撾x了農(nóng)業(yè)生產(chǎn), 其改革模式也應(yīng)當(dāng)朝著宅基地退出以及規(guī)范行為等方向引導(dǎo)。

2.3 資源稟賦因素

資源稟賦是影響制度變遷的重要變量。本文從人地關(guān)系與耕地資源兩個方面闡述其對于宅基地制度改革的影響。

2.3.1 人地關(guān)系

人地關(guān)系是農(nóng)村土地制度變遷的重要變量, “任何國家農(nóng)村土地經(jīng)營制度的變革與運行無不與人地關(guān)系的特點相關(guān)聯(lián)”[23]。按人口均分土地是現(xiàn)行的家庭承包經(jīng)營制度的核心內(nèi)容, 這也決定了人地關(guān)系對農(nóng)村土地制度有著舉足輕重的影響。以人口密度這一指標(biāo)來反映一個地區(qū)人地關(guān)系的協(xié)調(diào)程度。人口密度指單位面積容納的人口數(shù), 反映了地區(qū)的人口聚集程度。人均占有土地面積越多, 對土地分配的壓力越小;反之亦然。從宅基地獲取角度來看, 在人口密度大的地區(qū), 人們對于宅基地的競爭程度也越大, 宅基地獲取也要較人口密度小的地區(qū)更加困難, 對于宅基地的審批與管理也應(yīng)當(dāng)更加嚴格與規(guī)范;而對于人口密度小的地區(qū), 盡管地廣人稀, 但也應(yīng)當(dāng)禁止宅基地的違法違規(guī)占用。

2.3.2 耕地資源

宅基地利用狀況與當(dāng)?shù)氐母刭Y源之間也具有相關(guān)性。耕地資源豐富的地區(qū), 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較好, 農(nóng)民從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的比重高。以人均耕地面積這一指標(biāo)來反映地區(qū)耕地資源對于宅基地利用的影響。通常, 宅基地閑置情況與人均耕地面積是成反比的, 人均耕地面積越多, 宅基地閑置情況反而不十分顯著[24]。而對于人均耕地面積小的區(qū)域, 當(dāng)?shù)夭⒉灰赞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要經(jīng)濟來源, 許多青壯年勞動力已經(jīng)進城, 只留下了空置的宅基地, 對于他們來說有償退出宅基地會使他們受益, 所以退出的意愿會比較強烈。

2.4 土地管理因素

一個地區(qū)的土地管理水平同樣會影響宅基地制度改革的取向。這里主要從土地利用總體規(guī)劃實施情況與土地問題糾紛兩個角度進行分析。

2.4.1 土地利用總體規(guī)劃實施情況

土地利用總體規(guī)劃是在一定區(qū)域內(nèi), 根據(jù)國家社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的要求和當(dāng)?shù)刈匀弧⒔?jīng)濟、社會條件, 對土地的開發(fā)、利用、治理、保護在空間上、時間上所做的總體安排和布局, 是國家實行土地用途管制的基礎(chǔ)。然而, 中國各地規(guī)劃實施情況卻不容樂觀。土地利用規(guī)劃執(zhí)行情況的好壞直觀地反映了地區(qū)執(zhí)政與管理水平, 土地利用一旦突破規(guī)劃限制, 則意味著地方政府管理職能尚不完善。土地利用總體規(guī)劃中核心的內(nèi)容是耕地保護, 因此, 以耕地保有量的實現(xiàn)情況來概況土地利用總體規(guī)劃的實施情況, 即將耕地現(xiàn)狀值與規(guī)劃目標(biāo)值 (2020年) 進行比較, 一定程度上反映出該地區(qū)未來一定時期內(nèi)土地開發(fā)的空間。對于那些已經(jīng)突破耕地保有量目標(biāo)的地區(qū), 通過宅基地制度改革, 推動閑置宅基地的整理復(fù)墾, 從而緩解耕地保護的壓力。

2.4.2 土地問題糾紛

中國每年均會發(fā)生因征地或宅基地而引起的群體性事件, 土地問題糾紛已占全部農(nóng)村群體性事件的65%, 成為影響農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展的焦點問題。如果爆發(fā)過與土地相關(guān)的群體性事件特別是關(guān)注度高的群體性事件, 表明該地區(qū)各利益主體間矛盾沖突比較激烈, 當(dāng)?shù)卣芾聿块T抱有畏難情緒, 對改革持非常謹慎甚至消極的態(tài)度。

3、宅基地制度改革的路徑選擇———以15個試點縣 (市、區(qū)) 為例

全國人大常委會2015年2月授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個試點縣 (市、區(qū)) 行政區(qū)域, 暫時調(diào)整實施土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定。其中開展宅基地制度改革試點的有天津市薊縣、江蘇省常州市武進區(qū)、浙江省義烏市、安徽省金寨縣、福建省晉江市、江西省余江縣、湖北省宜城市、湖南省瀏陽市、四川省瀘縣、云南省大理市、西藏自治區(qū)曲水縣、陜西省西安市高陵區(qū)、青海省湟源縣、寧夏回族自治區(qū)平羅縣、新疆維吾爾自治區(qū)伊寧市15個縣 (市、區(qū)) , 探索依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的宅基地制度, 形成可復(fù)制、可推廣的改革成果, 為科學(xué)立法、修改完善相關(guān)法律法規(guī)提供支撐。根據(jù)上述分析框架, 對15個試點縣 (市、區(qū)) 的基底條件進行對比 (表1、圖1和圖2) , 提出4種宅基地制度改革的路徑類型, 即基本保障型、規(guī)范管理型、有償退出型和市場主導(dǎo)型, 詳述如下。

3.1 基本保障型

一些經(jīng)濟發(fā)展落后的地區(qū), 宅基地的首要功能還是保障農(nóng)民的住房條件。15個試點縣 (市、區(qū)) 中屬于這一類型的地區(qū)有青海湟源、西藏曲水和安徽金寨, 主要劃分依據(jù)是將城鎮(zhèn)化水平較低, 第一產(chǎn)業(yè)比重和人均耕地面積占有較大比重, 經(jīng)濟發(fā)展程度落后尤其是屬于國家重點扶貧的區(qū)域劃為基本保障型。宅基地制度的改革路徑應(yīng)是以維持當(dāng)前制度為主, 加快確權(quán)登記頒證, 確保“戶有所居”, 夯實政府管理基礎(chǔ), 待條件成熟時再逐步推行宅基地制度改革。

表1 15試點縣 (市、區(qū)) 基底條件概況

圖1 15試點縣 (市、區(qū)) 人均耕地面積排序

圖2 15試點縣 (市、區(qū)) 突破耕地保有量情況

注:負數(shù)表示耕地現(xiàn)狀值 (2014年) 已突破耕地保有量目標(biāo)值 (2020年) 。

3.2 規(guī)范管理型

將15個試點縣 (市、區(qū)) 的江蘇武進、陜西高陵、福建晉江和新疆伊寧歸入此種類型。主要劃分依據(jù)是城鎮(zhèn)化水平較高、人口流入大、經(jīng)濟發(fā)展水平高、人口密集以及資源的消耗嚴重。因為外來人口大量流入, 城市郊區(qū)的農(nóng)房出租市場需求大, 宅基地的隱性流轉(zhuǎn)比較普遍。這類地區(qū)的宅基地利用程度非常高, 由于缺乏規(guī)劃制約, 違規(guī)私搭亂建, 導(dǎo)致環(huán)境容量超載, 村容村貌惡劣。在巨大的經(jīng)濟利益的激勵下, 這類地區(qū)的農(nóng)民退出宅基地是不現(xiàn)實的, 因此該類地區(qū)宅基地制度改革的主要方向是規(guī)范管理, 編制和實施村莊規(guī)劃, 開展宅基地確權(quán)登記頒證, 嚴格限定“一戶一宅”, 嚴格規(guī)范超占超用的宅基地面積, 實行超標(biāo)準(zhǔn)面積有償使用。同時, 要探索建立與農(nóng)村宅基地合法合理流轉(zhuǎn)相配套的財稅體制。

3.3 有償退出型

此種類型地區(qū)一般是位于農(nóng)村腹地, 從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的區(qū)域, 其典型特點是人口大量流出, 宅基地由于缺乏退出機制而閑置的情況比較嚴重, 這類地區(qū)比較普遍, 也是宅基地制度改革應(yīng)當(dāng)特別重視的。15個試點縣 (市、區(qū)) 中, 依據(jù)人口外流程度較高、經(jīng)濟發(fā)展條件中等、人口密度中等這些基底條件, 將四川瀘縣、江西余江、湖北宜城、寧夏平羅、湖南瀏陽劃為有償退出型。宅基地制度改革應(yīng)當(dāng)立足于提高土地節(jié)約集約利用水平, 積極引導(dǎo)宅基地的自愿有償退出, 尤其應(yīng)當(dāng)鼓勵那些在城市已經(jīng)有穩(wěn)定生活保障且享有與城市居民同等城市公共服務(wù)的村民積極退出, 可以考慮將享有的城市公共服務(wù)與宅基地的退出協(xié)同起來, 一進一退。而且, 宅基地的退出還可以與農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營協(xié)同起來, 適當(dāng)放開宅基地集體內(nèi)部成員流轉(zhuǎn)的限制, 優(yōu)先保障那些非集體內(nèi)部成員的規(guī)模經(jīng)營主體的購買權(quán), 這樣有利于規(guī)模經(jīng)營主體的培育, 實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)。

3.4 市場主導(dǎo)型

對于那些擁有特色產(chǎn)業(yè)的地區(qū), 比如旅游資源豐富或產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢明顯的地區(qū), 當(dāng)?shù)剞r(nóng)村宅基地的財產(chǎn)性功能日益強化。在15個試點縣 (市、區(qū)) 中, 云南大理是一個十分典型的旅游地區(qū), 天津薊縣的發(fā)展方向也是以農(nóng)家樂為主導(dǎo)的休閑旅游, 而浙江義烏是以小商品批發(fā)銷售聞名全國。在這些地區(qū), 宅基地早已不僅僅局限于單一的住房保障功能, 宅基地上的農(nóng)房變成客棧、倉庫, 供游客居住、供商貿(mào)存儲, 成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民財產(chǎn)收入的主要來源, 實實在在地參與了市場經(jīng)濟的運行。因此, 針對這種類型的地區(qū), 管理上應(yīng)當(dāng)采取疏導(dǎo)方式而非強堵手段, 通過制度改革, 依法準(zhǔn)許宅基地入市, 制定宅基地流轉(zhuǎn)規(guī)則, 建立合理健康的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場, 推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展, 保障農(nóng)民的財產(chǎn)性收益。同時, 在宅基地的取得方式上, 可引入競價機制, 按照宅基地區(qū)位條件的好壞進行公開拍賣。

作者單位：中國農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院/中國土地政策與法律研究中心

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：世界農(nóng)業(yè)2017年09期

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