——結(jié)合農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的重構(gòu)

摘要:從法律規(guī)范而言，村委會與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間關(guān)系厘定不清、功能混同，不符合《憲法》結(jié)構(gòu)確定的屬性分配。傳統(tǒng)村社合一具有難以避免的體制弊端，各地三權(quán)分置改革探索證明兩者具有聯(lián)合之必要性。從鄉(xiāng)村善治視角出發(fā)，必須充分發(fā)揮基層群眾自治性組織之改革主導作用，利用村委會干部“能人效應”推動農(nóng)村制度變革。同時維持鄉(xiāng)村“三駕馬車”治理結(jié)構(gòu)之體制合理性，在保證村、社職能分離基礎(chǔ)上實現(xiàn)人員交叉任職乃村民委員會重構(gòu)之路徑。

關(guān)鍵詞:村民委員會；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織；鄉(xiāng)村善治；能人效應；主導作用

引言:就法律規(guī)范構(gòu)建而言，“村民委員會”規(guī)定在《憲法》第3章國家機構(gòu)部分，屬于基層群眾性自治組織，決定其主要職能是對村民的自我管理、自我服務以及相應公共事務和公益事業(yè)的提供；而“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”屬于集體所有制范疇，規(guī)定在《憲法》第一章總綱部分?！白詰椃ńY(jié)構(gòu)而言，兩者功能、屬性截然不同?！钡珡奈覈F(xiàn)行立法的整體情況考察，兩者之間關(guān)系卻是若即若離?！锻恋毓芾矸ā贰w土地由村集體組織或者村民委員會經(jīng)營管理、《物權(quán)法》——集體所有權(quán)由集體經(jīng)濟組織或者村民委員會代行、《村民委員會組織法》——村民委員會應尊重集體經(jīng)濟組織獨立進行經(jīng)營活動的自主權(quán)、《土地承包法》——集體土地由集體經(jīng)濟組織或者村民委員會負責發(fā)包，均將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村委會視為并列關(guān)系，規(guī)定由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村委會代為行使集體所有權(quán)；而現(xiàn)實生活中，由于集體經(jīng)濟財力薄弱，集體經(jīng)濟組織缺乏經(jīng)濟支撐，并且《農(nóng)村土地承包法》將農(nóng)戶承包期限延長后，集體經(jīng)濟組織“調(diào)整”農(nóng)戶承包地的權(quán)利基本被中止，直至《村民委員會組織法》第24條授予村委會以集體經(jīng)濟組織的主要權(quán)能，“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”基本上已然名存實亡，代之而起的是村委會這種名義上為村民自治組織、實際上發(fā)揮農(nóng)村基層政權(quán)組織作用的機構(gòu)?！睹穹倓t》第101條規(guī)定：“未設(shè)立村集體經(jīng)濟組織的，村民委員會可以代行村集體經(jīng)濟組織的職能”。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為憲法確定的“農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的組織載體”，其建設(shè)與發(fā)展卻呈現(xiàn)日趨弱化或邊緣化的趨勢，由此，村民委員會作為替代性制度安排彌補了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理職能的空缺。

然則，村委會總是代行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織職能，客觀上將造成農(nóng)村基層組織“政經(jīng)不分”的狀態(tài)。長期以來，村民委員會與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“合二為一”“政經(jīng)合一”的存在形式廣受詬病，村民委員會權(quán)力濫用使基層民主異化為“富人治村”，其他大多數(shù)村民處于權(quán)力的邊緣；村委會缺位集體土地監(jiān)管表現(xiàn)嚴重，尤其在村委會換屆選舉過程中候選人常將對土地濫用行為的“漠視”作為競選籌碼；“鄉(xiāng)村利益共同體”以權(quán)謀利現(xiàn)象嚴重，面對集體土地的巨大利益，一些村官將集體土地當作私有財產(chǎn)，“利用職權(quán)撈好處”，形成一種體制上的“鄉(xiāng)村利益共同體”，從而激化農(nóng)民內(nèi)部矛盾，引發(fā)悲劇，同時損害“集體所有權(quán)使集體成員享受集體土地利益的集體成員受益權(quán)能”。

村委會與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在管理農(nóng)村集體土地和財產(chǎn)的經(jīng)濟職能上出現(xiàn)的“同構(gòu)現(xiàn)象”，令人不免詰問，“假如一個社區(qū)承擔著繁重的經(jīng)濟管理，它還能安心的做好社會管理嗎？”

一、《民法總則》第101條規(guī)定或引發(fā)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)失衡危機

面對法律規(guī)范對于“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”和“村民委員會”之間關(guān)系界定之“前后不一”，農(nóng)村治理實踐究竟應如何應對“政”“社”關(guān)系缺失法律指引。直到《民法總則》第101條規(guī)定，“居民委員會、村民委員會具有基層群眾性自治組織法人資格”，“未設(shè)立村集體經(jīng)濟組織的，村民委員會可以依法代行村集體經(jīng)濟組織的職能”，有學者進一步主張既然村委會事實上取代農(nóng)村集體經(jīng)濟組織已成為普遍現(xiàn)象，干脆予以法律確認以避免法律規(guī)定與法律實踐之間的沖突，進而主張通過政府權(quán)力上移形成“政、社、團”合一體制，擴大村民委員會的經(jīng)濟功能，使之向集體經(jīng)濟組織方向發(fā)展；利用“一套班子、幾塊牌子”的組織形式集中使用資源，節(jié)省開支。但該種打亂“鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)‘三駕馬車’”的主張下卻隱含著諸多“隱形”危機。

（一）村莊產(chǎn)權(quán)單位與治理單位的不對稱，嚴重影響村莊治理效果

農(nóng)村經(jīng)多次改革形成的行使集體土地所有權(quán)的“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”作為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)單位，而以村民自治基本單元的村民委員會則是治理單位，村莊產(chǎn)權(quán)單位與治理單位的對稱區(qū)分是集體土地公有制下實現(xiàn)村民自治的重要保障。

人民公社化時期集體經(jīng)濟極度萎縮的根本原因即在于“政社合一”造成的產(chǎn)權(quán)單位與治理單位之間的結(jié)構(gòu)非對稱，嚴重影響村莊自治。人民公社時期的基本特征在于以行政手段管理經(jīng)濟的“一大二公”“政社合一”，以鄉(xiāng)為單位的集體經(jīng)濟組織作為集體產(chǎn)權(quán)單位與以鄉(xiāng)政府為單位的治理單位合一，由公社統(tǒng)一行使集體所有管理權(quán)造成“公社行政化”，行政權(quán)與農(nóng)民集體決策權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理權(quán)之間存在巨大的沖突和矛盾，村莊自治儼然變成“行政他治”?！罢绾弦弧敝卫眢w制下，行政權(quán)任性干預“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”的經(jīng)濟管理權(quán)，導致產(chǎn)權(quán)邊界不清、治理邊界不明；以行政強制為手段的集體所有“他治”方式下，“民主僅具文本和理論意義”。

（二）村民委員會取代農(nóng)村集體經(jīng)濟組織難避“土地財政”危機

“在集體經(jīng)濟體制下，政府與企業(yè)之間形成‘父愛主義’關(guān)系”；1994年分稅制改革造成了地方政府的巨額財政缺口，促使地方政府轉(zhuǎn)向“經(jīng)營土地”，以土地出讓金為主體的土地收入成為地方財政的主要來源，學界一般稱之為“土地財政”。農(nóng)村作為“農(nóng)民集體”所有的財產(chǎn)，“土地出讓”方式為土地贏得了巨大的增值收益，政府通過壟斷土地一級市場取得的巨大的土地級差收入也正是“經(jīng)營土地”的前提之一，而“農(nóng)民集體”作為真正的集體土地所有權(quán)主體卻未分取絲毫。也正是地方政府“土地財政”的行為邏輯促使學者呼吁“盤活農(nóng)村存量集體建設(shè)用地，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，逐步實現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地的‘同地、同價、同權(quán)’”。農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，能夠讓農(nóng)民分享城市化收益，同時緩解對農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的嚴格指標管控，國家出臺相應彈性政策增加城市建設(shè)用地指標，以“增減掛鉤”為代表允許農(nóng)村建設(shè)用地復墾為耕地所增加出來的指標轉(zhuǎn)換為城市新增建設(shè)用地指標。各地實踐中也出現(xiàn)了多種變通做法促使農(nóng)村建設(shè)用地進入市場，最為突出的是成渝地區(qū)的土地指標交易制度、重慶涪陵區(qū)以“土地整理”換取“地票”機制、湖北省通過“遷村騰地”“用地置換”“宅基地換房”等方式盤活農(nóng)村存量非農(nóng)建設(shè)用地。農(nóng)村集體建設(shè)用地成為基層政府吸引資本下鄉(xiāng)的重要載體，煥發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“經(jīng)營土地”換取“土地財政”的積極性，“農(nóng)民集體”土地權(quán)益也受到前所未有的威脅。允許集體建設(shè)用地入市的彈性政策雖為農(nóng)村集體土地實現(xiàn)增值收益打開了“綠色通道”，在通道中受益的主體（企業(yè)、地方政府）中卻惟獨少了出讓土地的原所有權(quán)人——“農(nóng)民集體”。

筆者認為，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“經(jīng)營土地”的行為邏輯中侵害“農(nóng)民集體”對集體土地增值收益權(quán)的根本原因在于“村民委員會”作為“基層群眾性自治組織”與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系“曖昧”，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府剝奪“農(nóng)民集體”的土地發(fā)展權(quán)打開了缺口。雖然《村民委員會組織法》第4條確定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會工作的指導關(guān)系，村委會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作。但實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的許多工作必須依靠村委會辦理，村委會不聽從指揮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作就無人落實，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會一直處于領(lǐng)導與被領(lǐng)導關(guān)系?？梢姡迕裎瘑T會缺乏對抗鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的能力，而《村民委員會組織法》第24條的規(guī)定以及實踐中普遍存在的“村民委員會”代行“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”職能的現(xiàn)象，使得土地增值收益納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入，剝奪了農(nóng)民集體分享土地收益的機會。

（三）村委會單獨行使管理職能，農(nóng)民將喪失話語權(quán)

村委會的廣泛“號召”作用導致農(nóng)民“被動”局面，失去自由選擇權(quán)。村委會干部行使職權(quán)過程中往往受到上級政府的壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部直接參與動員、協(xié)調(diào)，村兩委必須積極配合，村兩委成員的積極動員，難以避免農(nóng)民失去表達機會、無奈“裹挾”進行土地流轉(zhuǎn)。在湖北省柳村土地流轉(zhuǎn)過程中，村委會積極協(xié)助土地流轉(zhuǎn)，分組反復展開說服動員，農(nóng)民在此過程中缺少表達意見、權(quán)衡考慮的時間和機會，“突然之間，農(nóng)民在宣傳動員下很快就搬上了樓、租出了土地”。

二、“鄉(xiāng)村善治”視域下村民委員會之重構(gòu)路徑

《民法總則》第101條指引下允許村委會代行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，只是對兩者關(guān)系的片面規(guī)定，其中隱含的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)失衡危機也并非一定發(fā)生，可以通過村委會與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織兩者關(guān)系的深入探究與明確避免該情形發(fā)生的可能。從民法典制定的體系性出發(fā)，總則采取潘德克吞立法體系、通過抽象概括適用于民事領(lǐng)域的一般規(guī)則，分則在總則體例安排的基礎(chǔ)上負責具體執(zhí)行、體現(xiàn)規(guī)則之間的差異性。村委會代行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的規(guī)定出現(xiàn)在總則之中，具體處理村委會與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中的關(guān)系，需要由分編或者相關(guān)單行法予以規(guī)定。不可否認的是，總則規(guī)定的村委會代行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織職能的方式符合我國農(nóng)村部分地區(qū)集體經(jīng)濟組織匱乏的現(xiàn)狀，具有現(xiàn)實意義。因此，在總則出臺背景下，事先明確村委會代行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織職能可能引發(fā)的諸多潛在危機，進而探究村委會與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的聯(lián)合方式以規(guī)避危機，也是編纂民法典分兩步走戰(zhàn)略方針的意義所在。

《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》提出“在進行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、組建農(nóng)村股份合作經(jīng)濟組織的地區(qū)”，“探索剝離村‘兩委’對集體資產(chǎn)經(jīng)營管理的職能”，“開展實行‘政經(jīng)分開’試驗”，為“三權(quán)分置”改革背景下妥善處理“政”“社”關(guān)系提供了方向指引。但實現(xiàn)“政經(jīng)分開”的限度何在，徹底分離是否存在現(xiàn)實障礙，徹底分離是否符合村民委員會在“三權(quán)分置”改革中的“功能性”，“政經(jīng)分開”具體應當通過何種方式實現(xiàn)？筆者認為，民法法典化背景下農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村委會關(guān)系重構(gòu)應當體現(xiàn)“民法典的民族品性”。

(一)村委會職能重構(gòu)中應凸顯“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”之雙重功能

顯而易見，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的產(chǎn)生及經(jīng)60年的發(fā)展所形成的社區(qū)性、股份相對封閉性決定其難以簡單的歸為營利法人或者非營利法人。歷史延續(xù)下的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具有人民公社的“基因遺傳性”，家庭承包經(jīng)營責任制和村民自治制度，實現(xiàn)了農(nóng)村生產(chǎn)和生活、經(jīng)濟和社會組織的相互分離，改變了人民公社時期自然村與生產(chǎn)隊并存、生產(chǎn)組織與社區(qū)組織同體的一元化治理體系。然而，由于村民自治組織與集體經(jīng)濟組織之間缺乏明確的功能界定，導致立法上兩種組織的功能混同，承襲了生產(chǎn)隊一元化治理的“遺傳因子”而產(chǎn)生經(jīng)濟職能、社會職能、自治職能的交叉，使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實現(xiàn)農(nóng)民集體營利性目標的同時，兼具一定的“準行政”職能的公益屬性。而這也就是建立和發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟組織欲實現(xiàn)的“中國特色”本身，也只有明確了這一點，才能真正厘清村委會與村民委員會之間的關(guān)系。

(二)村民自治視域下，“政”“社”合一乃農(nóng)村治理之未來走向

1.村委會應在“三權(quán)分置”中發(fā)揮改革主導作用。

有學者提出通過政府權(quán)利下放形成“政、社、團”徹底分離體制，誠然，該主張有一定合理性，“作為民主載體的公共管理機構(gòu)村委會和作為經(jīng)濟載體的集體經(jīng)濟運營組織農(nóng)村集體經(jīng)濟組織混合在一起會帶來一系列的問題，將基層自治組織與集體經(jīng)濟組織職能分開，剝離村委會經(jīng)營管理集體資產(chǎn)的職能，在村黨支部統(tǒng)一領(lǐng)導下，村委會和集體經(jīng)濟組織各司其職、各行其是，將是實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治視角下比較理想的一種鄉(xiāng)村治理模式?！比欢?，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織本身建立在村或組全體農(nóng)民的生產(chǎn)資料集體所有制基礎(chǔ)之上，根本沒法與村委會、村民小組分離，即使將二者分開亦僅是徒具形式，反而增加無謂的組織成本。如何避免兩者分離的“形式主義”，同時保證兩者各司其職以形成“鄉(xiāng)村善治”的良性結(jié)構(gòu)將是處理“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”和“村民委員會”兩者關(guān)系重點關(guān)注的問題。

筆者通過調(diào)研湖南寧鄉(xiāng)“鵲山模式”以及貴州安順“塘約經(jīng)驗”，總結(jié)得出，發(fā)揮村委會在促進土地流轉(zhuǎn)中的主導對于以土地為中心組建的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的重塑具有至關(guān)重要的作用。在缺乏農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的地區(qū)，如要重新構(gòu)建“三駕馬車”治理體系，必須依賴于村委會的組織力量。“鵲山模式”之所以成功，關(guān)鍵在于基層干部的務實工作、充分發(fā)揮了村委會的引領(lǐng)作用，著力發(fā)掘村委會內(nèi)部組織機構(gòu)，如老年協(xié)會、共青團、婦女組織等群團組織的力量進行宣傳教育，召開多次村民代表會議、戶主大會和群團組織等各種會議，形成了土地經(jīng)營合作工作的強力支撐（如圖1所示）。村委會的積極引導，能夠讓農(nóng)民充分了解政策、消除誤會，提高“以地生財”的經(jīng)營意識，是促進土地流轉(zhuǎn)的優(yōu)秀“服務者”，容易得到人民群眾的支持和擁護，發(fā)揮農(nóng)民的積極參與性，而農(nóng)民的自愿參與正是構(gòu)建“農(nóng)村土地股份合作社法人”的政治基礎(chǔ)。（3）在村委會主導作用下，依賴村委會“能人效應”及人民群眾對村委會成員的心理認同，實現(xiàn)村委會在思想層面上對農(nóng)民的引導作用，提高農(nóng)民對政策的理解、加大宣傳解放農(nóng)民思想，增強農(nóng)民在土地改革中的參與積極性，從而促進農(nóng)民土地權(quán)益集中流轉(zhuǎn)，組建“農(nóng)村土地股份合作社法人”，可以說，“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”的重新構(gòu)建很大程度上依賴于村委會主導功能的發(fā)揮；而“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”一旦建立，必須實現(xiàn)其與“村委會”機構(gòu)、職能的分離，以保障農(nóng)村治理的“三駕馬車”結(jié)構(gòu)功能的發(fā)揮。

2.政社人員實行“交叉任職”，發(fā)揮“能人效應”。

農(nóng)村土地制度變革的根本在于提高農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展水平，處理農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村委會關(guān)系也應以實現(xiàn)集體經(jīng)濟組織經(jīng)濟服務功能為首要考量。一直以來，村民委員會代行集體經(jīng)濟組織的權(quán)能已經(jīng)為廣大農(nóng)民普遍接受。在此種環(huán)境下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應當以何種形式存續(xù)取決于其能否適應市場經(jīng)濟運行體制并為農(nóng)民帶來效益?！艾F(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理要求實現(xiàn)由權(quán)威服從向民主協(xié)商轉(zhuǎn)變，這其中自然不能否認村民自治制度所充當?shù)睦姹磉_渠道的角色，更不能否認其在促使村民權(quán)利意識覺醒方面的價值，以及其整合鄉(xiāng)村社會的各種資源進行自我管理方面所發(fā)揮的治理功能?！倍逦瘯I(lǐng)導人皆由村民選舉產(chǎn)生，其自身利益即與村民社員相一致。鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的塑造應當充分利用“村委會”成員在數(shù)年農(nóng)村工作中積累的“能人帶動效應”。早在1984年中央一號文件中即指出：“為了完善統(tǒng)一經(jīng)營和分散經(jīng)營相結(jié)合的體制，一般應設(shè)置以土地公有為基礎(chǔ)的地區(qū)性合作經(jīng)濟組織；這種組織，可以同村民委員會分立，也可以一套班子兩塊牌子。”事實上，徹底割斷村委會與農(nóng)村集體財產(chǎn)之間的關(guān)系，建立以黨支部為核心、輔之以“純粹的集體經(jīng)濟組織”和“純粹的村委會”是難以實現(xiàn)的，這種分割僅是形式上的。針對“農(nóng)村地區(qū)面臨精英階層目前對公共事務參與積極性不高、普通農(nóng)村居民由于社會交往圈子的狹窄所能選出的熟悉且信任的組織負責人不多等實際情況”，由村委會領(lǐng)導人兼任農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理者，可以由村委會主任兼任“農(nóng)村土地股份合作社法人”董事長或總經(jīng)理，以“能人領(lǐng)辦”或“村兩委領(lǐng)辦”為主發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，有利于充分發(fā)揮“村委會”在農(nóng)民群體中的廣泛號召作用。地方實踐中，面對政經(jīng)不分體制所致困境，楓橋村即采取了村干部分流組建農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的方式，在實現(xiàn)村委會與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“交叉任職”的情況下，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的權(quán)力制衡是關(guān)鍵，必須保證村委會與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織職能分開、財務分開，同時需接受委托代理制下集體經(jīng)濟組織成員的廣泛監(jiān)督。

(三)“村”“社”職能分離乃“三駕馬車”治理結(jié)構(gòu)運行之底線

“‘農(nóng)村集體經(jīng)濟組織’‘基層黨組織’‘村民自治組織’構(gòu)成的我國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的‘三駕馬車’”，“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為民法典中團體性人格”的正式存在，其與作為農(nóng)村基本經(jīng)營制度統(tǒng)一經(jīng)營層次的經(jīng)管主體和維護農(nóng)民基本經(jīng)濟權(quán)益的組織保障，“具有村級黨組織和村民委員會的不可替代性”。村級黨組織作為執(zhí)政黨在農(nóng)村的基層“黨務性”組織，村民委員會作為村民選舉產(chǎn)生的基層“政務性”組織，而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是以集體土地資產(chǎn)為聯(lián)結(jié)構(gòu)建的“經(jīng)濟性”組織?！按迕裎瘑T會權(quán)力來源于廣大村民的選舉和授權(quán)”，其成立并非基于自治組織全體成員的共同意志，而是按照法律法規(guī)必須設(shè)立的，村民也沒有加入和退出的自由。因而，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具有機構(gòu)存在的獨立性，村民委員會不能直接改制為集體經(jīng)濟組織。只有“村”“社”機構(gòu)分離，“三駕馬車”治理機理才能實現(xiàn)“政”保護“社”功能實現(xiàn)，“社”促進“政”功能發(fā)揮，“黨團組織”不直接參與行政和經(jīng)營卻可以超越“政”和“社”，主導決策和監(jiān)督執(zhí)行，保證“政”“社”前進的正確方向?！耙允窞殍b，可以知得失”，人民公社時期“一大二公”造成的“公社行政化”使村莊自治失去自主權(quán)，新一輪農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度變革中必須實現(xiàn)“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”與“村民委員會”之間“經(jīng)濟職能”和“政治職能”的分離，充分發(fā)揮村民自治的基礎(chǔ)作用。

村民委員會主體身份應當為“基層群眾性自治組織法人”，只是迫于現(xiàn)實需要——各地區(qū)必須開展土地制度改革、發(fā)展集體經(jīng)濟，在集體經(jīng)濟組織相對匱乏的地區(qū)暫時需要由“村民委員會”這一長期以來代行集體經(jīng)濟組織權(quán)能并為廣大農(nóng)民普遍接受的組織體代行集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟職能。一旦“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”存在或者設(shè)立，必須實現(xiàn)村民委員會與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織職能分離，由“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”作為集體土地資產(chǎn)管理主體，代表集體成員集體行使集體土地所有權(quán)，“恢復‘農(nóng)村集體經(jīng)濟組織’‘基層黨組織’‘村民自治組織’構(gòu)成的我國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的‘三駕馬車’，負責農(nóng)村經(jīng)濟事務、黨的事物和自治事務”。賦予村委會監(jiān)督集體資產(chǎn)特別是集體土地資產(chǎn)運營的權(quán)利，借助現(xiàn)有的村民自治制度框架，將村民自治制度與集體土地權(quán)益保障進行有效對接，在村民自治的框架內(nèi)解決對集體經(jīng)濟組織行使集體土地所有權(quán)的監(jiān)督問題。

參考文獻和注釋：略

作者系中南大學法學院博士研究生

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《西北民族大學學報》（哲學社會科學版）2017年第6期 

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)