摘要：我國農(nóng)地農(nóng)用制度必須回歸《憲法》之規(guī)定，讓憲法的“村民集體所有，農(nóng)戶聯(lián)產(chǎn)承包，實行統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營制度”落到實處，以解決現(xiàn)有農(nóng)地農(nóng)用制度的缺陷。堅持“總量控制”、“共有共享”、“非公共性集體建設(shè)用地有償使用”的三原則，是解決農(nóng)地非農(nóng)用制度存在問題的有效途徑。而作為詬病最多的征地制度，其問題產(chǎn)生的根本原因在于制度設(shè)計不合理，遵循“規(guī)劃管理”和“漲價歸公”是其改進(jìn)辦法。嚴(yán)格遵守規(guī)劃、平均地權(quán)、漲價歸公、土地增值收益全民共享、閑置受罰是改善城市建設(shè)用地制度，消除其弊端的五大原則。此外，土地制度作為一個完整的體系，必須建立和完善相應(yīng)的地權(quán)登記和確認(rèn)、地價評估、地價公開、土地規(guī)劃和編制、土地金融等配套制度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地制度 農(nóng)轉(zhuǎn)城 農(nóng)轉(zhuǎn)非 城市建設(shè)用地

土地制度改革，已成為我國改革的焦點(diǎn)。關(guān)于土地制度改革的主張，眾說紛紜，莫衷一是。對此，到底應(yīng)如何改進(jìn)呢？本文將復(fù)雜的中國土地制度體系分三部分討論，首先是農(nóng)地制度，爾后討論“農(nóng)轉(zhuǎn)城”或“農(nóng)轉(zhuǎn)非”問題，再次為城市建設(shè)用地制度。

一、農(nóng)地制度缺陷與改進(jìn)

對于農(nóng)地占國土面積90%以上的中國，研究土地制度，首先應(yīng)考量其農(nóng)地制度。

我國的農(nóng)地制度由兩大部分構(gòu)成，一是農(nóng)地農(nóng)用制度，另一是農(nóng)民生產(chǎn)生活配套用地——集體建設(shè)用地制度。

（一）關(guān)于農(nóng)地農(nóng)用制度

農(nóng)地農(nóng)用制度，是指種植業(yè)養(yǎng)殖業(yè)的用地制度。我國的農(nóng)地農(nóng)用制度，用我國憲法的語言可簡單表述為：村社集體所有，農(nóng)戶聯(lián)產(chǎn)承包，大穩(wěn)定小調(diào)整。用政策和法律法規(guī)的語言則可表述為：村社集體所有，均分到戶單干，長久不變。我國的農(nóng)地農(nóng)用制度的憲法表述和政策表述是不一致的，憲法偏重強(qiáng)調(diào)集體所有，政策和法律法規(guī)偏重強(qiáng)調(diào)農(nóng)戶均分。這是我國農(nóng)地農(nóng)用制度的最大特點(diǎn)之一。正因為這個特點(diǎn)，我國的農(nóng)地農(nóng)用制度在實際執(zhí)行層面既不完全與憲法吻合，也未完全與政策和法律法規(guī)保持一致。

就本人分析，衡量一國農(nóng)地農(nóng)用制度的優(yōu)劣，一般有幾個基本原則：

第一，耕者有其田。系指耕者才能有田，田不能用于出租獲利。限制農(nóng)地食利階層，是為了降低農(nóng)業(yè)成本。如日本、韓國和我國臺灣等都是限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)租獲利的。由于限制農(nóng)地轉(zhuǎn)租獲利，世界上絕大多數(shù)國家農(nóng)用地的價格是極其低廉的。我國憲法規(guī)定的農(nóng)地農(nóng)用制度“村社集體所有、農(nóng)戶聯(lián)產(chǎn)承包”確確實實可以保障“耕者有其田”，但由于政策和法律法規(guī)做了“長久不變”和“鼓勵農(nóng)民追求農(nóng)地財產(chǎn)性收益”的規(guī)定，導(dǎo)致了“有田者不耕”和“耕者無田”的現(xiàn)狀。所以，我國的農(nóng)地農(nóng)用價格是世界上最高的國家之一，比發(fā)達(dá)國家高3－5倍，比發(fā)展中國家高5－10倍，這對我國的農(nóng)業(yè)發(fā)展是不利的。但也有例外：我國有數(shù)千個像大寨村一樣始終堅持憲法規(guī)定的“土地集體所有+農(nóng)戶聯(lián)產(chǎn)承包”農(nóng)地制度的村莊，既實現(xiàn)了耕者有其田，又避免農(nóng)地轉(zhuǎn)租獲利。

第二。地權(quán)要“平均”。這里的平均不是絕對平均，是相對而言。因為中國人多地少，人地矛盾突出，單個農(nóng)戶家庭占有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地不能太多，規(guī)模要控制在一定的范圍內(nèi)，既不能太大，也不能過小。否則，會造成生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模不經(jīng)濟(jì)和社會兩極分化的后果。如日本韓國和臺灣，在初次平均地權(quán)之后，一方面實行長子繼承制，另一方面限制城市人和工商資本購買農(nóng)地，以保持農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營穩(wěn)定性和有序城市化。我國改革開放40年來經(jīng)濟(jì)社會高速發(fā)展，我國農(nóng)村戶籍人口仍有5.9億，說明我國的城市化是一個極其漫長的過程，可能比亞洲四小龍之前的所有先發(fā)國家和地區(qū)都要曲折得多。所以，我國當(dāng)下推動的土地向少數(shù)公司和個人流轉(zhuǎn)集中的改革，應(yīng)該謹(jǐn)慎才是。如果覺得規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，要適當(dāng)擴(kuò)大規(guī)模，最好的辦法是堅持和完善憲法規(guī)定的“集體所有+農(nóng)戶聯(lián)產(chǎn)承包+大穩(wěn)定小調(diào)整（擇優(yōu)承包）”，而不是“集體所有+農(nóng)戶均分單干+長久不變+土地流轉(zhuǎn)”。以大寨村和小崗村為例：大寨村12個種田能手“聯(lián)產(chǎn)承包”全村的農(nóng)地搞農(nóng)業(yè)，為全村村民提供農(nóng)產(chǎn)品，剩余農(nóng)產(chǎn)品外銷。這既實現(xiàn)了耕者有其田和平均地權(quán)，又實現(xiàn)了穩(wěn)定不變和規(guī)模經(jīng)營。而小崗村堅持的“均分單干、長久不變、鼓勵流轉(zhuǎn)”農(nóng)地農(nóng)用制度，“平均地權(quán)、規(guī)模經(jīng)營”等目標(biāo)均沒有很好的實現(xiàn)。大寨村農(nóng)地農(nóng)用制度和小崗村農(nóng)地農(nóng)用制度經(jīng)過比較，其優(yōu)劣一目了然。

第三，撂荒越少越好。我國人均耕地面積是世界上最少的國家之一，比日本還少。吃飯是我國天大的難題，所以更要避免農(nóng)地閑置和撂荒。但我國農(nóng)村隨處可見閑置和撂荒的農(nóng)地，甚至以所謂的“高科技農(nóng)業(yè)園”的名義圈地后長期撂荒的不在少數(shù)。對于閑置和撂荒農(nóng)地的，在國土法律管理規(guī)則上應(yīng)給予懲罰、直至收回農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)。同樣以大寨和小崗村為例：小崗村長期有閑置和撂荒的農(nóng)地，而大寨村沒有。大寨村之所以沒有也不可能有，因為“聯(lián)產(chǎn)承包+擇優(yōu)承包”的情況下，閑置和撂荒是不可能的。從這點(diǎn)上看，大寨的農(nóng)地農(nóng)用制度毫無疑問比小崗村的優(yōu)勢明顯。

第四，地權(quán)的財產(chǎn)權(quán)可實現(xiàn)。好的農(nóng)地制度，地權(quán)的財產(chǎn)權(quán)應(yīng)具有可實現(xiàn)性。這一點(diǎn)是市場配置資源之必須，也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展之應(yīng)然。譬如：如果有村民全家進(jìn)城了，不愿意做農(nóng)民了，應(yīng)該準(zhǔn)許公平有償退出村社集體——地權(quán)變現(xiàn)。農(nóng)地的退出補(bǔ)償＝農(nóng)地的實際收益/銀行存款利率。我國少部分農(nóng)村由于村社集體所有權(quán)有收益或村社內(nèi)部有內(nèi)置金融存在，家庭承包權(quán)或集體成員權(quán)有償退出或抵押貸款權(quán)是可實現(xiàn)的。但更多的村社由于農(nóng)地集體所有權(quán)虛置，村社內(nèi)置金融也沒有建立起來，成員權(quán)或承包權(quán)有償退出或抵押貸款權(quán)是無法實現(xiàn)的。從這點(diǎn)上考察，大寨村的農(nóng)地農(nóng)用制度也比小崗村的運(yùn)行要科學(xué)。

綜上所述：我國憲法規(guī)定 “農(nóng)地村民集體所有+家庭聯(lián)產(chǎn)承包”的農(nóng)地農(nóng)用制度是基本符合上述四個原則的，但這些年由錯誤“改革”典型的誘導(dǎo)，導(dǎo)致許多地方實行的是“分田單干，長久不變；虛置所有權(quán)、鼓勵承包權(quán)轉(zhuǎn)租食利”的農(nóng)地農(nóng)用制度。導(dǎo)致了如下問題：其一，農(nóng)民集體所有權(quán)虛置，農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)的主體缺失，農(nóng)村治理越來越無效；其二，村社集體成員權(quán)和承包權(quán)有償退出和抵押貸款權(quán)均無法實現(xiàn)；其三，農(nóng)地閑置、撂荒越來越嚴(yán)重、且無人管控；其四，農(nóng)地占有越來越不平均，非農(nóng)民占地越來越多，小農(nóng)耕者種地成本越來越高；其五，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模越來越難，大農(nóng)耕者規(guī)模經(jīng)營成本越來越不經(jīng)濟(jì)。

那么，我國的農(nóng)用地制度到底該如何改進(jìn)？

筆者主張農(nóng)地農(nóng)用制度回到《憲法》的規(guī)定上來，即讓憲法的“村民集體所有，農(nóng)戶聯(lián)產(chǎn)承包，實行統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營制度”落到實處。山西大寨村、江陰長江村、張家港永聯(lián)村等數(shù)千個堅持集體所有制和集體經(jīng)濟(jì)的村社比較標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行了《憲法》規(guī)定，全村5－10個種田能手種了全村的土地，為全體村民供給基本農(nóng)產(chǎn)品，超產(chǎn)部分歸5－10個種田能手所得，全體村民共同承擔(dān)水利等農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這樣，既實現(xiàn)了平均地權(quán)，又實現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)營，還避免了土地食利階層的出現(xiàn)，極大提高了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平及綜合生產(chǎn)能力，且村民如果進(jìn)城市民化了，自愿退出村社，其成員權(quán)也可以實現(xiàn)有償退出。這些村莊的農(nóng)地制度的唯一不足是承包權(quán)或集體成員權(quán)抵押貸款權(quán)還不能充分實現(xiàn)，解決的辦法也不難，本人創(chuàng)見的中國鄉(xiāng)建院經(jīng)過多年實驗證明，村社“內(nèi)置合作金融”可以幫助集體成員權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)實現(xiàn)抵押貸款。對于已經(jīng)分田單干了的村社（如小崗村），農(nóng)地農(nóng)用制度如何重歸《憲法》呢？中國鄉(xiāng)建院在湖北鄂州市梁子湖區(qū)張遠(yuǎn)村協(xié)作建立 “內(nèi)置金融”，農(nóng)戶的承包地可以作價入社（也可以作為存款存入內(nèi)置金融），分享保底收益，入社（或存入）的時間越長，保底收益越高；農(nóng)戶也可用承包地在“內(nèi)置金融”抵押貸款，農(nóng)戶如果進(jìn)城了也可以實現(xiàn)有償退出?！皟?nèi)置金融”的信用服務(wù)收益和土地信托經(jīng)營收益分配后的結(jié)余歸村社共同體成員共享。這樣的改革試驗在全國13個省的近百個村莊推廣，實踐證明村社內(nèi)置金融可以幫助已經(jīng)分田單干的村社重回《憲法》規(guī)定的農(nóng)地農(nóng)用制度軌道上。

關(guān)于村民的農(nóng)地抵押貸款及其村社成員地權(quán)的有償退出，很多專家學(xué)者的設(shè)計是“私有化+市場自由交易+銀行抵押貸款”，這是美國大農(nóng)場農(nóng)業(yè)主體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)的市場邏輯。而在日本等東亞小農(nóng)農(nóng)業(yè)主體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)的市場邏輯里，農(nóng)地抵押權(quán)是不可能在正規(guī)銀行里實現(xiàn)的，其農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的抵押貸款權(quán)或集體成員份額地權(quán)的有償退出權(quán)的充分實現(xiàn)是以共同體集體經(jīng)濟(jì)及其共同體內(nèi)置金融為實現(xiàn)基礎(chǔ)的。過去許多年，正是由于美國大農(nóng)場主農(nóng)地產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)的市場邏輯一直主導(dǎo)我國小農(nóng)農(nóng)業(yè)主體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)的制度創(chuàng)新，才導(dǎo)致了今天中國農(nóng)地制度越改問題越多的困境。在中國，農(nóng)地制度改革要回應(yīng)的不僅僅是產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)問題，更重要的是回應(yīng)中國人的吃飯問題和中國農(nóng)村的社會治理等問題。如果僅僅是從產(chǎn)權(quán)的角度改革農(nóng)地制度，肯定有明顯缺失的。因此，如果用學(xué)習(xí)美國的辦法實現(xiàn)中國小農(nóng)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)，以此主導(dǎo)中國農(nóng)地制度改革，那就大錯特錯了！

（二）農(nóng)村農(nóng)地非農(nóng)用制度——農(nóng)民生產(chǎn)生活配套建設(shè)用地制度

只要有農(nóng)業(yè)，就須有農(nóng)民，就必須給農(nóng)民配套生活用地——宅基地、飲用水源地、道路、學(xué)校、衛(wèi)生室用地，等等。只要有農(nóng)業(yè)，就須有農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)，就必須給農(nóng)業(yè)配套生產(chǎn)服務(wù)用地——農(nóng)道、農(nóng)技站、農(nóng)機(jī)站、冷庫倉儲、加工廠，等等。

我國農(nóng)村集體建設(shè)用地，是農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活的配套用地。保守估計，全國農(nóng)村集體建設(shè)用地至少在2.5億畝以上。

我國當(dāng)下的農(nóng)村集體建設(shè)用地制度存在的主要問題：一是農(nóng)戶亂占耕地建房、建墳、建廠等比較普遍。根據(jù)筆者在中原地區(qū)多縣的調(diào)查，一般而言，在一個縣域內(nèi)，每年合法的城市化工業(yè)化占用耕地還不到農(nóng)戶亂占耕地的四分之一。二是占有集體建設(shè)用地而不用的越來越多。農(nóng)村建設(shè)用地閑置越來越多，一方面是農(nóng)村住宅空房的越來越多，農(nóng)村廠房關(guān)門的越來越多；另一方面是以所謂的一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等名義占了不用的越來越多。第三是村莊之間人均占有集體建設(shè)用地嚴(yán)重不平衡，有的村莊集體建設(shè)用地份額占總面積的比例高得驚人，有的村莊連一戶一宅都難以實現(xiàn)。

當(dāng)下，解決我國農(nóng)村大量集體建設(shè)用地閑置、或利用效率不高、或總量不斷增加、或嚴(yán)重不均衡等問題，很多人的主張是在不再新增集體建設(shè)用地的前提下，開放農(nóng)村建設(shè)用地交易市場，準(zhǔn)許農(nóng)村建設(shè)用地與城市建設(shè)用地同地同權(quán)同價交易。這樣的主張對消化集體建設(shè)用地存量是有效的，但這樣的主張如果成為剛性政策，會使既有的問題更加嚴(yán)重。第一，大量的非法集體建設(shè)用地所建的房子和廠子如果準(zhǔn)許同地同權(quán)同價交易和抵押，會導(dǎo)致大量的死資產(chǎn)（如溫州、東莞等地的倒閉工廠）在國家的金融體系里套現(xiàn)，這會對金融體系造成沖擊。第二，這會給改革蒙羞——將無法無天合法化。這會鼓勵進(jìn)一步違法占用耕地，會對18億畝耕地紅線直接構(gòu)成威脅。第三，這對集體建設(shè)用地相對少的村莊極不公平。第四，集體建設(shè)用地本質(zhì)上講是“耕者有其田和平均地權(quán)”的延續(xù)，集體建設(shè)用地同地同權(quán)同價交易實質(zhì)違背了農(nóng)地制度的基本原則，違背了集體建設(shè)用地是農(nóng)民生產(chǎn)生活配套建設(shè)用地的“半公共品”屬性， 這樣做或許會引發(fā)國家土地制度體系的全面崩潰。

在本人看來，集體建設(shè)用地存在的所有問題，必須在堅持三個原則的前提下解決：

第一，總量控制。為了守住耕地總規(guī)模，村莊村民的生產(chǎn)生活配套建設(shè)用地必須實現(xiàn)總量控制。一般來講，我國絕大多數(shù)村莊村民的生活生產(chǎn)用地（村內(nèi)建設(shè)用地）控制在人均0.3畝或生產(chǎn)生活各5%以內(nèi)是合適的。超過總量的，應(yīng)該有償使用——向國家繳納“耕地占用特別稅”。對于占有建設(shè)用地不足人均0.3畝或生產(chǎn)生活各5%的，國家應(yīng)該給予獎勵——“耕地節(jié)約特別補(bǔ)助”。

第二，共有共享。既然農(nóng)村建設(shè)用地是村莊村民的（共同）生產(chǎn)生活配套用地，是耕者有其田的延續(xù)，帶有公共性和半公共性，就必須堅持共有共享的集體所有制度——成員權(quán)制。成員有份，不能買賣、不能繼承、生有死滅。如果村莊內(nèi)為村民生產(chǎn)生活配套的建設(shè)用地可以買賣、繼承，勢必造成少數(shù)人通過壟斷集體建設(shè)用地實施對多數(shù)村民的控制和村莊村民共同體的瓦解，必然沖擊中國共產(chǎn)黨革命取得的最重要的成果——村社制度和土地集體所有制，必然導(dǎo)致農(nóng)村現(xiàn)存的治理體系土崩瓦解。

第三，非公共性集體建設(shè)用地有償使用。除水塘、道路、學(xué)校等公共性集體建設(shè)用地之外，無論是生活配套（如宅基地）用地還是生產(chǎn)配套（加工廠）用地，無論是家庭還是集體內(nèi)的企業(yè)或家庭廠房等占用集體建設(shè)用地，都必須向集體建設(shè)用地所有者繳納占用費(fèi)。非農(nóng)民在村莊占有宅基地，至少雙倍繳納占用費(fèi)。

關(guān)于農(nóng)村生產(chǎn)生活配套建設(shè)用地制度的改革，筆者認(rèn)為應(yīng)該以村社為基本核算單元，按照人均配套0.3畝生產(chǎn)生活建設(shè)用地的標(biāo)準(zhǔn)結(jié)算，多占的必須還耕或征稅，少占應(yīng)該補(bǔ)助或增加法定的用地指標(biāo)。準(zhǔn)許村社集體之間置換農(nóng)地和法定的生產(chǎn)生活配套用地，準(zhǔn)許有土地主體資格的村社以合法的建設(shè)用地指標(biāo)上市交易。對于城市“新市民”原在農(nóng)村合法占有建設(shè)用地（宅基地等）的，愿意將合法占有的建設(shè)用地退還村社集體的，村社集體應(yīng)該按照集體建設(shè)用地指標(biāo)價格的90%給予退出補(bǔ)償。不愿有償退出而長期占有農(nóng)村建設(shè)用地的“市民”，應(yīng)該向土地所有者繳納雙倍以上的集體建設(shè)用地占有費(fèi)。合法的農(nóng)村生產(chǎn)生活配套建設(shè)用地或指標(biāo)既可以在村社“內(nèi)置金融”里抵押貸款，當(dāng)然也可以在正規(guī)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)抵押貸款。

當(dāng)下全國各地正在推行的以“撤村并鎮(zhèn)，農(nóng)民上樓、增減掛鉤”為核心的城鎮(zhèn)化，以村社為單位將節(jié)約出來的建設(shè)用地轉(zhuǎn)換成農(nóng)民上樓的房子的做法，需要跟村社的全體村民講清楚一件事，將來村社還是要搞農(nóng)業(yè)的，還是需要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活配套建設(shè)用地的，如果這次“撤村上樓”把節(jié)約出來的建設(shè)用地指標(biāo)都兌換成房子了，將來再申請配套建設(shè)用地搞發(fā)展就不可能或成本就更高了。沒有講清楚上述問題，將來必有麻煩。從本質(zhì)上講，用集體建設(shè)用地?fù)Q房子的做法是極其錯誤的短期和短視行為，這樣的改革是損害農(nóng)民長遠(yuǎn)利益的，甚至是違法的，應(yīng)該禁止。地方政府為了發(fā)展工業(yè)園區(qū)，普遍的作法是無償擠占村莊村民集體建設(shè)用地（兩個5%）指標(biāo)，這是侵犯農(nóng)民利益的行為，村民一旦覺悟，會帶來很大麻煩，應(yīng)該停止并予以糾正。

二、關(guān)于土地“農(nóng)轉(zhuǎn)城”或“農(nóng)轉(zhuǎn)非”制度的缺陷與改進(jìn)

我國要進(jìn)行工業(yè)化和城市化，就需要不斷將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地—“農(nóng)轉(zhuǎn)城”。要搞現(xiàn)代化，就要不斷修公路、鐵路、機(jī)場和其他基礎(chǔ)設(shè)施—土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。

我國現(xiàn)在的土地“農(nóng)轉(zhuǎn)城”或“農(nóng)轉(zhuǎn)非”制度（即“征地制度”）詬病最多。主要表現(xiàn)為：第一，隨意圈地，浪費(fèi)嚴(yán)重。由于土地有不斷漲價的經(jīng)濟(jì)特性，政府和老板們總有囤地漲價的沖動，跑馬圈地遍及中國大城小鎮(zhèn)，但圈而不用或假用非常普遍。第二，征地補(bǔ)償極不合理。北京等地征地補(bǔ)償驚人的高，很多中小城鎮(zhèn)征地補(bǔ)償驚人的低，造成諸多社會問題。第三，征地制度異化為以暴力獲得暴利的暴制。我國的征地制度，基本上屬于政府和開發(fā)商使用暴力獲得土地而獲得暴利的制度；而“釘子戶”使用暴力對抗政府和開發(fā)商，“釘子戶”也往往能夠獲得暴利或“維權(quán)英雄”的社會待遇。所以，在征地過程中，常常見到的就是以暴力獲得暴利的爭斗，發(fā)展的正當(dāng)性蕩然無存，法制社會的面貌也蕩然無存。這是國家和民族之不幸！

導(dǎo)致上述問題的根本原因是征地制度設(shè)計不合理。其實改起來并不難，就是遵循規(guī)劃管理和漲價歸公兩項原則。

首先是規(guī)劃管理的原則：無論是城市建設(shè)用地、還是工業(yè)用地、還是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，都必須實行規(guī)劃管控?？h級及縣級以上城市發(fā)展必須依法規(guī)劃，其規(guī)劃要經(jīng)過本級人民代表大會表決后，再報中央政府或全國人大審批，獲得中央政府或全國人大批準(zhǔn)的規(guī)劃就如同法律，再依法“農(nóng)轉(zhuǎn)城”。譬如：A小區(qū)的農(nóng)地2017年“農(nóng)轉(zhuǎn)城”，B小區(qū)的農(nóng)地2018年“農(nóng)轉(zhuǎn)城”，要先規(guī)劃，報兩級人大批準(zhǔn)了就等于法律，必須依法辦事，即到2017年A區(qū)的土地就依法變成了城市建設(shè)用地，而B區(qū)的土地2018年也依法變成了城市建設(shè)用地。

“漲價歸公”是全世界通行的原則，因為“漲價”并不是地主創(chuàng)造出來的。依據(jù)規(guī)劃“農(nóng)轉(zhuǎn)城”的土地，必然有很高的漲價，漲價要“歸公”。當(dāng)然，這里的“歸公”不是全部的漲價都要“歸公”。原中農(nóng)辦陳錫文副主任主張漲價“政府要拿到一部分，開發(fā)土地的企業(yè)要拿到一部分，市民要分享一部分，貢獻(xiàn)了這些地的農(nóng)民要拿到一部分，遠(yuǎn)離城市的農(nóng)民也要分享一部分”的說法比較合情合理?！稗r(nóng)轉(zhuǎn)城”漲價的分配，我覺得臺灣地區(qū)的辦法比較好，既兼顧到了陳錫文所說的五方利益，又容易操作。臺灣地區(qū)的辦法是“農(nóng)轉(zhuǎn)城”減半——即原農(nóng)民得一半地，政府無償取得一半地。政府無償取得的一半土地，其一半拍賣獲得收益用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其另一半用于公益性項目建設(shè)，如公園、馬路、醫(yī)院、學(xué)校等；原農(nóng)戶得到“農(nóng)轉(zhuǎn)城”的另一半建設(shè)用地后，要按照城市規(guī)劃開發(fā)使用、也可以在市場上自主交易。但閑置、開發(fā)和交易都要繳稅，并且是累進(jìn)稅，稅收差不多要占農(nóng)轉(zhuǎn)非土地增值收益的一半多，其稅收歸全島人民共享。

我國臺灣地區(qū)土地的“農(nóng)轉(zhuǎn)城”制度和增值收益分配制度都是依法進(jìn)行的，權(quán)力操作的空間不大，腐敗就會相對少了。加上增值收益實行累進(jìn)稅制度，當(dāng)增值到一定的程度后，其再增的部分就100%的繳稅了，閑置也是累進(jìn)稅，所以當(dāng)“釘子戶”意義就不大了，更成不了“維權(quán)英雄”。筆者覺得大陸的城市化用地制度虛心學(xué)習(xí)臺灣地區(qū)“農(nóng)轉(zhuǎn)城”制度及其增值收益分配制度應(yīng)該可以解決不少問題。并且，這個制度的最初設(shè)計者是孫中山先生。

至于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（如修鐵路）需要征地—“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，應(yīng)該比照“農(nóng)轉(zhuǎn)城”制度設(shè)計運(yùn)行：第一，修鐵路須依法進(jìn)行；第二，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”用半，例如，占用農(nóng)地200畝，用于建設(shè)鐵路100畝（歸政府入股鐵路），原農(nóng)民自用100畝（城市或城鎮(zhèn)建設(shè)用地），只對鐵路占用的100畝的地上物進(jìn)行補(bǔ)貼即可。

三、城市建設(shè)用地制度的缺陷與改進(jìn)

城市的建設(shè)用地，主要用于公益、工業(yè)和商業(yè)。我國的城市建設(shè)用地主要的問題在于：第一，高度壟斷，因此腐敗層出不窮；第二，政府和商人囤地漲價之風(fēng)愈演愈烈，大量城市建設(shè)用地閑置；第三，土地增值收益分配不公，導(dǎo)致不同政府之間也存在嚴(yán)重兩極分化。大城市政府開發(fā)土地搞建設(shè)非常有錢，為國人吃飯搞農(nóng)業(yè)的政府非常窮。由于不同政府之間因為土地收入占用嚴(yán)重差異，導(dǎo)致隸屬于不同省市區(qū)之間、不同縣市區(qū)之間的城鄉(xiāng)居民的國民基本待遇兩極分化嚴(yán)重；第四，用地權(quán)利和義務(wù)不對等，土地食利階層出現(xiàn)，導(dǎo)致社會嚴(yán)重的兩極分化。只有開發(fā)商才能進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，少數(shù)人占有大量的房產(chǎn)而獲利，就此違背了“平均地權(quán)”和“漲價歸公”的原則，導(dǎo)致絕大部分國人成為“房奴”。

如何改善城市建設(shè)用地制度，消除相應(yīng)的弊端呢？

筆者以為應(yīng)該在遵循五個原則的前提下加以改進(jìn)：一是嚴(yán)格遵守規(guī)劃。即必須依據(jù)規(guī)劃利用土地，公益用途的、商業(yè)用途的、工業(yè)用途的，都必須嚴(yán)格執(zhí)行，不得隨意改變。如果原有規(guī)劃需要修改，也必須依據(jù)原批準(zhǔn)規(guī)劃的法定程序由地方人大依法修正后報中央政府或全國人大批準(zhǔn)。二是平均地權(quán)。一方面，城市建設(shè)用地在實施“農(nóng)轉(zhuǎn)城減半”的征地制度之后，城市建設(shè)用地的供應(yīng)主體多元化；另一方面，居民或企業(yè)法人或政府機(jī)關(guān)法人等都不得超標(biāo)準(zhǔn)占地。譬如：政府及其部門不能超標(biāo)準(zhǔn)占地修辦公場所，企業(yè)不能超標(biāo)準(zhǔn)占地建設(shè)廠房，居民不能超標(biāo)準(zhǔn)占用土地和購買房屋。超標(biāo)準(zhǔn)占用土地和購買房屋都應(yīng)該增收累進(jìn)稅。如果不實施平均地權(quán)，少數(shù)人壟斷地權(quán)會帶來社會兩極分化和政府宏觀調(diào)控失靈的后果。三是漲價歸公。隨著人口增加和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善，城市土地和房產(chǎn)的漲價是必然的，政府應(yīng)該對漲價部分按照一定比例征稅。第四，土地增值收益全民共享。全國各地的城市，無論是土地增值收益的“累進(jìn)稅”或是房屋增值的“累進(jìn)稅”，都應(yīng)該歸中央政府統(tǒng)籌，全民共享。第五，閑置受罰。城市建設(shè)用地，必須及時依法利用和管理到位，閑置要實行收取閑置稅制度，閑置稅實施累進(jìn)稅率，閑置稅全民共享。

四、土地制度的配套制度及其完善

土地制度是一個體系。必須建立和完善地權(quán)登記和確認(rèn)制度；地價評估制度；地價公開制度；土地規(guī)劃和編制制度；土地金融制度、村民共同體法人制度等。

1.地權(quán)登記和確認(rèn)制度。國家成立專門的地權(quán)登記機(jī)構(gòu)，對每一塊土地都必須登記，明確所有權(quán)人和用益物權(quán)人，在此基礎(chǔ)上由政府并頒發(fā)土地所有權(quán)證或使用權(quán)證。所有權(quán)或使用權(quán)人可能是個人、或農(nóng)民集體、或地方政府、或企業(yè)、或國家代理人等；持有土地所有權(quán)證和用益物權(quán)證者，依法行使相應(yīng)的土地處置權(quán)。

2.土地估價制度。土地估價——政府成立或授權(quán)民間專業(yè)的土地估價機(jī)構(gòu)，對不同所有者或使用者持有的土地進(jìn)行估價，合法的估價機(jī)構(gòu)對土地做出的估價具有法效，是土地交易或抵押價格的法定依據(jù)，也是依法納稅的法定依據(jù)。如果土地所有者培育了地力或改善了灌溉條件或交通條件等，土地價值就會提高，所有者可以重新申請估價。土地持有者也可以自行申報所持有的土地價格（不需要評估機(jī)構(gòu)評估），申報價格如果偏低可以少繳納土地持有稅，但當(dāng)交易時會通過土地增值收益“累進(jìn)稅”加倍補(bǔ)回。

3.地價公開制度。法定估價機(jī)構(gòu)對土地估價之后，或者自行申報土地價格之后，通過專門的網(wǎng)站或報紙或雜志等，向社會公開地價。公開的地價是土地交易、抵押或納稅的唯一依據(jù)。

4.“土地規(guī)劃與編制制度”。對每一寸國土都要規(guī)劃和編制。國土的使用和開發(fā)，都必須依據(jù)規(guī)劃和編制。由縣級政府在中央政府指導(dǎo)性框架和土地法規(guī)約束下起草土地規(guī)劃和編制報告，提請同級人民代表大會表決，中央政府或全國人大批準(zhǔn)后即產(chǎn)生法律效力，任何個人不得隨意更改。

5.“土地金融制度”。地權(quán)要充分實現(xiàn)，必須要有土地金融制度。鑒于我國的土地制度是以農(nóng)民集體所有制為主的實際，建議建立雙層（兩級）土地金融制度。國家要建立土地銀行——幫助村民共同體（集體）實現(xiàn)土地所有權(quán)產(chǎn)權(quán)，即農(nóng)民集體可以用持有的土地所有權(quán)證在國家土地銀行抵押貸款；農(nóng)民村社共同體（集體）可以建立“內(nèi)置金融”，幫助農(nóng)戶實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)產(chǎn)權(quán)，或幫助共同體成員實現(xiàn)土地份額所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)，即農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)或集體成員權(quán)可以在村社內(nèi)置金融抵押貸款。各類城市建設(shè)用地的地權(quán)在城市商業(yè)金融機(jī)構(gòu)實現(xiàn)抵押貸款權(quán)。

筆者要特別強(qiáng)調(diào)村社“內(nèi)置金融”。“內(nèi)置金融”是農(nóng)民村社共同體（集體）成員地權(quán)和農(nóng)戶地權(quán)充分實現(xiàn)的基礎(chǔ)性制度，沒有別的選擇——不僅我國大陸是這樣，日韓和我國臺灣等人多地少原居民小農(nóng)國家或地區(qū)也都這樣。

農(nóng)民的土地權(quán)利實際上主要由兩部分構(gòu)成，一方面是農(nóng)地農(nóng)用權(quán)利和建設(shè)用地非農(nóng)用權(quán)利的用益物權(quán)等，另一方面是農(nóng)地和非農(nóng)地使用權(quán)等的變現(xiàn)——抵押或轉(zhuǎn)讓權(quán)。顯然，農(nóng)民的兩部分地權(quán)在日韓和中國臺灣比中國大陸要充分。為何如此？很多人的解釋是：日韓和臺灣的土地制度是私有制，大陸是公有制—集體所有制。但這完全是誤讀。具體理由如下：首先，中國農(nóng)村土地村民共同體集體所有制是公有制的一種，但具有相當(dāng)?shù)莫?dú)立性，在經(jīng)濟(jì)上不隸屬于政府或其它機(jī)構(gòu)，反映為一個獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)組織或經(jīng)濟(jì)實體，其范圍較小，公有化程度低于全民所有制。更重要的是，這一所有制實現(xiàn)的法權(quán)制度就是農(nóng)民集體所有權(quán)及其用益物權(quán)，物權(quán)屬于農(nóng)民集體或個體的私權(quán)。在今天的市場經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)業(yè)的計劃經(jīng)濟(jì)與統(tǒng)購統(tǒng)銷沒有了，村民土地集體所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)等更是純粹的民事權(quán)利，土地集體所有制這一公有制下更多的是反映著具有法律性質(zhì)的私權(quán)（民事權(quán)利）存在及其運(yùn)行。其次，日韓和臺灣農(nóng)戶的土地和農(nóng)民共同體（農(nóng)會）土地之所以能夠抵押貸款，不是因為私有制，而是因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)會是一個內(nèi)部自由組合的私權(quán)組織，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)會“內(nèi)置金融”。如果日韓和臺灣農(nóng)會沒有“內(nèi)置金融”，其農(nóng)民及農(nóng)會的地也是不能實現(xiàn)抵押貸款權(quán)的。如果大陸在村社共同體內(nèi)部建立起民間的私權(quán)組織“內(nèi)置金融”機(jī)構(gòu)進(jìn)行民主管理，農(nóng)戶的承包地權(quán)和集體成員權(quán)等照樣可以實現(xiàn)抵押貸款權(quán)。筆者在河南信陽郝堂村、湖北鄂州張遠(yuǎn)村等近百個村莊做過的十多年實驗充分證明了這點(diǎn)。與此同時，越南土地私有化近30年了，農(nóng)地照樣不能抵押貸款，從反面證明了村社“內(nèi)置金融”的重要性。因此，中國大陸不是農(nóng)地制度不適應(yīng)金融制度，而是金融制度不適應(yīng)農(nóng)地制度。我國的土地金融制度創(chuàng)新，當(dāng)務(wù)之急是允許中國農(nóng)村農(nóng)民的村社組織內(nèi)置金融發(fā)展壯大。

6.村民共同體土地所有者法人制度。建立村民村社共同體代表大會制度，代表大會設(shè)主席團(tuán)，主席團(tuán)主席為法人。村民村社共同體法人代表土地所有者（或自然村、或村民小組、或行政村）行使權(quán)利。民選村主任不能作為土地所有者法人行使權(quán)利。建議盡快修改《村民委員會組織法》，保證土地所有者（自然村所有者、村民小組所有者）均具有法人資格。

7.中國特色的城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)交易制度。我國的農(nóng)地制度是村社成員集體所有制，集體成員的份額地權(quán)只能在集體內(nèi)部優(yōu)先“自由交易”。在村社“內(nèi)置金融”的支撐下，集體成員的份額地權(quán)可以實現(xiàn)“自由退出”。集體成員權(quán)的份額地權(quán)交易只能在村社內(nèi)部“自由”實現(xiàn)。當(dāng)村社集體的土地被“城市化”了，就可以以村民集體（法人）為一般性市場主體資格進(jìn)入全國統(tǒng)一市場交易“被城市化了”的土地，再按照成員權(quán)分配收益。所以，制定我國農(nóng)村村社共同體內(nèi)部成員之間的“地權(quán)市場”及其交易規(guī)則應(yīng)該納入制度建設(shè)規(guī)劃。所謂的城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同地同權(quán)同價同市”交易其實是不可能的，如果真的實現(xiàn)了城鄉(xiāng)土地“同地同權(quán)同價同市”交易，我國的土地制度就會出大問題了！

筆者多年前曾經(jīng)寫過一篇文章——《中國土地制度變遷與“三農(nóng)”興衰》，講土地是民族和國家主權(quán)的根，是國家經(jīng)濟(jì)、政治、文化的根，是社會的根，是生態(tài)的根。此文不贅述。土地是財富之母，農(nóng)業(yè)稅、工業(yè)稅、商業(yè)稅等是農(nóng)業(yè)地租、工業(yè)地租和商業(yè)地租的轉(zhuǎn)換。土地制度是一個國家最基本的制度，是一切制度的基石。土地制度的性質(zhì)決定國家其他制度的性質(zhì)，決定國家機(jī)器的性質(zhì)，決定社會的性質(zhì)，決定經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)，決定文化的性質(zhì)。

孫中山先生的土地制度主要是三句話：“平均地權(quán)、耕者有其田、漲價要?dú)w公”?？梢哉f孫中山先生的土地制度是三民主義性質(zhì)的。蔣介石也寫過一篇非常著名的文章——《土地公有要義》。他們都認(rèn)為，不通過“平均地權(quán)”，土地的增值收益不實施“漲價歸公”，就不可能建立起一個公正和共富的社會。

今天的中國，很多人強(qiáng)調(diào)土地的私有屬性理直氣壯，但強(qiáng)調(diào)土地的公有屬性羞羞答答。筆者以為，應(yīng)該既強(qiáng)調(diào)土地的私權(quán)屬性，共同體準(zhǔn)共同共有的屬性，也要理直氣壯強(qiáng)調(diào)國家土地全民公有屬性，由此發(fā)揮土地制度在建設(shè)公正和共富社會中基礎(chǔ)性作用。

    作者簡介：李昌平，廣東外語外貿(mào)大學(xué)“云山學(xué)者”，土地法制研究院研究員。

    中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《土地法制科學(xué)》第1卷

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