【摘　要】我國農(nóng)村治理經(jīng)歷了封建王朝的“縣政鄉(xiāng)治”、軍閥混戰(zhàn)的“亂政”、建國初期的“政社合一”，再到1982年后的“鄉(xiāng)政村治”。鄉(xiāng)政村治是我國現(xiàn)階段農(nóng)村發(fā)展的歷史選擇，但其運行的具體模式尚不明確。在黨中央的積極號召下，多樣化的農(nóng)村自治模式正在各地農(nóng)村興起，取得了良好的成就。法治化是鄉(xiāng)政村治多樣化模式實踐成果的保障。鄉(xiāng)政村治模式的法治化包括鄉(xiāng)政權(quán)、村自治權(quán)二者關(guān)系的法治化；農(nóng)村自治權(quán)力運行的法治化；農(nóng)村發(fā)展促進政策的法治化。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)政村治；多樣化；法治化；鄉(xiāng)政權(quán)；村自治權(quán)

我國目前約有人口13.4億，6.7億居住在農(nóng)村，占全國總?cè)丝诘?0.32%。農(nóng)村治理占據(jù)國家治理的重要組成部分。正如亨廷頓所言：“農(nóng)村的作用是個變數(shù)，它不是穩(wěn)定的根源就是沖突的根源”。我國農(nóng)村治理經(jīng)歷了封建王朝的“縣政鄉(xiāng)治”、軍閥混戰(zhàn)的“亂政”、建國初期的“政社合一”，再到1982年后的“鄉(xiāng)政村治”。近三十年來，更多的研究和實踐著眼于如何更好地實現(xiàn)“鄉(xiāng)政村治”以實現(xiàn)農(nóng)村善治。2014年中央下發(fā)一號文件，在“改善農(nóng)村治理機制”這一部分中明確指出：“探索不同情況下村民自治的有效實現(xiàn)形式，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點單位和集體土地所有權(quán)在村民小組的地方，可開展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點?！贝迕褡灾蔚男问娇芍^姹紫嫣紅，百花齊放，本文著眼于保護、規(guī)范村民自治的法治思考，既使其實現(xiàn)善治又保證其不陷入濫治。

一、我國農(nóng)村治理模式的歷史流變及其啟示

（一）我國農(nóng)村治理模式的歷史流變

封建皇權(quán)統(tǒng)治時期，我國農(nóng)村治理實行“縣政鄉(xiāng)治”。國家政權(quán)最低到縣，縣官居住在縣府，縣級以下的農(nóng)村不再設(shè)立行政官員，官吏僅對農(nóng)村下派稅收、征兵等國家事務(wù)，農(nóng)村日常事務(wù)，甚至糾紛處理主要依賴于農(nóng)村的宗族社會，屬于“以地方宗族勢力為依托的族民自治”。到了近代，西方列強入侵，國內(nèi)軍閥混戰(zhàn)，農(nóng)村的宗族勢力和鄉(xiāng)紳力量都無法與之抗衡，農(nóng)村淪為各種強權(quán)的資源汲取地，傳統(tǒng)的農(nóng)村治理模式遭到破壞，農(nóng)村治理陷入無序化。新中國成立后，農(nóng)村治理迎來了新的秩序。1950年，我國頒發(fā)了《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》和《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會議組織通則》，確認行政村與鄉(xiāng)并存，均是一級地方政府機關(guān)，國家權(quán)力延伸到農(nóng)村。1958年開始農(nóng)業(yè)合作化運動，將農(nóng)村經(jīng)濟組織與政治組織合二為一，形成了高度集權(quán)的人民公社體制，對農(nóng)村以“政社合一”模式實施控制。國家權(quán)力向農(nóng)村的強勢邁進破除了封建、資本主義、軍閥等殘余勢力，社會主義國家的政治、經(jīng)濟、社會關(guān)系在農(nóng)村社會迅速確立和鞏固。在政權(quán)穩(wěn)固后，我國的社會矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的物質(zhì)文化需求與落后生產(chǎn)力之間的矛盾，人民公社制度不能勝任此歷史任務(wù)。1978年，安徽省鳳陽縣小崗村的農(nóng)民迫于生計，率先打破人民公社體制“一大二公”的土地集體經(jīng)營模式，將土地包產(chǎn)到戶，遂溫飽問題解決。此后，中共中央相繼出臺政策，承認了承包責任制的合法性。承包責任制在農(nóng)村的實施促進了農(nóng)村農(nóng)耕生產(chǎn)的發(fā)展需要，但農(nóng)村社會的公共治理卻出現(xiàn)了“真空”。廣西河池地區(qū)的宜山、羅城兩縣的村民自發(fā)組織了村民委員會以維護農(nóng)村治安、發(fā)展村集體經(jīng)濟，管理村公共事務(wù)，取代日益瓦解的生產(chǎn)大隊組織。1982年全國人大五次會議通過《憲法》，明確我國設(shè)立省、市、縣、鄉(xiāng)四級行政權(quán)力機關(guān)，明確村民委員會是基層群眾性自治組織，并由村民選舉。中國的農(nóng)村治理開始形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村民自治的“鄉(xiāng)政村治”模式，即國家基層政權(quán)設(shè)立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的村實行村民自治?！班l(xiāng)政村治”模式為我國農(nóng)村自治提供了廣泛的空間，也為我國農(nóng)村治理提出了難題，即如何通過有效的農(nóng)村自治實現(xiàn)農(nóng)村善治。

（二）我國農(nóng)村治理模式流變之啟示

在我國長達千年的封建王朝統(tǒng)治時期，農(nóng)村總是能依賴宗族與禮教保持穩(wěn)定、和諧，即使歷經(jīng)自然災害、社會動蕩、朝代更替，農(nóng)村社會也能保持內(nèi)部的和諧、延續(xù)。這說明農(nóng)村社會具有通過自治實現(xiàn)和諧發(fā)展的可行性和妥當性，而自治的有效實現(xiàn)依賴于禮教和宗族。禮教是自治的規(guī)范，宗族是維護禮教的力量。

然而，由于封建社會的落后，外族的入侵，災難在全中國蔓延，農(nóng)村概莫能外，禮教和宗族在外來強大勢力的打擊下不斷消解。新中國成立后，新興政權(quán)在農(nóng)村的建立，“政社合一”的制度實施，進一步瓦解了農(nóng)村的宗族力量，禮教也逐漸被新政權(quán)帶來的新規(guī)范所替代。新政權(quán)及其政策成為統(tǒng)治農(nóng)村的規(guī)范及力量，直到人民公社制度退出歷史舞臺，鄉(xiāng)政村治的農(nóng)村治理模式得以確立，農(nóng)村社會再次走入自治之中。然此時的自治是在國家政權(quán)領(lǐng)導下的自治，國家通過農(nóng)村兩委將政權(quán)延伸至農(nóng)村，通過“送法下鄉(xiāng)”促使國法成為農(nóng)村治理的規(guī)范，間接地將政權(quán)延伸至農(nóng)村。

隨著改革開放、經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)村社會受到巨大的沖擊，多數(shù)農(nóng)村陷入貧窮與落后。農(nóng)村兩委在政權(quán)上的附屬性、國法在實踐中的高成本性及其與農(nóng)村傳統(tǒng)的沖突性，并不能為農(nóng)村治理提供足夠的支持。為改變農(nóng)村面貌，農(nóng)村治理得到黨和國家的高度重視。新形勢下，鄉(xiāng)政村治仍然是我國農(nóng)村治理的基礎(chǔ)，國家積極支持農(nóng)村開展多種自治模式的探索。

我國農(nóng)村治理模式的變遷說明農(nóng)村自治在特定情況下是妥當?shù)?，這個特定情況就在于規(guī)范與支持規(guī)范的力量要符合農(nóng)村社會發(fā)展的生產(chǎn)力狀況，再次印證了馬克思的生產(chǎn)關(guān)系要與生產(chǎn)力相符合的觀點。我國現(xiàn)今的農(nóng)村治理需要完善現(xiàn)有的生產(chǎn)關(guān)系，規(guī)范應順應農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的需要。我國農(nóng)村情況復雜，經(jīng)濟發(fā)展水平不均衡，即有比鄰北上廣深經(jīng)濟發(fā)達的富裕農(nóng)村也有身處窮山惡水的貧窮農(nóng)村，統(tǒng)一的農(nóng)村治理模式顯然不適合多樣化的農(nóng)村現(xiàn)實，因地制宜的農(nóng)村自治是農(nóng)村發(fā)展的切實之選，法治規(guī)范則要保障農(nóng)村自治在憲法的限度內(nèi)進行多樣化發(fā)展。正如2015年“中央一號文件”所說，“探索符合各地實際的村民自治有效實現(xiàn)形式”，“進一步規(guī)范村‘兩委’職責和村務(wù)決策管理程序”，“激發(fā)農(nóng)村社會組織活力”，以創(chuàng)新和完善農(nóng)村治理機制。

二、新時期鄉(xiāng)政村治模式的實踐探索

在鄉(xiāng)政村治的前提下，國家鼓勵農(nóng)村進行新的自治模式的探索，以期推動新農(nóng)村建設(shè)。各地也涌現(xiàn)出形態(tài)各異的農(nóng)村自治的新模式。

（一）農(nóng)村自治的新模式

為發(fā)展農(nóng)村建設(shè)，國家鼓勵農(nóng)村在鄉(xiāng)政村治的前提下進行新的自治模式的探索，各地涌現(xiàn)出形態(tài)各異的農(nóng)村自治的新模式。如湖北省秭歸縣的“幸福村落”模式、四川省都江堰的“黨建引領(lǐng)，多元共治”模式、廣西河池市的“黨領(lǐng)民辦、群眾自治”模式、印江的“村兩委+鄉(xiāng)賢會”模式、四川省的農(nóng)業(yè)合作社模式、廣東東莞的以激活內(nèi)動力為核心的農(nóng)村綜合改革，宜昌市倉屋榜村“一二五”多元主體共治模式，重慶市萬州區(qū)推行的社區(qū)主導型發(fā)展（CDD）模式，等等。僅在中國知網(wǎng)上搜索就能搜到眾多的鄉(xiāng)政村治新模式，受制于篇幅，本文僅詳細介紹湖北省秭歸縣的“幸福村落”模式，以此說明鄉(xiāng)村自治的基本范疇。

湖北省秭歸縣位于三峽地區(qū)，是山區(qū)農(nóng)業(yè)大縣，集老、少、邊、窮、庫、壩區(qū)于一體。在基層治理中面臨“村服務(wù)半徑大，公共服務(wù)難落地”、“行政村事務(wù)重，干部少難承擔”、“行政村利益雜，集體行動難實現(xiàn)”等困境。故2012年8月，該縣提出建設(shè)“幸福村落”的創(chuàng)造性構(gòu)想。第一步，合理劃分“村落”。按照“地域相近、產(chǎn)業(yè)趨同，利益共享、有利發(fā)展，群眾自愿、便于組織，尊重習慣、規(guī)模適度”的思路，合理組建村落。現(xiàn)已初步將秭歸縣12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的1361個農(nóng)村社區(qū)劃分為2065個自然村落，每個村落維持30—80戶的規(guī)模。第二步，構(gòu)建“幸福村落”的組織體制。以“理順關(guān)系、依法規(guī)范、便捷高效”的原則，構(gòu)建了黨務(wù)管理、村務(wù)管理和社會治理“三線”農(nóng)村治理網(wǎng)絡(luò)。第三步，建立“三線”的三級組織架構(gòu)。建立黨務(wù)管理組織架構(gòu)，將黨小組建在村落上，初步形成“村黨支部——社區(qū)黨小組——村落黨小組”三級架構(gòu)。村務(wù)管理，保留“村民委員會——村民小組——村落”三級構(gòu)架。社會治理，實行“村‘幸福村落’創(chuàng)建工作指導委員會（非常設(shè)機構(gòu)）——社區(qū)理事會——村落理事會”三級構(gòu)架。三條組織架構(gòu)合理分工、相互配合，相互支持。第四，建立村落議事規(guī)范。村落村民全體大會是村落最高議事機構(gòu)，村落理事會是處理村落日常事務(wù)的常規(guī)性社會自治組織，村落理事會召集并主持村落村民全體大會。由村落理事長和理事（經(jīng)濟員、宣傳員、幫扶員、調(diào)解員、維權(quán)員、管護員、環(huán)保員、張羅員等“八員”）組成，簡稱“一長八員”，他們由村落群眾或村落戶代表民主推選產(chǎn)生，以義務(wù)方式履職。有涉及村落建設(shè)發(fā)展全局的重大議題必須召開村落村民大會進行多層次協(xié)商，達成共識。村落成員大會與村落理事會所議事項和通過的決議會及時向村黨組織、村委會反饋，聽取村黨組織與村委會的建議并接受其指導。秭歸縣的“幸福村落”模式激活了自治主體，提升了自治能力，完善了自治體系。2014年11月，被確定為全國第二批農(nóng)村改革試驗區(qū)，承擔以農(nóng)村社區(qū)、村民小組為單元的村民自治試點。

（二）農(nóng)村自治新模式的思考

1.農(nóng)村自治沒有固定的模式，亦無需固定模式

通過簡單的資料檢索，就能發(fā)現(xiàn)我國當前農(nóng)村自治的模式百花齊放，各顯神通。多樣化的農(nóng)村自治模式符合我國憲法對農(nóng)村治理的規(guī)范。我國憲法在規(guī)定鄉(xiāng)人民政府管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作的同時，規(guī)定農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的村民委員會是基層群眾性自治組織，辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。目前，我國多樣化的農(nóng)村自治探索都是在此憲法框架內(nèi)進行的，該憲法框架為我國農(nóng)村自治的發(fā)展提供了充分的空間。

多樣化的農(nóng)村自治模式符合我國農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展狀態(tài)的多樣化。我國農(nóng)村發(fā)展極度不平衡，有大山深處公路都不通的貧窮村落，也有行政上隸屬于繁華都市的富裕村落，如屬于國家級農(nóng)村改革試驗區(qū)的北京通州區(qū)，上海寶坻區(qū)，江蘇省蘇州市，浙江省溫州市。處于不同發(fā)展狀態(tài)下的農(nóng)村需要不同的發(fā)展模式，唯一可以相同的模式，就是自治模式，各自根據(jù)自身的條件發(fā)展不同的自治模式。例如鄉(xiāng)賢較多的區(qū)域利用鄉(xiāng)賢精英參與、發(fā)展農(nóng)村治理；農(nóng)業(yè)合作社發(fā)展好的區(qū)域利用農(nóng)業(yè)合作社帶動個體農(nóng)民；有企業(yè)參與的，以工促農(nóng)也是很好的農(nóng)村發(fā)展模式。

農(nóng)村治理模式的目的在于農(nóng)村發(fā)展，只要在法律允許的范圍內(nèi)，能夠產(chǎn)生促進農(nóng)村發(fā)展的各種模式都是可行的，也是我國農(nóng)村治理發(fā)展的必然趨勢。

2.農(nóng)村自治模式中主體的多元化

農(nóng)村自治主體的多元化，展示在多個農(nóng)村自治模式中，是多個農(nóng)村自治模式的共同經(jīng)驗。秭歸模式中的“三線”、“三級”架構(gòu)起村落治理的網(wǎng)格化，每一條線、每一級都有不同的參與主體。都江堰模式的農(nóng)村自治中也是發(fā)展、應用“一核多元、合作共治”的基層治理機制。宜昌市倉屋榜村的“一二五”多元主體共治模式，也是利用多個主體實現(xiàn)農(nóng)村共治。即使在強調(diào)某一單一主體的農(nóng)村治理模式中，如農(nóng)村合作社、企業(yè)對農(nóng)村治理的參與，也只是強調(diào)該單一主體在農(nóng)村自治中的功能，并非否認其他主體對農(nóng)村治理的參與和影響。

農(nóng)村自治主體的多元化是農(nóng)村自治可持續(xù)發(fā)展的必然要求。農(nóng)村治理的目標是善治，善治需要實現(xiàn)多方主體利益的平衡。治理主體的單一化無法代表多方利益，無法發(fā)現(xiàn)、也不愿表達多方主體的不同需求。單一治理主體可能在初始階段與多方主體形成共同的利益格局，帶領(lǐng)農(nóng)村整體實現(xiàn)發(fā)展，但發(fā)展到一定階段后，單一主體將無法滿足多方主體不斷變化的不同需求，單一治理主體受制于自身的利益格局也不可能形成兼顧各方主體利益的治理措施，反而成為影響他方主體利益實現(xiàn)的障礙。多方共治，各自代表不同的主體需求，通過協(xié)商實現(xiàn)共治，才可能實現(xiàn)農(nóng)村善治。

3.農(nóng)村自治需要國家黨政權(quán)力的積極引導

農(nóng)村自治需要國家黨政權(quán)力的積極引導，這是成功農(nóng)村自治模式的共同經(jīng)驗。都江堰的“黨建引領(lǐng)，多元共治”模式；河池市的“黨領(lǐng)民辦、群眾自治”模式；印江的“村兩委+鄉(xiāng)賢會”模式等都展示出農(nóng)村自治中黨政權(quán)力所發(fā)揮的引領(lǐng)作用，秭歸“幸福村落”建設(shè)中的“三線三級”網(wǎng)絡(luò)管理體系中黨務(wù)管理正是具有引領(lǐng)作用的“一線”，村落成員大會與村落理事會所議事項和通過的決議會及時向村黨組織、村委會反饋，聽取村黨組織與村委會的建議并接受其指導。在四川農(nóng)業(yè)合作社模式或者企業(yè)共建模式中，雖然沒有明確指明黨政的引領(lǐng)作用，但實踐中，四川農(nóng)業(yè)合作社有農(nóng)戶內(nèi)生型的，亦有政府推動型的；企業(yè)參與農(nóng)村共建往往也是在黨政權(quán)力引導下，牽線下，走進農(nóng)村的。農(nóng)村自治如果沒有黨政權(quán)力的積極引導是不可想象的，更是不可能成功的。

黨政權(quán)力的引導有助于防止農(nóng)村自治走向“亂治”、“惡治”。農(nóng)村自治的“善治”要求治理主體的平等化，實踐中，各治理主體只有法律上地位的平等，實質(zhì)上卻是不平等的，不平等的各方主體往往利用自身優(yōu)勢形成有利于自身的農(nóng)村自治決策，忽視、甚至損害弱勢群體的利益，長此以往，自治必將走向“亂治”、“惡治”。黨政權(quán)力對農(nóng)村的引領(lǐng)以實現(xiàn)“善治”為目標，不存在非法的利益共同體，因此，其能夠更長遠、更公正的引導農(nóng)村自治，防止農(nóng)村自治走向“亂治”、“惡治”。

4.農(nóng)村自治多樣化的隱憂

盡管我國農(nóng)村自治的探索蓬蓬勃勃，并取得了很多成功的經(jīng)驗，但是我國農(nóng)村自治構(gòu)建于人民公社撤銷之后，政府權(quán)力上收至鄉(xiāng)級人民政府，農(nóng)村方始嘗試自治管理。政府權(quán)力的上移可以令行而動，但農(nóng)村的自治卻不可能一蹴而就。農(nóng)村治理中不斷出現(xiàn)的治理主體可能在某一時段成功促進了農(nóng)村的發(fā)展，此類主體或?qū)⒐袒陨碓谧灾沃兄卫韮?yōu)勢，謀求更多的主體利益；或?qū)⑹艿叫滦妥灾沃黧w的沖擊，喪失治理參與力。實踐中，村委會干部選舉成了家族、派別之間爭權(quán)奪利的競爭目標，尤其在村集體經(jīng)濟比較發(fā)達的地方更加激烈。總之，農(nóng)村自治必然面臨治理主體的不斷變化，如何保證農(nóng)村自治在不斷變化的治理主體中保持善治的穩(wěn)定性與延續(xù)性是必須要解決的問題。

農(nóng)村自治的另一隱憂，另一必須解決的問題是：農(nóng)村自治的邊界在哪?或者說農(nóng)村自治中，黨政權(quán)力與自治權(quán)力的關(guān)系問題。現(xiàn)有成功自治的模式幾乎都有黨政權(quán)力的身影，越是貧窮、落后的區(qū)域黨政權(quán)力在自治中的地位越高，甚至主要依賴于黨和政府的行動。在經(jīng)濟比較發(fā)達的區(qū)域，黨政權(quán)力也具有領(lǐng)導的地位。黨政權(quán)力在自治中的地位應受自治水平高低的影響，而非一成不變。在農(nóng)村自覺性自治主體尚未生成時，黨政權(quán)力應更多的參與到自治管理中，并注意培育民間自覺性自治主體；在農(nóng)村自覺性自治主體已然生成時，黨政權(quán)力則不應參與到自治管理中，僅注意引導、監(jiān)督民間自治的合理性、合法性。但實踐中，黨政權(quán)力的代理人可能會基于個人或小團體利益，過多參與農(nóng)村自治，危害農(nóng)村自治。防止這一現(xiàn)象出現(xiàn)的方式不能僅依賴于上級黨政權(quán)力對下級黨政權(quán)力的監(jiān)督和糾正。利用法律的方式將農(nóng)村自治中黨政權(quán)力和自治權(quán)力的關(guān)系界定明確，是更有效的方式，不僅能將權(quán)力關(guān)入權(quán)力的“籠子”中，還有宣誓、教育、警戒的作用，更有利于農(nóng)村自治的持續(xù)發(fā)展。

三、鄉(xiāng)政村治模式的根基——法治化

鄉(xiāng)政村治模式的多樣性似乎決定了無法對其制定標準化的法律規(guī)范，但更準確的說，無法進行立法的僅是農(nóng)村自治的多樣化的具體模式，農(nóng)村自治本身是可以也是必須通過法律來確定，并需要通過立法規(guī)范其運行。

（一）鄉(xiāng)政村治法治化的方向

鄉(xiāng)政村治模式多樣化發(fā)展的前提是農(nóng)村擁有自治權(quán)。正是農(nóng)村對自身社會治理享有自治權(quán)，農(nóng)村的治理模式才可能根據(jù)自身情況發(fā)展形成不同的自治模式。自治模式中多方主體特別是社會主體對農(nóng)村自治的參與以農(nóng)村擁有自治權(quán)為行為預期；自治模式的持續(xù)發(fā)展也需要以農(nóng)村自治權(quán)為基礎(chǔ)，在農(nóng)村自治權(quán)被限制、剝奪之后，自治模式的合法性將受到質(zhì)疑，自治主體的權(quán)力亦受到質(zhì)疑、進而遭致剝奪。缺乏農(nóng)村自治權(quán)的法律授予，農(nóng)村自治將無法延續(xù)。正如鄧小平同志所強調(diào)的：制度“更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”。鄉(xiāng)政村治必須以法律的形式制度化。

我國鄉(xiāng)政村治的法律淵源主要包括《憲法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《村民委員會組織法》等。上述法律基本界定了鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府、村黨委、村民委員會之間的關(guān)系。村黨委領(lǐng)導和支持村民委員會行使職權(quán)；支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府，是我國人民政府的最基層人民政府，對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。農(nóng)村實行村民自治，村民大會或村民代表會議直接選舉村民委員會，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議，協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。我國當前立法對鄉(xiāng)、村黨委、鄉(xiāng)級人民政府、村民委員會的關(guān)系及各自的職責定位準確，但過于籠統(tǒng)和缺乏權(quán)力實施、自治的程序性規(guī)范，導致“基層政府不得不疲于應對上級部門交辦的任務(wù)，而自身職能卻不甚明晰”。

鄉(xiāng)政村治的法治化不能局限于將政府設(shè)置止于鄉(xiāng)級區(qū)域和授予農(nóng)村自治權(quán)，而應更深的關(guān)注如何實現(xiàn)自治，如何處理公權(quán)力與自治權(quán)的和諧以實現(xiàn)農(nóng)村的發(fā)展。必須通過立法促進鄉(xiāng)政村治從形式走向?qū)嵸|(zhì)。

（二）鄉(xiāng)政村治法治化的內(nèi)涵

鄉(xiāng)政村治的實質(zhì)化、具體化至少包括三方面，第一，鄉(xiāng)政權(quán)、村自治權(quán)二者關(guān)系的法治化；第二，農(nóng)村自治權(quán)力運行的法治化；第三，農(nóng)村發(fā)展促進政策的法治化。

1.鄉(xiāng)政權(quán)、村自治權(quán)二者關(guān)系的法治化

鄉(xiāng)政權(quán)、村自治權(quán)二者關(guān)系的法治化至少包括三部分，權(quán)力分工、權(quán)力協(xié)商和權(quán)力監(jiān)督。權(quán)力分工就是要通過立法的方式將鄉(xiāng)政府的權(quán)力范圍和農(nóng)村自治權(quán)的權(quán)力范圍界定清楚，形成分工明確，各司其職的基本狀態(tài)。當前多地政府出臺權(quán)力清單，就是將政府的權(quán)力限制在特定的范圍之內(nèi)，防止政府權(quán)力的不當延伸。農(nóng)村自治權(quán)的范圍也應通過立法的方式確定，一方面面向政府，防止政府權(quán)力擠壓農(nóng)村自治權(quán)，也防止農(nóng)村利用自治權(quán)不當抗拒其對國家義務(wù)的履行，另一方面面向自治體內(nèi)部成員及其相對方，防止農(nóng)村自治權(quán)力機構(gòu)異化。權(quán)力協(xié)商包括農(nóng)村之間的協(xié)商和農(nóng)村內(nèi)部自治的協(xié)商。農(nóng)村之間的協(xié)商是指鄉(xiāng)政府與農(nóng)村自治組織之間就農(nóng)村治理建立協(xié)商機制，村自治組織不能成為鄉(xiāng)政府在農(nóng)村的派出機關(guān)，僅成為農(nóng)村治理中上傳下達的傳聲筒。農(nóng)村間的國家事務(wù)不能協(xié)商，但農(nóng)村間的地方事務(wù)應該由雙方在平等的基礎(chǔ)上協(xié)商進行。協(xié)商機制的建立、運行應通過立法的方式確定下來。農(nóng)村內(nèi)部自治的協(xié)商是指農(nóng)村自治權(quán)力內(nèi)部運行需要平等的協(xié)商機制。自治的合法途徑就是平等協(xié)商，農(nóng)村自治的形成如果缺少平等協(xié)商就缺少了自治的基礎(chǔ)和自治的合法性。農(nóng)村自治協(xié)商機制必須法治化，其法治化的形式可體現(xiàn)為村規(guī)民約。通過平等協(xié)商機制，形成村規(guī)民約，確立、發(fā)展村民自我選擇的自治模式，使鄉(xiāng)政村治的多樣化模式獲得制度性、持續(xù)性和發(fā)展性。權(quán)力監(jiān)督是指需要對政府權(quán)力和農(nóng)村自治權(quán)力的運行建立監(jiān)督機制。無論何種權(quán)力都有濫用的可能，都需要監(jiān)督。法律需要建立合理、順暢的監(jiān)督路徑，以保障權(quán)力的正確運用。鄉(xiāng)政府的權(quán)力監(jiān)督路徑已經(jīng)建立，但農(nóng)村自治權(quán)的監(jiān)督路徑尚未有效形成，自治不能成為排斥監(jiān)督的理由。缺少監(jiān)督，易于導致農(nóng)村自治組織為個別私益侵害農(nóng)民個體權(quán)利。法律對農(nóng)民個體權(quán)利的平等保護有助于監(jiān)督自治權(quán)力的行使。權(quán)力分工、權(quán)力協(xié)商、權(quán)力監(jiān)督是鄉(xiāng)政村治的統(tǒng)一體，三者相互配合，方可實現(xiàn)農(nóng)村善治。

《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》應為鄉(xiāng)政村治中的權(quán)力分工、權(quán)力協(xié)商、權(quán)力監(jiān)督提供更多的制度保障。有學著建言：完善人大代表的產(chǎn)生機制，使其真正代表其所在選區(qū)選民的利益；建立人大代表聯(lián)絡(luò)人制度，使得在人大會議閉會期間，人大代表能夠真正發(fā)揮群眾向各級權(quán)力機關(guān)表達其利益訴求的橋梁紐帶作用。只有當各級人民代表大會成為有力的權(quán)力機關(guān)，人民真正參與政策的制定，鄉(xiāng)政權(quán)與村自治權(quán)才能成為平等的權(quán)力，才能實現(xiàn)權(quán)力分工、權(quán)力協(xié)商、權(quán)力監(jiān)督。

2.農(nóng)村自治權(quán)力運行的法治化

近代以來的鄉(xiāng)村治理模型均因過度強調(diào)國家的主導性力量，導致鄉(xiāng)村治理的準政權(quán)化色彩，今日的鄉(xiāng)村治理務(wù)必對鄉(xiāng)村共同體事務(wù)應著力恢復、認同傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理中的原發(fā)性要素。農(nóng)村自治的模式雖然是多樣化的，仍應遵循基本的規(guī)范，實現(xiàn)農(nóng)村自治權(quán)力運行的法治化，保障農(nóng)民的基本個體權(quán)利不受侵害，保障自治的平等實現(xiàn)。農(nóng)村自治權(quán)力運行的法律規(guī)范應包括，自治原則規(guī)范、自治主體資格規(guī)范、自治議事規(guī)范、自治爭議解決規(guī)范等。自治原則規(guī)范應規(guī)定自治的基本原則，并將原則貫穿于自治運行規(guī)范和運行行為之中，在自治規(guī)范不明的情況下，以自治原則為價值考量選擇自治行為。平等、公開、制度化是自治的基本原則。農(nóng)村自治的自治主體平等的參加自治議事、自治決策，平等的受到自治的保護和獲得尊嚴，平等的享有自治的收益。公開原則是指自治的運行應在自治體內(nèi)公開進行，公開原則是平等參與的基礎(chǔ)，防止自治決議在私密的狀態(tài)下形成，危害自治內(nèi)部主體的利益。制度化原則就是要將自治運行的過程制度化，用制度的力量保障自治的規(guī)范和延續(xù)，防止自治的恣意。自治主體規(guī)范旨在利用規(guī)范確定自治體內(nèi)哪些主體享有自治權(quán)力，能夠參與自治議事和自治決策。自治議事規(guī)范，規(guī)定議事的范圍，議事的決策形成，議事的效力和議事的程序。通過議事規(guī)范保障自治體內(nèi)自治運行的規(guī)范化。自治爭議解決規(guī)范，是指在出現(xiàn)自治事項的爭端時，誰有權(quán)，依據(jù)何種程序、何種規(guī)范解決自治爭端。

《憲法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《村民委員會組織法》應增加更多的公民權(quán)利保護的具體規(guī)定和程序化規(guī)定。正如有學者倡議：完善群眾憲法權(quán)利型訴求表達機制的程序性規(guī)定，確保群眾的批評建議權(quán)、申訴控告檢舉權(quán)等憲法性權(quán)利能夠真正發(fā)揮現(xiàn)實效用。當村民的權(quán)利得到具體的保護時，自治才有了運行的可能。

3.農(nóng)村發(fā)展促進政策的法治化

我國當前農(nóng)村發(fā)展普遍落后于城市發(fā)展，農(nóng)村自治并不是解決農(nóng)村加快發(fā)展的速效藥，需要更多的政府促進政策，農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展是農(nóng)村自治發(fā)展的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)政村治中表現(xiàn)出的多樣化模式很多都是依賴于政府對農(nóng)村發(fā)展的促進政策。農(nóng)村發(fā)展的促進政策不僅有利于農(nóng)村自治主體的成長，如農(nóng)村社區(qū)、農(nóng)村合作社，同時有利于非農(nóng)村主體參與到農(nóng)村自治之中，如當前的一些主題農(nóng)村小鎮(zhèn)。農(nóng)村發(fā)展促進政策的法治化要求促進政策的有效供給和公開化、平等化、制度化?？疾彀l(fā)達國家農(nóng)村治理的典型模式和經(jīng)驗，也是制定了多種農(nóng)村發(fā)展促進政策。如韓國、德國、荷蘭、美國等都向農(nóng)村提供專項經(jīng)濟補助、財政扶持或直接興辦農(nóng)村公益事業(yè)；日本除財政補貼農(nóng)業(yè)外，還建立了農(nóng)產(chǎn)品價格風險基金，分擔農(nóng)民在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、銷售過程中的因價格變動導致的資金損失；稅收優(yōu)惠也經(jīng)常被用在鼓勵城市企業(yè)向農(nóng)村投資發(fā)展。我國也應該通過立法確定農(nóng)村發(fā)展促進政策，例如：財政補貼制度，向農(nóng)村投資的稅收優(yōu)惠制度，向農(nóng)村傾斜的金融制度，農(nóng)產(chǎn)品價格風險基金等。通過這些制度的確立，使農(nóng)村發(fā)展的優(yōu)勢更加明確，激勵農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展并促進農(nóng)村自治。

結(jié)論

鄉(xiāng)政村治的多樣化發(fā)展是我國農(nóng)村發(fā)展的必然選擇，并需要法治予以保障，唯有鄉(xiāng)政權(quán)、村自治權(quán)二者關(guān)系的法治化才構(gòu)建起鄉(xiāng)政村治多樣化發(fā)展的空間；唯有農(nóng)村自治權(quán)力運行的法治化才賦予多元主體平等參與、規(guī)范參與農(nóng)村自治的途徑；唯有農(nóng)村發(fā)展促進政策的法治化才激發(fā)多元主體共建農(nóng)村的動力。

作者簡介：劉宇暉，中國社會科學院馬克思主義學院博士研究生，華北電力大學副教授；何秉群，河北省人民檢察院副檢察長、教授

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