——農村集體土地產(chǎn)權制度改革路徑之二

前注：本公眾號1月15日發(fā)表了關于《農村經(jīng)營性土地產(chǎn)權制度改革》的文章，也即農村集體土地產(chǎn)權制度改革路徑之一，談到了農村集體建設用地產(chǎn)權制度如何改革問題。之后，有讀者留言問及農民的承包土地產(chǎn)權制度將如何改革？今天公眾號發(fā)的這篇文章就是專門談農村農業(yè)土地產(chǎn)權制度改革的。希望讀者繼續(xù)提出意見。

農村農業(yè)土地主要是指承包耕地（養(yǎng)殖水面）、草場、山林以及為其服務的部分農業(yè)建設用地，如原屬集體所有的水利設施、田間道路和公共曬場等類型土地。

與經(jīng)營性土地不同的是，這一類土地因早已被集體經(jīng)濟組織成員農戶所承包或為特定承包農戶服務，在產(chǎn)權關系上與特定的承包農戶十分緊密，具有十分突出的獨占性和排他性。再因農村農業(yè)土地產(chǎn)權制度改革還涉及農業(yè)現(xiàn)代化和國家糧食安全等國家產(chǎn)業(yè)政策問題，因此將其作為一個單獨的土地產(chǎn)權制度改革體系不僅是成立的，也是必要的。

我們認為，農村農業(yè)土地的所有權應該在組建專門的農用土地合作社基礎上同時按份確認給承包它的農戶和農用土地合作社。其理論和實踐的依據(jù)如下：

1，自集體化以來，承包農戶的戶主雖然是自然人，但根據(jù)《土地管理法》和《土地承包法》，農戶本身一直是農村集體經(jīng)濟中的一個最小經(jīng)營單元，通稱“家庭經(jīng)營”，承包了該集體范圍內的一塊耕地并經(jīng)許可獲得了一塊宅基地在此建房長期居住，因此農戶完全可被視作集體經(jīng)濟組織的一個極為重要的也是不可分割的組成部分。

2．產(chǎn)權是財產(chǎn)所有權關系的法律表現(xiàn)形式，而財產(chǎn)所有權就是指所有權人依法對自己的財產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權利。根據(jù)《土地承包法》，承包農戶在承包期間對所承包土地一直行使占有、使用、收益和處分權。而且很多地方政府均已頒發(fā)相關法規(guī)確認農戶土地承包關系長久不變（最近中共十九大報告提出農村土地承包期到期后再延長30年）。這都表明在法理層面上，作為集體經(jīng)濟組織成員的農戶實際上是享有該土地資產(chǎn)所有權的。否認這一點是沒有任何意義的。

3．《物權法》第九十四條規(guī)定，對不動產(chǎn)按份共有是指“按份共有人對共有的財產(chǎn)按照其份額享有所有權?！边@是承包農戶對其所承包土地享受所有權的最明確法律解釋。

由此可見，無論是從現(xiàn)有的法律規(guī)定上，還是從這幾十年來承包農戶通過對所承包土地的長期占有、使用和收益的實踐，承包農戶實際上已經(jīng)具有了對所承包的土地“享有所有權”的全部要件。我們現(xiàn)在將承包土地的所有權確認給承包農戶顯然是成立的，也是順理成章的，絕不能將其簡單等同于土地私有化。

但由于農村農業(yè)土地中除承包土地之外的那些農業(yè)建設用地，包括那些公用的農業(yè)服務設施，則沒有也無法細分確權到農戶，所以有必要將這類土地確權給一種專門組建的農業(yè)土地合作社。這類土地合作社可被叫做土地利用合作社或土地發(fā)展合作社，非營利性合作經(jīng)濟組織，也屬特別法人。

農戶與土地利用合作社按份對合作社共有土地享有按份共有所有權?？蓪⒛切檗r業(yè)服務的農業(yè)建設土地和按照規(guī)劃擬作為農業(yè)建設使用的土地所有權按份確認給土地利用合作社，而將那些早已被農戶承包，即占有、使用和收益的農業(yè)土地、養(yǎng)殖水面和山林所有權按份確認給承包它們的農戶。

合作社股權分為合作社法人股和合作社成員農戶股。兩者土地確權證書均注明土地產(chǎn)權份額的各項特性，如面積、位置、地形以及土地類型和用途等，產(chǎn)權屬性一欄則注明“按份共有所有權”。

就其性質而言，這類農業(yè)土地合作社也叫土地利用合作社，屬于一種公用合作社。這種合作社在世界各國都是普遍存在的，是指那些主要興建和置辦各種與生產(chǎn)有關的水利等農業(yè)服務公共設施以及公用設備，如添置大型農業(yè)機械和電氣灌溉設備，培養(yǎng)種畜和良種，修建倉庫和必要的農用道路等，以供合作社社員分別使用的一種公用合作社，其對今后農業(yè)的發(fā)展和逐步實現(xiàn)農業(yè)規(guī)?；?jīng)營十分重要，所起到的促進現(xiàn)代化農業(yè)發(fā)展的作用幾乎無可替代。我們利用這次農村集體產(chǎn)權制度改革時機，鼓勵和促進組建這類土地利用合作社必將有力促進我國現(xiàn)代化農業(yè)的發(fā)展。

由此可見，由集體經(jīng)濟組織的最小經(jīng)營單元農戶而不是每個農村戶籍人口，按份持有土地利用合作社的土地所有權不僅是符合現(xiàn)有法律規(guī)定的，也不會更沒有改變土地產(chǎn)權屬于集體經(jīng)濟組織所有的性質。所以我們根本無須擔心這種產(chǎn)權改革方式是在搞什么所謂的土地私有化。

將農業(yè)土地所有權按份確權給農戶的改革，將使得農戶享有了土地利用合作社土地資產(chǎn)中屬于自己份額內那部分土地的全部產(chǎn)權。享有土地所有權的農戶可以比照個體工商戶注冊為個體農戶或家庭農場，我們還可通過頒行相關法規(guī)以確定注冊農戶和家庭農場的法律定義、法人地位及其經(jīng)營范圍，使之合法化。

完整的土地產(chǎn)權將使得土地所有權人具體化了，不再與其占有權、使用權、收益權和處置權相分離，也不會再像現(xiàn)在這樣因土地產(chǎn)權不完整不明晰而引發(fā)出無數(shù)的法律邏輯和市場實踐上的矛盾和沖突了。完整的土地產(chǎn)權還使得農村農業(yè)土地的市場價值得到很大提升，這更便于那些有條件并有意愿決定到城市定居的農戶按其市場價值向其它農戶或農業(yè)從業(yè)者出售自己按份所有的農業(yè)土地并獲得回報。

再加上出售產(chǎn)權制度改革后市場價值也得到足夠提升的宅基地及其附著其上的住宅，自由遷居城鎮(zhèn)農戶將獲得足夠的謀職、創(chuàng)業(yè)和城鎮(zhèn)定居資本，今后的生活也將得到更多的保障。所謂無地、無業(yè)、無生活保障的“三無”失地農民將永遠成為歷史。

國家可以頒行相關法律對農戶出售自己份額下農業(yè)土地產(chǎn)權并退出土地利用合作社的條件、程序和稅后所得分成以及受讓這份土地產(chǎn)權的合作社新成員的權益等可能會引發(fā)法律糾紛的地方進行規(guī)范。這對保障這類集體土地產(chǎn)權制度改革的成功是非常必要的。我們每一類集體土地產(chǎn)權制度的改革都需要在法律修訂和頒行上先行一步。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：史嘯虎雜談（微信公眾號原創(chuàng)）2018-01-25

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