進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái), 房地產(chǎn)市場(chǎng)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)中扮演著越來(lái)越重要的角色, 而其逐漸呈現(xiàn)出的各類問(wèn)題, 比如三、四線城市的去庫(kù)存壓力, 部分一、二線城市房?jī)r(jià)的過(guò)快上漲, 成本上升導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)外遷以及潛在積累的金融風(fēng)險(xiǎn)等也受到了普遍而深入的關(guān)注。此類問(wèn)題的出現(xiàn)既和房地產(chǎn)市場(chǎng)本身的特性有關(guān)[1]30, 也和我國(guó)當(dāng)前的財(cái)政體制及其形成的財(cái)政路徑依賴特征緊密相關(guān)[2][3]。土地出讓作為我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一, 土地出讓的制度安排在這一發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生了至關(guān)重要的影響[4][5][6]。已有研究大多立足于現(xiàn)行土地出讓制度分析其影響及問(wèn)題, 或?qū)@一制度的發(fā)展進(jìn)行一般性的歷史回顧, 而缺乏對(duì)這一制度形成與發(fā)展本身內(nèi)在機(jī)制的探討, 結(jié)果往往影響到對(duì)改革方向的客觀判斷。本文試圖應(yīng)用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論, 建立一個(gè)簡(jiǎn)明的邏輯框架, 以此深入解釋我國(guó)土地出讓制度變遷的內(nèi)在機(jī)制, 總結(jié)不同時(shí)期土地出讓制度下的主要問(wèn)題, 以從總體上把握土地出讓制度改革的緣由和方向, 并對(duì)這一改革衍生的幾個(gè)重要議題進(jìn)行討論, 從而為我國(guó)土地出讓制度進(jìn)一步的改革提供理論和政策參考。

1、我國(guó)土地出讓制度變遷的理論邏輯

在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視野中, 產(chǎn)權(quán)和交易費(fèi)用是解釋制度變遷的兩個(gè)相互交織的關(guān)鍵概念。Demsetz將產(chǎn)權(quán)的重要性總結(jié)為能幫助一個(gè)人形成與其他人進(jìn)行交易時(shí)的合理預(yù)期[7];Brunner則圍繞資源的配置將產(chǎn)權(quán)的功能解釋為通過(guò)明確對(duì)未來(lái)收益的預(yù)期而增加當(dāng)前相關(guān)的“生產(chǎn)性努力”[8]。這種預(yù)期實(shí)際上和人們的收益直接相關(guān), 所以從經(jīng)濟(jì)理性的角度看, 產(chǎn)權(quán)的變遷是制度變遷的核心。因?yàn)? 產(chǎn)權(quán)一方面不是本來(lái)就有的, 另一方面它也不會(huì)是完美的[9]18;隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境、技術(shù)條件等外部因素的變化, 產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵和人們對(duì)它的要求也在不斷變化之中;所以人們會(huì)把部分擁有的資源用于維持對(duì)其有利的或者改變對(duì)其不利的產(chǎn)權(quán)安排的活動(dòng)[8], 從而導(dǎo)致制度的改變。而在一個(gè)較長(zhǎng)的歷史尺度上看, 制度變遷的成功很大程度上是因?yàn)樗墚a(chǎn)生更大的社會(huì)純收益, 或者說(shuō)產(chǎn)權(quán)變遷的關(guān)鍵是通過(guò)幫助人們形成合理的預(yù)期從而影響了當(dāng)前有利于資源配置效率改善的行為。但產(chǎn)權(quán)本質(zhì)上作為一種需要國(guó)家或類似組織的強(qiáng)制力界定和實(shí)施的經(jīng)濟(jì)安排[10], 產(chǎn)權(quán)的安排和變遷是和國(guó)家統(tǒng)治集團(tuán)的利益緊密相關(guān)的, Demsetz指出所有權(quán)的殘缺是國(guó)家出于特定目的界定產(chǎn)權(quán)的結(jié)果[9]18;North則進(jìn)一步將制度變遷的核心機(jī)制解釋為, 使統(tǒng)治者 (和他的集團(tuán)) 租金最大化的所有權(quán)結(jié)構(gòu)與降低交易費(fèi)用和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的有效率體制之間持久沖突的結(jié)果[11]28[12]24。

Coase最早提出“交易費(fèi)用”的概念從而豐富和深化了對(duì)制度變遷的經(jīng)濟(jì)解釋[13]?？扑拐J(rèn)為在交易費(fèi)用較低的情況下, 無(wú)論初始產(chǎn)權(quán)如何配置, 人們都可以通過(guò)交易使資源配置向社會(huì)最優(yōu)趨進(jìn)[14]162[15]162。但很多時(shí)候一方面產(chǎn)權(quán)可能并不明晰, 另一方面, 受制于信息獲取、處理以及人類認(rèn)知等的局限, 交易費(fèi)用是實(shí)際存在的甚至可能很高。在這種情況下, 人們僅僅通過(guò)彼此之間的交易和協(xié)商可能無(wú)法明晰產(chǎn)權(quán), 或者也難以實(shí)現(xiàn)資源配置的優(yōu)化;對(duì)此, Williamson進(jìn)一步從資產(chǎn)專用性和交易頻率等方面進(jìn)行了理論解釋[16]59。在這種情況下, 交易仍然可能改善社會(huì)福利, 但產(chǎn)權(quán)的初始界定也會(huì)直接影響交易費(fèi)用帶來(lái)的效率損失。這時(shí), 通過(guò)產(chǎn)權(quán)的重新界定就可能避免由此帶來(lái)的損失[17], 而產(chǎn)權(quán)如何界定, 更深入地看, 結(jié)合North的理論, 則成為市場(chǎng)交易和政府管制這一區(qū)間內(nèi)的一個(gè)經(jīng)濟(jì)治理問(wèn)題[16]145。

上述制度變遷的經(jīng)濟(jì)理論邏輯可以簡(jiǎn)要總結(jié)為:由于信息的不完全以及人類處理信息的能力有限, 決定了現(xiàn)實(shí)世界運(yùn)行中的交易費(fèi)用、制度形成和改變的本質(zhì), 就是通過(guò)明晰和改進(jìn)產(chǎn)權(quán)的界定和實(shí)施, 以降低人與人在資源利用和分配中的交易費(fèi)用, 幫助人們形成對(duì)未來(lái)的合理預(yù)期, 從而促進(jìn)人們當(dāng)前對(duì)資源的合理利用, 改善資源的配置效率和社會(huì)的總體福利水平。從這一意義上, 我國(guó)土地出讓制度的形成和改革本身緣于原有城市土地使用制度產(chǎn)權(quán)模糊、交易費(fèi)用高昂、生產(chǎn)力水平低下的低效率特征。土地資源配置效率的改善是促使這一制度長(zhǎng)期發(fā)展與變遷的根本驅(qū)動(dòng), 效率改善的核心是土地產(chǎn)權(quán)權(quán)利體系與權(quán)能內(nèi)涵的重構(gòu)。在這一過(guò)程中中央政府、地方政府、土地使用者和農(nóng)民集體等相關(guān)主體在既有制度下的壓力和改革后的獲益決定了其在改革過(guò)程中扮演的角色, 同時(shí)各主體在改革過(guò)程中面臨的主要制約因素決定了改革的主要阻力 (交易費(fèi)用) 所在?；谥贫茸冞w過(guò)程中各主體之間的相互關(guān)系, 影響變遷的制度環(huán)境主要包括意識(shí)形態(tài)環(huán)境、財(cái)政體制和經(jīng)濟(jì)體制。意識(shí)形態(tài)環(huán)境決定了中央政府對(duì)改革的頂層設(shè)計(jì)和對(duì)基層探索的態(tài)度;財(cái)政體制通過(guò)建構(gòu)中央與地方政府間的關(guān)系, 影響著雙方在制度變遷中的動(dòng)機(jī)和行為;經(jīng)濟(jì)體制則通過(guò)界定政府和市場(chǎng)主體之間的關(guān)系, 決定了土地價(jià)值顯化的程度以及土地收益分配的內(nèi)在機(jī)制, 從根本上影響著制度變遷的行為動(dòng)力。

2、我國(guó)土地出讓制度變遷的回顧與制度經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋

2.1 改革的起點(diǎn):傳統(tǒng)城市土地使用制度高交易成本下的低效運(yùn)行

基于建國(guó)初期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制, 我國(guó)建立了“按需計(jì)劃分配, 無(wú)償、無(wú)限期、無(wú)流動(dòng)”的傳統(tǒng)城市土地使用制度。在這一制度條件下, 生產(chǎn)者在“生產(chǎn)什么、為誰(shuí)生產(chǎn)”的既定計(jì)劃框架下, 只有有限的“如何生產(chǎn)”的自由, 但由于政府管理者圍繞土地分配、利用需要付出巨大的信息成本, 同時(shí)受制于高昂的監(jiān)督成本, 生產(chǎn)者往往通過(guò)低報(bào)其真實(shí)生產(chǎn)能力以獲取超過(guò)其生產(chǎn)需要的土地, 從而保證上級(jí)下達(dá)的計(jì)劃得以完成[18]138, 這使得土地的分配與土地的需求很難實(shí)現(xiàn)有效率的平衡, 土地的利用也無(wú)法與其他要素之間進(jìn)行配置的優(yōu)化。這種行政計(jì)劃主導(dǎo)的土地資源配置, 不但無(wú)法產(chǎn)生效率優(yōu)化的內(nèi)在動(dòng)機(jī), 恰恰相反, 它刺激了對(duì)低效率的資源配置的維持。就這一制度下的交易費(fèi)用而言, 很難通過(guò)會(huì)計(jì)賬上的費(fèi)用或貨幣支出反映, 更重要的是其隱含的生產(chǎn)中的代價(jià)和損耗[19]111。與此同時(shí), 由于政府無(wú)法從國(guó)有土地上獲取任何收益, 城市建設(shè)資金嚴(yán)重缺乏, 財(cái)政支出困難, 基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)建設(shè)遲緩, 也進(jìn)一步限制了土地資源的有效利用。到改革開放初期, 一方面城市建設(shè)與征地舉步維艱, 另一方面大量土地閑置、浪費(fèi)。盡管名義上土地不得出租、買賣、轉(zhuǎn)讓, 但由于缺乏有效的監(jiān)督和管理機(jī)制, 實(shí)際上用地單位的此類行為普遍存在, 加劇了城市土地管理的混亂[20]。

2.2 土地出讓制度變遷及其內(nèi)在機(jī)制的解釋

根據(jù)土地出讓制度變遷的一些關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn), 本文將其劃分為四個(gè)階段, 并應(yīng)用上述理論邏輯框架理解其中的變化特征。

2.2.1 土地出讓制度的探索和初步建立階段 (1979~1993年)

土地出讓制度改革的原始動(dòng)力來(lái)自于外資進(jìn)入帶來(lái)的挑戰(zhàn)和經(jīng)濟(jì)理論的突破。20世紀(jì)70年代末, 隨著經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域引進(jìn)外資, 解決“三資企業(yè)”的用地問(wèn)題成為現(xiàn)實(shí)和迫切的制度需求。中央政府率先在1979年頒布施行《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》, 規(guī)定可以出租批租土地給外商使用。同時(shí), 農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)體制的推行, 以及城市土地在實(shí)際當(dāng)中國(guó)家所有權(quán)和用地單位使用權(quán)“兩權(quán)分離”的現(xiàn)實(shí)狀況, 使理論界在改革過(guò)程中逐漸形成了社會(huì)主義地租仍然存在, 并應(yīng)該成為調(diào)節(jié)人地關(guān)系重要手段的認(rèn)識(shí)[21]114。1982年出臺(tái)的《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》明確了所有權(quán)和使用權(quán)的分離, 為土地有償使用制度進(jìn)一步改革打下了基礎(chǔ)。

在這一過(guò)程中, 土地的有償使用范圍逐漸擴(kuò)大, 深圳、撫順、廣州、浙江蒼南等地進(jìn)行了不同范圍土地有償使用費(fèi)征收的探索。由于土地持有具有了實(shí)實(shí)在在的經(jīng)濟(jì)成本, 用地單位和個(gè)人節(jié)約土地的動(dòng)機(jī)明顯增強(qiáng), 土地利用效率得以改善;國(guó)家財(cái)政收入的增加也激勵(lì)了地方政府的改革動(dòng)機(jī)。在地方探索的基礎(chǔ)上, 意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的頂層設(shè)計(jì)開始變化, 并促進(jìn)了地方探索的深化。1984年黨的十二屆三中全會(huì)明確提出有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí), 1986年出臺(tái)的《土地管理法》也明確實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度。之后, 深圳、福州、?？?、廣州、廈門、上海、天津等多個(gè)城市進(jìn)行了土地有償出讓和轉(zhuǎn)讓的大膽探索。1988年《憲法》修正案最終規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”, 從根本上為土地使用制度的改革在國(guó)家頂層制度設(shè)計(jì)上掃清了道路。1990年, 國(guó)務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》 (55號(hào)令) , 標(biāo)志著我國(guó)土地出讓制度正式建立, 成為我國(guó)土地管理領(lǐng)域的基本制度之一。

這一階段制度變遷的內(nèi)在機(jī)制可以從四個(gè)方面加以理解: (1) 中央政府扮演了第一行動(dòng)集團(tuán)的角色, 其主要的行為目標(biāo)在于通過(guò)制度上的頂層改革刺激經(jīng)濟(jì)的活力。而國(guó)家對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)加以調(diào)控、有效貫徹其政治決策的國(guó)家能力的變化[22], 以及意識(shí)形態(tài)構(gòu)成其行為的主要約束。國(guó)家通過(guò)意識(shí)形態(tài)上“兩權(quán)分離”“有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”等變化, 以及“自上而下”推動(dòng)土地使用體制改革意圖降低改革的交易費(fèi)用、刺激經(jīng)濟(jì)活力。并通過(guò)財(cái)政上的“分權(quán)讓利”“財(cái)政包干”, 部分下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán), 刺激地方政府參與改革的動(dòng)力。 (2) 地方政府是制度變遷中的第二行動(dòng)集團(tuán), 其參與改革的主要目標(biāo)是增加財(cái)政收入, 緩解地方沉重的建設(shè)壓力;財(cái)政上自主權(quán)的增加進(jìn)一步激勵(lì)了其改革的主動(dòng)性;其對(duì)改革的施行主要是通過(guò)土地使用權(quán)的商品化過(guò)程激勵(lì)企業(yè)的主動(dòng)性。 (3) 企業(yè)從經(jīng)營(yíng)角度參與改革的主要目標(biāo)是增強(qiáng)經(jīng)營(yíng)的自主權(quán), 并優(yōu)化生產(chǎn)效率和分配體制, 其行為及結(jié)果為改革提供了最直接和有效的參考。 (4) 但在不完善的管理體制下, 國(guó)家土地所有權(quán)天然的產(chǎn)權(quán)模糊性很難避免行政權(quán)力的尋租, 從而使這一市場(chǎng)機(jī)制發(fā)生了扭曲, 直接限制了土地資源配置效率并影響到最終的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出和社會(huì)分配, 增加了這一體制運(yùn)行的交易費(fèi)用。這也成為今后改革的重點(diǎn)。

2.2.2 現(xiàn)行土地出讓制度的形成階段 (1994~1998年)

1994年財(cái)政分稅制改革使土地出讓制度在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的功能從一種輔助的財(cái)政手段演化成了地方發(fā)展體系賴以運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵, 現(xiàn)行土地出讓制度的框架正式形成, 僅僅因?yàn)榉康禺a(chǎn)市場(chǎng)改革的相對(duì)滯后使這一階段土地出讓制度的功能未被強(qiáng)化和放大。

在土地出讓制度改革的過(guò)程中, 中央和地方政府之間的關(guān)系直接影響著改革的內(nèi)在動(dòng)機(jī)和它可能呈現(xiàn)出的舉措。而這種關(guān)系的中心內(nèi)容之一是雙方財(cái)權(quán)和事權(quán)的劃分[23], 上一階段改革得以有效推行的一個(gè)重要因素就是地方財(cái)政自主權(quán)的擴(kuò)大使其有積極性配合中央推行的與其利益一致的土地使用制度改革舉措。但到1990年代初, 之前推行的“財(cái)政包干”“分權(quán)讓利”使中央政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控和行政管理能力大大下降, “國(guó)家能力”被嚴(yán)重削弱[24]。而地方政府在這一體制下也出現(xiàn)了隱匿稅收、地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)等行為的偏差[5], 這在客觀上也影響了地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效率。1994年中央政府?dāng)嗳徽{(diào)整了二者之間的財(cái)政分配關(guān)系, 分稅制正式推行, 原有的改革邏輯發(fā)生了新的變化, 土地出讓制度在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的角色和功能也悄然變化并延續(xù)至今。

分稅制改革之前, 土地有償使用無(wú)疑增加了地方財(cái)政收入, 緩解了建設(shè)的資金壓力, 但其主要的著眼點(diǎn)還是以此促進(jìn)要素配置效率的優(yōu)化和企業(yè)經(jīng)營(yíng)能力的提升;土地收入在財(cái)政收入中所占比重有限[25]。分稅制改革重構(gòu)了中央和地方的關(guān)系, 中央在充實(shí)財(cái)政收入的基礎(chǔ)上加強(qiáng)了對(duì)地方的調(diào)控能力。而地方在明確的分稅制框架下, 為使“財(cái)權(quán)”與“事權(quán)”匹配, 其現(xiàn)實(shí)選擇包括:第一, 擴(kuò)大稅基, 增加實(shí)際可分享的財(cái)政收入;第二, 加強(qiáng)建設(shè), 以增加相關(guān)的地方稅收;第三, 擴(kuò)大收入來(lái)源, 由于地方?jīng)]有稅收立法權(quán)而更傾向于獲取預(yù)算外、制度外收入。對(duì)后兩類選擇, 土地出讓制度在其中扮演了關(guān)鍵的角色, 既可以帶來(lái)直接的預(yù)算外收入, 同時(shí)通過(guò)出讓促進(jìn)建設(shè), 以獲取相關(guān)的稅收。對(duì)第一類選擇, 低價(jià)出讓土地則成為地方政府在招商引資中的重要手段。由此, 土地出讓制度在地方經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中的作用, 逐漸由重要的輔助演變成為了發(fā)展的關(guān)鍵。

在這一階段, 土地出讓制度變遷的關(guān)鍵是內(nèi)在收益分配關(guān)系的變化, 進(jìn)而改變了其運(yùn)行的內(nèi)在機(jī)制: (1) 中央政府通過(guò)分稅制改革重構(gòu)央地關(guān)系, 改變了土地出讓制度運(yùn)行的環(huán)境;顯著降低了前一時(shí)期“財(cái)政包干”體制的交易費(fèi)用, 優(yōu)化了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的整體效率。 (2) 分稅制強(qiáng)化了中央對(duì)地方的調(diào)控能力, 在政績(jī)考核驅(qū)動(dòng)下, 地方政府以土地出讓為媒介實(shí)現(xiàn)“以地生財(cái)”, 而用地企業(yè)以上繳稅收和提供就業(yè)等為條件, 爭(zhēng)取地方政策優(yōu)惠, 在此基礎(chǔ)上優(yōu)化企業(yè)內(nèi)部的要素配置, 以實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化。 (3) 由于土地相對(duì)價(jià)格偏低, 現(xiàn)實(shí)中導(dǎo)致了土地替代資本的理性選擇, 客觀上導(dǎo)致了土地的粗放、低效利用。

2.2.3 現(xiàn)行土地出讓制度的強(qiáng)化階段 (1998~2007年)

這一階段土地出讓制度運(yùn)行的邏輯與上一時(shí)期基本一致, 變化在于房地產(chǎn)領(lǐng)域市場(chǎng)化改革的深入這一制度環(huán)境的演變, 而土地市場(chǎng)價(jià)值的顯化進(jìn)一步改變了土地出讓制度在地方發(fā)展體系中的相對(duì)地位, “土地財(cái)政”得到了有力的促進(jìn)和強(qiáng)化。

1998年, 城鎮(zhèn)住房貨幣化改革全面推開, 巨大的潛在需求使城鎮(zhèn)住房市場(chǎng)很快步入了快速增長(zhǎng)的軌道, 住宅商業(yè)用地市場(chǎng)價(jià)格快速走高, 使土地財(cái)政不斷強(qiáng)化并進(jìn)一步改變了地方政府基于土地出讓制度的發(fā)展模式。首先土地出讓收入快速增加, 成為地方政府預(yù)算外增收的主要渠道, 2013年全國(guó)地方政府土地出讓收入占到預(yù)算外收入的77.98%, 占地方政府一般公共財(cái)政收入也高達(dá)33.39%。其次, 由土地開發(fā)帶來(lái)的房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)發(fā)展成為地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)的支柱性收入[26]。第三, 土地出讓收入成為政府推動(dòng)工業(yè)化的重要杠桿。地方政府以土地出讓收入為啟動(dòng)資金和償還保證, 通過(guò)地方融資平臺(tái)舉債, 強(qiáng)力推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè), 并通過(guò)工業(yè)用地配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方式補(bǔ)貼工業(yè)資本, 吸引外部工業(yè)資本進(jìn)入和工業(yè)規(guī)模擴(kuò)大, 進(jìn)而通過(guò)工業(yè)發(fā)展的人口、收入和產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)促進(jìn)城鎮(zhèn)化和房地產(chǎn)市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展。

隨著土地出讓收入在地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的功能日益重要, 如何有效增加土地出讓收入成為地方政府的客觀需求, 土地出讓的市場(chǎng)化程度不斷得到加強(qiáng)。2002年國(guó)土資源部11號(hào)令對(duì)經(jīng)營(yíng)性土地協(xié)議出讓“叫?！? 明確“商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅”四類經(jīng)營(yíng)性用地使用權(quán)出讓必須采用招拍掛方式。2006年國(guó)土資源部發(fā)布《全國(guó)工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》, 要求工業(yè)用地必須采用招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入, 使我國(guó)土地資源市場(chǎng)化配置程度顯著提高。2008年招拍掛出讓土地面積占出讓總量的83.94%, 出讓價(jià)款占比則上升到92.88%。

房地產(chǎn)市場(chǎng)的改革深刻改變了這一時(shí)期土地出讓制度下的利益格局, 并使其呈現(xiàn)出新的發(fā)展機(jī)制: (1) 地方政府在這一時(shí)期一躍成為推動(dòng)土地出讓制度發(fā)展變遷的第一行動(dòng)集團(tuán)。依托快速增長(zhǎng)的土地出讓收入及其相關(guān)的稅收貢獻(xiàn), 地方發(fā)展形成工業(yè)化、城鎮(zhèn)化之間相互促進(jìn)的內(nèi)部強(qiáng)化模式, 也有效解決了地方政府政績(jī)考核和事權(quán)擴(kuò)大的經(jīng)濟(jì)需求。 (2) 中央政府出于資源保護(hù)和深化改革、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo), 充當(dāng)了第二行動(dòng)集團(tuán), 主要起到了對(duì)土地出讓制度加以修正、提供頂層政策和法律保障的角色, 促進(jìn)了出讓方式的市場(chǎng)化改革。同時(shí), 通過(guò)加強(qiáng)預(yù)算外資金管理、取消農(nóng)業(yè)稅, 強(qiáng)化了地方政府的土地出讓動(dòng)機(jī)。 (3) 土地市場(chǎng)的發(fā)展促進(jìn)了要素的市場(chǎng)化流動(dòng), 土地利用效率有了明顯的改善。 (4) 由于商業(yè)房地產(chǎn)市場(chǎng)的持續(xù)發(fā)展事實(shí)上是以金融的強(qiáng)力支持為條件的, 其中的結(jié)構(gòu)性矛盾 (需求結(jié)構(gòu)和地域結(jié)構(gòu)等) 日益積累, 導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)放大, 也制約了土地資源配置效率的進(jìn)一步改善;同時(shí)地方政府的發(fā)展動(dòng)機(jī)與城鄉(xiāng)土地使用者的矛盾在房屋土地征收領(lǐng)域也不斷激化。

2.2.4 現(xiàn)行土地出讓制度深化改革的探索階段 (2008年~)

在分稅制的制度環(huán)境下, 現(xiàn)行土地出讓制度在地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了重要的作用, 成為地方政府驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最有力的手段之一。但這一增量擴(kuò)張型的財(cái)政手段自身存在的效率損失問(wèn)題決定了其很難成為一項(xiàng)可持續(xù)的制度安排。

改革探索的外部壓力主要來(lái)自于這一制度下的城鄉(xiāng)沖突和資源環(huán)境的約束:首先, 城市土地出讓過(guò)程中增量土地的供應(yīng)主要依托于現(xiàn)行的征地制度, 而征地過(guò)程中集體土地的市場(chǎng)價(jià)值則被嚴(yán)重低估, 失地農(nóng)民的補(bǔ)償安置問(wèn)題成為一個(gè)重要的社會(huì)問(wèn)題;同時(shí), 農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)展的嚴(yán)重滯后成為制約農(nóng)民收入增長(zhǎng)的重要因素[27], 城鄉(xiāng)差距持續(xù)拉大則導(dǎo)致了大量的城鄉(xiāng)社會(huì)沖突。其次, 耕地和生態(tài)保護(hù)日益嚴(yán)格導(dǎo)致增量擴(kuò)張型的用地出讓模式難以為繼。從地方發(fā)展的內(nèi)在需求看:首先, 城鄉(xiāng)收入差距拉大和城市住房?jī)r(jià)格的快速上漲顯著限制了城市消費(fèi)市場(chǎng)的發(fā)展, 2013年我國(guó)最終消費(fèi)占GDP的比重為49.8%, 明顯低于國(guó)際平均水平。其次, 現(xiàn)行土地出讓制度的發(fā)展使地方經(jīng)濟(jì)過(guò)度依賴于房地產(chǎn)市場(chǎng), 直接抑制和擠壓了工業(yè)制造業(yè)的發(fā)展, 導(dǎo)致了長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)制的扭曲。

自2008年以來(lái), 深化土地出讓制度的改革探索開始受到了普遍的重視。這一階段的改革重點(diǎn)在于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展, 農(nóng)村集體建設(shè)用地的市場(chǎng)化成為重要的改革探索內(nèi)容。這一改革的推行將極大改變現(xiàn)行土地出讓制度內(nèi)的收益分配格局并進(jìn)而改變以之為支撐的“土地財(cái)政”主導(dǎo)下的發(fā)展模式, 從而使土地出讓的制度內(nèi)涵及其對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響機(jī)制隨之改變, 主要表現(xiàn)為新增建設(shè)用地收益進(jìn)一步向農(nóng)村集體和農(nóng)民傾斜, 政府和市場(chǎng)的相互關(guān)系進(jìn)一步明確, 土地出讓的主體逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)土地所有者, 增量擴(kuò)張型“土地財(cái)政”支撐下的發(fā)展模式將難以為繼, 集體土地出讓中的收益分配、政府公共服務(wù)支出的財(cái)政可持續(xù)保障以及以土地參與宏觀調(diào)控的模式和內(nèi)涵將成為新的重要問(wèn)題[28]。目前, 全國(guó)各地相關(guān)的改革試點(diǎn)探索仍在持續(xù)開展當(dāng)中。

這一階段改革的動(dòng)力與上一階段相比發(fā)生了明顯的改變: (1) 首先, 農(nóng)村集體在改革探索中成為了第一行動(dòng)集團(tuán)。以集體土地資產(chǎn)為依托, 合理分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的收益是其主要的行為目標(biāo)和動(dòng)機(jī)所在, 對(duì)農(nóng)民和集體土地權(quán)益的制度化保障是改革的主要約束條件。 (2) 中央政府扮演著制度變遷第二行動(dòng)集團(tuán)的角色, 其主要?jiǎng)恿υ谟谔剿魍ㄟ^(guò)改革促進(jìn)收入分配調(diào)整, 轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式, 加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新, 以形成支撐經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)的源泉;其推行的改革試點(diǎn)為農(nóng)民及集體提供了部分制度化的行動(dòng)保障。 (3) 地方政府由于現(xiàn)行的稅制結(jié)構(gòu)和出讓管理模式, 要保障公共財(cái)政支出和支撐地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng), 在上層制度設(shè)計(jì)尚未根本性變革的條件下, 必然表現(xiàn)出強(qiáng)烈的路徑依賴特征, 在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩背景下全國(guó)部分城市房地產(chǎn)價(jià)格的快速上漲也部分印證了這一判斷。 (4) 改革深化的關(guān)鍵是地方政府和農(nóng)村集體之間圍繞土地增值收益的博弈, 博弈最終的結(jié)果需要形成協(xié)調(diào)各方利益的稅制結(jié)構(gòu), 進(jìn)而從內(nèi)涵和外延重構(gòu)原有的土地出讓制度。 (5) 土地使用者在這一過(guò)程中以“用腳投票”的方式, 根據(jù)其自身的生產(chǎn)和投資特征自由選擇國(guó)有或集體土地、進(jìn)入或退出出讓市場(chǎng), 響應(yīng)并間接影響制度的變遷。

2.3 土地出讓制度變遷的總結(jié)與啟示

基于上述對(duì)我國(guó)土地出讓制度變遷的回顧和內(nèi)在機(jī)制的解釋, 可以得到如下幾點(diǎn)總結(jié)與啟示:

第一, 土地出讓制度的變遷是一個(gè)土地資源配置市場(chǎng)化程度不斷加強(qiáng)的過(guò)程, 在這一過(guò)程中, 資源配置效率不斷改善, 成為宏觀經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的關(guān)鍵因素之一。土地出讓制度改革的方向同樣在于深化市場(chǎng)化的進(jìn)程, 其重點(diǎn)在于現(xiàn)行制度安排中市場(chǎng)發(fā)育明顯滯后的農(nóng)村集體土地市場(chǎng)。

第二, 土地出讓過(guò)程中相關(guān)收益的分配機(jī)制及其變化是決定土地出讓制度變遷的核心機(jī)制, 土地出讓制度發(fā)展演進(jìn)的脈絡(luò)是由不同主體間收益的分配關(guān)系所刻畫的。市場(chǎng)的作用在于顯化了其中的土地收益和相關(guān)主體之間的利益關(guān)系。改革的動(dòng)力則來(lái)自于現(xiàn)行收益分配機(jī)制的不合理及其導(dǎo)致的效率損失。

第三, 繼續(xù)改革的長(zhǎng)期方向仍然是以效率為導(dǎo)向, 相關(guān)主體利益訴求的協(xié)調(diào)是重構(gòu)利益格局、促進(jìn)市場(chǎng)化進(jìn)程持續(xù)深入的關(guān)鍵, 土地產(chǎn)權(quán)體系的完善仍然是改革的基礎(chǔ)。

3、現(xiàn)行土地出讓制度進(jìn)一步改革的幾點(diǎn)思考

現(xiàn)行土地出讓制度的改革是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在需求, 但要適應(yīng)改革的要求, 還需要重點(diǎn)思考如下幾個(gè)問(wèn)題。

3.1 分稅制:如何評(píng)價(jià)與改革

分稅制是現(xiàn)行土地出讓制度下地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式形成和強(qiáng)化的關(guān)鍵, 這項(xiàng)改革顯著地加強(qiáng)了中央政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控和行政管理能力, 也在客觀上極大促進(jìn)了地方工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的動(dòng)力。大量研究將當(dāng)前土地出讓制度下房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展中的諸多問(wèn)題歸因于分稅制導(dǎo)致的地方“財(cái)權(quán)”與“事權(quán)”的失衡。但實(shí)際上, 分稅制實(shí)施以來(lái)20年間, 我國(guó)中央公共財(cái)政收入占全國(guó)一般公共財(cái)政收入的比重平均約53.39%, 近年來(lái)已持續(xù)下降到50%以下, 明顯低于許多發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家[29];中央財(cái)政中對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付近5年接近80%。所以, 問(wèn)題不在于分稅制本身, 而更多應(yīng)在于我國(guó)當(dāng)前的稅制結(jié)構(gòu)。集體土地市場(chǎng)化改革過(guò)程中, 稅制改革配套一定要同步;同時(shí), 房地產(chǎn)保有階段的財(cái)產(chǎn)稅改革必須盡快形成明確的法律條例, 以在分稅制框架下繼續(xù)保障地方的財(cái)政支出能力。

3.2 農(nóng)村集體土地:如何參與到土地出讓市場(chǎng)之中

對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地出讓市場(chǎng)化改革的方向, 目前中央文件和理論界圍繞“同地同權(quán)同價(jià)”形成了較高的共識(shí)。對(duì)具體改革內(nèi)容, 筆者認(rèn)為應(yīng)重點(diǎn)考慮以下幾點(diǎn):第一, 出讓的形式, 可以是集體建設(shè)用地的使用權(quán), 也可以是通過(guò)增減掛鉤等形成的建設(shè)用地指標(biāo), 以激勵(lì)區(qū)位條件較差的農(nóng)村低效建設(shè)用地整治退出、優(yōu)化結(jié)構(gòu);第二, 規(guī)劃空間真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌, 不能重城抑鄉(xiāng), 并為建設(shè)用地增減掛鉤保持適度的規(guī)劃彈性;第三, 盡管當(dāng)前的改革區(qū)分了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與宅基地, 但現(xiàn)實(shí)中二者難以區(qū)分, 可以在出讓中優(yōu)先保障農(nóng)民的居住權(quán)益;第四, 做好確權(quán)登記工作, 以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)形成出讓收益分配機(jī)制, 除稅制配套外, 集體共有土地的收益分配應(yīng)通過(guò)股份制方式確股到人[30]。

3.3 收益共享:通過(guò)什么樣的機(jī)制保障

黨的十八屆三中全會(huì)提出“建立公共資源出讓收益合理共享機(jī)制”, 在土地出讓過(guò)程中, 收益分配機(jī)制及其變化是出讓制度變遷的核心機(jī)制, 要形成合理的收益共享機(jī)制, 促進(jìn)制度的良性演進(jìn), 關(guān)鍵仍在于土地產(chǎn)權(quán)體系的保障, 特別是在傳統(tǒng)的使用、收益、處分等權(quán)利體系之外, 重視對(duì)知情、參與、表達(dá)、監(jiān)督等程序性權(quán)利的保障[31], 籍由程序公正保障收益共享機(jī)制的動(dòng)態(tài)性和適應(yīng)性。

3.4 出讓管理:從源頭管理到過(guò)程管理

現(xiàn)行的土地出讓制度下管理的重心集中于供地環(huán)節(jié)的源頭管理, 對(duì)供地后的使用環(huán)節(jié)缺乏有效的管理手段, 結(jié)果往往導(dǎo)致土地的閑置等低效用地現(xiàn)象, 并造成用地緊張和使用低效并存的矛盾。因而, 今后在土地出讓制度改革的過(guò)程中, 還應(yīng)該注意從源頭管理到過(guò)程管理的轉(zhuǎn)變, 通過(guò)稅種和稅率設(shè)計(jì)等經(jīng)濟(jì)手段、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和準(zhǔn)入門檻等行政手段以及土地二級(jí)市場(chǎng)的培育促進(jìn)土地資源配置效率的持續(xù)改善。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：湖南科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)2017年02期

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