農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)是帶動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力就近就業(yè)、增加農(nóng)民收入、促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)脫貧的重要舉措。實(shí)踐表明，在農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)過(guò)程中，政策支持尤為重要?？梢哉f(shuō)，如何優(yōu)化政策環(huán)境已經(jīng)成為促進(jìn)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的關(guān)鍵問(wèn)題。

返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)趨勢(shì)漸強(qiáng)

近年來(lái)，城市就業(yè)形勢(shì)日益復(fù)雜，“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略加快實(shí)施，電子商務(wù)迅速發(fā)展，國(guó)家“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”戰(zhàn)略深入推進(jìn)。受到這些因素影響，農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)趨勢(shì)漸強(qiáng)。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，2011年以來(lái)，農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人數(shù)年增幅均保持在兩位數(shù)左右。截至2015年底，農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人數(shù)累計(jì)已超過(guò)450萬(wàn)，約占外出農(nóng)民工總數(shù)的2%，其中2015年返鄉(xiāng)農(nóng)民工人數(shù)達(dá)到242萬(wàn)，共創(chuàng)辦26.07萬(wàn)家小微企業(yè)。

經(jīng)研究預(yù)計(jì)，在未來(lái)一段時(shí)間，農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)仍將會(huì)保持持續(xù)增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。一是城市一些勞動(dòng)密集型行業(yè)的就業(yè)吸納能力降低，農(nóng)民工在城市的就業(yè)難度加大，推動(dòng)著一部分有條件的城市務(wù)工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)；二是“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略加速推進(jìn)，電子商務(wù)高速發(fā)展,使得區(qū)域位置的影響逐步弱化，為農(nóng)民工返鄉(xiāng)從事二、三產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)業(yè)提供了廣闊的空間；三是農(nóng)村勞動(dòng)力依托農(nóng)村專業(yè)合作社和農(nóng)村電子商務(wù)的快速發(fā)展，返鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)方面的創(chuàng)業(yè)就業(yè)的積極性大大增加；四是各地政府針對(duì)返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的支持力度不斷加大，為農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供了重要條件。

五方面問(wèn)題亟待解決

近年來(lái)，中央和各級(jí)地方政府大力支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，出臺(tái)了很多相關(guān)支持政策，取得了顯著成效。但在對(duì)部分返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，仍存在一些創(chuàng)業(yè)者反映較為強(qiáng)烈的問(wèn)題。其中，既有創(chuàng)業(yè)者本身的問(wèn)題，也有政府政策制定與落實(shí)過(guò)程中存在的一些問(wèn)題，主要集中在以下幾個(gè)方面。

一是創(chuàng)業(yè)資金缺口難解決。由于農(nóng)民工本身收入不高，創(chuàng)業(yè)初期的資金短缺成為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的重要制約因素。在農(nóng)民創(chuàng)業(yè)者自身收入較低的情況下，由于缺乏相應(yīng)的抵押物，加之銀行對(duì)返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)信心不足，創(chuàng)業(yè)者在創(chuàng)業(yè)過(guò)程中獲得銀行資金支持的難度較大，目前絕大多數(shù)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者的資金都來(lái)源于親戚朋友。調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，一些小微企業(yè)找到了適合的市場(chǎng)，但由于資金缺乏，生產(chǎn)能力難以擴(kuò)大，一些訂單不敢承接，嚴(yán)重影響企業(yè)的經(jīng)營(yíng)發(fā)展。

二是創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)針對(duì)性不強(qiáng)。一些創(chuàng)業(yè)者反映，目前各級(jí)政府都比較重視組織培訓(xùn)，但很多培訓(xùn)都有固定模式，特別是一些政府辦的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，在課程設(shè)計(jì)中并沒(méi)有充分考慮到培訓(xùn)對(duì)象的關(guān)注點(diǎn)，提供的培訓(xùn)課程嚴(yán)重脫離實(shí)際需要，培訓(xùn)對(duì)象對(duì)其不感興趣，大大影響到培訓(xùn)效果。

三是仍存在政策落實(shí)不到位、不及時(shí)的現(xiàn)象。一方面，部分創(chuàng)業(yè)者難以真正申請(qǐng)到優(yōu)惠政策。一些創(chuàng)業(yè)者反映，相關(guān)優(yōu)惠政策申請(qǐng)手續(xù)繁瑣，經(jīng)常是花費(fèi)了大量精力也難以申請(qǐng)到，由于返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工大多文化水平不高，準(zhǔn)備材料相對(duì)費(fèi)力，故經(jīng)常出現(xiàn)創(chuàng)業(yè)者干脆不去申請(qǐng)的情況。另一方面，一些創(chuàng)業(yè)者對(duì)扶持政策不了解。調(diào)研中，個(gè)別創(chuàng)業(yè)者在被問(wèn)及與自身創(chuàng)業(yè)直接相關(guān)的補(bǔ)助資金政策時(shí)表示，根本沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)過(guò)此類政策，更談不到享受到政策優(yōu)惠。此外，一些政策落實(shí)不及時(shí)。個(gè)別創(chuàng)業(yè)者反映，一些政策從申請(qǐng)、批復(fù)到真正落實(shí)，需要的周期較長(zhǎng)。

四是創(chuàng)業(yè)過(guò)程中人才缺乏。由于返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的地點(diǎn)一般處于縣城或者村鎮(zhèn)地區(qū)，創(chuàng)業(yè)者難以招攬到亟需的人才。據(jù)一些從事電子商務(wù)的企業(yè)反映，由于企業(yè)不是在大城市，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)管理人才較為缺乏，甚至經(jīng)常出現(xiàn)兩個(gè)企業(yè)共用一名員工的情況。

五是針對(duì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政府服務(wù)水平有待提高。目前，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工與政府之間信息溝通不夠順暢。一方面，大多數(shù)地方?jīng)]有設(shè)立專門針對(duì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的服務(wù)部門，由于農(nóng)民工本身缺乏與政府機(jī)構(gòu)溝通的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)政府部門的職能分工不甚了解，在創(chuàng)業(yè)過(guò)程中出現(xiàn)了問(wèn)題，常因難以找到相應(yīng)的管理部門而得不到及時(shí)解決；另一方面，在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，一些創(chuàng)業(yè)者對(duì)政府的信任度不夠，非常顧慮與政府打交道。這種溝通的不順暢，嚴(yán)重影響了政府部門幫扶功能的發(fā)揮，從而影響到農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的積極性和成功率。

政策落地才是關(guān)鍵

為了更好引導(dǎo)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，有效發(fā)揮其在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保障就業(yè)方面的作用，政府應(yīng)根據(jù)農(nóng)民工在返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)過(guò)程中遇到的問(wèn)題，有針對(duì)性地采取措施，切實(shí)保障相關(guān)政策有效實(shí)施。

第一，不斷拓寬資金來(lái)源，加大對(duì)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的財(cái)政金融資金支持力度。一是完善返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)信用評(píng)價(jià)機(jī)制，擴(kuò)大抵押物范圍，探索將集體建設(shè)用地、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)納入抵押范圍，積極爭(zhēng)取商業(yè)銀行信貸資金支持。同時(shí)也要鼓勵(lì)銀行等金融機(jī)構(gòu)積極開(kāi)發(fā)農(nóng)村金融產(chǎn)品，加大針對(duì)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員的資金支持。二是最大限度地發(fā)揮小額貸款擔(dān)保的作用，給予創(chuàng)業(yè)者以小額貸款支持。三是充分利用財(cái)政資金，建立專門的創(chuàng)業(yè)扶持基金，在政策允許的范圍內(nèi)對(duì)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工開(kāi)辦的企業(yè)，優(yōu)先給予政策扶持和適當(dāng)降低貼息優(yōu)惠的條件。四是積極協(xié)商爭(zhēng)取政策性金融服務(wù)項(xiàng)目對(duì)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的支持。五是在返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)較為集中、產(chǎn)業(yè)特色突出的地區(qū)，探索發(fā)行專項(xiàng)中小微企業(yè)集合債券、公司債券，開(kāi)展股權(quán)眾籌融資試點(diǎn)，擴(kuò)大直接融資規(guī)模。最后，應(yīng)全力保證《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的意見(jiàn)》中提到的定向減稅和普遍性降費(fèi)政策真正落到實(shí)處。

第二，根據(jù)本地創(chuàng)業(yè)的特點(diǎn)與需求制定培訓(xùn)計(jì)劃，增強(qiáng)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)的針對(duì)性和有效性。應(yīng)將返鄉(xiāng)農(nóng)民工中有意愿創(chuàng)業(yè)和處于創(chuàng)業(yè)初期的人員全部納入培訓(xùn)服務(wù)范圍，及時(shí)全面了解他們?cè)诩夹g(shù)和管理等多個(gè)層面的實(shí)際需求，真正做到根據(jù)不同群體實(shí)際需求開(kāi)展創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)。不斷提升創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)的基礎(chǔ)能力，盡可能調(diào)動(dòng)優(yōu)質(zhì)資源力量，最大限度滿足創(chuàng)業(yè)者的培訓(xùn)需求。結(jié)合實(shí)際需要，積極開(kāi)展專門的電子商務(wù)培訓(xùn)，推動(dòng)農(nóng)民工等人員借力“互聯(lián)網(wǎng)+”信息技術(shù)開(kāi)辦和發(fā)展企業(yè)，利用互聯(lián)網(wǎng)擴(kuò)展產(chǎn)品銷售渠道。政府要積極搭建創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)與創(chuàng)業(yè)孵化的橋梁，幫助創(chuàng)業(yè)者將培訓(xùn)成果付諸創(chuàng)業(yè)實(shí)踐。

第三，在提高政府辦事效率的同時(shí)，鼓勵(lì)各地建立專門的農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的服務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制，提升創(chuàng)業(yè)管理服務(wù)水平。除了各相關(guān)審批部門應(yīng)在政策允許的范圍內(nèi)，對(duì)返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)放寬準(zhǔn)入條件，簡(jiǎn)化立項(xiàng)、審批和辦證手續(xù)，提高辦事效率，規(guī)范收費(fèi)項(xiàng)目，同時(shí)建議建立專門的農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的服務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制，至少可以承擔(dān)以下三方面的職能。一是承擔(dān)政策宣傳和引導(dǎo)職能；二是承擔(dān)重大問(wèn)題協(xié)調(diào)職能，及時(shí)幫助創(chuàng)業(yè)者解決生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中遇到的實(shí)際困難；三是承擔(dān)協(xié)助監(jiān)督職能，對(duì)創(chuàng)業(yè)者反映的有關(guān)部門權(quán)力行使不合理等問(wèn)題，進(jìn)行協(xié)助監(jiān)督。

第四，多渠道解決人才缺乏問(wèn)題。政府應(yīng)及時(shí)了解創(chuàng)業(yè)企業(yè)面臨的人才需求，針對(duì)某些缺口較大的人才，制定相應(yīng)的幫扶機(jī)制。同時(shí)盡可能提供相應(yīng)的便利和保障，協(xié)助人才引進(jìn)。比如，解決好人才子女就近入學(xué)等問(wèn)題。

第五，不斷拓寬渠道和創(chuàng)新方式，盡可能加大政府對(duì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的支持力度。一是對(duì)于一些政府承擔(dān)、財(cái)政支持的公益性項(xiàng)目，可以通過(guò)購(gòu)買服務(wù)、政府與社會(huì)資本合作等方式，引導(dǎo)一些返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)立的企業(yè)參與其中。二是在政府采購(gòu)目錄中，盡可能將返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)立的企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品納入其中，在保證質(zhì)量的前提下，優(yōu)先予以考慮。三是對(duì)于政府組織或支持的相關(guān)的推介會(huì)，應(yīng)盡可能給予這些企業(yè)相應(yīng)的推介機(jī)會(huì)。四是積極推薦這些企業(yè)參與一些獎(jiǎng)項(xiàng)的評(píng)定以及財(cái)政支持資金項(xiàng)目的申請(qǐng)。

第六，建立對(duì)幫扶政策制定與落實(shí)的評(píng)估考核機(jī)制。一是應(yīng)在前期政策制定過(guò)程中，對(duì)政策的可行性進(jìn)行充分論證，并舉行相關(guān)聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工代表的意見(jiàn)和建議。二是強(qiáng)化對(duì)政策實(shí)施過(guò)程的跟蹤評(píng)估。可以委托第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)政策實(shí)施效果以及存在的問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)客觀的評(píng)估，促使政策日臻完善。三是加強(qiáng)對(duì)政策落實(shí)不到位的責(zé)任追究。

作者系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展研究部第三研究室主任、副研究員

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：湖南省人民政府發(fā)展研究中心月刊《研究與決策》2017年第9期

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