摘要：農(nóng)民集體所有權(quán)立法，應(yīng)明晰農(nóng)民集體所有權(quán)的客體和權(quán)能、農(nóng)民集體的組織形式、農(nóng)民集體成員權(quán)的得喪變更和權(quán)利行使與救濟(jì)，同時(shí)依法認(rèn)肯農(nóng)民集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的法律地位。集體所有權(quán)的完整權(quán)能賦予、農(nóng)地流轉(zhuǎn)導(dǎo)致的規(guī)模經(jīng)營(yíng)、“三權(quán)分置”下土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，是構(gòu)建新型土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)內(nèi)容。宅基地使用權(quán)的立法改革，亦當(dāng)以宅基地使用權(quán)的得喪變更為邏輯進(jìn)路，立法重點(diǎn)是對(duì)宅基地租賃使用權(quán)予以體系化之制度設(shè)計(jì)。

    關(guān)鍵詞：農(nóng)民集體所有權(quán) 成員權(quán) 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán) 宅基地使用權(quán) 三權(quán)分置 農(nóng)地流轉(zhuǎn)

    隨著《民法總則》的頒布和實(shí)施，民法典的立法工作重點(diǎn)開(kāi)始轉(zhuǎn)向各種民事單行法的修訂整合。中國(guó)共產(chǎn)黨的十九大報(bào)告指出，“農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題，必須始終把解決好‘三農(nóng)’問(wèn)題作為全黨工作重中之重”，并提出“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)’分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)”的工作任務(wù)和目標(biāo)。在此背景下，物權(quán)法修訂中涉農(nóng)民事權(quán)利的規(guī)定尤為引人注目。涉農(nóng)民事權(quán)利，是指以農(nóng)民集體及其成員為主體，以集體所有財(cái)產(chǎn)為客體，以集體土地所有權(quán)為基礎(chǔ)，派生出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)，自留山、自留地使用權(quán)和債權(quán)性農(nóng)地使用權(quán)的權(quán)利體系。本文選取農(nóng)民集體所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)三種與“三農(nóng)”問(wèn)題最為密切之農(nóng)地權(quán)利，擬明確其立法路徑和具體的制度設(shè)計(jì)方案，以期對(duì)涉農(nóng)民事權(quán)利入民法典物權(quán)編的完善有所裨益。

    一、涉農(nóng)民事權(quán)利入典之立法定位與目標(biāo)

    (一)完善農(nóng)民集體所有權(quán)制度，奠定集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的法律基礎(chǔ)

　　《物權(quán)法》確立了在國(guó)家所有權(quán)、集體所有權(quán)和私人所有權(quán)三分法下的“一體承認(rèn)、平等保護(hù)”原則，并將集體所有權(quán)分為農(nóng)民集體所有權(quán)和城鎮(zhèn)集體所有權(quán)?！段餀?quán)法》立法技術(shù)上的統(tǒng)一規(guī)定體現(xiàn)了“一體承認(rèn)、平等保護(hù)”的立法精神，但具體條文中卻降低了農(nóng)民集體所有權(quán)的獨(dú)立品格及其在構(gòu)建農(nóng)地權(quán)利體系中的核心地位。農(nóng)民集體所有權(quán)的相關(guān)規(guī)定分散在《憲法》、《物權(quán)法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《村民委員會(huì)組織法》中，其內(nèi)容分散且對(duì)農(nóng)民集體所有權(quán)制度的重要內(nèi)容規(guī)定不足，最終阻礙了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)。

　　以農(nóng)民集體所有權(quán)制度中的主體制度為例，主體制度對(duì)農(nóng)民集體的運(yùn)作及其利益的分配至關(guān)重要，但現(xiàn)行法律制度對(duì)農(nóng)民集體的組織形式缺乏明確的規(guī)定，《民法總則》99條僅明確了集體經(jīng)濟(jì)組織這一種，顯然無(wú)法滿足日益豐富的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際。從農(nóng)民集體的運(yùn)行實(shí)效來(lái)看，因所有權(quán)主體的虛位，作為村民自治組織的村民委員會(huì)在歷史上一開(kāi)始就攫取了村集體經(jīng)濟(jì)組織的地位，農(nóng)民集體的獨(dú)立人格無(wú)法彰顯。因農(nóng)民集體和集體成員內(nèi)部治理與意思表示形成制度缺失，農(nóng)民集體意志無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)和表達(dá)，作為集體成員的農(nóng)民個(gè)人意志難以體現(xiàn)，成員權(quán)權(quán)能受損，進(jìn)而造成其經(jīng)濟(jì)權(quán)益受損。此外，在農(nóng)民集體所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度上，因農(nóng)民集體主體角色的缺失，農(nóng)民集體日益失去管理集體土地的權(quán)利，法律層面強(qiáng)化承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、弱化土地所有權(quán)的做法也實(shí)際上剝奪了農(nóng)民集體作為集體土地所有權(quán)主體應(yīng)當(dāng)享有的法律權(quán)利。近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制在實(shí)踐中面臨著只“分”不“統(tǒng)”、重村民個(gè)人輕集體組織的困境，“統(tǒng)”的功能弱化甚至缺失，集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏獨(dú)立性，村委會(huì)沒(méi)有清晰的法律人格，多數(shù)村莊集體經(jīng)濟(jì)缺乏實(shí)力，無(wú)力提供基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。造成這種局面的原因之一是法律和政策對(duì)集體土地所有權(quán)及其主體利益的一定程度的忽略甚至漠視。

　　我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)與農(nóng)民集體所有權(quán)制度的完善密不可分：農(nóng)民集體所有權(quán)的主體制度的明晰是構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)制度的基點(diǎn)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織回歸私法性質(zhì)的前提，也是保障村民集體經(jīng)濟(jì)組織利益的有效途徑；以農(nóng)村集體土地所有權(quán)為基礎(chǔ)的農(nóng)地權(quán)利體系及其權(quán)利實(shí)現(xiàn)，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的前提和實(shí)質(zhì)；包括集體農(nóng)用地、集體建設(shè)用地與集體企業(yè)的經(jīng)營(yíng)運(yùn)作在內(nèi)的集體土地經(jīng)營(yíng)運(yùn)作制度是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)與核心。鑒于此，物權(quán)編在修訂時(shí)必須提高農(nóng)民集體所有權(quán)的立法地位，具體而言，可將城鎮(zhèn)集體所有權(quán)和農(nóng)民集體所有權(quán)合并單列“集體所有權(quán)”一章。在內(nèi)容上，應(yīng)明確農(nóng)民集體所有權(quán)的客體，賦予其完整權(quán)能；完善農(nóng)民集體所有權(quán)的主體制度，明確并豐富農(nóng)民集體的多樣組織形式，構(gòu)建完整的農(nóng)民集體成員權(quán)制度；明確賦予統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和承包(分散)經(jīng)營(yíng)同等的法律地位，肯認(rèn)農(nóng)民集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的實(shí)踐。

　　(二)構(gòu)建農(nóng)民成員權(quán)制度，保障農(nóng)村社會(huì)民事權(quán)利有序?qū)崿F(xiàn)

　　中央十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《深改決定》)首次提出“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利”，但立法上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的成員權(quán)一直存在明顯缺失，現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民權(quán)利易受侵害、集體意志無(wú)法有效形成，也與農(nóng)民作為集體成員的主體地位不能彰顯、成員權(quán)制度沒(méi)有完善密切相關(guān)?！段餀?quán)法》59條第1款雖然明確“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”，提出了“成員集體所有”的概念，但對(duì)成員權(quán)的法律性質(zhì)和內(nèi)涵未予以界定和規(guī)范。因此，以民法典修訂為契機(jī)，明確農(nóng)民集體成員權(quán)的法律地位及具體內(nèi)容，實(shí)屬必要。

　　在立法路徑上，基于成員權(quán)法律關(guān)系的團(tuán)體法性質(zhì)，應(yīng)然路徑是在民法典中就成員權(quán)的概念、內(nèi)涵、性質(zhì)和效力、救濟(jì)作出一般規(guī)定，以對(duì)民事特別法中的具體成員權(quán)形成有效指導(dǎo)。即使無(wú)法抽象出具體普遍特征的成員權(quán)，亦應(yīng)對(duì)社會(huì)生活中特別重要的團(tuán)體組織中的成員權(quán)，在民法典相應(yīng)的團(tuán)體法篇中予以規(guī)定。較為可行的立法模式是在民法總則主體部分對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織予以單獨(dú)規(guī)定，同時(shí)將農(nóng)民成員權(quán)作為農(nóng)民集體內(nèi)容關(guān)系之部分。但《民法總則》并未采取上述任何一種路徑，如此，農(nóng)民集體成員權(quán)當(dāng)下最優(yōu)位置的確定當(dāng)非物權(quán)編莫屬。從集體所有權(quán)與農(nóng)民集體成員權(quán)的關(guān)系來(lái)看，二者密不可分，互為依托：沒(méi)有集體，成員身份就無(wú)從談起；沒(méi)有成員權(quán)利，集體難免成為少數(shù)人控制的謀取私利的工具。從權(quán)利性質(zhì)來(lái)看，成員權(quán)系集體所有權(quán)的實(shí)體和人格要素，二者具有不可分割的整體性。從權(quán)利行使方式來(lái)看，集體所有權(quán)與農(nóng)民成員權(quán)在某些方面具有同步性，其共享著一些相同的權(quán)利行使制度，分置在不同章節(jié)中不利于條文整合。且從立法現(xiàn)狀來(lái)看，《物權(quán)法》已有涉及集體成員及成員權(quán)的條款，在對(duì)其進(jìn)行修改時(shí)再系統(tǒng)規(guī)定并不突兀。因此，將農(nóng)民集體成員權(quán)制度置于農(nóng)民集體所有權(quán)中展開(kāi)，是目前成員權(quán)亟需立法而《民法總則》又將其缺失之下的最優(yōu)選擇。

　　除此之外，之所以將農(nóng)民集體成員權(quán)放置農(nóng)民集體所有權(quán)下，還因農(nóng)民集體成員權(quán)是農(nóng)民實(shí)現(xiàn)其他社會(huì)民事權(quán)利的重要基礎(chǔ)。農(nóng)民集體所有權(quán)的主體制度，涵蓋了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民個(gè)人、農(nóng)戶等多重主體，與曾經(jīng)一度代替農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)揮功能的村民委員會(huì)也有多種互動(dòng)關(guān)系，農(nóng)民集體意志的形成和農(nóng)民個(gè)人意志的表達(dá)就更加復(fù)雜。只有在農(nóng)民集體所有權(quán)制度中明確了集體成員權(quán)的地位和內(nèi)容，農(nóng)民享有的利益分配請(qǐng)求權(quán)、知情權(quán)、出席權(quán)、表決權(quán)、監(jiān)督權(quán)、代表訴權(quán)等農(nóng)村社會(huì)民事權(quán)利才有賴以行使和實(shí)現(xiàn)的制度基礎(chǔ)。農(nóng)村社會(huì)權(quán)利的逐步實(shí)現(xiàn)，反過(guò)來(lái)也可以有效保障土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等農(nóng)地財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的有效行使。

　　(三)精梳農(nóng)地權(quán)利構(gòu)造之完整體系，回應(yīng)改革的立法難題

　　農(nóng)地權(quán)利體系，是以農(nóng)村集體土地所有權(quán)為基礎(chǔ)，派生出的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，集體建設(shè)用地使用權(quán)，宅基地使用權(quán)，地役權(quán)，自留山、自留地使用權(quán)和債權(quán)性農(nóng)地使用權(quán)的權(quán)利體系。規(guī)范有序、邏輯嚴(yán)謹(jǐn)?shù)霓r(nóng)構(gòu)造體系，既是物權(quán)編乃至整個(gè)民法典于立法質(zhì)量之追求，亦是回應(yīng)土地改革、保障農(nóng)民合法權(quán)益之價(jià)值歸屬。

　　作為農(nóng)民集體所有權(quán)的一種權(quán)利表現(xiàn)形式，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的權(quán)能實(shí)現(xiàn)和有序運(yùn)作均有賴于農(nóng)民集體所有權(quán)制度的完善。換言之，農(nóng)村集體土地所有權(quán)在農(nóng)地權(quán)利體系中的核心地位，決定了物權(quán)編在進(jìn)行農(nóng)地權(quán)利構(gòu)造時(shí)必須以農(nóng)民集體所有權(quán)的完整構(gòu)造為基礎(chǔ)：明確農(nóng)民集體的私法主體資格，構(gòu)建理想的農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體；構(gòu)建農(nóng)民集體所有權(quán)下的農(nóng)民集體成員權(quán)制度，合理配置農(nóng)民集體及其成員間的權(quán)利關(guān)系，推動(dòng)農(nóng)村集體土地所有權(quán)自公權(quán)主導(dǎo)回歸私權(quán)自治；肯認(rèn)包含農(nóng)民集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的多種經(jīng)營(yíng)形式，擴(kuò)展農(nóng)村集體土地所有權(quán)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的組織載體等。

　　將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，是我國(guó)新一輪土地制度改革的重點(diǎn)和亮點(diǎn)，如何解析“三權(quán)分置”的制度意蘊(yùn)，在立法上實(shí)現(xiàn)制度供給，是此次物權(quán)編修訂時(shí)必須回應(yīng)的改革立法難題。無(wú)論是將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)認(rèn)定為次級(jí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，還是將其視為債權(quán)或具有特殊效力的債權(quán)型利用權(quán)，其目的均是解決分離后的土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與“一物一權(quán)”原則的融洽問(wèn)題，而忽視了農(nóng)地權(quán)利體系運(yùn)行機(jī)理背后的土地承包權(quán)的應(yīng)然定位。必須意識(shí)到的是，土地承包權(quán)的發(fā)生不是建立在法律行為的基礎(chǔ)上，也無(wú)須履行特定的程序，集體成員身份事實(shí)的出現(xiàn)即可導(dǎo)致該權(quán)利的產(chǎn)生，其基礎(chǔ)是集體成員與村社的血緣和地緣因素。土地承包權(quán)強(qiáng)調(diào)的是農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員初始取得承包地的資格，即有此資格方可在本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包時(shí)承包土地。土地承包權(quán)獲得的資格限制，決定了該種權(quán)利的成員權(quán)屬性，而《深改決定》將承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，其目的即為協(xié)調(diào)集體成員利益保護(hù)和集體土地效能充分發(fā)揮的關(guān)系，解決成員資格的不可讓與性和農(nóng)地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的矛盾。因此，土地承包權(quán)的農(nóng)民集體成員權(quán)屬性的認(rèn)定，是梳理所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三者邏輯關(guān)系的關(guān)鍵。

　　除了在構(gòu)建“三權(quán)分置”法律規(guī)則體系中作為重要的制度供給，農(nóng)民集體成員權(quán)還是鏈接集體所有權(quán)和其他農(nóng)地物權(quán)的重要紐帶：在集體所有權(quán)之上所建構(gòu)的農(nóng)民成員的用益物權(quán)體系，通過(guò)身份制度將集體利益限定并分配于成員之間，使成員直接占有、使用并受益集體財(cái)產(chǎn)。同時(shí)，集體財(cái)產(chǎn)上的非成員主體利用均需以成員權(quán)為媒介，或以成員同意、放棄優(yōu)先權(quán)為基礎(chǔ)，通過(guò)成員處獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)，并將之進(jìn)行用益物權(quán)化構(gòu)建，以解決權(quán)利人對(duì)農(nóng)地使用權(quán)的自由處分問(wèn)題。置言之，涉農(nóng)民事權(quán)利入民法典物權(quán)編的過(guò)程，則是以集體土地所有權(quán)為基礎(chǔ)，派生出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，宅基地使用權(quán)，集體建設(shè)用地使用權(quán)，地役權(quán)，自留山、自留地使用權(quán)和債權(quán)性農(nóng)地使用權(quán)的權(quán)利體系的過(guò)程。其實(shí)質(zhì)，則是確定以農(nóng)村集體土地為載體的各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)性權(quán)益在“農(nóng)民集體(集體成員整體)——農(nóng)民集體成員——非農(nóng)民集體成員”間的分配規(guī)則的過(guò)程。因此，集體成員和非集體成員的區(qū)分，應(yīng)成為各種農(nóng)地權(quán)利尤其是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)具體制度設(shè)計(jì)的重要考量。

　　二、農(nóng)民集體所有權(quán)立法之理性考量

    不同于國(guó)家所有權(quán)、私人所有權(quán)和城鎮(zhèn)集體所有權(quán)，農(nóng)民集體所有權(quán)承載著特殊的社會(huì)保障與農(nóng)地權(quán)益實(shí)現(xiàn)功能，包含了以集體土地所有權(quán)為基石的多層次的農(nóng)地權(quán)利體系。同時(shí)，農(nóng)村土地集體所有制基礎(chǔ)上設(shè)立的土地承包權(quán)和各類(lèi)用益物權(quán)，又動(dòng)態(tài)構(gòu)造了農(nóng)民集體和集體成員、非集體成員間的法律關(guān)系。因此，農(nóng)民集體所有權(quán)的法權(quán)構(gòu)造更為復(fù)雜也更加強(qiáng)調(diào)主體制度尤其是集體成員組成下的意思表達(dá)?？梢哉f(shuō)，我國(guó)《憲法》確定的勞動(dòng)群眾集體所有制在物權(quán)編中的展開(kāi)，決定了農(nóng)民集體所有權(quán)立法應(yīng)周延農(nóng)民集體所有權(quán)的含義和權(quán)能、農(nóng)民集體的組織形式、農(nóng)民集體成員權(quán)設(shè)置，以及作為農(nóng)民集體行使集體土地所有權(quán)的重要方式的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)等內(nèi)容。

　　(一)農(nóng)民集體所有權(quán)的客體與權(quán)能

　　所有權(quán)是權(quán)利人對(duì)物進(jìn)行占有、使用、收益、處分的權(quán)利?！睹穹倓t》規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體地位，但沒(méi)有明確農(nóng)民集體所有權(quán)的客體與權(quán)能，因此應(yīng)在物權(quán)法編修訂立法時(shí)予以回歸。農(nóng)民集體所有權(quán)立法應(yīng)圍繞所有權(quán)的法理內(nèi)涵，從農(nóng)民集體所有權(quán)客體和權(quán)能入手。

　　在客體上，《民法通則》第74條、物權(quán)法第58條以“列舉＋概括”的方式最大范圍地明確了農(nóng)民集體所有權(quán)的客體為包括土地、森林、山嶺、草原等在內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)。其他法律和行政法規(guī)中也對(duì)農(nóng)民集體所有權(quán)的客體進(jìn)行了規(guī)定，如《土地管理法》第8條明確了國(guó)家所有之外的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地和宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有，但均未超出《民法通則》和《物權(quán)法》規(guī)定的范圍。鑒于《民法通則》和《物權(quán)法》在農(nóng)民集體所有權(quán)客體的規(guī)定上的周延性，物權(quán)法編予以梳理整合之延續(xù)即可。

　　在權(quán)能上，一是要明確農(nóng)民集體所有權(quán)的完整權(quán)能?！段餀?quán)法》在第四章“所有權(quán)——一般規(guī)定”一章明確了所有權(quán)的權(quán)能(第39條)，同時(shí)在第5章“國(guó)家所有權(quán)和集體所有權(quán)、私人所有權(quán)”規(guī)定了城鎮(zhèn)集體所有權(quán)的權(quán)能(第61條)，卻未規(guī)定農(nóng)民集體所有權(quán)的權(quán)能，同為所有權(quán)，法律明顯的差別對(duì)待，深有悖基本法理，物權(quán)法編修訂的當(dāng)下應(yīng)重視這一缺失，賦予農(nóng)民集體所有權(quán)的完整權(quán)能。二是要明確農(nóng)民集體所有權(quán)的處分權(quán)能。在《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)用益物權(quán)化后，農(nóng)民集體作為集體土地所有權(quán)主體只片面承受了所有權(quán)受限制的結(jié)果，其僅有部分形式上的處分權(quán)能，農(nóng)村集體土地所有權(quán)只是名義上的所有權(quán)，不具備所有權(quán)的本質(zhì)屬性，即缺乏所有權(quán)的核心權(quán)能——處分權(quán)。明確農(nóng)民集體所有權(quán)的處分權(quán)能亦為該法理之應(yīng)有之義，非但不會(huì)動(dòng)搖農(nóng)村集體土地所有制，反而能夠更好發(fā)揮農(nóng)民集體所有權(quán)功用、最大限度地實(shí)現(xiàn)物盡其用的經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)為日后土地政策的施行留下法律空間。三是要還賦和豐富農(nóng)民集體所有權(quán)的收益權(quán)能。隨著2006年全國(guó)范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的取消，性質(zhì)上屬于“農(nóng)民集體”對(duì)土地所有權(quán)的收益的村集體的“三提留”也隨之取消，實(shí)質(zhì)上使作為農(nóng)村土地所有權(quán)的“農(nóng)民集體”完全喪失了其應(yīng)享有的土地利益。質(zhì)言之，使用任何所有者的土地應(yīng)繳納相應(yīng)費(fèi)用是所有權(quán)權(quán)利包含的必然義理。因此，農(nóng)民集體所有權(quán)的收益權(quán)能應(yīng)包括向土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人收取承包經(jīng)營(yíng)費(fèi)、向經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地使用權(quán)人和宅基地使用權(quán)人收取土地使用費(fèi)等內(nèi)容。權(quán)利義務(wù)結(jié)伴而行，充分行使權(quán)利方能忠實(shí)其義務(wù)。

　　(二)農(nóng)民集體的組織形式

　　權(quán)利是民事主體之所屬。作為農(nóng)民集體所有權(quán)的主體，尤其是在民事基本法律未對(duì)其組織形式做統(tǒng)一安排的情況下，在物權(quán)編明確農(nóng)民集體的組織形式尤為重要。從現(xiàn)行法律、行政法規(guī)來(lái)看，除憲法根據(jù)其規(guī)范特點(diǎn)對(duì)集體土地所有權(quán)主體的界定較為抽象、概括外，其他法律及相關(guān)行政規(guī)章、行政解釋對(duì)集體土地所有權(quán)主體的界定已趨于統(tǒng)一，即集體土地所有權(quán)之主體為農(nóng)民集體，具有鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體、村內(nèi)(農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的)農(nóng)民集體即村民小組農(nóng)民集體三種形式。《民法總則》第99條規(guī)定了農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的主體地位，同時(shí)第2款為與法律、行政法規(guī)關(guān)于農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的規(guī)定預(yù)留了接口。事實(shí)上，農(nóng)民集體的組織形式比較多樣，由于農(nóng)村合作化運(yùn)動(dòng)的歷史影響，當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)仍然存在農(nóng)民集體、村民小組農(nóng)民集體和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體，且這三種形式在今后相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)應(yīng)該不會(huì)有根本性改變。在法律中確認(rèn)此三種農(nóng)民集體并存的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，切合農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展現(xiàn)狀且有助于推動(dòng)不同類(lèi)型農(nóng)民集體的利益均得以充分實(shí)現(xiàn)。

　　此外，關(guān)于農(nóng)民集體的主體形式也不能強(qiáng)求統(tǒng)一，應(yīng)然做法是根據(jù)各地的具體條件采取多種形式，在立法技術(shù)上可選擇“列舉＋概括”式的表述，賦予農(nóng)民集體根據(jù)自身情況選擇組織形式的權(quán)利。同時(shí)，《民法總則》規(guī)定了農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織可以取得法人資格，并且實(shí)踐中部分經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的農(nóng)民集體——如山西大寨村、江蘇華西村等——已經(jīng)依據(jù)《公司法》的規(guī)定被改造為公司，物權(quán)編應(yīng)認(rèn)可以法人形式存在的農(nóng)民集體。最后，應(yīng)當(dāng)認(rèn)可農(nóng)民集體可以上述之外的組織形式存在，為農(nóng)民集體因地制宜選擇組織形式提供空間，且因《民法總則》第99條第2款的存在，為行政法規(guī)對(duì)新生的組織形式進(jìn)行規(guī)范、指引提供了通道。

　　(三)農(nóng)民集體成員權(quán)的法定化展開(kāi)

　　因《民法總則》并未將成員權(quán)列為與財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)并列的基本權(quán)利范疇，亦未規(guī)定成員權(quán)的一般問(wèn)題，使得農(nóng)民集體成員權(quán)無(wú)法參照成員權(quán)的一般規(guī)則加以規(guī)制。因此，農(nóng)民集體所有權(quán)下的農(nóng)民集體成員權(quán)應(yīng)以共性的成員權(quán)機(jī)理為核心，同時(shí)體現(xiàn)農(nóng)民集體成員權(quán)的特性，從以下方面進(jìn)行構(gòu)建。

　　一是農(nóng)民集體成員資格的確認(rèn)和喪失規(guī)則。農(nóng)民集體成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，物權(quán)編不宜規(guī)定過(guò)細(xì)，明確成員資格認(rèn)定的一般原則即可，從而為地方根據(jù)當(dāng)?shù)厣a(chǎn)經(jīng)營(yíng)和社會(huì)實(shí)際制定具體標(biāo)準(zhǔn)預(yù)留空間，同時(shí)兼顧集體自治和農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的平衡。我們認(rèn)為，確定農(nóng)民集體成員資格的一般原則，應(yīng)包括戶籍、生活保障和自然人身份三個(gè)事實(shí)要素。通常來(lái)說(shuō)，集體的成員都是在該集體之中享有戶籍的農(nóng)民。采戶籍說(shuō)有利于明確成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，提高認(rèn)定成員資格標(biāo)準(zhǔn)的可操作性。此外，農(nóng)村集體土地的保障職能使得農(nóng)民集體對(duì)于缺乏務(wù)農(nóng)之外之謀生能力的農(nóng)村居民，提供了適宜的成員身份準(zhǔn)入機(jī)制，凡是依賴特定農(nóng)村土地為保障者均可以被賦予集體成員身份，但如何明晰成員與農(nóng)民集體是否建立了保障與被保障關(guān)系，在實(shí)踐中仍應(yīng)交由人民法院作為裁判標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合個(gè)案認(rèn)定。再者，為提高立法的明確性和可操作性，與其他民事立法的主體內(nèi)容銜接更加順暢，強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)民個(gè)人利益的直接保護(hù)，應(yīng)將自然人作為農(nóng)民集體成員的主體形態(tài)。農(nóng)民集體成員資格的喪失，分為自愿申請(qǐng)退出和被農(nóng)民集體除名兩種情形。對(duì)于自愿申請(qǐng)退出的，應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人意思自治，由農(nóng)民集體予以確認(rèn)并變更成員登記薄名單即可。對(duì)于因特定事由而被除名的，應(yīng)將“戶籍”和“可替代性保障”作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。戶籍遷出農(nóng)民集體，且已有“可替代性保障”、與原農(nóng)民集體不再存在保障與被保障關(guān)系，應(yīng)由成員大會(huì)自決除名。若農(nóng)民本人對(duì)自決結(jié)果不符，則可向人民法院提起撤銷(xiāo)之訴。

　　二是農(nóng)民集體成員權(quán)的主要內(nèi)容和權(quán)利行使方式。農(nóng)民集體成員權(quán)的內(nèi)容主要有兩個(gè)方面，即實(shí)體性的獲益權(quán)和程序性的參與權(quán)。前者可分為請(qǐng)求權(quán)、收益分配權(quán)和經(jīng)營(yíng)使用權(quán)，即農(nóng)民集體成員請(qǐng)求分配集體利益、獲得集體收益、使用集體土地的權(quán)利；后者分為集體事務(wù)參與權(quán)和退出權(quán)。此外，根據(jù)“權(quán)義對(duì)等”原則，明確農(nóng)民集體成員權(quán)的同時(shí)亦應(yīng)對(duì)其義務(wù)進(jìn)行規(guī)定，由于農(nóng)民集體的組織形式不同，具體表述上不宜采取列舉的方式，在參照法律法規(guī)、行政法規(guī)的基礎(chǔ)上，交由農(nóng)民集體具體通過(guò)章程自行確定即可。農(nóng)民集體成員權(quán)的行使主要是請(qǐng)求權(quán)和收益分配權(quán)的行使。立法上應(yīng)明確農(nóng)民集體成員可以向集體請(qǐng)求承包集體農(nóng)地、分配宅基地以及集體盈余、集體土地征收補(bǔ)償款等集體利益。對(duì)于成員申請(qǐng)，農(nóng)民集體應(yīng)當(dāng)根據(jù)法定程序作出書(shū)面決定。至于該項(xiàng)申請(qǐng)能否實(shí)際獲得集體收益，則由集體財(cái)產(chǎn)分配現(xiàn)狀及農(nóng)民集體表決結(jié)果決定。當(dāng)然，不管其滿足與否，成員都可以提起相應(yīng)的訴訟，交由人民法院裁決。

　　三是農(nóng)民集體成員權(quán)的意思表達(dá)程序。根據(jù)團(tuán)體法一般構(gòu)造，成員大會(huì)應(yīng)是農(nóng)民集體最高意思機(jī)構(gòu)。成員會(huì)議按照集體章程的規(guī)定行使職權(quán)，但凡涉及到農(nóng)民利益的重大事項(xiàng)，如決定集體土地的分配和調(diào)整方案，決定集體收益、土地征收補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用使用、分配方案，對(duì)新成員接納和原成員除名等，須由成員會(huì)議通過(guò)法定程序決定。此時(shí)，為體現(xiàn)農(nóng)民集體民主管理原則，并避免少數(shù)成員的決策損害大多數(shù)成員利益，對(duì)這些重要事項(xiàng)作出決策時(shí)，應(yīng)設(shè)定嚴(yán)格的表決限制，即出席會(huì)議人數(shù)的三分之二以上加上表決同意的的三分之二以上方可通過(guò)。

　　四是農(nóng)民集體成員權(quán)的代表訴訟制度。當(dāng)農(nóng)民集體的管理人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任或者有其他違反法律、法規(guī)、章程等行為，且農(nóng)民集體怠于追究時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許符合一定條件的成員提起訴訟以維護(hù)農(nóng)民集體的合法權(quán)益，此即農(nóng)民集體成員權(quán)的代表訴訟制度。我國(guó)現(xiàn)行立法沒(méi)有關(guān)于集體成員代表訴訟的規(guī)定，但鑒于農(nóng)民集體和公司在團(tuán)體法上的同構(gòu)性，可以比照《公司法》關(guān)于股東代表訴訟的有關(guān)規(guī)定，明確農(nóng)民集體的經(jīng)營(yíng)管理人員在特定條件下需要承擔(dān)對(duì)農(nóng)民集體的損害賠償責(zé)任，授予農(nóng)民集體成員在此種情形下書(shū)面請(qǐng)求農(nóng)民集體管理機(jī)構(gòu)向人民法院提起訴訟的權(quán)利，當(dāng)農(nóng)民集體管理機(jī)構(gòu)拒絕或怠于提起訴訟的，農(nóng)民集體成員可以直接以自己的名義向人民法院提起訴訟。此外，他人侵害農(nóng)民集體合法權(quán)益并造成損失的，農(nóng)民集體成員亦可依照上述規(guī)定向人民法院提起訴訟。

　　(四)農(nóng)民集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的法律地位

　　農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障。農(nóng)村改革的成功就是確立了以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，這是我國(guó)農(nóng)村的一項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)制度，穩(wěn)定和完善該項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)制度關(guān)系到我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局。然而，遺憾的是，《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》均未給統(tǒng)分結(jié)合下的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)確定或留出應(yīng)有的位置，造成了立法上重“分”輕“統(tǒng)”的傾向。從農(nóng)地經(jīng)營(yíng)體制與農(nóng)地所有權(quán)的關(guān)系上看，無(wú)論是統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)還是分散經(jīng)營(yíng)都是集體土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式，本人所在的研究團(tuán)隊(duì)在近年的田野調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，我國(guó)農(nóng)村實(shí)踐中，富有經(jīng)濟(jì)活力的名村幾乎都采用有組織的統(tǒng)一規(guī)模經(jīng)營(yíng)方式，較之普通村的個(gè)體分散經(jīng)營(yíng)具有明顯的核心競(jìng)爭(zhēng)力。因此，有必要在我國(guó)法律中明確賦予統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和承包(分散)經(jīng)營(yíng)同等的法律地位，即明確農(nóng)民集體實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)還是分散經(jīng)營(yíng)，應(yīng)由農(nóng)民集體自主決定，這是集體土地所有權(quán)的重要權(quán)能，同時(shí)也是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的本旨所在。作為農(nóng)民集體的重大事項(xiàng)，農(nóng)民集體決定采取統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)方式的程序應(yīng)當(dāng)法定化，須由成員大會(huì)表決且由參會(huì)成員的大多數(shù)(三分之二以上)同意。

　　三、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)立法規(guī)制之現(xiàn)實(shí)針對(duì)性

　　黨的《十九大報(bào)告》提出，要“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)分置”制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”，為我國(guó)農(nóng)村土地制度改革做了重要戰(zhàn)略性安排，也對(duì)土地法律制度提出了新的要求。現(xiàn)行調(diào)整農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系的規(guī)范，主要為《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》，二者分別頒行于2002年和2007年，時(shí)過(guò)境遷，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)的生產(chǎn)實(shí)際和土地政策儼然今非昔比。從1980年的“包產(chǎn)到戶”到“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”，再到2015年、2016年的“中央一號(hào)文件”明確提出的“三權(quán)分置”，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的變革對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系產(chǎn)生了結(jié)構(gòu)性的改變，也催生了更新立法的需求。“三權(quán)分置”政策格局下鼓勵(lì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的放活，經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)加快，不同程度的規(guī)模經(jīng)營(yíng)必然隨之形成。如何應(yīng)對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)下日益復(fù)雜的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系，緩和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)與穩(wěn)定土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系間的矛盾，提高農(nóng)村土地利用率和生產(chǎn)率，應(yīng)是物權(quán)編修訂時(shí)須思考的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

　　(一)對(duì)應(yīng)集體所有權(quán)完整權(quán)能時(shí)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的義務(wù)規(guī)制

　　根據(jù)《物權(quán)法》第59條，農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。《農(nóng)村土地承包法》第5條明確的土地承包權(quán)“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員”與《物權(quán)法》第59條的“本集體成員集體”是個(gè)別與一般的關(guān)系。因此，土地承包權(quán)的配置，是集體所有權(quán)最為重要的實(shí)現(xiàn)形式。《農(nóng)村土地承包法》第13、14、16、17條較為全面地規(guī)定了發(fā)包方和承包方享有的權(quán)利和應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，但是在強(qiáng)調(diào)土地承包權(quán)的身份屬性特別是周延集體所有權(quán)權(quán)能的前提下，物權(quán)編還應(yīng)重點(diǎn)完善如下兩項(xiàng)內(nèi)容：

　　1.對(duì)土地承包關(guān)系主體的立法術(shù)語(yǔ)選擇?！掇r(nóng)村土地承包法》第13條、第16條使用的是“發(fā)包方”和“承包方”，到了《物權(quán)法》第十一章“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”統(tǒng)一使用了“發(fā)包人”和“承包人”。我們認(rèn)為，在表述上應(yīng)統(tǒng)一采用“發(fā)包人”和“承包人”，既可以強(qiáng)調(diào)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)應(yīng)農(nóng)民集體成員的立法趨勢(shì)，也將土地承包關(guān)系限定在農(nóng)民集體和集體成員之間，符合“三權(quán)分置”政策后農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法權(quán)關(guān)系中“土地所有權(quán)人/發(fā)包人(農(nóng)民集體)——土地承包權(quán)人/承包人(集體成員)——土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人”的主體構(gòu)造。

　　2.發(fā)包人和承包人的權(quán)利、義務(wù)內(nèi)容?，F(xiàn)行法律規(guī)定在發(fā)包人的權(quán)利設(shè)置上的不足體現(xiàn)在發(fā)包人的收益權(quán)和監(jiān)督權(quán)不甚完整。集體土地所有權(quán)一項(xiàng)不可或缺的重要權(quán)能就是對(duì)集體土地的收益權(quán)，反映在土地承包關(guān)系中最能體現(xiàn)該項(xiàng)權(quán)能內(nèi)容的則是土地承包經(jīng)營(yíng)費(fèi)的收取權(quán)，《農(nóng)村土地承包法》在集體所有權(quán)部分權(quán)能缺失的前提下自然忽略了該項(xiàng)權(quán)能對(duì)應(yīng)權(quán)利的設(shè)置，物權(quán)編修法時(shí)理應(yīng)予以回歸性賦予。當(dāng)承包人在承包期內(nèi)未按法定或約定用途使用承包地，或者有其他損害承包地使用價(jià)值的行為，基于物上請(qǐng)求權(quán)，發(fā)包人亦有權(quán)采取一定措施恢復(fù)集體土地所有權(quán)的圓滿狀態(tài)，即發(fā)包人對(duì)承包人的行為應(yīng)當(dāng)享受監(jiān)督權(quán)?，F(xiàn)行法律規(guī)定了發(fā)包人監(jiān)督、制止承包人利用和破壞土地的權(quán)利，但是當(dāng)承包人損害承包地的行為達(dá)到一定程度時(shí)對(duì)發(fā)包人的收回權(quán)卻未予涉及。因此，為實(shí)現(xiàn)集體所有權(quán)的完整權(quán)能，應(yīng)當(dāng)明確承包人擅自改變土地農(nóng)業(yè)用途、對(duì)承包地造成永久性損害、棄耕、喪失成員資格時(shí)發(fā)包人的法定收回權(quán)。相應(yīng)地，同時(shí)應(yīng)明確承包人繳納承包費(fèi)、不得損害或棄耕等義務(wù)。

　　(二)照應(yīng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)之規(guī)模經(jīng)營(yíng)需求的現(xiàn)實(shí)

　　根據(jù)農(nóng)業(yè)部全國(guó)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，于2009年至2015年間，在傳統(tǒng)承包農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)管理的耕地中，大部分已通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、緊密合作等方式實(shí)現(xiàn)了不同程度的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。截至2015年12月底，全國(guó)工商部門(mén)注冊(cè)登記的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社有153.1萬(wàn)家，帶動(dòng)農(nóng)戶超過(guò)1億戶，占承包農(nóng)戶總數(shù)的42%。隨著“三權(quán)分置”辦法的落實(shí)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)逐漸放活，農(nóng)村土地這一核心市場(chǎng)要素的流轉(zhuǎn)和集中必然加快，農(nóng)地法律制度構(gòu)建逐漸從強(qiáng)調(diào)農(nóng)村承包土地的社會(huì)保障功能轉(zhuǎn)向兼顧促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

　　為應(yīng)對(duì)農(nóng)村規(guī)?；?jīng)營(yíng)的需要，立法重點(diǎn)之一就是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)及其規(guī)制。從性質(zhì)上看，流轉(zhuǎn)是農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的重要權(quán)能，亦是農(nóng)民行使該項(xiàng)物權(quán)的自主意志的體現(xiàn)?！段餀?quán)法》未能突破在先法律的限制，依然將農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式限定為轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓三種(《物權(quán)法》第128條)，僅其他承包經(jīng)營(yíng)權(quán)(通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地)才可采取入股、抵押等其他流轉(zhuǎn)方式(《物權(quán)法》第133條)，其大大削弱了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性，與現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)開(kāi)禁的期望和實(shí)踐中各種流轉(zhuǎn)實(shí)際背道而馳。

　　土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)立法，一方面要豐富流轉(zhuǎn)方式，統(tǒng)一展現(xiàn)各種承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，允許承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人采取出租、互換、抵押、入股、繼承等方式流轉(zhuǎn)。另一方面，要規(guī)范流轉(zhuǎn)秩序。維持在大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的社會(huì)保障目的，即在農(nóng)村人地矛盾特別突出的背景下，同等條件時(shí)，明確規(guī)定農(nóng)民集體成員享有承包地出租、互換、抵押、入股等方式流轉(zhuǎn)的優(yōu)先權(quán)，這對(duì)于緩解該矛盾和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)屬必要。流轉(zhuǎn)期限不得超過(guò)承包期的剩余期限，且未經(jīng)批準(zhǔn)，不得改變承包地的農(nóng)業(yè)用途；采取出租、入股等方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)報(bào)發(fā)包人備案，未備案的不影響流轉(zhuǎn)效力?，F(xiàn)行《土地承包法》有關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓須經(jīng)發(fā)包人同意的規(guī)定，明顯忽視了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性，《物權(quán)法》對(duì)此未置可否，修法時(shí)應(yīng)直面此問(wèn)題，即統(tǒng)一規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行債權(quán)流轉(zhuǎn)只報(bào)發(fā)包人備案即可?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第14條則從反面解釋表明了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)備案規(guī)定不屬于效力性強(qiáng)制規(guī)定，而歸于管理性強(qiáng)制規(guī)定，所以違反這一規(guī)定并不會(huì)直接導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同無(wú)效，那么，備案只是為了方便農(nóng)民集體行使監(jiān)督權(quán)，別無(wú)他意。而對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的互換、抵押等物權(quán)方式的流轉(zhuǎn)，應(yīng)遵循公示公信原則，經(jīng)依法登記時(shí)生效；此外，在流轉(zhuǎn)形式上，應(yīng)強(qiáng)調(diào)書(shū)面形式。

　　規(guī)?；?jīng)營(yíng)下土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)開(kāi)禁需要面對(duì)的另一個(gè)問(wèn)題是多元化流轉(zhuǎn)方式下的權(quán)利登記。在“三權(quán)分置”背景下設(shè)置的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度承載著兩方面的功能屬性。一是標(biāo)識(shí)集體成員借由成員權(quán)獲得的承包權(quán)，區(qū)別于通過(guò)流轉(zhuǎn)獲得的經(jīng)營(yíng)權(quán)；二是追蹤土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)狀態(tài)，為規(guī)?；?jīng)營(yíng)構(gòu)建市場(chǎng)化的公示渠道。也就是說(shuō)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記制度，兼具保障集體成員的成員權(quán)和穩(wěn)定農(nóng)地權(quán)利流轉(zhuǎn)秩序的功能。根據(jù)《物權(quán)法》第127條第1款、第129條，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立和變動(dòng)采意思主義，登記屬非強(qiáng)制性登記，僅具對(duì)抗效力，與2015年施行的《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》確定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的強(qiáng)制性登記沖突。在目前我國(guó)農(nóng)地不動(dòng)產(chǎn)交易趨于市場(chǎng)化的背景下，應(yīng)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記納入不動(dòng)產(chǎn)登記范疇，明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅應(yīng)經(jīng)依法登記才可生效，其登記效力有益于日益發(fā)展豐富的農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)的安全和依法有序管理。

　　(三)對(duì)中央“三權(quán)分置”重要政策的法理回應(yīng)與立法設(shè)計(jì)

　　將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”并行的政策意蘊(yùn)，其內(nèi)核在于堅(jiān)持土地集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)和放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，這是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革的重大制度創(chuàng)新，意在對(duì)我國(guó)現(xiàn)行家庭承包經(jīng)營(yíng)制度升級(jí)和完善。但其中的農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在我國(guó)現(xiàn)行法上均無(wú)規(guī)定，為落實(shí)“重大改革必須于法有據(jù)”，貫徹“物權(quán)法定”原則，“三權(quán)分置”亟待入法。

　　根據(jù)農(nóng)地“三權(quán)分置”改革方案出臺(tái)情況，現(xiàn)行家庭承包經(jīng)營(yíng)制度在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出去后存在以下不足：一是受讓人獲得的權(quán)利如果是債權(quán)性質(zhì)的，效力和穩(wěn)定性較弱，不利于長(zhǎng)期投入，無(wú)法進(jìn)行抵押融資擴(kuò)大生產(chǎn)，進(jìn)而影響土地利用效率乃至農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代發(fā)展；二是受讓人獲得的權(quán)利是物權(quán)性的，雖然避免了上述問(wèn)題，但農(nóng)戶對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的長(zhǎng)久享有恐難以保證，而且受讓人取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)囿于物權(quán)法定原則難以直接定性為物權(quán)，須通過(guò)立法加以確定。這樣才有了將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分解為農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意圖。同時(shí)，推進(jìn)農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的關(guān)鍵還在于如何科學(xué)處理“三權(quán)”之間的關(guān)系，厘清其權(quán)利邊界。

　　為此，立法設(shè)立應(yīng)體現(xiàn)上述改革精神，首先，明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立前提與條件。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)源于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的結(jié)果。依民法基本原理，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)源于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的這一依附性，決定了其期限只能小于或等于承包期的剩余期限。根據(jù)法律規(guī)定和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)，經(jīng)營(yíng)地只能是農(nóng)地農(nóng)用，因此不得改變承包地的農(nóng)業(yè)用途。此期限與用途限制的規(guī)定，應(yīng)是在原相應(yīng)條文基礎(chǔ)上的強(qiáng)調(diào)或重申。另外是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利變動(dòng)模式的規(guī)定。隨著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)象逐漸增多，已經(jīng)不限于農(nóng)民集體內(nèi)部，即由“熟人社會(huì)”的適用語(yǔ)境逐漸轉(zhuǎn)向“市民社會(huì)”的適用語(yǔ)境。因此，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利變動(dòng)模式應(yīng)由登記對(duì)抗主義改采登記生效主義。為適應(yīng)這一轉(zhuǎn)變，同時(shí)為明確和保障土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)效力，也要求通過(guò)登記予以公示，產(chǎn)生對(duì)抗第三人的效力。

　　其次，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的目標(biāo)之一就是賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)受讓人以穩(wěn)定的、權(quán)能充分且有保障的物權(quán)性權(quán)利，即土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。為此，增設(shè)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能和物權(quán)效力十分有價(jià)值?；诮?jīng)營(yíng)需要，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以像土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人一樣轉(zhuǎn)讓、抵押融資以進(jìn)行再生產(chǎn)或擴(kuò)大再生產(chǎn)，也可以以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的形式打造各種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，至于出租土地經(jīng)營(yíng)權(quán)更是當(dāng)然之理。鑒于上述流轉(zhuǎn)方式中，除了出租，其他流轉(zhuǎn)方式均為物權(quán)性質(zhì)，因此，根據(jù)物權(quán)變動(dòng)模式及其原理，增設(shè)和明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)讓、互換、抵押、入股等方式流轉(zhuǎn)的，經(jīng)依法登記時(shí)生效，亦為必然。

　　第三，強(qiáng)調(diào)“三權(quán)分置”后對(duì)農(nóng)戶承包權(quán)的保護(hù)。作為集體所有權(quán)的具體實(shí)現(xiàn)形式和農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的根本，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)農(nóng)民具有重大意義，在家庭承包經(jīng)營(yíng)制度中具有基礎(chǔ)性地位，我國(guó)物權(quán)等相關(guān)立法從權(quán)利構(gòu)造和權(quán)利行使這一靜一動(dòng)兩個(gè)角度作了全面保護(hù)。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)行使主要是以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)時(shí)，原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的法律地位和權(quán)益必須加以明確。不僅如此，在農(nóng)地“三權(quán)分置”改革方案中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)特別是轉(zhuǎn)讓出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的，尤其需要明確保護(hù)原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的承包資格和相關(guān)權(quán)益，以作為家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的壓艙石，這也是對(duì)中央長(zhǎng)期堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營(yíng)制度、實(shí)行農(nóng)地“三權(quán)分置”政策意蘊(yùn)的合理釋義和落實(shí)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)初始取得的前提與身份相關(guān)，而農(nóng)地“三權(quán)分置”改革就是要努力實(shí)現(xiàn)既穩(wěn)定農(nóng)民承包權(quán)之名分又放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之效率目標(biāo)這一兩難的嘗試。在此思路下，承包權(quán)本身內(nèi)含的成員權(quán)的功能和色彩凸顯，因此需要以法律的形式對(duì)政策中這一深刻意蘊(yùn)予以表彰：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的，其作為農(nóng)民集體成員享有的承包權(quán)受法律保護(hù)。

　　需要指出的是，穩(wěn)定和保護(hù)農(nóng)民集體成員轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之后的承包權(quán)，一方面必須明確該權(quán)利承載的實(shí)際上是集體成員權(quán)的身份屬性，前文已闡明，此不贅述。另一方面，承包權(quán)之成員身份享有并不是觀念意義的清談，則必然涉及如何處理與承包地調(diào)整和承包地收回關(guān)系的難題。具體而言，首先，必須廢止與此規(guī)定相抵觸不盡合理、易滋生矛盾的《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》等法律法規(guī)中的某些規(guī)定，特別是《農(nóng)村土地承包法》第41條必須廢止。其次，現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民集體在擁有發(fā)包地之外，還可能擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人自愿交回的承包地、依法收回的承包地以及開(kāi)墾、復(fù)墾和整理出來(lái)的耕地。這部分耕地是可以也應(yīng)該重新發(fā)包給新成員、失地成員的。為穩(wěn)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及其流轉(zhuǎn)格局，應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持禁止承包地調(diào)整的政策精神和法律原則，如因此加劇了人地關(guān)系矛盾且不利于無(wú)地、失地成員公平取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的問(wèn)題，可通過(guò)落實(shí)土地承包期、合理的承包地收回及其調(diào)整分配等制度規(guī)則加以解決。最后，雖然法律嚴(yán)格限制甚至禁止農(nóng)民集體收回承包地，但這種限制主要是針對(duì)農(nóng)民集體非法收回的情形，在于防止農(nóng)民集體侵害乃至剝奪關(guān)系農(nóng)民切身生存的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而并非禁止或限制在農(nóng)民破壞承包地或改變承包地的農(nóng)業(yè)耕作用途以及喪失農(nóng)民集體成員資格時(shí)的收回權(quán)。不僅如此，從所有權(quán)的應(yīng)然權(quán)能和效力而言，農(nóng)民集體作為農(nóng)村土地所有權(quán)人理應(yīng)有權(quán)對(duì)所有之土地進(jìn)行管理、保護(hù)，依法和依照約定約束承包人。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》也從堅(jiān)持土地集體所有權(quán)的高度重申并明確了其管理、收回權(quán)能。

　　四、宅基地使用權(quán)制度立法改革之基礎(chǔ)設(shè)計(jì)

　　作為一項(xiàng)中國(guó)特有之一的用益物權(quán)形式，宅基地使用權(quán)的立法并不完善，堪稱孱弱，《物權(quán)法》“宅基地使用權(quán)”一章僅用了4個(gè)條文規(guī)定，第153條明確“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓?zhuān)m用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定”。但相關(guān)公法規(guī)范如《土地管理法》和《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》也僅有數(shù)條。如此，使得宅基地使用權(quán)制度體系嚴(yán)重缺乏法律支撐，實(shí)踐中關(guān)于宅基地使用權(quán)的糾紛不斷，其經(jīng)濟(jì)價(jià)值也因制度之桎梏而不得有效實(shí)現(xiàn)。借物權(quán)編修訂之機(jī)完善宅基地使用權(quán)制度體系，以宅基地使用權(quán)權(quán)利的得喪變更為線索，兼顧宅基地使用權(quán)的物權(quán)屬性和社會(huì)保障屬性，重點(diǎn)應(yīng)放在通過(guò)宅基地租賃使用權(quán)制度設(shè)立機(jī)理，解決宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押、收回和繼承等熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，在宅基地使用權(quán)制度改革進(jìn)程中順勢(shì)而為。

　　(一)宅基地使用權(quán)權(quán)能完整回歸與其取得條件的堅(jiān)守

　　《物權(quán)法》第152條對(duì)宅基地使用權(quán)的權(quán)利內(nèi)容規(guī)定了占有和使用。雖然宅基地主要是基于地緣和身份而作為一種資源實(shí)行福利性分配，但隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱“《兩權(quán)抵押試點(diǎn)意見(jiàn)》”)正在進(jìn)行的農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作，進(jìn)一步彰顯了與住宅不可分離的宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性，而收益作為財(cái)產(chǎn)屬性的重要體現(xiàn)并未反映在宅基地使用權(quán)權(quán)能內(nèi)容中，應(yīng)予補(bǔ)充。一方面，收益權(quán)能是作為用益物權(quán)之一的宅基地使用權(quán)的固有權(quán)能；另一方面，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)客觀上需要彰顯宅基地使用權(quán)之收益權(quán)能，籍此方能就宅基地上的房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)益實(shí)現(xiàn)不至于淪為空談。因此，將“收益”權(quán)能明確納入宅基地使用權(quán)的權(quán)利內(nèi)容，以實(shí)現(xiàn)權(quán)利的完整性并更好地統(tǒng)領(lǐng)該章后續(xù)的制度內(nèi)容，至關(guān)重要。

　　權(quán)能完整的宅基地使用權(quán)是農(nóng)民基于其集體成員身份而擁有的法定權(quán)利，明顯的社會(huì)福利性質(zhì)和社會(huì)保障功能在我國(guó)未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)將會(huì)持續(xù)?，F(xiàn)行《物權(quán)法》的規(guī)定有明顯缺失。首先，該法第153條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓?zhuān)m用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。”《土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！痹摋l雖確立了一戶一宅原則和宅基地面積法定原則，但其未在權(quán)利的私法層面得以體現(xiàn)，即物權(quán)法應(yīng)明確該項(xiàng)用益物權(quán)取得的規(guī)定，不應(yīng)在借助于公法。其次，《物權(quán)法》第154條規(guī)定：“宅基地因自然災(zāi)害等原因滅失的，宅基地使用權(quán)消滅。對(duì)失去宅基地的村民，應(yīng)當(dāng)重新分配宅基地。”該條文明確了宅基地因自然災(zāi)害等原因滅失是重新分配宅基地的法定情形，但并未對(duì)除宅基地因自然災(zāi)害原因滅失之外的其他合理情形進(jìn)行賦予明文。

　　物權(quán)編修訂中之所以有必要規(guī)定宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)條件，是我國(guó)作為仍處于城市化進(jìn)程中的國(guó)家，宅基地仍是多數(shù)農(nóng)民的安身立命之所，宅基地亦是農(nóng)民集體成員最重要之福利，民法典應(yīng)當(dāng)保障符合條件的農(nóng)民集體成員有獲得宅基地使用權(quán)的權(quán)利。首先，一戶一宅原則和宅基地面積法定原則是《土地管理法》第62條確立的宅基地使用權(quán)取得的兩大基本原則，該兩大原則對(duì)于節(jié)約用地，保護(hù)有限的土地資源具有重要的制度價(jià)值，物權(quán)法編自應(yīng)堅(jiān)守。其次，堅(jiān)持農(nóng)民集體成員宅基地使用權(quán)的無(wú)償取得符合廣大的農(nóng)村實(shí)際。為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，我國(guó)自1993年開(kāi)始取消宅基地使用權(quán)收費(fèi)，鑒于宅基地使用權(quán)的福利性質(zhì)和居住保障功能，在前述原則前提下，繼續(xù)堅(jiān)持宅基地使用權(quán)獲得對(duì)農(nóng)民集體成員的無(wú)償性法理充分。三是允許特定條件下宅基地使用權(quán)的重新分配?！段餀?quán)法》第154條明確宅基地因自然災(zāi)害等原因滅失的，對(duì)失去宅基地的村民重新分配宅基地。除此之外，宅基地被征收、因公益目的被農(nóng)民集體收回、人才引進(jìn)、華僑回鄉(xiāng)定居等其他情形亦非罕見(jiàn)，農(nóng)民集體也應(yīng)對(duì)此加以照應(yīng)，列入重新分配的條件中。

　　(二)宅基地租賃使用權(quán)制度的因應(yīng)設(shè)計(jì)

　　與“一戶一宅”原則相反的是，實(shí)踐中“一戶多宅”的情形普遍存在。繼承是導(dǎo)致“一戶多宅”現(xiàn)象的主要原因，在某些地方以繼承方式取得宅基地的比例甚至高達(dá)71.11%。 “非法”轉(zhuǎn)讓、抵押、歷史遺留等，也是造成“一戶多宅”現(xiàn)象的重要原因。我們認(rèn)為，“一戶一宅”和“一戶多宅”并不矛盾，前者強(qiáng)調(diào)宅基地使用權(quán)的專(zhuān)屬性，后者則是對(duì)宅基地占有、支配的事實(shí)狀態(tài)，立法應(yīng)正視這種事實(shí)和現(xiàn)實(shí)需求。對(duì)此，宅基地租賃使用權(quán)制度即法定租賃權(quán)應(yīng)運(yùn)而出，即在宅基地所有權(quán)人(農(nóng)民集體)和宅基地使用權(quán)人(本農(nóng)民集體成員和非本農(nóng)民集體成員均有資格)間建立租賃使用的債權(quán)關(guān)系。這種法定的宅基地租賃使用權(quán)適用于因歷史遺留問(wèn)題，或因繼承、轉(zhuǎn)讓等原因繼受取得宅基地上住宅所有權(quán)導(dǎo)致的，雖不符合宅基地使用權(quán)申請(qǐng)分配條件，但因取得對(duì)其上住宅及其附屬設(shè)施的所有權(quán)，而對(duì)相應(yīng)的宅基地構(gòu)成既成事實(shí)的占有的情形。農(nóng)民集體成員因繼承、轉(zhuǎn)讓等方式繼受房屋所有權(quán)，若符合申請(qǐng)條件，可依法無(wú)償取得宅基地使用權(quán)，若不符合申請(qǐng)條件，則可獲得宅基地租賃使用權(quán)，適當(dāng)支付租賃使用費(fèi)。非農(nóng)民集體成員，因歷史遺留或轉(zhuǎn)讓、繼承等方式獲得房屋所有權(quán)的，同樣可以獲得宅基地租賃使用權(quán)，但是應(yīng)當(dāng)依市場(chǎng)評(píng)估價(jià)支付租賃使用費(fèi)。

　　對(duì)于因繼承取得宅基地租賃使用權(quán)有其特殊性，應(yīng)強(qiáng)調(diào)此種宅基地租賃使用權(quán)獲得的法定性前提，第一，宅基地使用權(quán)不可單獨(dú)繼承，法律也沒(méi)有規(guī)定宅基地使用權(quán)可以單獨(dú)繼承的必要。這里的繼承取得應(yīng)區(qū)別于原始分配，后者因集體成員身份無(wú)償取得。但此繼承取得中，繼承人沒(méi)有身份限制，包括城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民，本村或外村。不符合本村宅基地使用權(quán)申請(qǐng)條件的繼承者，有償繼承取得宅基地法定租賃使用權(quán)，以區(qū)別于無(wú)償?shù)脑既〉茫瑫r(shí)通過(guò)有償使用制度彌補(bǔ)原農(nóng)民集體成員的利益損失。這樣的立法設(shè)想在我國(guó)目前的民事立法體系中未有明文，但我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“民法”中針對(duì)房屋所有權(quán)和附著的土地所有權(quán)不歸屬于同一人時(shí)規(guī)定了法定租賃權(quán)，殊值借鑒。第二，需明確在宅基地使用權(quán)以“戶”為單位申請(qǐng)與使用時(shí)，若“戶”存在，即使戶中某成員死亡并不發(fā)生繼承取得宅基地使用權(quán)的問(wèn)題；若已分戶的繼承人符合宅基地使用權(quán)申請(qǐng)條件的，可因此無(wú)償取得宅基地使用權(quán)；已分戶的繼承人不符合宅基地使用權(quán)申請(qǐng)條件的，繼承住宅時(shí)享有相應(yīng)的宅基地租賃使用權(quán)。

　　因此，上述擬規(guī)范的意旨既是為了認(rèn)可和保護(hù)因繼承而發(fā)生的宅基地使用權(quán)物權(quán)變動(dòng)秩序，同時(shí)也兼顧其社會(huì)保障功能和集體所有權(quán)權(quán)利主體的權(quán)益。

　　(三)宅基地使用權(quán)單獨(dú)轉(zhuǎn)讓、抵押之禁止

　　禁止宅基地使用權(quán)單獨(dú)轉(zhuǎn)讓、抵押的原因：其一，是我國(guó)現(xiàn)行法律明確禁止宅基地使用權(quán)對(duì)外流轉(zhuǎn)或作為抵押標(biāo)的，物權(quán)法修訂不宜對(duì)此突破過(guò)大而使先前規(guī)范和上位法沖突。其二，根據(jù)“房隨地走、地隨房走”的原則，若允許其單獨(dú)轉(zhuǎn)讓、抵押，權(quán)利人行使對(duì)宅基地使用權(quán)的權(quán)利時(shí)，又會(huì)與宅基地上其他不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利齟齬。實(shí)踐中，農(nóng)民集體可能會(huì)主張“房子可封、可拆、地不能賣(mài)”，從而導(dǎo)致抵押權(quán)事實(shí)上無(wú)法實(shí)現(xiàn)的窘境。其三，因宅基地作為農(nóng)民集體重要的土地資源，如果允許宅基地使用權(quán)單獨(dú)成為市場(chǎng)要素，則違背現(xiàn)行法基于宅基地使用權(quán)保障功能限制其流轉(zhuǎn)的立法政策，且將會(huì)損害農(nóng)民集體、其他成員(包括未來(lái)成員)的利益。

　　問(wèn)題是，法律并未禁止宅基地上住宅所有權(quán)的流轉(zhuǎn)，而國(guó)家政策亦逐步開(kāi)禁農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款，如何解決宅基地使用權(quán)的成員權(quán)屬性和“房地一體”原則的矛盾，則需要物權(quán)法在修訂時(shí)給出制度設(shè)方案。我們認(rèn)為，前述宅基地租賃使用權(quán)制度可以解決這一矛盾。如前所述，適用宅基地法定租賃使用制度的宗旨有兩個(gè)：其一是促使宅基地使用權(quán)的有效利用，增加農(nóng)村住宅閑置的成本，促使村民將多占用的宅基地早日交回集體，促進(jìn)宅基地的合理、高效利用；其二是保障農(nóng)民集體成員使用宅基地的公平性，在房屋出讓人(原宅基地使用權(quán)人)、宅基地所有權(quán)主體間建立一種利益分配機(jī)制，是農(nóng)民集體以外的成員占用集體經(jīng)濟(jì)資源所作的合理補(bǔ)償。一方面，宅基地租賃使用權(quán)制度為宅基地上不動(dòng)產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓和抵押提供了制度空間，同時(shí)又符合“宅基地使用權(quán)必須隨住房所有權(quán)一并抵押”的原則；另一方面，因受讓人或抵押權(quán)人僅獲得宅基地租賃使用權(quán)而非宅基地使用權(quán)，農(nóng)民集體也因此可以從原集體成員中收回宅基地使用權(quán)并獲得租賃收益，為受然人或抵押權(quán)人的權(quán)利實(shí)現(xiàn)排除了障礙。此外，受讓人、抵押權(quán)人為非農(nóng)民集體成員，或?yàn)檗r(nóng)民集體成員但宅基地超過(guò)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)面積時(shí)，應(yīng)當(dāng)支付租賃使用費(fèi)。但是，租賃使用費(fèi)的繳納義務(wù)主體限制、繳納標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)民集體成員不同情況下喪失宅基地使用權(quán)后可否一律再分配等問(wèn)題，不宜“一刀切”的劃一規(guī)定，則需根據(jù)日后各地不同實(shí)踐明確要件之細(xì)則。

　　(四)明確宅基地使用權(quán)的登記生效主義

　　《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第5條[38]和《物權(quán)法》第155條明確，宅基地使用權(quán)屬登記事項(xiàng)，且在宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或消滅時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)變更登記或者注銷(xiāo)登記。對(duì)于宅基地使用權(quán)登記是采生效主義還是對(duì)抗主義，因《物權(quán)法》規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，理論和實(shí)踐尚未達(dá)成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。反對(duì)采登記生效主義者，一是認(rèn)為因宅基地審批制度的存在，即便宅基地使用權(quán)不做登記也不會(huì)出現(xiàn)權(quán)屬不明的情形；二是認(rèn)為在宅基地使用權(quán)僅在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)容流轉(zhuǎn)情況下，是否辦理登記對(duì)于物權(quán)公示并沒(méi)太大意義；三是主張統(tǒng)一的宅基地登記制度在幅員遼闊的農(nóng)村或許無(wú)法實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐證明，隨著農(nóng)村土地制度改革的深入和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)效益實(shí)現(xiàn)途徑的開(kāi)放，完全可以預(yù)見(jiàn)甚至實(shí)踐已有運(yùn)作，對(duì)各類(lèi)農(nóng)地權(quán)利公示制度的需求越來(lái)越強(qiáng)烈，對(duì)各類(lèi)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的公示方式的要求也會(huì)更高。從保障農(nóng)民權(quán)益的角度出發(fā)，宅基地使用權(quán)采登記生效主義，一來(lái)可以彰顯農(nóng)民所享有的權(quán)利；二來(lái)在農(nóng)地權(quán)利被侵害或土地被征收等場(chǎng)合中，便于主張其權(quán)利，獲得法律救濟(jì)。完備的登記制度也有助于規(guī)范各類(lèi)主體對(duì)宅基地的利用活動(dòng)，更好地貫徹節(jié)約用地、保護(hù)耕地的基本國(guó)策。且隨著我國(guó)宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的完成，民法典確認(rèn)宅基地使用權(quán)的得喪變更采登記生效主義應(yīng)具備堅(jiān)實(shí)的現(xiàn)實(shí)和制度基礎(chǔ)。

　　(五)宅基地使用權(quán)收回制度規(guī)制與其自愿退出機(jī)制探索

　　1.宅基地使用權(quán)的收回規(guī)制的公平機(jī)理。對(duì)此《物權(quán)法》和《土地管理法》并未規(guī)定該回收制度。但建立宅基地使用權(quán)的收回制度的科學(xué)性在于，有利于保護(hù)農(nóng)村土地資源、貫徹“一戶一宅”原則、維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員間的公平、防止宅基地長(zhǎng)期外流。但因宅基地使用權(quán)的收回關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，應(yīng)對(duì)其收回制度作適當(dāng)限制：一是宅基地使用權(quán)的收回應(yīng)采取嚴(yán)格的法定主義，不符合法定條件和程序的，不得強(qiáng)制收回；二是對(duì)收回條件的限制。僅符合特定收回條件時(shí)，才可收回。具體條件，可因鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃需要調(diào)整，或因公益事業(yè)需要占用，也可以因宅基地使用權(quán)人改變宅基地用途，或閑置宅基地達(dá)一定年限；三是程序限制，宅基地使用權(quán)關(guān)系到集體成員的基本居住權(quán)利，宅基地使用權(quán)的收回除需經(jīng)農(nóng)民集體決定外，還需經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府審核批準(zhǔn)。宅基地使用權(quán)收回的決定權(quán)在農(nóng)民集體，體現(xiàn)農(nóng)民集體作為所有權(quán)主體的地位，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))或縣(市)人民政府的批準(zhǔn)則是督促農(nóng)民集體謹(jǐn)慎地行使其收回宅基地的權(quán)利。；四是在原宅基地使用權(quán)人無(wú)過(guò)錯(cuò)，特別是為公益目的而收回時(shí)，應(yīng)給予原宅基地使用權(quán)人合理補(bǔ)償。

　　2.回應(yīng)農(nóng)地制度改革實(shí)踐的宅基地退出機(jī)制。2016年的《土地管理法》(修訂建議稿)第76條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)進(jìn)城居住的農(nóng)村居民依法自愿有償退出宅基地。騰退出的宅基地可以由本農(nóng)民集體與宅基地使用權(quán)人協(xié)商回購(gòu)，主要用于滿足本集體內(nèi)部的宅基地再分配，或者根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定整理利用?！爆F(xiàn)行農(nóng)地制度改革實(shí)踐中多地已經(jīng)進(jìn)行了宅基地自愿退出的試點(diǎn)，但在《物權(quán)法》和《土地管理法》中并未對(duì)此進(jìn)行規(guī)定，未能應(yīng)對(duì)實(shí)踐的合理需求。

　　探索農(nóng)民宅基地有償退出，其重要意義體現(xiàn)在兩方面：第一，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，保障新型城鎮(zhèn)化的順利進(jìn)行。通過(guò)農(nóng)民宅基地有償退出機(jī)制，將零散低效、點(diǎn)多面廣的農(nóng)村居民點(diǎn)用地進(jìn)行歸并復(fù)墾，既可增加建設(shè)用地供給，優(yōu)化農(nóng)村土地結(jié)構(gòu)布局，又可增加耕地面積。第二實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)和生態(tài)移民。農(nóng)民宅基地有償退出，引導(dǎo)農(nóng)村人口在交出宅基地后向城市人口轉(zhuǎn)移，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，讓農(nóng)民與城市居民公平、均等共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果。同時(shí)，通過(guò)土地級(jí)差收益返還農(nóng)村，還可間接改善貧困地區(qū)、生態(tài)移民區(qū)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)生活條件，對(duì)脫貧攻堅(jiān)和生態(tài)移民工作起到保障作用。

    農(nóng)村宅基地有償退出，還需要把握兩個(gè)基本原則：其一，在是否退出的選擇上，必須遵循農(nóng)民自愿的原則，禁止強(qiáng)制退出，宅基地退出的補(bǔ)償?shù)染唧w事宜也應(yīng)在自愿協(xié)商的基礎(chǔ)上確定；其二，對(duì)退出后的宅基地的利用必須堅(jiān)持合理利用原則，以復(fù)墾為主，杜絕與農(nóng)村集體土地用途不符的利用，確保農(nóng)村宅基地、農(nóng)村集體土地與農(nóng)村人口間的生態(tài)平衡。

    作者系廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院教授、博士生導(dǎo)師

    中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《廣東社會(huì)科學(xué)》2018年第1期

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