摘要：農(nóng)村集體公益用地作為農(nóng)村公益設(shè)施的載體，對(duì)于農(nóng)民基本社會(huì)福祉的保障、精神文化生活水平的提升起重要作用。通過(guò)對(duì)農(nóng)村集體公益用地功能變遷的梳理，發(fā)現(xiàn)隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型，因農(nóng)民與國(guó)家相對(duì)關(guān)系改變，農(nóng)村社會(huì)生活方式變化，農(nóng)村集體公益用地功能歷經(jīng)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期實(shí)現(xiàn)國(guó)家強(qiáng)力統(tǒng)合到新時(shí)期的功能分化，正沿著國(guó)民公共服務(wù)功能與集體成員共享功能分離、傳統(tǒng)聚集功能衰退與現(xiàn)代公益功能興起、血緣凝聚功能弱化與社區(qū)服務(wù)功能強(qiáng)化、行政功能的離析與個(gè)體福利價(jià)值觀回歸的路徑演化。需要通過(guò)完善農(nóng)村集體公益用地的界定、權(quán)屬制度、管理制度進(jìn)行完善等幾個(gè)方面進(jìn)行調(diào)整，以適應(yīng)新時(shí)期的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體公益用地；社會(huì)轉(zhuǎn)型；功能分化；權(quán)屬安排

土地除了基本的承載與產(chǎn)出功能外，還有一種重要的作用就是社會(huì)公共利益的重要載體。農(nóng)村集體公益用地由古代的公田、學(xué)田等演化而來(lái)，與現(xiàn)代農(nóng)村宅基地、承包地等自益型、私用性質(zhì)土地不同，農(nóng)村集體公益用地屬于集體公益性建設(shè)用地范疇，具有公益性、集體成員共益性。農(nóng)村集體公益用地為集體所有，位于農(nóng)村地區(qū)，其受益對(duì)象主要是不特定的集體內(nèi)部成員，對(duì)成員的生活質(zhì)量起到不可或缺的作用。農(nóng)村集體公益用地也是維持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的基石，具有強(qiáng)烈公益屬性。隨著社會(huì)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展，農(nóng)村集體公益用地一方面剝離了應(yīng)由國(guó)家承擔(dān)的普惠性公民福利功能，另一方面延續(xù)了古代氏族或宗族祭祀、精神信仰等傳統(tǒng)公益功能，同時(shí)出現(xiàn)了適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的新型公益用地功能。農(nóng)村集體公益用地功能隨著社會(huì)發(fā)展而出現(xiàn)傳承與分化，與傳統(tǒng)功能相比出現(xiàn)比較大的差異，需要進(jìn)行深入研究。

一、農(nóng)村集體公益用地的功能變遷

現(xiàn)代農(nóng)村集體公益用地由傳統(tǒng)時(shí)期的農(nóng)村公益用地演化而來(lái)。傳統(tǒng)以氏族、血緣為基礎(chǔ)的村落共同體中，鄉(xiāng)村精英階層通過(guò)公田（用于救濟(jì)貧苦）、學(xué)田（用于獎(jiǎng)勵(lì)清寒學(xué)生）、義田、義莊等公益用地實(shí)現(xiàn)接濟(jì)氏族內(nèi)部底層群體，維持氏族內(nèi)部運(yùn)行秩序穩(wěn)定，發(fā)揮“同族相恤”“守望相助”的氏族存續(xù)，維持氏族成員的最低生活，維系氏族祭祀等功能。正如日本學(xué)者長(zhǎng)野郎所述，中國(guó)古代社會(huì)缺少必要的公共保障制度，而“宗族、民間社會(huì)救濟(jì)事業(yè)發(fā)展迅猛，有效地填補(bǔ)了官辦救濟(jì)事業(yè)落后所留下的空白”。隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)與農(nóng)民生活方式發(fā)生變化，現(xiàn)代農(nóng)村集體公益用地功能在不同時(shí)期也有所不同。

（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期：實(shí)現(xiàn)國(guó)家強(qiáng)力統(tǒng)合功能

新中國(guó)成立后，農(nóng)村集體公益用地的一個(gè)主要功能為滿足行政計(jì)劃實(shí)施的需要。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期尤其是人民公社制度下，通過(guò)國(guó)家全方位、自上而下的統(tǒng)令計(jì)劃，農(nóng)村集體公益性建設(shè)用地得到了空前規(guī)模和快速的發(fā)展。農(nóng)村以工分制的方式組織農(nóng)村公共物品供給，在農(nóng)閑季節(jié)，公社組織各生產(chǎn)大隊(duì)進(jìn)行河渠修挖、道路養(yǎng)護(hù)等公共物品的建設(shè)任務(wù)。之后各地跟風(fēng)式建立起食堂、場(chǎng)（社）部用房等，農(nóng)村集體公益性建設(shè)用地的開發(fā)利用在“口號(hào)”式的運(yùn)動(dòng)中完成，相當(dāng)一部分公益事業(yè)用地與基礎(chǔ)設(shè)施用地的立項(xiàng)并不符合實(shí)際，脫離了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)發(fā)展水平，忽略了農(nóng)村實(shí)際需求。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期農(nóng)村集體公益用地的另一個(gè)重要功能就是實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的統(tǒng)合與管控。1956年后，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)從長(zhǎng)期的戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境中開始恢復(fù)基本的生產(chǎn)建設(shè)，由于特殊的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境，此時(shí)國(guó)家公權(quán)力介入農(nóng)村社會(huì)生活的各個(gè)方面并實(shí)行行政化供給，國(guó)家政權(quán)下沉，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村社會(huì)全方面管控。土改時(shí)期，我國(guó)鄉(xiāng)村迅速由農(nóng)會(huì)干部、共產(chǎn)黨員取代舊的鄉(xiāng)紳和鄉(xiāng)村精英成為領(lǐng)導(dǎo)者，主導(dǎo)了鄉(xiāng)村公益設(shè)施建設(shè)。自1958年政社合一的人民公社建立之后，農(nóng)村集體公益性用地被廣泛用于計(jì)劃性公益設(shè)施的建設(shè)，如人民公社化運(yùn)動(dòng)中推行的“大寨模式”（興修水庫(kù)、大壩、集中建房等），政府通過(guò)集體公共食堂、幼兒園、托兒所、幸福院等公共福利設(shè)施將農(nóng)民緊緊地束縛在農(nóng)村。這一時(shí)期農(nóng)村集體公益用地建設(shè)帶有明顯的政治色彩，也造成了傳統(tǒng)祠堂、廟宇、戲臺(tái)等集體公益設(shè)施被破壞。

（二）改革開放初期：公益功能的邊緣化

人民公社解體后，農(nóng)村集體公益用地開發(fā)利用陷入停滯，并在農(nóng)村土地改革中逐漸邊緣化。改革開放初期，國(guó)家權(quán)力在農(nóng)村的“退場(chǎng)”與鄉(xiāng)村精英治權(quán)的弱化，農(nóng)民集體幾乎無(wú)力承擔(dān)組織公共設(shè)施與公益事業(yè)建設(shè)的重任。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的農(nóng)村土地制度改革重心偏向農(nóng)村私用性質(zhì)土地分配上，弱化了集體經(jīng)濟(jì)組織功能，造成了農(nóng)村集體公益用地建設(shè)、利用規(guī)模的萎縮。雖然在立法上1986年《土地管理法》第37條提出“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)”的農(nóng)村公益用地的分類，但實(shí)踐層面上由于分稅制而導(dǎo)致地方政府無(wú)力承擔(dān)農(nóng)村集體公益性建設(shè)用地的建設(shè)，甚至連建設(shè)鄉(xiāng)村公路、鄉(xiāng)村小學(xué)等農(nóng)村集體公益設(shè)施，也要向農(nóng)民攤派。據(jù)調(diào)查顯示，有些2003年已進(jìn)行鄉(xiāng)村道路改造和建設(shè)的村，平均每戶繳納的道路改造費(fèi)近200元。農(nóng)民集體及其自治組織機(jī)構(gòu)高度依附于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層黨政組織，無(wú)心管轄集體內(nèi)部的基本福利設(shè)施建設(shè)。鄉(xiāng)村社會(huì)精英群體松散，失去對(duì)農(nóng)村集體成員的組織號(hào)召力。國(guó)家對(duì)農(nóng)村公益設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)政投入也主要集中在大型水電工程、國(guó)道、通信設(shè)施，對(duì)于宗教祭祀、養(yǎng)老、文化娛樂等公益性設(shè)施出現(xiàn)缺位，農(nóng)民生活質(zhì)量長(zhǎng)時(shí)間未得到提升。由于正處于高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的時(shí)期，農(nóng)村集體公益性建設(shè)用地的發(fā)展較為緩慢。

（三）社會(huì)轉(zhuǎn)型期：農(nóng)村集體公益用地功能的分化與探索

進(jìn)入21世紀(jì)后，社會(huì)轉(zhuǎn)型與城鄉(xiāng)融合加快，農(nóng)村公益用地及其上承載的公益設(shè)施受到社會(huì)普遍關(guān)注，國(guó)家與農(nóng)民集體開始對(duì)農(nóng)村公益用地制度建設(shè)進(jìn)行探索。一方面國(guó)家為完善農(nóng)村公益設(shè)施、提高農(nóng)民生活質(zhì)量，利用農(nóng)村集體公益用地建設(shè)了一批鄉(xiāng)村小學(xué)、娛樂廣場(chǎng)、健身廣場(chǎng)、公園等公益設(shè)施，啟動(dòng)了國(guó)家層面的改革。以2006年全國(guó)免征農(nóng)(牧)業(yè)稅的改革與發(fā)改委出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的意見》為標(biāo)志，國(guó)家開始探索農(nóng)村集體公益性建設(shè)用地制度的構(gòu)建，并陸續(xù)出臺(tái)了系列文件進(jìn)行政策層面探索。實(shí)踐層面上，在新農(nóng)村建設(shè)中，通過(guò)并村和易地集中安置等措施，配套與城市社區(qū)相同的村莊規(guī)劃和公益設(shè)施。另一方面部分農(nóng)村地區(qū)自發(fā)組織修復(fù)了宗族祠堂、廟宇、墳地等傳統(tǒng)公益用地，繼而延續(xù)傳統(tǒng)農(nóng)村精神文化活動(dòng)，傳承了公益用地的傳統(tǒng)功能。整體而言，本時(shí)期由于城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度尚未統(tǒng)一，農(nóng)民集體與集體成員的關(guān)系尚未理順，農(nóng)村集體公益用地建設(shè)規(guī)模、類型、管理制度等均未形成成熟的模式。同時(shí)由于理論上尚未能對(duì)農(nóng)村集體公益性建設(shè)用地制度深入研究，現(xiàn)階段農(nóng)村集體公益用地制度建設(shè)仍存在較多不完善之處。

二、農(nóng)村集體公益用地功能變遷路徑與原因分析

在現(xiàn)代農(nóng)村社會(huì)變遷的背景下，農(nóng)民對(duì)于精神文化、醫(yī)療教育、體育娛樂等發(fā)展性需求增加，農(nóng)村集體公益用地由傳統(tǒng)的維持氏族秩序穩(wěn)定與基本生存保障功能向滿足現(xiàn)代農(nóng)民對(duì)精神文化、個(gè)體發(fā)展的功能變遷。發(fā)展路徑上由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的國(guó)家大包大攬向改革開放初期的放任內(nèi)部生長(zhǎng)，再向國(guó)家與集體分類協(xié)調(diào)建設(shè)的道路轉(zhuǎn)變，隨時(shí)代變遷出現(xiàn)分化并形成了一定的路徑模式。

（一）農(nóng)村集體公益用地功能變遷路徑分析

1.國(guó)民公共服務(wù)功能與集體成員專享功能分離

按照農(nóng)村集體公益性用地的用途一般可以分為四類：第一，宗教祭祀用地。如公益墓地、寺廟、祠堂用地等；第二，生活用地。如洗衣口、渡口、公共食堂、公共廁所、垃圾站用地等；第三，休閑娛樂用地。如水井納涼口、老年活動(dòng)室、棋牌室、籃球場(chǎng)、健身廣場(chǎng)、公園用地等；第四，公共事務(wù)用地。如公田、學(xué)田、義莊、村委會(huì)用地、廣播站用地等。上述集體公益用地類型根據(jù)受益對(duì)象與設(shè)立主體不同又可分為兩類：一類是國(guó)民性公共服務(wù)用地。如生活類用地中的垃圾站，休閑娛樂類用地中的公園，公共事務(wù)用地中的公田、學(xué)校用地。此類土地蘊(yùn)含著每一位公民所應(yīng)享受到的、國(guó)家應(yīng)予以保障的均等化公共服務(wù)，同公民基本生存權(quán)、發(fā)展權(quán)等人權(quán)緊密相關(guān)，有助于提高農(nóng)民生活質(zhì)量，保障農(nóng)民最低限度的自主和自由并從中獲益，是公民實(shí)現(xiàn)平等權(quán)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，有利于消除人與人之間的不平等、不合理差別和維護(hù)每個(gè)個(gè)體的尊嚴(yán)。另一類為集體內(nèi)部成員共享類公益用地。如宗教祭祀類用地中的宗祠、宗族墓地、寺廟，生活用地類中的水井納涼口、棋牌室，公共事務(wù)用地中的村委會(huì)用地。此類集體公益用地及其上的公益設(shè)施主要供集體內(nèi)部成員使用，其主要功能為氏族或宗族祭祀、宗教精神文化傳承，對(duì)于凝聚集體內(nèi)部成員向心力，強(qiáng)化集體成員的認(rèn)同感有著重要的價(jià)值。

一方面隨著社會(huì)的轉(zhuǎn)型與進(jìn)步，平等關(guān)注每一個(gè)公民的基本生存條件與提供公共服務(wù)是現(xiàn)代政府的重要職責(zé)，平衡與協(xié)調(diào)不同地域、群體之間的利益是社會(huì)公平的使然。國(guó)家有責(zé)任、有義務(wù)對(duì)農(nóng)村集體公益用地及其上承載的公益設(shè)施進(jìn)行投資、建設(shè)、維護(hù)，如近年來(lái)國(guó)家投資設(shè)立的鄉(xiāng)村廣場(chǎng)、利用集體土地投資設(shè)立的小學(xué)、福利院等，這對(duì)農(nóng)村村民基礎(chǔ)福利工程進(jìn)行了基本的保障。另一方面，集體成員專享的公益用地及其上的公益設(shè)施，其受益對(duì)象也主要為集體內(nèi)部成員，若由國(guó)家用全體納稅人的稅收投資建設(shè)則是對(duì)其他多數(shù)公民的不公平，因而此類公益用地及其設(shè)施的設(shè)立應(yīng)由農(nóng)民集體內(nèi)部供給。由此，出現(xiàn)國(guó)家與農(nóng)民集體根據(jù)自身所對(duì)應(yīng)的職責(zé)與義務(wù)不同，而對(duì)不同類型的公益用地及其上的公益設(shè)施進(jìn)行分管的趨勢(shì)。

2.傳統(tǒng)公共活動(dòng)功能衰退與現(xiàn)代公益功能興起

農(nóng)村集體公益用地及其上的公共空間是農(nóng)村社會(huì)各關(guān)聯(lián)主體基于公共性需要，按照農(nóng)村社會(huì)人際交往規(guī)則進(jìn)行社會(huì)活動(dòng)和思想交流的公共場(chǎng)所，這種公共場(chǎng)所在不同的時(shí)期存在的形式也有所不同。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)所延續(xù)下來(lái)的公田、學(xué)田由于社會(huì)發(fā)展而沒落，一些古老的公益用地如寺廟、祠堂、茶館、社戲場(chǎng)等在新中國(guó)成立后因“掃四舊”而被破壞，其占用的土地被轉(zhuǎn)而作為公社學(xué)校、商店、大隊(duì)部辦公用房、稻場(chǎng)、倉(cāng)庫(kù)等。人民公社解體后，原統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)的公社辦公房、稻場(chǎng)、麥場(chǎng)等被私人或者村民小組挪作他用，或作為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，不再具備公益性。總之，傳統(tǒng)公共活動(dòng)類農(nóng)村集體公益用地在歷史變遷過(guò)程中由于農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展而趨于萎縮。

隨著農(nóng)村社會(huì)的進(jìn)一步開放，農(nóng)民生活方式的變化直接導(dǎo)致傳統(tǒng)公益用地不可避免的衰落，如洗衣機(jī)的使用代替了傳統(tǒng)洗衣口，電視、電話、空調(diào)的普及代替了傳統(tǒng)的廣播站、納涼、聊天場(chǎng)所，聚眾性生活方式的減少致使傳統(tǒng)農(nóng)村公共聚集地的棄用；同時(shí)，隨著生活方式與內(nèi)容的豐富，垃圾場(chǎng)、籃球場(chǎng)、棋牌室、老年人活動(dòng)室等公益設(shè)施在農(nóng)村地區(qū)普及率越來(lái)越高，農(nóng)村通過(guò)網(wǎng)絡(luò)與外界聯(lián)系加強(qiáng)，農(nóng)民對(duì)生活方式的便利性、快捷性、舒適性追求提高，相應(yīng)地對(duì)符合時(shí)代性的現(xiàn)代公益設(shè)施、精神文化設(shè)施、體育娛樂設(shè)施需求提升。因而農(nóng)村集體公益用地的現(xiàn)代公益功能興起，并在現(xiàn)代農(nóng)村社會(huì)生活中逐漸占據(jù)重要位置。

3.集體（血緣）凝聚功能弱化與農(nóng)村社區(qū)功能強(qiáng)化

“共同體”是指“一定地域”“共同的紐帶”“社會(huì)交往”以及“認(rèn)同意識(shí)”，是一個(gè)社區(qū)或共同體最基本的要素和特征。傳統(tǒng)農(nóng)村自然村落的形成通常是由于血緣關(guān)系和家族利益，公益用地以及公益設(shè)施的修建多以宗族為單位進(jìn)行。傳統(tǒng)的公田、宗祠、家族墓地等公益用地對(duì)宗族起到凝聚功能。人民公社時(shí)期“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的體制下，封閉的公社集體生活使得其成員具有較強(qiáng)的政治認(rèn)同感、集體榮譽(yù)感、責(zé)任感。人民公社通過(guò)行政命令方式建設(shè)的公共食堂、廣播站、禮堂、保管室等公益用地迫使農(nóng)民依附于集體生活，但這種單純依靠行政手段形成的共同體難以存續(xù)。而傳統(tǒng)的內(nèi)生性農(nóng)村宗教祭祀用地、傳統(tǒng)生活用地、娛樂用地逐漸沒落，祠堂、墓地等用地功能和地位大不如以前，農(nóng)村集體公益用地向心力功能弱化。

隨著城鄉(xiāng)融合加速，村落共同體的孤立與封閉狀態(tài)逐漸被打破，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和城市化的雙重影響下，鄉(xiāng)村社會(huì)的原子化、空心化、過(guò)疏化、空巢化趨勢(shì)越來(lái)越嚴(yán)重，農(nóng)民的流動(dòng)性與獨(dú)立性增強(qiáng)，農(nóng)村社會(huì)群體的成分日益復(fù)雜。農(nóng)民對(duì)集體的認(rèn)同感與歸屬感逐漸淡化，農(nóng)村公共精神趨于離散，農(nóng)村社會(huì)朝著城市社區(qū)方向發(fā)展。在這種融合趨勢(shì)下，傳統(tǒng)的農(nóng)村集體公益用地凝聚功能逐漸淡化，尤其是新農(nóng)村建設(shè)推進(jìn)，農(nóng)村集體公益用地的類型與模式接近于城市社區(qū)，政府集中主導(dǎo)道路規(guī)劃、醫(yī)院、學(xué)校、公共廣場(chǎng)等公益用地配置，社區(qū)性雛形漸顯。

4.行政功能的離析到個(gè)體福利功能的回歸

農(nóng)村集體公益用地由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期行政嵌入、按計(jì)劃供給的集體主義價(jià)值觀，到現(xiàn)代國(guó)家介入與村莊內(nèi)生性恢復(fù)探索道路的推行，理論與實(shí)踐也開始反思現(xiàn)行農(nóng)村公益用地制度運(yùn)行與農(nóng)村實(shí)際需求是否契合，并針對(duì)性改造。如一些地方鄉(xiāng)村新建的休閑綠地并沒有考慮鄉(xiāng)村活動(dòng)的特殊性與村民的實(shí)際需求，機(jī)械化地完成上級(jí)指示任務(wù)，最終淪為“形象工程”。但也有一些地方將傳統(tǒng)納涼地改造成籃球場(chǎng)、健身角，將閑置的祠堂改造成復(fù)合祠堂與村委會(huì)辦公地功能的場(chǎng)所。這種農(nóng)村集體公益用地的現(xiàn)代改造也反映了農(nóng)村集體公益用地價(jià)值觀認(rèn)識(shí)的變化，即由行政性、集體主義觀回歸到農(nóng)民福祉與個(gè)體公益價(jià)值觀的本源軌道上來(lái)。

在農(nóng)村土地制度改革中保障村民平等地享有社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的物質(zhì)與精神上的利益，需對(duì)農(nóng)村集體公益用地功能價(jià)值導(dǎo)向予以重視。公有財(cái)產(chǎn)中的公物尤其是土地以及依附于土地的公物，為公民平等權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供了重要物質(zhì)保障。農(nóng)村集體公益用地是集體成員個(gè)人物質(zhì)基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)與精神文化提升的重要基礎(chǔ)，是作為公民個(gè)體價(jià)值實(shí)現(xiàn)的保障，也是農(nóng)村傳統(tǒng)宗族文化的寄托與社區(qū)公共精神的紐帶。在集體公共空間里，若村民之間的橫向聯(lián)系加強(qiáng)，公共輿論更有作用，合作也更易達(dá)成，農(nóng)民參加公共空間的活動(dòng)，有助于培養(yǎng)其公共精神和公共意識(shí)，這也是農(nóng)村集體公益用地功能價(jià)值的體現(xiàn)。所以注重農(nóng)村集體公益用地對(duì)現(xiàn)代農(nóng)民生活的契合度，注重保護(hù)以祠堂、宗祠等為代表的傳統(tǒng)資源，是農(nóng)村集體公益用地本源價(jià)值回歸。

（二）農(nóng)村集體公益用地功能變遷的原因分析

經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展快速轉(zhuǎn)型的背景下，農(nóng)村集體公益用地制度逐步回歸到理性的道路上，國(guó)家大包大攬或放任自生的道路已被歷史證明并不適合我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)村社會(huì)實(shí)際。農(nóng)村集體公益用地制度的分化亦有其深刻的社會(huì)原因。

首先，最主要的原因就是農(nóng)民與集體、國(guó)家的關(guān)系從三元到二元轉(zhuǎn)變。中國(guó)古代以基層政權(quán)和宗族勢(shì)力為觸角，用戶籍制度將一家一戶的小農(nóng)整合到整個(gè)社會(huì)中，將農(nóng)民緊緊地束縛在土地上，整個(gè)農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)為“家庭—氏族—國(guó)家”的三元社會(huì)關(guān)系。建國(guó)后，在人民公社政社合一、高度一體化體制下，村落共同體轉(zhuǎn)變?yōu)橛蓢?guó)家權(quán)力深度干預(yù)和控制而形成的政治共同體。農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)變?yōu)椤稗r(nóng)民個(gè)體—公社—國(guó)家”的三元關(guān)系。直到改革開放后，城鄉(xiāng)二元制度才逐步松動(dòng)，村界的多元化與村落公共空間向外流動(dòng)、延伸，國(guó)家對(duì)公共領(lǐng)域的直接投資、干預(yù)，城鄉(xiāng)醫(yī)療、養(yǎng)老、交通等社會(huì)保障制度趨于一體化。同時(shí)，農(nóng)民的自主性加強(qiáng)，已經(jīng)不再完全依賴集體組織，農(nóng)民對(duì)集體或社區(qū)認(rèn)同不斷減弱。鄉(xiāng)村自治組織在村民生活中的作用下降,村民之間的聯(lián)系也變得日益松散。農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)逐步向“農(nóng)民個(gè)體—國(guó)家”的二元結(jié)構(gòu)模式轉(zhuǎn)變。因而，這種農(nóng)民與國(guó)家之間三元到二元的關(guān)系轉(zhuǎn)變最直接的結(jié)果就是：第一，國(guó)家與集體對(duì)農(nóng)民生活福祉提升的義務(wù)分工不同：承載國(guó)民普惠性的基本生活保障性公益設(shè)施用地由國(guó)家負(fù)責(zé)，承載傳統(tǒng)精神文化設(shè)施的義務(wù)由集體自行負(fù)責(zé)。第二，農(nóng)村社會(huì)生活方式與城鄉(xiāng)生活方式差別縮小，農(nóng)村傳統(tǒng)精神文化類公益用地減少，但總體上得到了保留。與城市公益用地相較，農(nóng)村集體傳統(tǒng)精神文化用地的有無(wú)及存續(xù)意義是二者最大的區(qū)別。

其次，由于農(nóng)村社會(huì)逐步開放，人口頻繁流動(dòng)。隨著近年來(lái)新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，地方政府往往采取拆小并大的方式將多個(gè)小型自然村或空心自然村進(jìn)行合并，或者把農(nóng)民集中到城鎮(zhèn)新建小區(qū)集中居住，讓農(nóng)民“上樓”，形成新農(nóng)村社區(qū)。加之工業(yè)化與城市化的推動(dòng)，越來(lái)越多的農(nóng)民脫離農(nóng)村、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布數(shù)據(jù)，1990年底城鎮(zhèn)人口同鄉(xiāng)村人口該比值為0.359∶1，2000年該比值為0.568∶1，2015該比值為1.278∶1。農(nóng)村人口大量流出，尤其是年輕人的凈減少，導(dǎo)致農(nóng)村集體自治組織與基層政府在農(nóng)村公益用地及公益設(shè)施建設(shè)的組織上乏力，農(nóng)民對(duì)公共用地的關(guān)注度不斷降低，甚至原有的公益設(shè)施因年久失修而難以發(fā)揮作用。

最后，由于農(nóng)村社會(huì)生活方式與組織結(jié)構(gòu)的變化導(dǎo)致傳統(tǒng)公益用地功能弱化。工業(yè)化的發(fā)展進(jìn)步從根本上動(dòng)搖了原來(lái)廣大農(nóng)村單一農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，使得大多數(shù)農(nóng)民不再受到土地的束縛，傳統(tǒng)納涼地、洗衣口等萎縮甚至消失趨勢(shì)難以避免。農(nóng)村公益用地的組織主體由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)鄉(xiāng)紳階層到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期國(guó)家下沉的政權(quán)力量控制，再到改革開放后農(nóng)村基礎(chǔ)組織的渙散，農(nóng)村集體公益用地的管理很大程度上依賴于村民自主、自覺。改革開放初期，農(nóng)村基層政權(quán)在農(nóng)村還具有較強(qiáng)的動(dòng)員力和震懾力，農(nóng)民也愿意在村委會(huì)的安排下對(duì)公益設(shè)施建設(shè)進(jìn)行財(cái)力與人力的“攤派”，村委會(huì)作為“半官半民”屬性的機(jī)構(gòu)，其特性造成了功能在一定程度上偏離。隨著農(nóng)村改革深入，尤其是2006年稅費(fèi)制度改革后，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消導(dǎo)致了基層失去了公共費(fèi)用主要來(lái)源，削弱了農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)力，導(dǎo)致農(nóng)民集體難以自我服務(wù)。在缺乏權(quán)威性自治組織的情況下，農(nóng)民個(gè)體更不愿意將私人財(cái)產(chǎn)與精力投入到公益事業(yè)建設(shè)，農(nóng)村集體公益用地，尤其是傳統(tǒng)公益用地延續(xù)陷入困境。

三、轉(zhuǎn)型期農(nóng)村集體公益用地功能的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)

經(jīng)濟(jì)與社會(huì)快速轉(zhuǎn)型期，農(nóng)村集體公益用地制度與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期、改革開放初期相比已經(jīng)發(fā)生了明顯的變化，國(guó)民性社會(huì)保障功能的剝離與農(nóng)民精神文化生活、個(gè)體發(fā)展、村民福利的功能凸顯，客觀上要求農(nóng)村集體公益用地回歸到公益本質(zhì)軌道上來(lái)，因而需要對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行調(diào)整，以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)村集體公益用地的發(fā)展。

（一）農(nóng)村集體公益用地的界定

概念是反映思維對(duì)象的本質(zhì)屬性及其分子的思維形式，概念的內(nèi)涵和外延是概念的兩個(gè)基本邏輯特征。對(duì)農(nóng)村集體公益用地功能制度進(jìn)行現(xiàn)實(shí)回應(yīng)，其前提是對(duì)其內(nèi)涵、外延有一個(gè)清晰的界定，并通過(guò)規(guī)劃來(lái)確定具體的范圍，以便對(duì)農(nóng)村集體公益用地功能有一個(gè)準(zhǔn)確的定位。

1.農(nóng)村集體公益用地概念的厘正

由于現(xiàn)行立法上并未對(duì)公益用地內(nèi)涵與外延進(jìn)行嚴(yán)格界定，學(xué)理上通常認(rèn)為，農(nóng)村集體公益用地指的是為特定地域范圍內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的公共利益需要使用的土地，目的是為了保障集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村社區(qū)的共同利益，具有公法屬性，在財(cái)產(chǎn)價(jià)值位階上具有優(yōu)先性。就其內(nèi)涵而言，以公共利益為目的，承擔(dān)著促進(jìn)社會(huì)平等、增進(jìn)農(nóng)民福利和提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率等多重任務(wù)，是集體公益用地的內(nèi)在本質(zhì)。就其外延而言，農(nóng)村集體公益用地位于農(nóng)村地區(qū)，為農(nóng)民集體所有。主要類型為四類：生活用地、休閑娛樂用地、公共事務(wù)用地，但不包括水利、電力等公共基礎(chǔ)設(shè)施用地，也不包括承包地、宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地等自益性、私用性質(zhì)土地。在與相關(guān)土地類型的區(qū)分方面，具體而言，第一，農(nóng)村集體公益用地與國(guó)有公益用地不同。國(guó)有公益用地所有權(quán)屬于國(guó)有，屬國(guó)有建設(shè)用地范疇，用于城鄉(xiāng)公益事業(yè)的建設(shè)，范圍上主要為城市地區(qū)，但國(guó)家因公共利益而征收的農(nóng)村集體土地也屬于國(guó)有公益用地。而農(nóng)村集體公益用地所有權(quán)主體為農(nóng)民集體，屬于農(nóng)村集體建設(shè)用地，用于農(nóng)村公益設(shè)施建設(shè)，范圍為農(nóng)村地區(qū)。第二，農(nóng)村集體公益用地同農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)地、宅基地不同。這幾種農(nóng)地雖然均屬于集體所有，但承包經(jīng)營(yíng)地、宅基地屬于自益性、私用屬性。集體成員以戶為單位，根據(jù)承包合同或申請(qǐng)從農(nóng)民集體處獲得土地使用權(quán)。而集體公益用地屬于公益性、共用性土地，使用上具有非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性。第三，農(nóng)村集體公益用地與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不同。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主要目的是用來(lái)發(fā)展集體企業(yè)等集體營(yíng)利性項(xiàng)目，如農(nóng)家樂、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、養(yǎng)殖場(chǎng)用地等。而集體公益用地屬于非營(yíng)利性用地，用于提升村民精神文化生活、成員個(gè)體發(fā)展，如宗祠、公益墓地、學(xué)校用地等。

2.農(nóng)村集體公益用地范圍的確定

對(duì)農(nóng)村集體公益用地概念的界定除理論上確定其內(nèi)涵與外延外，還需要從實(shí)踐上通過(guò)鄉(xiāng)村規(guī)劃確定具體用地范圍。按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，我國(guó)土地規(guī)劃體系分為城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃四種體系，城市和鎮(zhèn)規(guī)劃又分為總體規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃，其中鄉(xiāng)規(guī)劃與村莊規(guī)劃并沒有總體規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃要求，這也導(dǎo)致了鄉(xiāng)、村兩級(jí)規(guī)劃的滯后性，集體公益用地的規(guī)劃、利用缺乏前瞻性。農(nóng)村公益用地先申請(qǐng)、后建設(shè)的模式導(dǎo)致發(fā)展空間在很大程度上陷入被動(dòng)局面，如農(nóng)村現(xiàn)代生活所需的配套公園、綠地、健身場(chǎng)所需的公益用地，因缺乏事先規(guī)劃而導(dǎo)致選址和規(guī)模難以達(dá)到合理化、最優(yōu)化。因而農(nóng)村集體公益用地規(guī)劃上應(yīng)從以下幾個(gè)方面調(diào)整：首先，從立法上，鄉(xiāng)、村兩級(jí)規(guī)劃中也應(yīng)實(shí)行總體規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃制度，并根據(jù)村莊未來(lái)人口數(shù)量，預(yù)留出綠地、廣場(chǎng)、池塘、學(xué)校、養(yǎng)老院等配套公益用地；其次，對(duì)凡是通過(guò)鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃被確定為集體公益用地的，非因國(guó)家公共利益或重大集體公共利益不得改變規(guī)劃用途；最后，集體公益用地規(guī)劃的確定與修改應(yīng)經(jīng)三分之二以上村民代表或村民會(huì)議通過(guò)。通過(guò)上述方式使得農(nóng)村集體公益用地能夠得到有效的界定與劃分。

（二）農(nóng)村集體公益用地的權(quán)屬制度的完善

1.農(nóng)村集體公益用地所有權(quán)制度的完善

對(duì)農(nóng)村集體公益用地所有權(quán)制度而言，私法意義上的所有權(quán)受到極大的限制，與一般私用性質(zhì)宅基地、承包經(jīng)營(yíng)地不同之處在于其更多地受到“公共利益”的擠壓，因而農(nóng)村集體公益用地所有權(quán)制度的調(diào)整核心在于所有權(quán)權(quán)能的完善上。所有權(quán)的權(quán)能指的是“于法令限制之范圍內(nèi)，得自由使用、收益、處分其所有物，并排除他人之干涉”。首先，在占有與使用權(quán)能上，一旦通過(guò)相應(yīng)程序被確定為公益用地的，所有權(quán)人的占有權(quán)能不再具有排他效力，而被糅合進(jìn)了公益用地使用人對(duì)土地的占有，此時(shí)所有權(quán)人原本擁有的民法上的排他性占有、使用權(quán)能被“公共地役權(quán)”壓縮至極限，實(shí)踐上討論其所有權(quán)權(quán)能行使實(shí)際意義已經(jīng)不大；其次，在處分權(quán)能上，公益性是其首要價(jià)值目標(biāo)，公益性阻斷了所有權(quán)人對(duì)集體公益用地民法上的抵押、擔(dān)保、流轉(zhuǎn)等處分權(quán)能的行使，所有權(quán)人任何對(duì)集體公益用地的處分行為必須以不損害集體公共利益為前提，但處分權(quán)并不是絕對(duì)滅失，如因國(guó)家公益或者其他重大集體公共利益需要除外；最后，在收益權(quán)能上，集體公益用地私法上的收益權(quán)因公益而被擠壓，當(dāng)然在某些情況下，因管理成本或保護(hù)性利用可以進(jìn)行適當(dāng)?shù)氖召M(fèi)，這種收費(fèi)一是要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的行政審批，二是其收益必須還復(fù)于原公益用途。

2.農(nóng)村集體公益用地使用權(quán)制度的完善

農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型期，農(nóng)村社區(qū)、公益組織均處于尚未完善的階段，對(duì)農(nóng)村集體公益用地的具體使用缺乏清晰的管理制度安排。結(jié)合我國(guó)農(nóng)村公益用地利益實(shí)際，可根據(jù)使用主體的不同分為個(gè)人利用、法人利用和非法人組織的利用三種。第一種，對(duì)于普通個(gè)體而言，對(duì)集體公益用地可基于集體成員權(quán)進(jìn)行非排他性的使用，如村圖書館、籃球場(chǎng)，集體成員因公共利益需要對(duì)其非排他性利用，所有權(quán)人農(nóng)民集體須予以忍讓。第二種，對(duì)法人而言，如果是村集體內(nèi)民辦教育機(jī)構(gòu)、民辦養(yǎng)老院（公辦屬國(guó)家應(yīng)承擔(dān)的國(guó)民福利范疇）等組織，經(jīng)過(guò)農(nóng)民集體的同意、相關(guān)行政機(jī)關(guān)的審核后相關(guān)法人組織可以使用，而這種使用的性質(zhì)實(shí)質(zhì)上是一種公共地役權(quán)。公共地役權(quán)是為了公眾利益的需要，公眾或公共事業(yè)部門享有的在相關(guān)不動(dòng)產(chǎn)上施加負(fù)擔(dān)或不利益，不動(dòng)產(chǎn)所有者或使用人負(fù)有容忍義務(wù)的一種權(quán)利。從權(quán)利構(gòu)造來(lái)看，公共地役權(quán)是傳統(tǒng)私法上地役權(quán)的新發(fā)展，是在傳統(tǒng)民法上的私人地役權(quán)不能解決公用事業(yè)的背景下而發(fā)展起來(lái)的，具有一定的公私復(fù)合性，這和美國(guó)法上用于濕地等自然生態(tài)和歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的保存役權(quán)功能相似，相應(yīng)組織可基于公共地役權(quán)對(duì)農(nóng)村集體公益用地進(jìn)行公益性利用。需要注意的是，對(duì)于寺廟、宗祠這類有固定場(chǎng)所，尚未登記成法人的組織，可根據(jù)《民法總則》第87條、92條之規(guī)定，經(jīng)依法登記成立，取得捐助法人資格，允許其在現(xiàn)有用地范圍內(nèi)使用農(nóng)村集體公益用地，以保障農(nóng)村集體公益用地精神文化功能、宗教信仰功能的發(fā)揮，維護(hù)農(nóng)民的精神發(fā)展權(quán)益。第三種，對(duì)于非法人團(tuán)體而言，如皮影戲隊(duì)、劃船隊(duì)、鼓樂隊(duì)等日常無(wú)須固定場(chǎng)所的非法人組織，經(jīng)過(guò)農(nóng)民集體同意，基于公共地役權(quán)，可利用現(xiàn)有文化站、廣場(chǎng)等開展相關(guān)活動(dòng)。

（三）農(nóng)村集體公益用地管理制度的完善

自由與限制相伴而成，農(nóng)村集體公益用地與宅基地、承包地等私用性質(zhì)土地的管理方式有較大區(qū)別，私用性質(zhì)土地管理核心在于對(duì)自由利用的保障上，而集體公益用地的管理核心在于公益屬性的保障，保障其公益性不受侵害與公眾自由利用不受干涉。首先，需要通過(guò)土地規(guī)劃控制保障其公益性。此處的規(guī)劃控制分為兩個(gè)方面，一方面是通過(guò)鄉(xiāng)村控制性規(guī)劃確定公益用地范圍，即原則上所有公益設(shè)施必須在此范圍內(nèi)建設(shè)利用，其他非公益設(shè)施不應(yīng)在此范圍設(shè)立。另一方面是具體公益設(shè)施的建設(shè)必須通過(guò)詳細(xì)性規(guī)劃的審核，控制公益設(shè)施建設(shè)的規(guī)模和協(xié)調(diào)整體鄉(xiāng)村建筑布局。其次，通過(guò)公益用地用途控制保障其公益性。農(nóng)村集體公益用地的具體利用必須通過(guò)土地行政主管部門和住建行政主管部門審核批準(zhǔn)，保證其公益用途，并進(jìn)行確權(quán)與登記、頒證。對(duì)于既有的傳統(tǒng)農(nóng)村集體公益用地如廟宇、墓地、祠堂等，應(yīng)在尊重歷史與利用現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，由農(nóng)民集體申請(qǐng)，土地行政主管部門予以審核、確認(rèn)該地的公益用途，并在權(quán)屬證書上注明該土地使用性質(zhì)為公益用地。最后，通過(guò)處分權(quán)限制保障其公益性。凡是規(guī)劃、批準(zhǔn)為集體公益用地的，不得隨意改變其用途，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)對(duì)集體公益用地的抵押、擔(dān)保、用途變更等處分應(yīng)不予登記。

四、結(jié)語(yǔ)

在社會(huì)轉(zhuǎn)型的時(shí)代背景下，農(nóng)村集體公益用地經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代到社會(huì)轉(zhuǎn)型期的變遷，傳統(tǒng)的公益用地功能出現(xiàn)分化、衰退及新的農(nóng)村集體公益用地類型興起，農(nóng)村集體公益用地的價(jià)值認(rèn)識(shí)也隨之發(fā)生變化。城鄉(xiāng)同權(quán)、個(gè)體自由與平等、區(qū)域發(fā)展平衡、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均化等價(jià)值目標(biāo)要求農(nóng)村集體公益用地應(yīng)當(dāng)符合現(xiàn)代農(nóng)村社會(huì)發(fā)展規(guī)律，農(nóng)村集體公益用地制度改革也必須適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展步伐，向滿足提升集體成員精神文化需求、完善基本社區(qū)公共服務(wù)、維護(hù)農(nóng)民集體及其成員的公共利益的功能方向發(fā)展。

作者簡(jiǎn)介：余敬，男，海南大學(xué)法學(xué)院博士生。梁亞榮，男，海南大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。  

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）2018年第2期 

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)