一、我國宅基地制度的演進(jìn)
新中國成立以來，歷經(jīng)新民主主義革命、社會主義改造到改革開放幾個時期，我國農(nóng)村土地制度的演變，也經(jīng)歷了由私有到公有的變遷。
新中國成立之初，實(shí)施旨在“有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制”的土地改革,當(dāng)時明確提出要保護(hù)包括農(nóng)民在內(nèi)的私有財(cái)產(chǎn)。土地改革完成后，人民政府對獲得土地的農(nóng)民專門頒發(fā)了土地所有權(quán)證。1954年，新中國制訂第一部《憲法》，明確提出“國家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)”以及“國家保護(hù)公民的合法收入、儲蓄、房屋和各種生活資料等的所有權(quán)”。耕地和宅基地作為農(nóng)民私有土地的一部分，自然受到合法保護(hù)?？蓮?953年起我國農(nóng)村進(jìn)行社會主義改造，建立初級社、高級社，農(nóng)民以土地入股采取集中統(tǒng)一經(jīng)營，但仍保留私有制。待三大改造（農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)）完成，通過合作化運(yùn)動實(shí)現(xiàn)了公有制，宅基地還是私有。1956年3月《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》規(guī)定，“社員原有的墳地、房屋地基不入社。社員新修房屋需用的地基和需用的墳地由合作社統(tǒng)籌解決，在必要的時候，合作社可以申請鄉(xiāng)人民委員會協(xié)助解決。”這就說農(nóng)村的耕地公有或稱集體所有了，農(nóng)民擁有房屋所有權(quán)的同時，也擁有宅基的所有權(quán)，農(nóng)民買賣、抵押、租賃房屋的權(quán)利受到保護(hù)。
但到1962年，出臺《農(nóng)村人民公社工作條例》（修正草案）時，對宅基地做了定論。“社員的宅基地一律不準(zhǔn)出租和買賣”，“社員的房屋永遠(yuǎn)歸社員所有”，“社員有買賣或者租賃房屋的權(quán)利；任何單位、任何人，都不準(zhǔn)強(qiáng)迫社員搬家；如果因?yàn)榻ㄔO(shè)或者其他的需要，必須征用社員的房屋，應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行國務(wù)院有關(guān)征用民房的規(guī)定，給以補(bǔ)償，并且對遷移戶作妥善的安置?！薄稐l例》是我國政策文件和法律中第一次使用“宅基地”一詞的，開創(chuàng)了宅基地與其上的房屋相分離的制度安排，確定了農(nóng)民房屋私有與宅基地集體所有并存的制度。
1963年，中共中央出臺《關(guān)于各地對社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“社員的宅基地歸生產(chǎn)隊(duì)集體所有、一律不準(zhǔn)出租和買賣”。同時，還明確了宅基地使用權(quán)“歸各戶長期使用，長期不變，生產(chǎn)隊(duì)?wèi)?yīng)保護(hù)社員的使用權(quán)，不能想收就收，想調(diào)劑就調(diào)劑?！睂φ厣系母街?，“包括房屋、樹木、廠棚、豬圈、廁所等，強(qiáng)調(diào)永遠(yuǎn)歸社員所有，社員有買賣或租賃房屋的權(quán)利”。甚至還規(guī)定：“房屋出賣以后，宅基地的使用權(quán)即隨之轉(zhuǎn)移給新房主，但宅基地的所有權(quán)仍歸生產(chǎn)隊(duì)所有?！边@次也提出了農(nóng)民宅基地的取得方式：“社員需新建房又沒有宅基地時，由本戶申請，經(jīng)社員大會討論同意，由生產(chǎn)隊(duì)統(tǒng)一規(guī)劃，幫助解決，社員新建住宅占地?zé)o論是否耕地，一律不收地價?！?/p>
至此形成了宅基地制度的基本內(nèi)容，即：宅基地所有權(quán)與使用權(quán)相分離，農(nóng)戶擁有宅基地長期使用權(quán)，并受法律保護(hù)；宅基地的所有權(quán)歸生產(chǎn)隊(duì)集體所有，社員禁止出租和買賣；農(nóng)戶對房屋有排他性所有權(quán)，可以買賣、租賃、抵押、典當(dāng)。
1982年《憲法》規(guī)定：農(nóng)民宅基地的所有權(quán)歸集體所有。之后，我國又出臺了諸多有關(guān)宅基地調(diào)整和完善的制度，主要是不斷加強(qiáng)監(jiān)管的。但1986年的《土地管理法》第41條曾規(guī)定：城鎮(zhèn)居民經(jīng)依法批準(zhǔn)，可以使用集體所有的土地建住宅。這說明取得農(nóng)村宅基地的身份也放開過。1998年修訂《土地管理法》時才刪除了這一條款，存續(xù)達(dá)十二年之久。
2004年國土資源部頒發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》，要求嚴(yán)格實(shí)施規(guī)劃和控制村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，改革和完善宅基地審批制度，規(guī)范審批程序。2008年十七屆三中全會《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出：“完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。”2013年中央1號文件提出“改革和完善農(nóng)村宅基地制度，加強(qiáng)管理，依法保障農(nóng)戶宅基地使用權(quán)。”
由此可見，農(nóng)村宅基地制度演進(jìn)過程比較復(fù)雜，同樣解決宅基地“三權(quán)分置”問題也不可能一蹴而就。
二、宅基地改革試點(diǎn)推進(jìn)情況及“三權(quán)分置”
黨中央一直高度重視宅基地制度改革。2013年11月十八屆三中全會提出，“改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”。2015年2月，全國人大授權(quán)在33個縣（市、區(qū)）開展土地制度改革試點(diǎn)工作，簡稱“三塊地”改革；同年3月，國土資源部選取15個縣（市、區(qū)）開展宅基地改革試點(diǎn)。2017年11月，經(jīng)中央深改組批準(zhǔn)，將三項(xiàng)試點(diǎn)全面打通，在33個試點(diǎn)地區(qū)同步推進(jìn)。與此同時，全國人大又授權(quán)將試點(diǎn)期限再延長一年。 2017年12月，中央農(nóng)村工作會議正式提出，要求“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。2018年中央1號文件指出，要“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策”。從此，宅基地制度改革和“三權(quán)分置”在試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)全面鋪開。
農(nóng)村宅基地和承包地“三權(quán)分置”改革，旨在正確處理農(nóng)民和土地的關(guān)系。承包地改革底線是保證農(nóng)民不失地，宅基地制度改革底線是保證農(nóng)民不失所，但宅基地“三權(quán)分置”要難于承包地。承包地改革較早、實(shí)踐基礎(chǔ)好、制度形成規(guī)范。早在1984年元旦發(fā)出的中央一號文件，就提出了“土地承包期延長至15年以上”，“鼓勵耕地向種田能手集中”。這個文件還強(qiáng)調(diào):隨著農(nóng)村分工分業(yè)的發(fā)展，將有越來越多的人脫離耕地經(jīng)營，從事林牧漁業(yè)等生產(chǎn)，并將有較大部分農(nóng)民轉(zhuǎn)入小工業(yè)和小集鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)。這是一個必然的歷史性進(jìn)步，可為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向深度廣度進(jìn)軍，為改變?nèi)丝诤凸I(yè)的布局創(chuàng)造條件?？梢娭醒雽r(nóng)村承包土地制度的設(shè)計(jì)早有安排，隨著時代的發(fā)展逐一得以驗(yàn)證。
而農(nóng)村宅基地制度改革較晚，且進(jìn)程中一波三折。制度演進(jìn)過程也很復(fù)雜，政策變化多端，改革開放后出臺的政策主要是強(qiáng)化監(jiān)管。事實(shí)中形成的房地綁在一起模式一直沒有突破，從房地私有到地公有房私有，人們對此認(rèn)知混亂。特別是對通過繼承和贈予得來的祖屋、宗祠，多數(shù)人一直把它和地基共同看為私有。就連《物權(quán)法》中確定的宅基地用益物權(quán)，也只規(guī)定具有占有、使用權(quán)，與建設(shè)用地使用權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)相比少了收益權(quán)，更沒有明確出租、轉(zhuǎn)用權(quán)，且規(guī)定宅基地使用權(quán)不得抵押，這些限制條款無疑制約了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。
正是在這種復(fù)雜的背景下，中央提出對宅基地實(shí)行“三權(quán)分置”的改革要求。宅基地制度改革及其“三權(quán)分置”的目的，就是要落實(shí)農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)，堅(jiān)持農(nóng)民的主體地位，讓廣大農(nóng)民在土地上有更大的獲得感。
三、宅基地“三權(quán)分置”面臨的問題
1.宅基地和農(nóng)房閑置嚴(yán)重
改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展。鄉(xiāng)村人口從1995年達(dá)到8.59億人的峰值后逐年減少，至2015年6.03億人，減少了2.56億人。但城鄉(xiāng)建設(shè)用地并未減少，而且還有增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)我國村莊用地每年要增加一二百萬畝。歷年農(nóng)村建房違法用地宗數(shù)平均占違法用地總宗數(shù)的80%。到2015年底，全國村莊面積2.87億畝，是城鎮(zhèn)面積的2.09倍，其中80%是宅基地。出現(xiàn)這一不合理現(xiàn)象的重要原因，就是農(nóng)村宅基地存在大量閑置浪費(fèi)。
2.農(nóng)民住宅財(cái)產(chǎn)權(quán)難以實(shí)現(xiàn)
農(nóng)村房屋是農(nóng)民的重要財(cái)產(chǎn)，但農(nóng)民住房與宅基地捆綁，無法市場化交易，影響其價值實(shí)現(xiàn)。如重慶實(shí)施地票制度，宅基地復(fù)墾后每畝指標(biāo)交易收入可達(dá)17萬元以上。以此計(jì)算全國1.7億畝宅基地價值就近23萬億元。目前，我國農(nóng)村居民人均住房面積約37平方米，以2015年農(nóng)村人口60346萬人、農(nóng)民住宅造價838.9元／平方米計(jì)算，農(nóng)村居民住房僅造價就達(dá)18.7萬億元。兩項(xiàng)構(gòu)成相加保守估計(jì)，全國農(nóng)宅潛在價值就達(dá)41.7萬億元。如果可以市場化交易，農(nóng)宅價值還會增長。
3.宅基地制度試點(diǎn)改革成效和困難并存
不可否認(rèn)，各地的宅基地改革試點(diǎn)取得了一定成效。但是推進(jìn)改革仍然存在一些困難和需要解決的問題，如宅基地歷史遺留問題、有償使用費(fèi)收取難問題，農(nóng)村宅基地退出與用途轉(zhuǎn)換存在風(fēng)險(xiǎn)問題，還有就是與相關(guān)法律法規(guī)銜接問題、集體土地產(chǎn)權(quán)虛化弱化問題、改革動力問題、配套政策缺失等問題。這些都需要進(jìn)一步研究加以解決。
四、政策建議
1.加強(qiáng)規(guī)劃，補(bǔ)齊農(nóng)村土地管理短板
明確集體經(jīng)濟(jì)組織對村莊用地的規(guī)劃利用權(quán)，建議實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃集中建、統(tǒng)規(guī)自建、多戶聯(lián)建相結(jié)合農(nóng)村建房模式。對違法建設(shè)、超標(biāo)建設(shè)和長期閑置的宅基地，賦予集體經(jīng)濟(jì)組織及時糾正和有條件調(diào)整、收回的權(quán)能。
2.借鑒相關(guān)領(lǐng)域改革的成功經(jīng)驗(yàn)
建議宅基地制度改革吸納承包地和城鎮(zhèn)住房制度改革的成功經(jīng)驗(yàn)。按照黨的十八屆三中全會提出的要求，對關(guān)系人民群眾切身利益的事要做好辦好。把立得住、可復(fù)制、能推廣的改革經(jīng)驗(yàn)盡快變?yōu)槠毡閷?shí)行的政策。
3.總結(jié)推廣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)
建議把重慶地票、河南復(fù)墾券、浙江義烏的集地券等成功有效的做法，盡快在更大范圍加以推廣和實(shí)施，讓更多農(nóng)民共享改革成果。這些做法在解決農(nóng)村宅基地閑置和農(nóng)房閑置的同時，沒有改變土地性質(zhì)，有一部份改變了用途，但正是這部分改變用途，才更有意義。
4.加快宅基地改革相關(guān)立法、修法工作
建議加快修訂《物權(quán)法》、《土地管理法》、《村民委員會自治法》，出臺新的《農(nóng)村宅基地管理辦法》。鎖定集體組織成員權(quán)，防止出現(xiàn)頻繁調(diào)整成員權(quán)，造成集體所有制無解現(xiàn)象和農(nóng)戶資格權(quán)預(yù)期不穩(wěn)等問題。
（作者單位：中國土地勘測規(guī)劃院地政研究中心）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國土地科學(xué)（微信公眾號原創(chuàng)）2018-05-25
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