摘要: 農(nóng)民住房作為一個集合概念，事實上包括農(nóng)民房屋及所占宅基地，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)包含農(nóng)民房屋所有權(quán)及所占宅基地使用權(quán)。依據(jù)現(xiàn)行法的規(guī)定，在宅基地使用權(quán)不能作為抵押物的情況下，作為集合概念的農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的抵押在法律上也就出現(xiàn)了障礙。契合 “保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”的政策指引和價值需求，立法上宜按照現(xiàn)代市場法則，改革宅基地制度，彰顯其用益物權(quán)的屬性和財產(chǎn)功能，最終通過立法上的新規(guī)制，將農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)塑造成一種具有物權(quán)屬性和具有抵押擔保功能的財產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)一體登記是農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)設(shè)定的前置條件，抵押合同加上登記是農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)設(shè)定的核心要件。在抵押權(quán)實現(xiàn)時，可以通過選擇貸款風險補償基金、強制管理或貸款重組等方式保障農(nóng)民基本居住權(quán); 通過將“依法采取多種方式處置抵押物”限縮為“變賣或拍賣等多種方式處置抵押物”，以體現(xiàn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)與商品房處置的差別化。農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)處置時的受讓人范圍，不再限于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，可以擴大到本鄉(xiāng)鎮(zhèn)本縣區(qū)居民，必要時擴展至設(shè)區(qū)市和省一級范圍內(nèi)的居民; 同時積極探索建立宅基地使用權(quán)有償物權(quán)、債權(quán)轉(zhuǎn)讓機制以及有償轉(zhuǎn)讓利益合理分配機制。

關(guān)鍵詞: 農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán); 宅基地使用權(quán); 農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押

“農(nóng)業(yè)的根本出路在于現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是國家現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和支撐。沒有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，國家現(xiàn)代化是不完整、不全面、不牢固的?！倍獙崿F(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，必須充分發(fā)揮農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)等現(xiàn)有資產(chǎn)的金融價值。因此，加強對農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押制度的構(gòu)建，對于全面建成小康社會加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，具有十分重要的意義。

一、農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押的制度困境及克服

(一) 農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押標的物范圍的界定

僅就字面理解而言，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押的標的物當是農(nóng)民住房。問題在于如何科學認識和準確界定農(nóng)民住房? 一直以來，學術(shù)界存有著意見相左的兩種觀點，一種意見認為，農(nóng)民住房僅僅是指建筑在農(nóng)村宅基地上的房屋及其附屬設(shè)施，而不包括農(nóng)村宅基地本身; 另一種意見主張，農(nóng)民住房不僅包括建筑在農(nóng)村宅基地上的房屋及其附屬設(shè)施，還包括農(nóng)村宅基地。顯而易見，兩種不同觀點的認知與解釋，分歧集中在農(nóng)民住房是否包括農(nóng)村宅基地。就物理狀態(tài)而言，宅基地上的房屋及其附屬設(shè)施是無法脫離其所依附的宅基地而獨立存在的。然而，從關(guān)于權(quán)利歸屬的立法視角觀之，農(nóng)民對于宅基地上的房屋及其附屬設(shè)施享有完全的所有權(quán)，而對于宅基地則僅僅享有使用權(quán)，宅基地的所有權(quán)則歸屬于農(nóng)民集體，二者又是可以分離的。

農(nóng)民住房與農(nóng)民房屋并非同一概念，其內(nèi)涵與外延存在一定的差異。根據(jù)我國物權(quán)法第 64 條的規(guī)定，農(nóng)民對建筑在宅基地上的“房屋”享有所有權(quán)。我國物權(quán)法第 152 條規(guī)定: “宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。”在我國物權(quán)法上，“房屋”與“住宅”基本上是在同一個意義上使用的。農(nóng)民住房在現(xiàn)行物權(quán)法上未見其概念。就目前而言，農(nóng)民住房還處于政策層面的概念，其最早見于2013 年黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》( 以下簡稱十八屆三中全會《決定》) ，該《決定》明確規(guī)定: “保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。”隨后的 2014 年、2015 年和 2016 年的中央一號文件均就農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押進行了強調(diào)。2015 年 8 月 10 日國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導意見》( 以下簡稱《“兩權(quán)”抵押意見》) 第一次明確提出，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)設(shè)立抵押的，需將宅基地使用權(quán)與住房所有權(quán)一并抵押。2016 年 3 月 15 日中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國保險監(jiān)督管理委員會、財政部、國土資源部與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布的《農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》( 以下簡稱《試點暫行辦法》) 第 2 條進一步規(guī)制了農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款，強調(diào)不改變宅基地所有權(quán)性質(zhì)是前提，以農(nóng)民住房所有權(quán)及所占宅基地使用權(quán)作為抵押是基本內(nèi)容。2017 年中央一號文件首次要求“深入推進”承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點。從最初的“慎重穩(wěn)妥”到 2017 年中央一號文件的“深入”推進“農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點”，標明中央關(guān)于“農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)”這一政策概念趨于穩(wěn)定，內(nèi)涵界定更加清晰。據(jù)此，農(nóng)民住房作為一個集合概念，事實上包括農(nóng)民房屋及所占宅基地，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)包含農(nóng)民房屋所有權(quán)及所占宅基地使用權(quán)。這一政策規(guī)定解決了一直以來的理論紛爭，具有很強的現(xiàn)實指導意義。

(二) 農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押的現(xiàn)行法律障礙

既然，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)是由農(nóng)村房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)集合而成的，那么，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的屬性，就與農(nóng)村房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)的屬性緊密相關(guān)。在我國現(xiàn)行法上，房屋及其附屬設(shè)施所有權(quán)與其所占范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)屬于各自獨立的不動產(chǎn)。房屋既屬于農(nóng)民所有，農(nóng)民就享有完整意義上的房屋所有權(quán)，根據(jù)物權(quán)法第 180 條第 1 項關(guān)于“建筑物和其他土地附著物”可以抵押的規(guī)定，農(nóng)民所有的房屋及其附屬設(shè)施當然可以依據(jù)其自己的意愿進行抵押?，F(xiàn)在關(guān)鍵的問題是: 宅基地使用權(quán)是否可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押? 從我國宅基地使用權(quán)制度的歷史沿革考察，在新中國成立之前，農(nóng)民的房屋及其附屬設(shè)施基本上都是建筑在自己所有的土地上，我們黨領(lǐng)導的土地改革運動也承認這種狀況，即農(nóng)民對其房屋和地基同時享有所有權(quán); 新中國成立之后，隨著農(nóng)村進行的社會主義改造運動，農(nóng)民參加初級和高級合作社的普遍化，農(nóng)民的宅基地所有權(quán)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榧w土地所有權(quán)，農(nóng)民對其宅基地僅僅擁有使用權(quán)。我國的宅基地制度是在土地公有基礎(chǔ)上所形成的獨特的集體“所有”和農(nóng)民“使用”分離的一項制度安排，這種“所有”和“使用”的分離乃是土地與房屋的分離。而房屋與土地又是不可分離的自然屬性，終究催生出中國特色的“宅基地”。改革開放以后，關(guān)于農(nóng)村宅基地的政策與法律法規(guī)，均沿襲使用了宅基地這一概念，并且強調(diào)農(nóng)民享有宅基地使用權(quán)。1986 年面世的、經(jīng)過兩次修正的《土地管理法》第 8 條第 2 款進一步明確宅基地屬于農(nóng)民集體所有; 第 26 條第 1 款規(guī)定了農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，第 4 款則進一步規(guī)定了農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。也就是說，在我國現(xiàn)行法上對于農(nóng)民宅基地，未禁止轉(zhuǎn)讓，只是將轉(zhuǎn)讓作為限制再次申請宅基地的條件而已。誠然，我國的相關(guān)法律法規(guī)非常明確的規(guī)定，受讓人不能是城鎮(zhèn)居民。這充分表明我國的宅基地使用權(quán)不是單純的財產(chǎn)權(quán)，而是受到身份限制的用益物權(quán)。

物權(quán)法第 13 章專門規(guī)定了“宅基地使用權(quán)”，這是我國第一次以立法的形式明確“宅基地使用權(quán)” 這一概念并明確了其用益物權(quán)的屬性，只不過該法第 152 條對宅基地使用權(quán)這一用益物權(quán)的屬性做了某種程度的限縮性規(guī)定: “宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施?！蔽覈餀?quán)法僅賦予宅基地使用權(quán)人對農(nóng)民集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)能，并于第 153 條規(guī)定“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定”。而依據(jù)我國土地管理法等法律和國家的相關(guān)規(guī)定來看，對宅基地使用權(quán)出租予以收益或者通過出讓等方式進行處分，對承租人或者受讓人有著嚴格的身份性限制，即只有本集體經(jīng)濟組織成員才有資格承租或者受讓本集體經(jīng)濟組織其他成員的宅基地使用權(quán)。我國物權(quán)法不僅沒有規(guī)定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)容，而且依據(jù)物權(quán)法第 184 條第 2 項明確規(guī)定宅基地使用權(quán)不得抵押，這就足以說明我國的宅基地使用權(quán)是缺少真正意義上的收益權(quán)的用益物權(quán)，其實質(zhì)是對收益權(quán)能的本質(zhì)性的否認。

根據(jù)民法理論，抵押屬于一種處分行為，因此，在宅基地使用權(quán)不能作為抵押物的情況下，作為集合概念的農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)是否可以抵押，這就成了學者們拷問的焦點、司法實踐應(yīng)回應(yīng)的難點。有學者尖銳的指出: “農(nóng)村房屋作為農(nóng)民最主要的財產(chǎn)，因其附屬的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受到法律上的限制，直接造成房屋產(chǎn)權(quán)無法順暢處分，實際上使農(nóng)民的房屋所有權(quán)‘虛有化’，同時也造成宅基地使用權(quán)‘僵化’，無法實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，成為制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要障礙?！叭缜耙咽?，房屋及其附屬設(shè)施在物理狀態(tài)上無法脫離于其所依附的土地而獨立存在，兩者只有相互結(jié)合，才能發(fā)揮其應(yīng)有的經(jīng)濟功能。由于我國宅基地使用權(quán)的身份權(quán)屬性，農(nóng)民取得并擁有宅基地使用權(quán)，帶有強烈的社會保障功能，因此，出于對農(nóng)民利益的保護，有學者堅稱，“中國社會不僅要禁止農(nóng)村宅基地交易，而且要防止變相交易農(nóng)村宅基地的情形混入立法之中?！爆F(xiàn)實情況是，現(xiàn)行法律法規(guī)對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)采行的是限制的做法，對宅基地使用權(quán)的抵押采行的也是禁止的規(guī)定。如此，勢必妨礙了農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)的交易自由，忽視了農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的資產(chǎn)屬性與融資功能，一定程度上，阻隔了農(nóng)民增加其財產(chǎn)性收入的渠道，從而也就不利于農(nóng)民的小康和農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。

(三) 農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押的制度障礙之克服

農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)作為典型的政策性概念，其政策層面的倡設(shè)，最初是作為農(nóng)村宅基地制度改革的重要有機組成部分來使用的，目的是賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利。這是破解和克服農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押法律障礙的先決條件。由于推行農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押需要突破《中華人民共和國物權(quán)法》第 184 條、《中華人民共和國擔保法》第 37 條等相關(guān)法律條款，因此，《“兩權(quán)”指導意見》規(guī)定了“由國務(wù)院按程序提請全國人大常委會授權(quán)，允許試點地區(qū)在試點期間暫停執(zhí)行相關(guān)法律條款”。試點本身就是改革，就是探索政策性制度實施的可行性，從而為立法奠定基礎(chǔ)，做好實踐上的準備。

誠然，將政策層面的農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)概念轉(zhuǎn)換為法律上的概念，固然與既存法律體系及法律觀念有關(guān)，但更主要的是服從并服務(wù)于現(xiàn)實的經(jīng)濟社會發(fā)展與現(xiàn)代生活的需求。促進資源的充分利用，是改革宅基地制度，深入推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押與轉(zhuǎn)讓的首要目標。而根據(jù)民法理論，收益權(quán)是用益物權(quán)的核心權(quán)能?！兜聡穹ǖ洹返?1030 條“物上的用益權(quán)的法定內(nèi)容”第 1 款規(guī)定: “物可以因設(shè)定負擔而受利益的人有收取此物之收益的方式設(shè)定負擔( 用益權(quán)) ?！倍啪傲趾捅R諶先生在對這一條款評注時認為，此系用益物權(quán)，“用益權(quán)是一種廣泛的、以收取全部之用益為內(nèi)容的權(quán)能?！痹趭W地利，民法上將所有權(quán)人分為有完全權(quán)能的所有權(quán)人和不完全權(quán)能的所有權(quán)人，用益權(quán)人即為不完全權(quán)能的所有權(quán)人?！秺W地利普通民法典》第 362 條規(guī)定: “依所有權(quán)自由處分原則，有完全權(quán)能的所有權(quán)人原則上得任意使用或不使用其物; 有完全權(quán)能的所有權(quán)人得毀損其物，或者將其全部或部分移轉(zhuǎn)于他人，或者不附任何條件而放棄其物，即拋棄所有權(quán)?！逼涞?363 條繼續(xù)規(guī)定: “不完全權(quán)能的所有權(quán)人，亦即上位所有權(quán)人和用益所有權(quán)人，同樣享有前款規(guī)定的權(quán)利; 但一方不得實施任何有害于他方權(quán)利的行為?！痹谖覈r(nóng)民集體對宅基地享有所有權(quán)，農(nóng)民基于其身份從集體組織無償取得宅基地后便享有土地使用權(quán)。此時，農(nóng)民集體對宅基地享有的所有權(quán)即為受到一定限制的所有權(quán)，從某種意義上說，這類似奧地利民法典上的“不完全權(quán)能的所有權(quán)人”; 而宅基地使用權(quán)從農(nóng)民集體土地的所有權(quán)中分離出來之后，也作為“不完全權(quán)能的所有權(quán)”，此時便可以很少受到農(nóng)民集體土地所有權(quán)的約束。也就是說，在不損害農(nóng)民集體對宅基地享有所有權(quán)的前提下，宅基地使用權(quán)人可以享有“完全權(quán)能的所有權(quán)人”的權(quán)利。由此，宅基地使用權(quán)物權(quán)屬性的界定及其對宅基地使用權(quán)內(nèi)涵的規(guī)制，就理應(yīng)成為立法改造的重點所在。而“用益物權(quán)之設(shè)計與運用，必須隨時注入與時俱進之新元素，與社會之進步有機互動，誠屬其未來發(fā)展及成長之當然方向。”公允的說，我國關(guān)于農(nóng)村宅基地的現(xiàn)行法律及相關(guān)規(guī)定，出發(fā)點是好的，是基于農(nóng)民的特殊身份，出于對農(nóng)民生活的保障，同時慮及國家耕地的保護。只要宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)不危及農(nóng)民的權(quán)益，不引致耕地的流失，還是持有限制的允許態(tài)度的。如前已述，我國土地管理法第 62 條的規(guī)定，并非禁止宅基地的流轉(zhuǎn)，只是某種程度上對再次申請宅基地的限制而已。即便是涉及宅基地使用權(quán)的抵押，也只是禁止其單獨的抵押，并沒有明確否定其根據(jù)“地隨房走”的原則與房屋所有權(quán)一并抵押、轉(zhuǎn)讓。用益物權(quán)設(shè)定的目的，就是賦予民事主體對不動產(chǎn)進行使用和收益，其在某種意義上彰顯了物權(quán)法對物盡其用功能的追求。而宅基地使用權(quán)在現(xiàn)行法律中缺乏清晰明確的規(guī)定，加上中央提出的“可抵押、可轉(zhuǎn)讓”的農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)，尚處于政策層面的“試點階段”。然而，實踐中農(nóng)民對宅基地使用權(quán)權(quán)能完整性的追求，則愈加迫切與強烈。由于法律上允許農(nóng)民在一定范圍內(nèi)買賣房屋，遵循房地一體的原則，農(nóng)民在交易房屋時往往也就一并處理了宅基地使用權(quán)，甚至交易的重點并不在房屋上，而是承載房屋的宅基地使用權(quán)。這種規(guī)避乃至無視禁止性法律規(guī)定的情形，事實上不在少數(shù)，現(xiàn)行的法律法規(guī)與國家不斷變化的土地發(fā)展政策也就難以協(xié)調(diào)。實踐呼喚立法的修訂。

在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化視域下，改革宅基地使用權(quán)制度，宜進一步回歸其用益物權(quán)的本質(zhì)屬性，允許其依法流轉(zhuǎn)、讓與。在尊重物的所有權(quán)的前提下，可以將物的使用權(quán)給予那些更能發(fā)揮物的效用的民事主體。作為“他物權(quán)”中重要的一類，用益物權(quán)應(yīng)該被定義為在不改變物的所有權(quán)的前提下，獨立地利用物即行使占有、使用、收益的權(quán)利。既然我國物權(quán)法已將“宅基地使用權(quán)”確立為用益物權(quán)，那么在該項權(quán)利的行使過程中，也應(yīng)該具備完整的用益物權(quán)權(quán)能。從現(xiàn)代民法物權(quán)理論出發(fā)，宅基地使用權(quán)可以被理解為，在不改變土地公有制性質(zhì)的前提下，分離產(chǎn)生的對宅基地占有、使用、收益的權(quán)利。由此，構(gòu)建我國農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押制度，首先要界定宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)權(quán)能，充分實現(xiàn)其作為物的利用權(quán)的價值。這也符合現(xiàn)代物權(quán)理論的發(fā)展的趨勢和要求。其有效機制即是，在維護農(nóng)村宅基地農(nóng)民集體所有的前提下，實現(xiàn)農(nóng)村宅基地的有限制的市場化流轉(zhuǎn)。具體需要通過修改物權(quán)法、土地管理法等相關(guān)法律法規(guī)，明確規(guī)定: 農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的核心是財產(chǎn)權(quán)，在社會保障水平較低的情況下，其充當最基本的生活保障功能，農(nóng)民宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)不能影響農(nóng)民集體對宅基地的所有權(quán); 宅基地使用權(quán)之核心是使用、收益權(quán)，在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化視域下，必須將農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)塑造成一種具有物權(quán)屬性和具有抵押擔保功能的財產(chǎn)權(quán)，其不再或者不再主要是承載生活保障功能，而是完全按照現(xiàn)代市場法則，改革宅基地制度，彰顯其用益物權(quán)的屬性和財產(chǎn)功能，最終通過立法上的新規(guī)制，“農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)”得以實現(xiàn)從經(jīng)濟邏輯向法律邏輯的轉(zhuǎn)譯，“農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)”是在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化視域下生成的一個具有全新內(nèi)容的概念。具體建議修改物權(quán)法第 152 條，在宅基地使用權(quán)的內(nèi)容上增加“收益”的核心權(quán)能和有限處分的權(quán)能，以更好的回應(yīng)第 13 章的規(guī)定; 同時改變現(xiàn)行“宅基地使用權(quán)不得用作經(jīng)營性用途”的規(guī)定，建議改采列舉加概括的方式，明定宅基地使用權(quán)不得用作商業(yè)性開發(fā)建房以及法律法規(guī)禁止的其他用途。

二、農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押的設(shè)定

根據(jù) 2017 年中央一號文件的精神，就政策層面而言，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押已進入“深入推進”階段。因而，從法律層面加強對農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押設(shè)定的規(guī)制研究，就顯得尤為迫切、更為重要。

(一) 農(nóng)民房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)一體登記是農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)設(shè)定的前置條件

由于農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)設(shè)立抵押的，需將宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)一并抵押，因此對農(nóng)民房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)權(quán)屬的明晰、確認，是決定農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)能否有效抵押的前提。抵押權(quán)之設(shè)定，必須辦理登記始生效力，因此抵押物必須為已辦理登記或依法能辦理登記之不動產(chǎn)始足當之。然而，我國現(xiàn)行法上沒有將登記作為宅基地使用權(quán)的生效要件，登記與否，并不影響宅基地使用權(quán)的設(shè)立。誠然，這并不妨礙宅基地使用權(quán)人申請登記部門予以登記，也不排除某些地區(qū)主動地只收取工本費而為農(nóng)民辦理了宅基地使用權(quán)登記。“由于我國現(xiàn)行法更未賦予宅基地使用權(quán)登記公信的效力，這種宅基地使用權(quán)的登記只能具有對抗第三人的效力?！凹由衔覈F(xiàn)行法禁止宅基地使用權(quán)作為抵押物，因而也就沒有規(guī)定宅基地使用權(quán)的公示方法和公示效力。宅基地使用權(quán)在設(shè)立模式上之所以未安排登記，主要源于歷史沿革和現(xiàn)實狀況，即便是新申請宅基地使用權(quán)，其方案只要求經(jīng)村民會議或村民代表會議討論同意即可; 由于農(nóng)民之間相互熟悉，申請取得的宅基地地塊也是人所共知的，如此便能起到相應(yīng)的公示作用。

在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程中，宅基地使用權(quán)之流轉(zhuǎn)，既可能在“熟人”之間讓與，也有可能在“陌生人”之間轉(zhuǎn)移，政策層面也還允許向銀行金融機構(gòu)抵押，因此在宅基地使用權(quán)之設(shè)立方面，必須將登記因素納入其中，明確登記為宅基地使用權(quán)設(shè)立的格式方式，這樣既可以契合一般的物權(quán)公示原則，也可以為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押的登記提供依據(jù)。盡管現(xiàn)行立法上存在缺漏與瑕疵，但就政策層面而言，黨和政府一直在推動宅基地使用權(quán)確權(quán)登記工作。更為重要的是，根據(jù)國家建立健全不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的要求，2014 年 8 月國土資源部、財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局頒布的《關(guān)于進一步加快推進宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》還開啟了將農(nóng)村宅基地與在宅基地上建筑的農(nóng)房等建筑物、構(gòu)筑物進行一體確權(quán)登記頒證的工作，即統(tǒng)一調(diào)查、統(tǒng)一確權(quán)登記、統(tǒng)一發(fā)證; 2016 年的中央一號文件則進一步明確: “加快推進房地一體的農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證”，“完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，探索農(nóng)民住房保障新機制”。但現(xiàn)實中還是碰到了一些問題與困境，比如有的地方農(nóng)村地籍調(diào)查工作的基礎(chǔ)相對弱，不足以有效支撐和保障農(nóng)村房地一體的不動產(chǎn)登記; 有的地方僅僅開展了宅基地調(diào)查，沒有調(diào)查房屋及其附屬設(shè)施; 個別地方開啟不動產(chǎn)統(tǒng)一登記發(fā)證后，仍然頒發(fā)的是老證; 還有一些地方宅基地“一戶多宅”、超占面積等問題相對比較嚴重，時間跨度較大，權(quán)源資料也不全等，影響了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的整體進度。有鑒于此，為進一步加快農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作，有效支撐農(nóng)村土地制度改革，2016 年 12 月國土資源部下發(fā)《關(guān)于進一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問題的通知》( 國土資發(fā)［2016］191 號) ，明確了農(nóng)村“房地一體”確權(quán)登記頒證的具體工作; 2017 年中央一號文件則強調(diào): “全面加快‘房地一體’的農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記頒證工作。”從政策層面看，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的確權(quán)登記頒證工作在政府的精心組織和有力推動下正有序進行。盡管這一過程歷經(jīng)艱難，但還是有望在政府的強有力的推動下基本完成確權(quán)登記頒證工作。

政策性的指導必須轉(zhuǎn)化為立法上的實踐，才能真正發(fā)揮法律的引領(lǐng)與保障作用。我國物權(quán)法第 5 條規(guī)定: “物權(quán)的種類和內(nèi)容，由法律規(guī)定?！奔热晃餀?quán)法將宅基地使用權(quán)明確為用益物權(quán)，農(nóng)民對在宅基地上建筑的包括農(nóng)房在內(nèi)的建筑物、構(gòu)筑物享有所有權(quán)。抵押標的物必須特定，而農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)特定化的重要方式就是登記，通過登記，明晰農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的歸屬與范圍。因此建議修改物權(quán)法等相關(guān)法律法規(guī)，明確宅基地使用權(quán)的設(shè)立、變更與消滅采登記方式，明晰農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的主體、范圍，作為農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的權(quán)利象征和義務(wù)依據(jù)，從而為農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的抵押擔保奠定堅實的法律基礎(chǔ)。

(二) 抵押合同加上登記是農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)設(shè)定的核心要件

農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)作為不動產(chǎn)用益物權(quán)，當然一體適用物權(quán)法上的物權(quán)變動規(guī)則和物權(quán)抵押法則，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)人和金融機構(gòu)理應(yīng)通過簽訂抵押合同并就住房財產(chǎn)權(quán)這一特定抵押物進行抵押登記。依據(jù)《試點暫行辦法》第 2 條的規(guī)定，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款，是指在不改變宅基地所有權(quán)性質(zhì)的前提下，以農(nóng)民住房所有權(quán)及所占宅基地使用權(quán)作為抵押、由銀行業(yè)金融機構(gòu)向符合條件的農(nóng)民住房所有人發(fā)放的、在約定期限內(nèi)還本付息的貸款。簽訂農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押合同，是其題中應(yīng)有之義。根據(jù)我國物權(quán)法第 185 條的規(guī)定，抵押合同一般應(yīng)該包括“抵押財產(chǎn)的名稱、數(shù)量、質(zhì)量、狀況、所在地、所有權(quán)歸屬或者使用權(quán)歸屬”等內(nèi)容。這里揭示的是農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)人，作為適格的抵押人，必須依法擁有政府有關(guān)主管部門頒發(fā)的宅基地使用權(quán)及其房屋所有權(quán)權(quán)屬證明，方可與抵押權(quán)人簽訂合法有效的抵押合同。否則，就農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)這一抵押標的物而言，就不具備抵押標的物權(quán)屬明晰這一屬性。問題在于，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)的設(shè)定是否要經(jīng)過農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的同意? 以解釋論觀之，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)因抵押權(quán)人與抵押人即農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)人之間的抵押合同而產(chǎn)生，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)包括農(nóng)民住房所有權(quán)和宅基地使用權(quán)，屬于物權(quán)，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)人是該農(nóng)民房屋和宅基地的合法主體，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)體現(xiàn)了雙方當事人的合意，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)的設(shè)定無須經(jīng)過農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的同意。然而，《試點暫行辦法》第 4 條第( 四) 項規(guī)定，“所在的集體經(jīng)濟組織書面同意宅基地使用權(quán)隨農(nóng)民住房一并抵押及處置”是借款人以農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)作抵押申請貸款的條件。一些現(xiàn)行試點地區(qū)也曾明確規(guī)定，農(nóng)村房屋抵押應(yīng)當取得本集體經(jīng)濟組織的同意，抵押人應(yīng)向金融機構(gòu)提交抵押物所在地村集體經(jīng)濟組織或村民委員會同意抵押和同意處置抵押物的書面證明。然而，“物權(quán)是物之歸屬的權(quán)利，法律賦予權(quán)利人直接支配其物之力。所謂直接支配，系指物權(quán)人得依自己的意思享受物的利益，無待他人的介入。”況且，從鼓勵農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押，增加農(nóng)民土地的財產(chǎn)權(quán)益的角度來講，也無須征得農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的同意。

根據(jù)我國物權(quán)法的規(guī)定，現(xiàn)行擔保物權(quán)規(guī)則是以抵押財產(chǎn)類型化為其前提和基礎(chǔ)的，并將抵押物登記做了明確的規(guī)定，由于抵押權(quán)設(shè)立不轉(zhuǎn)移抵押物的占有，因此抵押權(quán)的公示自不能以交付占有為之，登記也就成了抵押權(quán)公示方式的不二選擇。農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)作為抵押權(quán)之一種，自當以登記為公示方式。對照我國物權(quán)法第 180 條的規(guī)定，農(nóng)民房屋當屬建筑物，農(nóng)民享有對建筑在宅基地使用權(quán)上的房屋之所有權(quán)，屬于可以抵押的抵押物范疇。根據(jù)我國物權(quán)法第 187 條的規(guī)定，對農(nóng)民房屋所有權(quán)設(shè)定抵押權(quán)，應(yīng)采取登記生效主義，未經(jīng)登記，農(nóng)民房屋所有權(quán)抵押權(quán)不設(shè)定。然而，對照我國物權(quán)法第 184 條的規(guī)定，因禁止宅基地使用權(quán)作為抵押物，所以相關(guān)政策才會明確由全國人大常委會授權(quán)試點地區(qū)在試點期間暫停實施該項規(guī)定。既然我國法上禁止宅基地使用權(quán)抵押，因而也就沒有規(guī)定宅基地使用權(quán)抵押權(quán)的公示方法和效力。問題在于既然有必要也有可能就農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)進行抵押，這就需要進一步按照現(xiàn)行擔保物權(quán)規(guī)則進行制度設(shè)計，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)的設(shè)立必須契合現(xiàn)行擔保物權(quán)規(guī)則?！对圏c暫行辦法》第 11 條規(guī)定: “借貸雙方要按試點地區(qū)規(guī)定，在試點地區(qū)政府確定的不動產(chǎn)登記機構(gòu)辦理房屋所有權(quán)及宅基地使用權(quán)抵押登記?！睂φ瘴覈餀?quán)法第 180 條的規(guī)定，融合農(nóng)民住房所有權(quán)和宅基地使用權(quán)的農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)肯定不屬于其第 1 款第 1 至第 6 項規(guī)定的抵押財產(chǎn)，但可以將其解釋歸位于第 7 項“法律、行政法規(guī)未禁止抵押的其他財產(chǎn)”之范疇。問題是，物權(quán)法也未對“法律、行政法規(guī)未禁止抵押的其他財產(chǎn)”設(shè)立抵押權(quán)時規(guī)定相應(yīng)的登記規(guī)則，《試點暫行辦法》也沒有規(guī)定農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)公示效力模式。根據(jù)我國物權(quán)法第 9 條的規(guī)定，基于法律行為所引起的不動產(chǎn)物權(quán)變動，采取的公示方法是登記，而且未經(jīng)登記，不動產(chǎn)物權(quán)變動不產(chǎn)生法律效力。由此，不動產(chǎn)物權(quán)變動的一般原則是登記生效主義，只有在法律另有規(guī)定的情況下，不動產(chǎn)物權(quán)變動方能采取其他形式。在王利明先生看來，“雖然條文沒有使用‘必須登記’的行文，但除了法律有特別的規(guī)定以外，所有的不動產(chǎn)物權(quán)變動都必須采取登記形式。”立法者據(jù)此主張: “不動產(chǎn)物權(quán)的各種變動不僅需要當事人的法律行為，也需要登記，法律行為和登記的雙重法律事實決定不動產(chǎn)物權(quán)變動的效力?！币虼擞袑W者主張，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)應(yīng)當歸屬于不動產(chǎn)物權(quán)，而且現(xiàn)行法律就其公示沒有做出特別的規(guī)定，依體系解釋方法，當然應(yīng)采取登記生效主義。筆者贊同農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押采登記生效主義，只不過，我們還是主張: 修改物權(quán)抵押擔保登記規(guī)則，明確統(tǒng)一采用登記生效主義。

三、農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)的實現(xiàn)

抵押實際上就是一種處分，一旦允許抵押擔保，倘若到期無法履行債務(wù)，就需要對抵押物進行處分，由此即變成了事實上的農(nóng)民宅基地的喪失，這與我國農(nóng)村宅基地政策和法律設(shè)置的初衷相背，也不符合現(xiàn)行農(nóng)村土地改革的政策底線。農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)的實現(xiàn)，關(guān)乎農(nóng)民與金融機構(gòu)權(quán)益的平衡和利益的保護。

(一) 前置條件: 農(nóng)民基本居住權(quán)的保障

在我國農(nóng)村，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)依舊是農(nóng)民最重要的不動產(chǎn)，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款實踐中會不會出現(xiàn)農(nóng)民居無定所，這是最大的社會問題，更是最大的民生?；诖?，為數(shù)不少的學者認為，抵押人只有在確保于抵押權(quán)實現(xiàn)后有居住場所的，才能設(shè)定農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押，或者抵押人有兩處以上房產(chǎn)或者由他人保證為其提供居住場所的情況下，才能辦理農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押。也有學者持不同意見，將抵押人必須保證在抵押權(quán)實現(xiàn)后有居住場所作為抵押的條件，將會限制農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押的設(shè)立，從而也就間接限制了農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)價值功能的發(fā)揮。無論是《“兩權(quán)”指導意見》還是《試點暫行辦法》都明確將“基本住房權(quán)利”“保障農(nóng)民基本居住權(quán)”作為實現(xiàn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)的前提來規(guī)定。因此，金融機構(gòu)在處置抵押物實現(xiàn)自身權(quán)益保障的同時如何保證農(nóng)戶基本住房權(quán)利，就成了無法回避的論題。

根據(jù)《試點暫行辦法》第 4 條第( 三) 項的規(guī)定，借款人以農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)作抵押申請貸款的，還應(yīng)有其他長期穩(wěn)定的居住場所，并能夠提供相關(guān)證明材料。筆者以為，這一限制性條件與《“兩權(quán)”指導意見》關(guān)于農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款“落實農(nóng)村土地的用益物權(quán)、賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”的指導思想與 “盤活農(nóng)民土地用益物權(quán)的財產(chǎn)屬性”的任務(wù)是相違背的。況且，這一限制性條件的規(guī)定，某種程度上矮化了現(xiàn)代農(nóng)民也是“經(jīng)濟理性人”的地位，同時也違背了“平等”的現(xiàn)代民法精神。無論是城鎮(zhèn)居民還是農(nóng)民，但凡以自己的住房財產(chǎn)權(quán)設(shè)立抵押的，因抵押權(quán)的實現(xiàn)均有可能出現(xiàn)抵押人居無定所的情況，為什么單就農(nóng)民要有其他居住場所的條件限制? 筆者主張，修改相關(guān)法律法規(guī)時，取消農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款設(shè)立時關(guān)于借款人提供有其他長期穩(wěn)定居住場所這一條件的規(guī)定。即便抵押物的處置以“保障農(nóng)民基本居住權(quán)”為前提，其實現(xiàn)路徑完全可以采取其他相應(yīng)的措施來解決，而不能采取施加抵押限制條件的方法。

其實，“保障農(nóng)民基本居住權(quán)”并不要求農(nóng)民除用于抵押的農(nóng)民住房外，一定還應(yīng)有其他長期穩(wěn)定居所。實踐中，在抵押權(quán)實現(xiàn)時，保障農(nóng)民基本居住權(quán)有多種解決方式，即便抵押農(nóng)民僅僅擁有一處住房財產(chǎn)權(quán)，也可以通過選擇相應(yīng)的方式來保障農(nóng)民基本居住權(quán)。一是通過抵押貸款風險補償基金保障農(nóng)民基本居住權(quán)。根據(jù)《試點暫行辦法》第 14 條的規(guī)定，鼓勵試點地區(qū)政府設(shè)立農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款風險補償基金，用于保障抵押物處置期間農(nóng)民基本居住權(quán)益。二是通過貸款重組保障農(nóng)民基本居住權(quán)?！对圏c暫行辦法》第 12 條也明確可以采行“貸款重組”的方式來保全農(nóng)民基本居住權(quán)。作為借款人的農(nóng)民不履行到期債務(wù)，或者出現(xiàn)按借貸雙方約定的情形需要依法行使抵押權(quán)的情形時，對于具有還款真意、有望在一定期限內(nèi)逐步走出困境具備一定償還貸款能力的抵押人，銀行業(yè)金融機構(gòu)均可不同程度地采取貸款重組的方式予以挽救，即一般由“雙方通過重新簽訂借款合同及其從屬合同，對不良貸款 ( 或有不良貸款參加) 的償債主體、擔保方式或者期限、金額、利率、還款計劃等要素作出調(diào)整的行為。”三是強制管理也不失為一種有效的保障農(nóng)民基本居住權(quán)的補充方式。強制管理，是指通過委托他人管理抵押財產(chǎn)，并以其所得收益使債權(quán)得以優(yōu)先受償?shù)闹贫取Ｎ覈F(xiàn)行法律法規(guī)和政策性文件均沒有對此加以規(guī)定。強制管理具有一定的優(yōu)勢: 抵押人在一定時間內(nèi)喪失農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的使用收益權(quán)，以農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的收益來滿足強制執(zhí)行權(quán)，在抵押權(quán)完滿實現(xiàn)后，抵押人仍舊取得完整的住房財產(chǎn)權(quán)。

(二) 現(xiàn)行抵押物處置方式的適用

根據(jù)我國物權(quán)法第 195 條的規(guī)定，抵押物處置的方式主要包括“協(xié)議以抵押財產(chǎn)折價”或“拍賣、變賣該抵押財產(chǎn)”。而《“兩權(quán)”指導意見》強調(diào)的“采取多種方式處置抵押物”之規(guī)定，一定程度上肯定了在農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押實現(xiàn)時，原則上有物權(quán)法第 195 條抵押物處置方式的適用空間，但不限于此。現(xiàn)在的問題是: 在農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押實現(xiàn)時，抵押財產(chǎn)的折價、拍賣、變賣這三種實現(xiàn)方式是否均可適用? 絕大多數(shù)學者認為，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押的實現(xiàn)不能采取協(xié)議折價的方式、由抵押權(quán)人直接取得農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)，而只能采取拍賣、變賣的方式，將農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)變價并從變價價款中優(yōu)先受償。也有學者從抵押物處置時受讓人的范圍不應(yīng)限定為本集體經(jīng)濟組織成員的視角分析，主張“農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)的實現(xiàn)方式也就可以采取折價方式，由作為抵押權(quán)人的金融機構(gòu)取得農(nóng)民住房所有權(quán)?！逼鋵?，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)時抵押物處置能否采取折價的方式與抵押物處置時受讓人的范圍沒有多大關(guān)聯(lián)。根據(jù)《試點暫行辦法》的規(guī)定，抵押權(quán)人只能是金融機構(gòu)。因此協(xié)議折價的主體只能是抵押人與作為抵押權(quán)人的金融機構(gòu)。由于抵押物農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的特殊性，《“兩權(quán)”指導意見》明確規(guī)定: 農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)( 含宅基地使用權(quán)) 抵押貸款的抵押物處置應(yīng)與商品住房制定差別化規(guī)定。這一 “差別化規(guī)定”，某種程度上，體現(xiàn)在《試點暫行辦法》將《“兩權(quán)”指導意見》的“依法采取多種方式處置抵押物”限縮為“房產(chǎn)變賣或拍賣等多種方式處置抵押物”。從而，一方面滿足了《“兩權(quán)”指導意見》關(guān)于“農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)( 含宅基地使用權(quán)) 抵押貸款的抵押物處置應(yīng)與商品住房制定差別化規(guī)定”，另一方面，某種程度上間接否定了抵押財產(chǎn)的折價處置方法。

通過拍賣、變賣的方式實現(xiàn)抵押權(quán)，因為并不導致宅基地所有權(quán)的移轉(zhuǎn)，而僅僅是農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)讓。通過農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)人與銀行業(yè)金融機構(gòu)協(xié)議以拍賣、變賣農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)所得的價款優(yōu)先受償; 雙方當事人未就拍賣、變賣農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)達成協(xié)商一致意見的，抵押權(quán)人可以申請人民法院強制拍賣、變賣該農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)，人民法院則可以根據(jù)實現(xiàn)擔保物權(quán)案件的特別程序作出許可拍賣、變賣農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)之裁定; 當然，抵押權(quán)人也可以徑直向人民法院提起民事訴訟，人民法院根據(jù)普通民事訴訟程序作出民事判決或裁定。抵押權(quán)人可以基于上述裁定或裁決向人民法院執(zhí)行機構(gòu)申請執(zhí)行，強制拍賣、變賣案涉農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)。一旦執(zhí)行完畢，抵押人就喪失其農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)，但此時并不影響農(nóng)民集體對宅基地享有所有權(quán)，抵押人讓渡的僅僅是農(nóng)民房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)。如前已述，由于農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)包括農(nóng)民房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)，其抵押的標的物均是農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)，因此抵押權(quán)實現(xiàn)方式應(yīng)本著化繁為簡的原則，宜進行一體化規(guī)定。再說，依據(jù)相關(guān)政策規(guī)定，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)本身包含農(nóng)民房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)，是內(nèi)生的，目前國家相關(guān)法律法規(guī)限制的也只是宅基地使用權(quán)單獨抵押，因為其涉及宅基地使用權(quán)的保障性功能，宅基地使用權(quán)仍是他物權(quán)，是在農(nóng)村集體土地所有權(quán)上設(shè)定的。

至于《試點暫行辦法》第 12 條關(guān)于“變賣或拍賣抵押的農(nóng)民住房，受讓人范圍原則上應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)”規(guī)定的理解與適用問題，應(yīng)遵循《“兩權(quán)”指導意見》關(guān)于“探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押擔保中宅基地權(quán)益的實現(xiàn)方式和途徑，保障抵押權(quán)人合法權(quán)益”的指導思想。試點地區(qū)，相關(guān)法律法規(guī)的暫停執(zhí)行，使得宅基地使用權(quán)與農(nóng)民房屋合體成為農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)，能夠成為抵押財產(chǎn)，從而為農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)設(shè)立抵押權(quán)掃除了法律障礙，然而能否真正實現(xiàn)抵押權(quán)，還是取決于抵押權(quán)實現(xiàn)機制的完善。一是從既有的法律法規(guī)來看，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)是可以轉(zhuǎn)讓的，只是其受讓人有一定的身份要求。二是“原則上”受限制的表述，從另外一個層面說，也就是肯認“例外”的存在。既然屬于改革試點，“例外”就應(yīng)該是一種常態(tài)性的存在。試點地區(qū)在農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)時，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)可以嘗試突破身份性限制，探索建立宅基地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓機制，這也是與《“兩權(quán)”指導意見》的基本精神相吻合的。為此，建議修改《土地管理法》《物權(quán)法》等相關(guān)法律法規(guī)時，明確規(guī)定: 農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)處置時的受讓人范圍，不再限于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，可以擴大到本鄉(xiāng)鎮(zhèn)本縣區(qū)居民，必要時擴展至設(shè)區(qū)市和省一級范圍內(nèi)的居民，以適應(yīng)農(nóng)村土地使用權(quán)市場化的需求; 同時鑒于農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押的特殊性，為維護本集體經(jīng)濟組織及其成員的利益，在農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押物處置時，應(yīng)當賦予本集體經(jīng)濟組織及其成員以同等條件下的優(yōu)先購買權(quán)。

(三) 農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押擔保中宅基地權(quán)益的實現(xiàn)方式和途徑

農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)特別是宅基地使用權(quán)這一抵押物處置上的法律障礙是銀行業(yè)金融機構(gòu)惜貸的主要原因。因此，從中央現(xiàn)行政策規(guī)定來看，均把改革宅基地制度、保障宅基地用益物權(quán)作為推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押的基礎(chǔ)與前提來考量的?！丁皟蓹?quán)”指導意見》強調(diào)“探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押擔保中宅基地權(quán)益的實現(xiàn)方式和途徑”，即是積極的回應(yīng)。

一是探索建立宅基地使用權(quán)有償物權(quán)轉(zhuǎn)讓機制。如前已述，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款處置抵押物時，受讓人如果是本集體經(jīng)濟組織成員或為本集體經(jīng)濟組織時，可以將房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)一并有償處置轉(zhuǎn)讓。當受讓人為本集體經(jīng)濟組織成員，因該成員具有取得宅基地使用權(quán)的主體資格，故宅基地使用權(quán)伴隨農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)一并轉(zhuǎn)移，受讓人因受讓農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)而取得了宅基地使用權(quán); 當受讓人為本集體經(jīng)濟組織時，因其作為宅基地的所有權(quán)人，此時受讓農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)，因宅基地使用權(quán)與所有權(quán)混同而歸于消滅。以上兩種情形，宅基地使用權(quán)均與農(nóng)民房屋所有權(quán)一體轉(zhuǎn)移，因此必須建立宅基地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的機制。根據(jù)《“兩權(quán)”指導意見》的規(guī)定，可以依托相關(guān)主管部門建立完善多級聯(lián)網(wǎng)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺，建立農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、流轉(zhuǎn)、評估的專業(yè)化服務(wù)機制。而《試點暫行辦法》第 9 條則進一步規(guī)定: “借貸雙方可采取委托第三方房地產(chǎn)評估機構(gòu)評估、貸款人自評估或者雙方協(xié)商等方式，公平、公正、客觀地確定房屋所有權(quán)及宅基地使用權(quán)價值。”只有這樣，才能充分彰顯農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)特別是宅基地用益物權(quán)的市場價值。

二是探索建立宅基地使用權(quán)有償債權(quán)轉(zhuǎn)讓機制?；谡厥褂脵?quán)取得和享有的特殊性考量，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)時可以探索“房地分離”的模式。當受讓人不屬于本集體經(jīng)濟組織成員時，受讓人不能取得宅基地使用權(quán)，而只能取得債權(quán)性質(zhì)的土地使用權(quán)，從而產(chǎn)生“房地分離”現(xiàn)象。誠然，這種“房地分離”僅是根據(jù)我國農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀所采取的一種過渡措施。當宅基地使用權(quán)完全市場化后，其應(yīng)當與國有建設(shè)用地使用權(quán)具有相同的法律地位，在農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押處置時，應(yīng)當回歸“房地一致”原則。具體說來，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押物處置時，受讓人僅僅取得住房所有權(quán)，而不取得宅基地使用權(quán)，就住房和宅基地之間的利用關(guān)系來說，可以采取住房所有權(quán)受讓人取得宅基地使用權(quán)的租賃權(quán)，即債權(quán)性質(zhì)的土地使用權(quán)。此時，抵押人喪失的僅僅是住房所有權(quán)，宅基地使用權(quán)并未喪失，因而可以依據(jù)宅基地使用權(quán)的租賃權(quán)收取受讓人的租金。

三是探索建立宅基地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓利益合理分配機制。在通常情況下，由于宅基地使用權(quán)取得是無償?shù)?，房屋受讓人在受讓房屋的同時也就喪失了無償申請宅基地的權(quán)利，因此農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓價中一般不包含宅基地使用權(quán)的價值。這不僅與宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能相悖，而且也與現(xiàn)行政策上鼓勵探索宅基地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓機制不相吻合。要做實農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，必須強化其用益物權(quán)屬性。宅基地的社會保障性質(zhì)以及無償取得的分配方式，不能遮掩或者屏蔽宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)屬性，更不能據(jù)此剝奪農(nóng)民作為宅基地用益物權(quán)人所本應(yīng)取得的法定孳息?！胺駝t，在抵押權(quán)實現(xiàn)后，原宅基地使用權(quán)人不僅喪失其宅基地用益物權(quán)，而且喪失再次請求分配宅基地的資格，其宅基地福利即喪失殆盡?！鞭r(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)作為抵押物無論是物權(quán)性質(zhì)的轉(zhuǎn)讓還是債權(quán)性質(zhì)的轉(zhuǎn)讓，均應(yīng)該是有償?shù)?。農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押處置后就宅基地使用權(quán)收益的主要部分應(yīng)該由農(nóng)民直接享有; 同時作為宅基地所有權(quán)人的集體經(jīng)濟組織可以參與分配部分收益。具體標準宜參酌當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、具體收益數(shù)額、基本生活保障水平等因素綜合確定，筆者建議具體分成比例宜劃定在三七或二八分成較為妥適。

（作者系法學博士，南京財經(jīng)大學教授，博士生導師）

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：土地法制研究院（微信公眾號原創(chuàng)）2018-06-05

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