——基于日本農(nóng)地中間管理制度分析啟示

摘要：土地流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)條件之一, 但是, 實現(xiàn)土地有序流轉(zhuǎn)需要建立完善的制度體系。日本近年實施的農(nóng)地中間管理制度旨在通過建立農(nóng)地中間管理機構(gòu) (農(nóng)地銀行) 及相應(yīng)的流轉(zhuǎn)機制和流轉(zhuǎn)補貼制度, 促進土地向農(nóng)業(yè)承擔(dān)主體集中, 提高農(nóng)業(yè)用地的利用效率和集約化程度, 進而提高農(nóng)業(yè)競爭力。通過對該制度的細致總結(jié)和效果分析, 認為中國的土地流轉(zhuǎn)制度有必要以目標(biāo)為導(dǎo)向, 完善制度設(shè)計、細化政策措施、調(diào)整農(nóng)業(yè)補貼并注重基層和農(nóng)民參與。

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是黨的十八大提出的具有中國特色的“四化”目標(biāo)之一?！皩嵺`證明, 土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路, 有利于優(yōu)化土地資源配置和提高勞動生產(chǎn)率, 有利于保障糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給, 有利于促進農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣應(yīng)用和農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收” (1) 。得出這一結(jié)論源于長期對土地制度的理論和實踐探索。土地流轉(zhuǎn)始于土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實施不久的20世紀(jì)80年代中后期, 至21世紀(jì)初開始出現(xiàn)個別農(nóng)民合作經(jīng)濟組織和企業(yè)大規(guī)模流轉(zhuǎn)為止, 主要以農(nóng)戶之間的自發(fā)流轉(zhuǎn)為主[1]607-609。隨著黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確提出“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán), 發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”的政策出臺。許多地方政府開始嘗試構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系, 并積極鼓勵規(guī)模經(jīng)營。但是, 土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織運作過程往往缺乏秩序, 成效也不太顯著[2]、合同約定過于原則、概括, 容易產(chǎn)生矛盾和糾紛, 且糾紛解決困難等土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范、以及土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理制度不完善[3]等問題仍然普遍存在。同時, 撂荒等影響土地利用效率的問題也缺乏有效的遏制手段。實現(xiàn)有序、可持續(xù)的土地流轉(zhuǎn), 促進土有效地利用仍然需要進一步的體制機制創(chuàng)新。

與中國同屬東亞地區(qū)的日本, 同樣受到土地資源稀缺的制約、具有小規(guī)模分散經(jīng)營特點、面臨土地撂荒的困擾, 同樣需要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的政策目標(biāo)。為此, 日本圍繞擴大經(jīng)營規(guī)模這一目的, “從1970年修改《農(nóng)業(yè)法》時, 就已經(jīng)開始把政策重點放在通過土地租賃來促進土地流轉(zhuǎn)上了”[4]253, 并在實踐的過程中不斷改進, 于2013年12月13日頒布了《關(guān)于農(nóng)地中間管理事業(yè)的法律》, 進一步規(guī)范了以租賃形式進行的土地流轉(zhuǎn), 其制度安排對我國實施“三權(quán)分置”基礎(chǔ)上的土地流轉(zhuǎn)具有一定的借鑒意義。

一、日本為何要建立農(nóng)地中間管理制度

無論哪個國家, 隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展達到一定程度, 必然需要逐步提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率, 特別是經(jīng)營規(guī)模較小且土地資源稀缺的國家, 為了提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平、降低生產(chǎn)成本, 擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模會是自然的政策選擇。日本建立農(nóng)地中間管理制度是因為土地利用效率持續(xù)下降對農(nóng)業(yè)產(chǎn)生了嚴(yán)重的影響, 具體包括以下幾點。

首先, 小規(guī)模分散型農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的收益性缺乏優(yōu)勢, 有必要促進土地的規(guī)模化、集約化經(jīng)營。日本農(nóng)戶的戶均經(jīng)營面積從1960年的0.77公頃增加到2014年的1.77公頃 (1) , 但小規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)并未改變。從收益和投入情況看, 小規(guī)模農(nóng)戶在商品生產(chǎn)方面的收益性明顯處于劣勢。2013年水稻經(jīng)營面積0.5公頃以下農(nóng)戶單位面積投入最高, 畝均18.7萬日元, 約是2至5公頃規(guī)模水平的1.75倍, 是10至15公頃規(guī)模水平的2.06倍。單位面積的勞動投入也是同樣, 0.5公頃以下農(nóng)戶的畝均勞動時間為66.7小時, 是15公頃以上規(guī)模農(nóng)戶的3.06倍。與投入成反比, 經(jīng)營面積在0.5公頃以下及0.5至1公頃兩類農(nóng)戶的戶均收益為負。

表1 日本不同規(guī)模農(nóng)戶水稻種植單位面積的投入及收益對比

同時, 地塊分散也是農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率化的阻礙因素。據(jù)日本農(nóng)林水產(chǎn)省對“認定農(nóng)業(yè)者” (2) 的調(diào)查顯示, 2013年戶均15.6公頃的經(jīng)營面積分為31.6塊, 每塊耕地的平均面積為0.49公頃, 耕地之間的最遠距離為3.9公里 (3) 。65%的農(nóng)業(yè)承擔(dān)者愿意“優(yōu)先采用土地面積集約化”措施改善農(nóng)業(yè)經(jīng)營[5]。說明規(guī)模生產(chǎn)者也迫切希望解決地塊分散的問題。

其次, 撂荒地的增加以及荒廢耕地導(dǎo)致耕地資源減少, 有必要提高土地利用率。1975年至2015年的40年間, 日本撂荒地的面積從13萬公頃增加到了42萬公頃, 是當(dāng)初的3.23倍。與此同時, 在1995至2015年的20年間, 來自非農(nóng)戶持有土地的撂荒地面積持續(xù)增長, 從8萬公頃增至21萬公頃, 占撂荒地總面積的比例從32.8%上升至49.5% (表2) , 成為撂荒地面積增加的主要來源, 這從側(cè)面反映出非農(nóng)戶持有土地的流轉(zhuǎn)渠道不暢成為撂荒的一個主要原因。另外, 由于“第二種兼業(yè)農(nóng)戶往往抱有較高的農(nóng)地轉(zhuǎn)用期待, 他們寧愿放棄耕種與流轉(zhuǎn), 導(dǎo)致耕地撂荒”[6]。

表2 日本撂荒地面積年度變化

與撂荒地面積增加相比, 近些年荒廢耕地 (1) 的問題更加令人擔(dān)心, 2014年, 日本荒廢耕地的面積達到了為27.3萬公頃, 占總耕地面積的6.03%。其中被認為是難以再恢復(fù)成耕地的面積為14.4萬公頃, 比例達到荒廢耕地的52.2%[7]。造成撂荒地和荒廢耕地增加的原因是高齡農(nóng)業(yè)從業(yè)者退出和農(nóng)村人口的減少, 給耕地、農(nóng)業(yè)用水等資源的管理、生活服務(wù)的可持續(xù)供給帶來了困難。農(nóng)業(yè)從業(yè)者急劇減少的同時, 農(nóng)業(yè)經(jīng)營繼承人不足, 帶來了農(nóng)業(yè)資源和技術(shù)難以繼承的問題。如何從根本上解決撂荒地問題、提高土地利用率是日本政府面臨的一個重要政策課題。

第三, 出于完善經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的需要。長期以來, 擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模一直是日本農(nóng)業(yè)政策的目標(biāo)之一, 但為此制定的一系列促進土地流轉(zhuǎn)的制度未能取得期待的效果。農(nóng)地流轉(zhuǎn)一詞最早出現(xiàn)于1961年實施的《農(nóng)業(yè)基本法》, 1962年創(chuàng)立的農(nóng)地信托事業(yè)[8]是促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)的第一個措施。之后, 為擴大土地流轉(zhuǎn)效果, 農(nóng)林水產(chǎn)省以法國土地治理和鄉(xiāng)村建設(shè)組織 (SAFER) 為藍本, 提出了農(nóng)地管理事業(yè)團構(gòu)想, 旨在通過設(shè)立公共機構(gòu)在全國范圍內(nèi)促進土地流轉(zhuǎn), 但是, 1965年和1966年的兩次提案均未通過參議院審議 (2) 。出于無奈, 農(nóng)林水產(chǎn)省在1967年發(fā)布《構(gòu)造政策的基本方針》, 轉(zhuǎn)為強調(diào)通過土地租賃擴大經(jīng)營規(guī)模的改革方向。農(nóng)地政策的重點從所有權(quán)的轉(zhuǎn)移 (買賣) 轉(zhuǎn)向經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)移 (租賃) 是針對當(dāng)時社會和政治環(huán)境的妥協(xié)措施。

沿著這一方向, 1970年, 通過修訂《農(nóng)地法》創(chuàng)立了農(nóng)地保有合理化促進事業(yè) (在后來的《農(nóng)促法》中, 更名為“農(nóng)地保有合理化事業(yè)”) , 確定由公益法人 (主要為都道府縣公社) 從事農(nóng)地及未開墾地的買賣和租賃業(yè)務(wù)。1975年, 通過修訂《農(nóng)振法》推出的增進農(nóng)用地利用事業(yè), 設(shè)定了短期租借權(quán)。1980年《增進農(nóng)地利用法》出臺, 將政策支持的受委托范圍從租借權(quán)、無償租借權(quán) (3) 擴大到所有權(quán)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營方面, 并開始支持農(nóng)業(yè)設(shè)施用地和耕地開發(fā)。最終形成了包括促進整個地域的農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)地有效利用的綜合性制度結(jié)構(gòu)[4]253。即便如此, 以農(nóng)地保有合理化事業(yè)為核心的土地流轉(zhuǎn)依然不能擺脫所有權(quán)轉(zhuǎn)移為主的流轉(zhuǎn)模式和以流轉(zhuǎn)主體個體間協(xié)議為前提實現(xiàn)土地轉(zhuǎn)移的流轉(zhuǎn)方式的局限性, 加上財政支持并不充分, 使得政策效果受到影響 (1) 。因而, 為打破政策困境, 進一步完善經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的需要變得更為緊迫。

第四, 為完成土地規(guī)?；?jīng)營的目標(biāo), 有必要實施新政策加快土地集中利用的進度。將耕地向有意愿有能力的經(jīng)營主體集中被認為是提高農(nóng)業(yè)競爭力的重要手段。2013年6月日本內(nèi)閣決議通過的《日本再興戰(zhàn)略》是規(guī)定日本經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的政府最高決議。其中, 針對農(nóng)業(yè)發(fā)展, 主張農(nóng)業(yè)通過規(guī)模經(jīng)濟提高生產(chǎn)效率和收益能力。并提出了要在10年內(nèi)達到所有耕地的80%由“農(nóng)業(yè)承擔(dān)主體”經(jīng)營的量化目標(biāo)?！敖刂?015年3月末, 向‘農(nóng)業(yè)承擔(dān)主體’集中的耕地面積占總耕地面積的比例為50.3%”[9]5。為達成80%的集中度, 日本還需要繼續(xù)增加134萬公頃的耕地用于集約化經(jīng)營, 年均新增14.9萬公頃。但從實際情況看, 2014年日本新增的集約化利用耕地面積為6.3萬公頃[9]5-6, 可以說距離目標(biāo)任重道遠。為按時完成耕地集中利用的目標(biāo), 日本新設(shè)了農(nóng)地中間管理制度, 推動耕地向農(nóng)業(yè)承擔(dān)者集中[10]。

二、農(nóng)地中間管理制度運營機制

日本《關(guān)于農(nóng)地中間管理事業(yè)的法律》的立法目的是通過明確農(nóng)地中間管理機構(gòu) (農(nóng)地銀行) 的設(shè)置及其相應(yīng)功能和支持措施, 促進農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的擴大、農(nóng)業(yè)用地的集約化 (分散地塊的整合) 利用、以及新的有意愿的人參與農(nóng)業(yè), 并以此提高農(nóng)業(yè)用地的利用效率和集約化程度, 進而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力 (2) 。主要做法是農(nóng)地中間管理機構(gòu)先將轄區(qū)內(nèi)有必要進行集約化利用的耕地, 以及撂荒地流轉(zhuǎn)進來, 之后以利于集中成片使用的形式流轉(zhuǎn)給“農(nóng)業(yè)承擔(dān)主體” (3) 。其運行機制包括以下內(nèi)容。

(一) 共同管理的組織架構(gòu)與職責(zé)分工

農(nóng)地中間管理制度的組織架構(gòu)中包括農(nóng)地中間管理機構(gòu)、都道府縣知事、市町村、農(nóng)林水產(chǎn)大臣和相關(guān)農(nóng)業(yè)團體。在農(nóng)地中間管理制度中各有不同的功能定位 (圖1) 。在制度設(shè)計上, 一方面體現(xiàn)了屬地管理, 知事作為都道府縣行政區(qū)的首長, 負責(zé)制定《農(nóng)地中間管理事業(yè)基本方針》 (以下簡稱《基本方針》) , 并在其中明確推進農(nóng)地中間管理事業(yè)的目標(biāo)、基本方向以及其他必要的內(nèi)容。另外, 負責(zé)指定一個一般社團法人或一般財團法人 (4) 作為農(nóng)地中間管理事業(yè)的管理和實施組織, 即農(nóng)地中間管理機構(gòu)。市町村作為地方自治體, 主要職責(zé)是提供農(nóng)用土地歸屬和利用等相關(guān)情況、組織核心農(nóng)業(yè)從業(yè)者定期協(xié)商中間管理制度的相關(guān)事宜等。另一方面, 也體現(xiàn)了部門管理。農(nóng)林水產(chǎn)大臣的職責(zé)是從全國層面對農(nóng)地中間管理制度的實施狀況進行評價, 并通過公開評價結(jié)果等手段, 促進農(nóng)地中間管理制度的有效實施。

農(nóng)地中間管理機構(gòu)作為執(zhí)行機構(gòu), 負責(zé)制定當(dāng)?shù)亍掇r(nóng)地中間管理事業(yè)管理規(guī)程》 (以下簡稱《管理規(guī)程》) , 并在其中明確實施農(nóng)地中間管理事業(yè)的區(qū)域的標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)定農(nóng)地中間管理權(quán)所需農(nóng)用地的標(biāo)準(zhǔn)及獲取方法和信息公開的要求等, 負責(zé)編制年度實施計劃和預(yù)算, 負責(zé)農(nóng)地中間管理制度的實施, 主要包括制定農(nóng)地利用分配計劃 (1) 和募集租借者 (轉(zhuǎn)入方) 。

圖1 農(nóng)地中間管理制度組織框架

(二) 制度運行機制

農(nóng)地中間管理制度的運行采用的是農(nóng)地中間管理機構(gòu)主導(dǎo)、市町村及農(nóng)協(xié)等機構(gòu)支持, 協(xié)調(diào)土地出讓方和受讓方之間土地供求關(guān)系的資源配置機制。其操作流程可以分為5步 (圖2) 。第一步是募集轉(zhuǎn)入方, 即在所定區(qū)域內(nèi)通過公募形式征集有意轉(zhuǎn)入土地的主體及其土地需求。第二步是募集轉(zhuǎn)出方, 即以需求為基礎(chǔ), 通過有意轉(zhuǎn)出土地者的申報或與土地所有者協(xié)商的方式募集轉(zhuǎn)出者。第三步是信息匹配, 即選定土地轉(zhuǎn)入者。機構(gòu)在考慮與轉(zhuǎn)入方經(jīng)營土地的位置關(guān)系、與轉(zhuǎn)入方所需土地條件的符合情況、對地方農(nóng)業(yè)發(fā)展有利程度等三個條件的基礎(chǔ)上, 確定轉(zhuǎn)入方的優(yōu)先順序。第四步是轉(zhuǎn)入土地, 機構(gòu)針對信息匹配成立的農(nóng)地, 通過市町村的“農(nóng)地利用集中計劃” (2) 轉(zhuǎn)入土地, 并獲得“土地中間管理權(quán)”。第五步是轉(zhuǎn)出土地。

上述步驟建立在中介機制、補貼機制的基礎(chǔ)之上。首先, 通過新設(shè)土地權(quán)利為機構(gòu)提供流轉(zhuǎn)服務(wù)奠定了基礎(chǔ)。通過設(shè)置“農(nóng)地中間管理權(quán)” (3) , 使得農(nóng)地中間管理機構(gòu)作為中介在供求雙方之間發(fā)揮資源配置功能成為可能, 利用這一權(quán)利, 在時間上, 管理機構(gòu)可以先收儲土地, 尋找到合適的承租人后進行流轉(zhuǎn);在空間上, 便于以進行更大規(guī)模的流轉(zhuǎn);在交易對象上, 借用機構(gòu)的信用和制度優(yōu)勢, 可以向更多的潛在對象進行流轉(zhuǎn), 并且, 在轉(zhuǎn)出擁有“中間管理權(quán)”的土地時, 不再需要土地所有權(quán)人的同意。這種中介機制有利于提高流轉(zhuǎn)的靈活性, 降低土地出讓方和受讓方的交易成本。

其次, 通過實行流轉(zhuǎn)補貼措施, 提升參與流轉(zhuǎn)的動力。農(nóng)地中間管理制度采用的補貼政策稱為機構(gòu)集中合作金 (1) , 針對兩個層次三種對象。第一個層次是對區(qū)域的補貼, 稱為區(qū)域集中合作金 (日語是“地域集積協(xié)力金”) , 作為“區(qū)域”的條件包括屬于同一市町村范圍, 并包括在同一個“區(qū)域農(nóng)業(yè)總體規(guī)劃” (2) 的范圍;作為農(nóng)業(yè)村落或擁有10公頃以上耕地的范圍;涵蓋多個農(nóng)戶;耕地面積在“耕地臺賬”中是清楚的等4項。一個區(qū)域委托給農(nóng)地中間管理機構(gòu)的面積達到20%以上是獲得補貼的起點, 單位面積的補貼標(biāo)準(zhǔn)隨著委托比例的增加而提高。另外, 2018年的補貼標(biāo)準(zhǔn)是基準(zhǔn), 委托的時間越早, 補貼力度越大。

圖2 農(nóng)地中間管理制度操作流程圖

資料來源:根據(jù)宮崎農(nóng)業(yè)振興公社網(wǎng)站 (http:∥www.miyagi-agri.com/jigyou/) 、岐阜縣農(nóng)畜產(chǎn)公社網(wǎng)站 (http:∥nochichukangifu.com/) 和福島縣農(nóng)業(yè)振興公社網(wǎng)站 (http:∥www.fnk.or.jp/work/work01_01.html) 有關(guān)農(nóng)地中間管理制度示意圖繪制。

表3 區(qū)域集中合作金支付標(biāo)準(zhǔn)

第二個層次是對個人的補貼。一類是經(jīng)營轉(zhuǎn)換合作金 (日語是“経営転換協(xié)力金”) , 補貼對象是將耕地委托給機構(gòu)的個人, 包括通過減少農(nóng)業(yè)經(jīng)營內(nèi)容進行生產(chǎn)調(diào)整的農(nóng)戶 (如從進行設(shè)施蔬菜和水稻種植的復(fù)合經(jīng)營轉(zhuǎn)為只從事水稻生產(chǎn)的情況) 、退休農(nóng)戶和不從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的耕地繼承人。補貼額度與委托面積成正比。另一類是耕作者集中合作金 (日語是“耕作者集積協(xié)力金”) , 補貼對象是與機構(gòu)所有或借入土地相鄰的耕地的所有權(quán)人或使用權(quán)人, 即該耕地的耕作者, 在將該相鄰耕地委托給機構(gòu)的情況下, 所有權(quán)人或使用權(quán)人可以獲得本項補貼。

總體而言, 農(nóng)地中間管理制度的組織架構(gòu)較為完善, 體現(xiàn)了多主體參與共同促進土地流轉(zhuǎn)順利進行的政策意圖。構(gòu)建了以土地供求關(guān)系為基礎(chǔ), 以“土地中間管理權(quán)”為依據(jù), 以農(nóng)地中間管理機構(gòu)為主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)機制。補貼政策傾向于鼓勵土地轉(zhuǎn)出, 對委托比例大、委托時間早的區(qū)域和轉(zhuǎn)出主體補貼力度也大, 體現(xiàn)了促進土地盡快轉(zhuǎn)出的政策意圖。

三、制度實施效果與問題分析

(一) 運行效果

自2014年農(nóng)地中間管理制度實施以來, 日本“農(nóng)業(yè)承擔(dān)主體”經(jīng)營的土地面積占總耕地面積的比例開始呈現(xiàn)上升趨勢, 2014年的50.30%較2013年的48.7%增長了1.6%, 2015年同比增加了2.0%, 增長幅度也呈擴大趨勢。從實際面積看, 2014年機構(gòu)借入土地2.9萬公頃, 轉(zhuǎn)出2.4萬公頃。2015年借入土地7.6萬公頃, 轉(zhuǎn)出7.7萬公頃, 利用機構(gòu)實現(xiàn)土地集中利用的面積增加了3倍 (1) 。農(nóng)地中間管理制度的效果開始逐步顯現(xiàn)。

圖3 日本農(nóng)業(yè)承擔(dān)主體經(jīng)營面積占比變化趨勢

資料來源:農(nóng)地中間管理機構(gòu)の運用狀況.日本首相官邸網(wǎng)站:http:∥www.kantei.go.jp/jp/singi/nousui/;圖中2015年的數(shù)字引自平成27年度の農(nóng)地中間管理機構(gòu)の実績等について.日本農(nóng)林水產(chǎn)省網(wǎng)站:http:∥www.maff.go.jp/j/keiei/koukai/kikou/pdf/siryou1_kikou_h27.pdf。

同時, 日本各地在制度的實施層次積極探索, 從下面的幾個有特點的案例可以看出農(nóng)地中間管理制度的實施對地方實現(xiàn)規(guī)?；图s化經(jīng)營的作用 (2) 。如項目整合型的做法主要是在計劃實施農(nóng)田整治等項目的地區(qū), 以制度的資金支持作為配套, 引導(dǎo)土地資源向規(guī)模經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)。靜岡縣菊川市河?xùn)|地區(qū)以實施灌溉管線項目, 石川縣志賀町酒見地區(qū)和秋田縣秋田市雄和平?jīng)g地區(qū)以實施土地整治項目為契機, 用農(nóng)地中間管理制度的資金作為配套, 促進土地資源整合;引進企業(yè)型的做法是為解決農(nóng)業(yè)后繼者不足的問題, 利用制度支持, 鼓勵農(nóng)業(yè)企業(yè)參與當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè), 實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。長崎縣松浦市委馬込地區(qū)引進外來企業(yè)以及岐阜縣飛騨市古川町?dāng)?shù)河地區(qū)支持地方企業(yè)的實踐均大大提高了土地集中利用的比例;機構(gòu)主導(dǎo)型的做法是充分利用具有公共性質(zhì)的農(nóng)地中間管理機構(gòu)的公信力, 化解土地轉(zhuǎn)出方擔(dān)心土地被不合理使用或不能如期收回等的疑慮, 促進相鄰?fù)恋亓鬓D(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)承擔(dān)主體;內(nèi)部協(xié)商型的做法是抓住制度實施的機遇, 支持農(nóng)戶之間協(xié)商決定實現(xiàn)土地集中利用的方式。茨城縣下妻市二本紀(jì)和今泉地區(qū)屬于有經(jīng)營意愿農(nóng)戶較多的地區(qū), 在制度實施過程中磨合出了農(nóng)戶自身認可的, 按經(jīng)營規(guī)模自小到大的順序, 選擇地塊的方式, 大大提高了集約化程度;創(chuàng)建示范型的做法是村落整體設(shè)立村落營農(nóng)法人, 將個體經(jīng)營變成集體經(jīng)營, 福井縣若狹町佐古地區(qū)通過這種方式將土地集中利用的比例從46%提高到了87%。

表4 農(nóng)地中間管理制度實施案例

(二) 問題及原因分析

雖然農(nóng)地中間管理制度的實施推進了耕地集中與集約化利用, 改進了土地利用制度。但是, 結(jié)果仍未能盡如人意。2014年度 (2014年4月至2015年3月) , 實現(xiàn)集中利用的目標(biāo)面積為14.92萬公頃, 實際實現(xiàn)集中利用的面積為6.29萬公頃。其中, 經(jīng)由機構(gòu)實現(xiàn)集中利用的面積為7 349公頃。也就是說, 該年度土地集中利用目標(biāo)的完成率為42.16%, 其中經(jīng)由機構(gòu)的完成率只占4.93%。該年度編制的機構(gòu)集中合作金預(yù)算為453億日元, 實際使用額度為80億日元, 預(yù)算執(zhí)行率僅為17.66% (1) 。那么, 到底是什么原因?qū)е铝宿r(nóng)地中間管理制度未能充分發(fā)揮出設(shè)想的功能?

首先, 作為潛在轉(zhuǎn)出方的土地所有者的擔(dān)心影響了流轉(zhuǎn)。在土地私有制度下, 日本的土地所有者對他人進入自家土地存在天然的抵觸情緒, 在出租土地時并不僅僅看重經(jīng)濟利益, 更看重對方是否愛惜自己的土地。由于對通過土地中間管理機構(gòu)公募召集的轉(zhuǎn)入方不熟悉, 擔(dān)心自己的土地不能被認真對待, 這種特有的文化心態(tài)阻礙了土地所有者通過機構(gòu)參與土地流轉(zhuǎn)的積極性。

其次, 制度設(shè)計對土地流轉(zhuǎn)存在影響。一是較長的流轉(zhuǎn)周期存在弱化土地所有者轉(zhuǎn)出積極性的可能。土地所有者如果通過機構(gòu)參與土地流轉(zhuǎn), 流轉(zhuǎn)周期至少是10年, 期間, 涉及到繼承、以及出現(xiàn)能夠出租或出賣給機構(gòu)以外主體的機會時, 很難將土地收回來。也就是說, 較為長久的流轉(zhuǎn)期對土地所有者處理土地的自由度有影響;二是受是否存在轉(zhuǎn)入方的影響較大。農(nóng)地中間管理制度并非是無限制地集中土地, 如果沒有轉(zhuǎn)入方出現(xiàn), 土地所有者即使有轉(zhuǎn)出土地的意愿, 機構(gòu)也不會隨意接受。

四、日本農(nóng)地中間管理制度的啟示

隨著經(jīng)濟發(fā)展階段的上升, 從生產(chǎn)主體的角度看, 農(nóng)業(yè)的目標(biāo)必然會從滿足基本生計轉(zhuǎn)向通過商品生產(chǎn)經(jīng)營獲取與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的收入, 擴大經(jīng)營規(guī)模是自然的選擇。而在土地資源稀缺, 小規(guī)模經(jīng)營普遍的東亞地區(qū), 土地流轉(zhuǎn)是應(yīng)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的必由之路。日本為促進土地向農(nóng)業(yè)承擔(dān)者流轉(zhuǎn)、集中而建立的農(nóng)地中間管理制度, 強調(diào)流轉(zhuǎn)制度與農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)的一致性, 注重運用補貼這一經(jīng)濟杠桿, 重視政策目標(biāo)群體參與等的做法對中國完善土地流轉(zhuǎn)制度有一定的參考價值。

(一) 以目標(biāo)為導(dǎo)向, 完善制度設(shè)計

總體上, 鼓勵土地流轉(zhuǎn), 促進適度規(guī)模經(jīng)營是手段, 發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)才是目標(biāo)。日本出臺的農(nóng)地中間管理制度較為完善, 一是實施范圍限定在農(nóng)業(yè)振興區(qū)域, 這是都道府縣依法確定的, 為發(fā)展農(nóng)業(yè)確保優(yōu)質(zhì)耕地, 嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)地農(nóng)用, 并優(yōu)先享受農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施補貼的區(qū)域。二是土地中間管理權(quán)的設(shè)計將土地使用權(quán)從所有權(quán)中分離出來, 為機構(gòu)獲取并參與使用權(quán)的流轉(zhuǎn)確立了法律依據(jù)。三是在全國范圍內(nèi)按照統(tǒng)一的制度機制開展土地流轉(zhuǎn)。四是農(nóng)地中間管理制度注重土地流轉(zhuǎn)與當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)相一致。土地流轉(zhuǎn)制度設(shè)計與發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的目標(biāo)結(jié)合緊密。

近年來, 中國開始積極推進土地流轉(zhuǎn)工作, 2014年11月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》對引導(dǎo)農(nóng)村土地 (指承包耕地) 經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的原則、規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)、加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和建立健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系等提出了指導(dǎo)性意見。2016年10月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》對“三權(quán)分置”辦法進行了原則性規(guī)范。但在操作層面, 并沒有出臺涉及機構(gòu)建設(shè)、流轉(zhuǎn)規(guī)范、相關(guān)利益主體責(zé)任分工等適用于國家整體的措施, 地方政府在土地流轉(zhuǎn)上的體制機制創(chuàng)新以及流轉(zhuǎn)平臺建設(shè)是主要的實踐方式。在推進土地流轉(zhuǎn)的過程中, 存在追求大規(guī)模、所支持經(jīng)營主體不明確等問題, 缺乏對土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)之間關(guān)系的重視、等問題。土地流轉(zhuǎn)是手段, 不是目的, 有必要以目標(biāo)為導(dǎo)向, 從國家層面進一步完善土地流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計。

(二) 細化政策措施, 合理引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)

日本的農(nóng)地中間管理制度中, 設(shè)計了按參與流轉(zhuǎn)時間先后, 采用不同補貼標(biāo)準(zhǔn)的差異化補貼方式, 這種“先用多補”的做法對有轉(zhuǎn)出需求的農(nóng)戶積極利用流轉(zhuǎn)制度有激勵作用;對制度實施區(qū)域的限定使得該制度與之前的支農(nóng)重點保持了一致, 保證了農(nóng)業(yè)政策的連續(xù)性, 同時, 也體現(xiàn)了對財政投入效率的重視;把地方農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃作為中間管理制度支持的前提有利于保障財政補貼符合農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向;設(shè)定“中間管理權(quán)”的做法為管理機構(gòu)開展土地流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)理順了法律關(guān)系。

與日本相比, 中國的土地流轉(zhuǎn)面臨更加復(fù)雜的形勢。首先, 需要考慮巨大人口的糧食安全, 控制土地利用的非農(nóng)化和非糧化。其次, 農(nóng)戶自身耕作愿望減弱與土地權(quán)利意識增強混在的現(xiàn)實使得土地流轉(zhuǎn)不得不面對一些非經(jīng)濟因素的影響;第三, 解決土地關(guān)系的復(fù)雜化需要理順相關(guān)法律關(guān)系。隨著城鄉(xiāng)一體化進程的深入, 農(nóng)村人口流動加速, 離農(nóng)離村現(xiàn)象已經(jīng)十分普遍, 農(nóng)民從事職業(yè)和居住地的多元化對現(xiàn)有的承包制度提出了挑戰(zhàn), 在第二輪土地承包到期后再延長三十年的政策已經(jīng)明朗的情況下, 與土地關(guān)系密切相連的村集體成員權(quán)的規(guī)范等關(guān)鍵問題的解決有待法律制度的調(diào)整。因此, 中國有關(guān)土地流轉(zhuǎn)制度的設(shè)計更應(yīng)該注重準(zhǔn)確定位今后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體, 細化政策措施, 使其真正發(fā)揮引導(dǎo)“土地有序流轉(zhuǎn)”的作用。

(三) 調(diào)整農(nóng)業(yè)補貼制度, 支持土地流轉(zhuǎn)

日本農(nóng)地中間管理制度的最大特點是對轉(zhuǎn)出方支付耕作者集中合作金, 即以現(xiàn)金形式提供轉(zhuǎn)出補貼, 財政支持的對象清晰, 目標(biāo)明確。反觀中國的針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的補貼, 在土地流轉(zhuǎn)中, 轉(zhuǎn)出方除獲得流轉(zhuǎn)費之外, 農(nóng)業(yè)補貼仍歸土地承包權(quán)人的做法不在少數(shù), 不從事農(nóng)業(yè), 甚至不在村的農(nóng)戶仍然得到農(nóng)業(yè)補貼, 也就是農(nóng)業(yè)補貼的福利化現(xiàn)象有違支農(nóng)政策的初衷和目的, 也導(dǎo)致了不公平。通過調(diào)整農(nóng)業(yè)補貼政策, 明確要求不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶無權(quán)獲得農(nóng)業(yè)補貼, 同時設(shè)立流轉(zhuǎn)補貼, 既有利于提高政策的合理性和導(dǎo)向性, 也有利于降低土地承包權(quán)人的抵觸。

(四) 注重基層和農(nóng)民參與

日本農(nóng)地中間管理制度的實施結(jié)果與當(dāng)初的期待還有差距, 其主要原因是未能激發(fā)對土地流轉(zhuǎn)有影響離的市町村和農(nóng)協(xié)的積極性, 也未能消除土地所有者的擔(dān)心。由于治理機制和土地所有制度的不同, 中國更有能力較快地推動土地流轉(zhuǎn)。但是, 需要注意的是, 作為基層的村莊和農(nóng)戶的參與和認可是實現(xiàn)有序流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。土地流轉(zhuǎn)制度從微觀上是規(guī)范和協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)出方和轉(zhuǎn)入方之間的經(jīng)濟利益, 從宏觀上是協(xié)調(diào)國家或地方農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)和農(nóng)戶之間的利益關(guān)系, 要處理好這兩個關(guān)系, 實現(xiàn)土地的可持續(xù)利用, 基層和農(nóng)戶的參與不可或缺。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)2018年02期

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