本文對比了中國與英國城市化過程中在鄉(xiāng)村農地保護與建設用地利用上的政策選擇。中英兩國在農地利用上都采取了嚴格的耕地保護制度，并在耕地保護下尋求功能多樣化發(fā)展；在建設用地利用上，不同于英國鞏固與增加鄉(xiāng)村建設用地，中國鄉(xiāng)村建設用地利用以保證向城市供給為主要方向。本文還解釋了中國鄉(xiāng)村出現(xiàn)“無發(fā)展的增長”源于政治要求下的被動增長和城鄉(xiāng)互動中鄉(xiāng)村生產資料的減少，據此提出需要認識到鄉(xiāng)村發(fā)展的階段性，構建鄉(xiāng)村建設用地增減掛鉤政策，并配套相應制度，以達到保留鄉(xiāng)村生產資料、激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力的目的。
一、引言
改革開放以來，集中資源發(fā)展城市的戰(zhàn)略保證了中國城市化進程的快速推進，但隨之而來的是城鄉(xiāng)差距逐漸拉大，鄉(xiāng)村問題開始顯現(xiàn)。中國城鎮(zhèn)化率從 1978 年的 17.9%快速提高到 2016 年的57.4%。短時間內的快速城市化帶來了不可避免的社會矛盾，成為經濟社會進一步發(fā)展的瓶頸，特別是城鄉(xiāng)差距拉大，已經是社會進步中不可繞過的難題（佘之祥，2015）。黨的十九大提出，中國新時代的主要矛盾已經轉變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。最大的發(fā)展不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的發(fā)展不充分是鄉(xiāng)村發(fā)展不充分，鄉(xiāng)村發(fā)展與進步迫在眉睫。
為應對城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和鄉(xiāng)村發(fā)展不充分的問題，政府持續(xù)加大強農惠農富農政策力度，扎實推進農業(yè)現(xiàn)代化和新農村建設，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2013～2018 年歷年中央“一號文件”都提出，通過深化改革增強農村發(fā)展活力，激活農業(yè)農村內生發(fā)展動力，適應新時期農業(yè)農村發(fā)展要求。黨的十九大報告明確提出要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，決勝全面建成小康社會。
盡管中國政府部門高度關注鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略，但是，中國鄉(xiāng)村發(fā)展始終步履維艱，難以擺脫城鄉(xiāng)發(fā)展失調的桎梏，特別是鄉(xiāng)村快速變遷與發(fā)展乏力共存的問題，一直是鄉(xiāng)村規(guī)劃和建設中難以攻克之處。已有研究探討建立城市與鄉(xiāng)村的良性互動關系，以城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤模式提高鄉(xiāng)村發(fā)展能力，為鄉(xiāng)村發(fā)展提供較為充裕的資金，但忽視了由此帶來的鄉(xiāng)村建設用地流失問題（陳錫文，2004）。本文擬在借鑒英國城鄉(xiāng)關系和鄉(xiāng)村發(fā)展模式的基礎上，從土地管制視角切入，分析中英兩國鄉(xiāng)村發(fā)展政策選擇的異同，解析中國鄉(xiāng)村發(fā)展困境的內在原因，并對其邏輯進行解釋，最終在中國政策框架下提出可行的建議。
二、中英兩國城市化進程比較——近似的道路選擇
英國通過 14 世紀開始的商業(yè)革命和海外殖民資本積累，再經 17 世紀的農業(yè)革命和隨后的第一次工業(yè)革命，于 18 世紀中期率先開始了城市化進程（金碚，2015）。但由于國土面積小，人口密度較大，英國在城市化過程中對農業(yè)形成了強烈的擠出效應。因此，英國城市化進程的特點是以犧牲農業(yè)為代價，集中力量發(fā)展工業(yè)，走工業(yè)替代農業(yè)的發(fā)展道路（秦宏、李嘉曉，2009）。
自新中國建立以來，由于特殊的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略、計劃經濟體制和城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度，中國城市化進程嚴重滯后于工業(yè)化發(fā)展。要素稟賦與發(fā)展目標的矛盾使中國采取計劃主導的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，以犧牲鄉(xiāng)村為代價，造就了一批成功的城市（李天華，2003）。
中英兩國在城市化初期選擇了類似的發(fā)展模式。在城市化進程中，不可避免的經濟社會矛盾接踵而至，使兩國也面臨較為類似的城市化問題。其中，城鄉(xiāng)矛盾愈演愈烈，鄉(xiāng)村發(fā)展滯后問題尤為突出。但不同的是，中國的城市化推進速度明顯快于英國。如圖 1 所示，城鎮(zhèn)化率從 20%增長到 50%，英國用了近半個世紀，而中國僅歷時 24 年就實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化率從 24.5%到 50%的增長，導致一系列問題在短時間內集中爆發(fā)。相比而言，中國面臨更為嚴峻的城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題，需要更具戰(zhàn)略性、針對性和綜合性的舉措予以應對。
中英兩國在應對鄉(xiāng)村發(fā)展滯后問題上具有相似性，都是以鄉(xiāng)村規(guī)劃為調控手段，以政策促進鄉(xiāng)村進步與發(fā)展。鄉(xiāng)村規(guī)劃是政府優(yōu)化鄉(xiāng)村地區(qū)資源配置的重要手段，而土地作為鄉(xiāng)村發(fā)展空間載體的直接抓手，始終是規(guī)劃政策的具體實施對象。其中，農地與建設用地又直接關系到鄉(xiāng)村地區(qū)產業(yè)發(fā)展，因此是鄉(xiāng)村土地中最為關鍵的部分，自然也成為政策制定中重點關注的領域。
盡管中英兩國都以鄉(xiāng)村規(guī)劃的手段應對鄉(xiāng)村發(fā)展滯后的問題，但采取的策略卻有所不同。中國在快速城市化背景下，為避免城鄉(xiāng)差距拉大，對鄉(xiāng)村提出快速發(fā)展的要求，造成中國鄉(xiāng)村發(fā)展過度追求經濟效益，對社會效益和文化多樣性挖掘不足。同時，國家對土地指標的剛性管控和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤制度又將城市的快速擴張建立在縮減鄉(xiāng)村發(fā)展用地之上，造成鄉(xiāng)村不得不用城市規(guī)劃的理念在有限的土地上尋求效益最大化。針對此，政府提出培育鄉(xiāng)村發(fā)展新動能，希望以此實現(xiàn)中國鄉(xiāng)村的復興和文化的傳承，通過實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，打造人與自然和諧共生發(fā)展新格局。反觀英國，在鄉(xiāng)村發(fā)展中體現(xiàn)出較高的自由裁量權和較為豐富的發(fā)展形態(tài)。英國鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展不與城市發(fā)展掛鉤。一方面，鄉(xiāng)村地區(qū)不必緊跟城市快速發(fā)展的步伐，可以追求田園風光與生態(tài)和諧；另一方面，城市擴張不以縮減鄉(xiāng)村建設用地為代價，鄉(xiāng)村擁有較為充足的發(fā)展用地。這雖然造成英國鄉(xiāng)村發(fā)展速度較慢，卻較好地保留了鄉(xiāng)村形態(tài)，形成了以田園風光和自然景觀為特征的鄉(xiāng)村空間。
三、中英兩國在鄉(xiāng)村發(fā)展在土地政策的異同
中國與英國具有不同的制度環(huán)境和空間形態(tài)，在不同的發(fā)展訴求下采取針對性的鄉(xiāng)村土地政策。雖然發(fā)展背景不同，但是兩國在農地保護上的方向選擇極其相似，不過在建設用地利用上產生了截然不同的政策選擇，形成了不同的鄉(xiāng)村發(fā)展模式。
（一）中英兩國在農地保護方向選擇的一致性
中國和英國同樣面臨人地矛盾尖銳的問題，糧食安全問題備受關注。為此，兩國政府都強調保護國內農業(yè)生產和創(chuàng)建自給自足的農業(yè)經濟，加強對于耕地保護的重視。圖 2 顯示，在 20 世紀 60年代，中國與英國人均耕地面積僅為世界平均水平的 40%。自 1960 年至今，兩國人均耕地保有量相當，一直低于世界平均水平，且呈現(xiàn)下降趨勢。由此可見，兩個國家在發(fā)展中都面臨日益突出的人地矛盾，保障國家糧食安全顯得更為嚴峻。
1.英國在鄉(xiāng)村耕地保護中的政策體現(xiàn)出階段性，具有明顯的問題導向，從嚴格保護耕地逐步轉向耕地保護與休閑娛樂并舉
（1）第一階段：強化對耕地的保護。19 世紀末，英國完成了工業(yè)革命，憑借其經濟和技術實力，在“自由經濟”理念下推行自由貿易和市場競爭。在農產品方面也是如此。受此影響，英國從工業(yè)革命之前的重要糧食生產國轉變成為進口國。20 世紀初，英國的糧食進口率已上升到 70%（Gilg，1996）。兩次世界大戰(zhàn)期間，英國的糧食來源無法得到保障，糧食緊缺暴露出了英國糧食依賴進口的弊端。這使英國政府充分認識到農業(yè)發(fā)展和耕地保護對于一個島國的重要性（于立，2016）。二戰(zhàn)結束后，人們強烈呼吁出臺農業(yè)保護政策（Winter，1996），為此，英國調整經濟發(fā)展戰(zhàn)略，開始強調保護國內農業(yè)生產以及創(chuàng)建自給自足的農業(yè)經濟（Marsden and Murdoch，1993）。
為了避免城市蔓延對農村土地的侵占，從而對糧食安全產生威脅，英國政府建立了一系列制度。例如，通過頒布“綠化帶”政策保護農業(yè)用地和農村土地（于立、那鯤鵬，2011）?！熬G化帶”的概念是由大倫敦區(qū)域規(guī)劃委員會于 1935 年首次提出的，所覆蓋的土地性質包括農業(yè)發(fā)展用地和農村建設土地。1947 年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要求地方政府在編制規(guī)劃時設置“綠化帶”來管控城市建設用地蔓延，從而保護農業(yè)用地和農村土地。 除了頒布“綠化帶”政策，英國政府還設置了“國家公園”來保護農村地區(qū)的景觀，并保持農村土地的性質。1949 年頒布的《國家公園與鄉(xiāng)村通達法》要求英國政府設置“國家公園”及其管理機構，以保護鄉(xiāng)村土地和自然景觀。此外，英國政府還通過設立“杰出的自然景觀地區(qū)”保護具有特色的、國家級的自然景觀地區(qū)。
為了應對國內農產品儲備不足，1947 年英國頒布了《農業(yè)法案》（Agriculture Act），確立了農業(yè)補貼政策。該法案前言中寫道：“國家具有持續(xù)和有效的糧食生產能力是國家利益的一部分”（Gilg，1996）。這種以生產為核心的態(tài)度確定了鄉(xiāng)村地區(qū)的首要功能是保證糧食供應安全，在提高產量的同時降低農產品價格，提高在國際市場上的競爭力（閆琳，2010）。英國政府不僅加大了對農業(yè)部門的直接經濟補貼，還出臺了一系列農業(yè)鼓勵政策，以鼓勵農業(yè)研發(fā)和技術推廣（Britton，1990；Murdoch，2006）。在這個階段，英國政府的鄉(xiāng)村規(guī)劃政策主要是強化對耕地的保護。
（2）第二階段：聚焦如何緩解休閑娛樂開發(fā)與自然資源保護之間的矛盾。20 世紀 60 年代，作為歐盟的前身，歐洲六國（意大利、法國、德國、荷蘭、比利時和盧森堡）成立了歐洲共同體，創(chuàng)立了農業(yè)領域支持體系，實施“共同農業(yè)政策（CAP）”。其目的是幫助各成員國從二戰(zhàn)中恢復國力，尤其是應對戰(zhàn)后歐洲各國國內日益增長的糧食需求（閆琳，2010）。歐洲共同體的創(chuàng)立減少了歐洲發(fā)生戰(zhàn)爭的威脅，英國的農業(yè)政策和農村經濟逐步發(fā)生了變化。鄉(xiāng)村經濟已經不再被“以土地為基礎的生產部門”所主導（Winter and Rushbrook，2003），鄉(xiāng)村地區(qū)開始轉變?yōu)榫C合生產和消費型地區(qū)。
人們對生活質量的追求和對自然美景的向往使鄉(xiāng)村的消費價值開始顯現(xiàn)。二戰(zhàn)之前，英國的大城市出現(xiàn)了城市擁擠及城市蔓延現(xiàn)象。隨著英國經濟的恢復和發(fā)展，城市居民可支配資金日益增多，在享受城市現(xiàn)代生活的同時，人們更向往回歸自然的鄉(xiāng)村美景。越來越多的人們開始關注對鄉(xiāng)村自然景觀的保護以及鄉(xiāng)村地區(qū)的通達性。這種萌芽于 20 世紀 50 年代的思潮到了 70 年代已成為人們的共識。公共資源均等化使得大城市與鄉(xiāng)村居民在享受公共服務上不再存在很大的差距，“逆城市化”現(xiàn)象逐漸出現(xiàn)（于立，2016），鄉(xiāng)村地區(qū)成為遷徙目的地（Marsden and Murdoch，1993）。1995 年，有 45%的英國居民希望生活在鄉(xiāng)村。1993～2000 年，英國鄉(xiāng)村旅游人數增加了 50%（Howkins，2003）。
隨著英國鄉(xiāng)村向“消費主導型經濟”轉型，政府開始關注鄉(xiāng)村地區(qū)休閑娛樂開發(fā)與自然資源保護之間的平衡。由于實施“共同農業(yè)政策”的成員國之間仍存在糧食價格的競爭，英國在確保糧食安全和恢復國力的同時，也受到本國農業(yè)劣勢的影響，農產品價格開始下滑，農業(yè)補助逐漸減少。為了應對收入下降，農民開始挖掘鄉(xiāng)村多樣化的價值（閆琳，2010）。20 世紀 80 年代后期，58%的農場主的收入不再局限于單一的糧食作物種植，收入的多樣化開始出現(xiàn)。鄉(xiāng)村產業(yè)的多樣化促使人們反思鄉(xiāng)村的含義，提出“農業(yè)生產不再構成鄉(xiāng)村經濟的基礎，……鄉(xiāng)村地區(qū)能夠支持一系列更為廣泛的經濟活動”。同時，人們對于鄉(xiāng)村價值的理解也發(fā)生了重大的變化。隨著鄉(xiāng)村旅游、休閑產業(yè)的迅速發(fā)展，鄉(xiāng)村田園風光成為人們希望在鄉(xiāng)村進行多種方式消費的基礎，鄉(xiāng)村更具“消費性價值”（Gallent et al.，2008）。英國鄉(xiāng)村開始從“生產主導型經濟”向“消費主導型經濟”轉變。因此，對鄉(xiāng)村風光和自然環(huán)境的保護成為英國鄉(xiāng)村發(fā)展政策的核心。1986 年農業(yè)法案修編要求注意“保護自然風景和提升鄉(xiāng)村舒適度，促進公眾對鄉(xiāng)村地區(qū)的喜愛”。1987 年英國環(huán)境部（DoE）頒布的文件明確指出，鄉(xiāng)村政策的目標已經從“保護農業(yè)經濟和耕地”轉變成“平衡鄉(xiāng)村地區(qū)的自然環(huán)境質量與鄉(xiāng)村社區(qū)的生活質量”（Cullingworth and Nadin，2006）。在這個階段，政策逐步聚焦如何緩解休閑娛樂開發(fā)與自然資源保護之間的矛盾。
2.中國正處于對鄉(xiāng)村耕地實行嚴格保護的階段，并在耕地保護下尋求多樣化發(fā)展
1958 年中國耕地為 11200 萬公頃（李雪芬，2008），到 1978 年下降為 9939 萬公頃，1985 年當年減少了 160 萬公頃。耕地的快速減少引起中國政府的高度重視，政府出臺了一系列政策保護耕地，制止濫用和破壞耕地行為。但當時經濟發(fā)展與耕地保護之間的矛盾并不尖銳，加上改革開放和家庭聯(lián)產承包責任制實施帶來糧食增收，耕地減少的問題并不突出（唐健，2006）。隨著耕地連年減少，中國政府開始對土地管理體制進行思考研究，于 1986 年頒布了《土地管理法》，以保護耕地為核心訂立行為規(guī)范，并成立了國家土地管理局；隨后，全國各地相應組建土地管理機構，建立以耕地保護為核心的土地利用規(guī)劃管理制度，通過計劃指標控制非農建設占用耕地，并探索建立農地復墾制度以推動耕地的補充（葉紅玲，2004）。1994 年，政府出臺了《基本農田保護條例》，為基本農田保護提供了法律依據。1986～1995 年期間，中國耕地減少速度開始放緩。但從 1996～2006 年，中國耕地減少了 1.24 億畝，2006 年維持在 18.27 億畝。出于保障糧食安全的戰(zhàn)略部署，《國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》明確提出，18 億畝耕地是一道不可逾越的紅線，并通過對基本農田的劃分，實施強有力的鄉(xiāng)村土地保護，確保國家糧食安全底線。與此同時，政府開始逐漸意識到鄉(xiāng)村作為城鄉(xiāng)發(fā)展重要的綠色空間和旅游休閑場所，具有重要的生態(tài)服務和景觀服務功能，所以，鄉(xiāng)村土地整治不僅限于提高土地綜合產能和改善生態(tài)環(huán)境，還要挖掘鄉(xiāng)村景觀的美學和文化價值（宇振榮、苗利梅，2013）。
對比中英兩國的做法可以發(fā)現(xiàn)，在充分認識農業(yè)發(fā)展對國家糧食安全重要性的情況下，嚴格的耕地保護被一以貫之，兩國對耕地保護采取了相同的態(tài)度。除此還可以看到，受制于城市化發(fā)展的階段性，中國正在經歷英國 20 世紀 70 年代對鄉(xiāng)村多樣性要求和對自然景觀追求的過程。因此，對于中國而言，在對鄉(xiāng)村歷史文化保護和鄉(xiāng)村發(fā)展多樣化的要求下，繼續(xù)對耕地實施強有力的保護是極有必要且完全符合現(xiàn)實需求的。
（二）中英兩國在鄉(xiāng)村建設用地利用上不同的路徑選擇
鄉(xiāng)村基礎設施的完善與產業(yè)的培育和發(fā)展都離不開建設用地，它是產業(yè)發(fā)展的基礎，因此成為鄉(xiāng)村發(fā)展中利益爭端最大的領域，也是政策優(yōu)化配置資源最為關鍵的部分。由于中英兩國的制度背景和對城鄉(xiāng)發(fā)展重要性的認識不同，在鄉(xiāng)村建設用地的利用上選取了不同的道路。
1.英國鄉(xiāng)村建設用地利用以鞏固與增加鄉(xiāng)村用地為方向
英國的鄉(xiāng)村規(guī)劃制度是在土地私有、發(fā)展權歸國家所有的基礎上形成的，所以，英國政府對于鄉(xiāng)村規(guī)劃的控制主要體現(xiàn)在對土地開發(fā)權的管控上。土地開發(fā)權的表現(xiàn)形式是對土地用途的管制，而土地用途管制的核心在于土地開發(fā)許可制度。在 1947 年英國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中，英國政府對于“開發(fā)”的定義是“在地上、地面、地下進行建筑建造、工程建設、礦產開采或其他工作，或在對任何建筑、土地的使用中所進行的任何實質性改變”，并于 2004 年將“產生了總建筑面積增加的結果”也納入到該定義之中。在構成開發(fā)行為的情況下，開發(fā)主體需要向地方規(guī)劃機關申請開發(fā)許可（Cullingworth and Nadin，2006）。
雖然英國實行嚴格的土地用途管制，但并不存在城鄉(xiāng)建設用地的統(tǒng)一指標，即城市建設用地的增加不以鄉(xiāng)村建設用地的減少為代價。英國出于保護鄉(xiāng)村用地而提出的“綠化帶”、“國家公園”等政策防止了城市蔓延帶來的鄉(xiāng)村建設用地流失?？梢姡l(xiāng)村建設用地并不會由于城市化的推進而減少。
英國對于城市建設用地的管制極為嚴格，但在鄉(xiāng)村建設用地的管制上賦予了地方政府相對較多的自由裁量權。1947 年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》嚴格控制對鄉(xiāng)村地區(qū)的開發(fā)建設，阻止了鄉(xiāng)村的無序發(fā)展。
1949 年英國頒布《國家公園與享用鄉(xiāng)村法》，設立國家公園委員會以保護鄉(xiāng)村歷史和景觀。隨后，英國在 1968 年頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中賦予地方政府在鄉(xiāng)村保護方面更多的權力，使地方政府可以更好地為鄉(xiāng)村建設提供基礎設施（龍花樓等，2010）。同期，英國開始推行“中心居民點規(guī)劃”（Key Settlement Policy），對選定為中心居民點的鄉(xiāng)村地區(qū)實施填充式開發(fā)，建設完善的基礎設施和公共服務設施（周嵐、于春，2014）。以 1966～1982 年期間英國的 Warwickshire 為例，可以看到“中心居民點規(guī)劃”賦予了地方政府更多的自由裁量權，并從單純的基礎設施投資轉變?yōu)橛行虻闹行木用顸c引導，積極推進鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展（Sillince，1986）。此外，政府還認為，鄉(xiāng)村多數主要用于農業(yè)生產的土地不屬于規(guī)劃控制管理的范圍（于立、那鯤鵬，2011）。對于已建成的建筑，按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃（用途類別）條例》規(guī)定，在同一類別中的建筑用途變化不構成開發(fā)活動（唐子來，2000），在說明建設方案符合公共利益的情況下，開發(fā)主體可以提出開發(fā)建議，改變現(xiàn)有農業(yè)用地的用途（Ministry of Works，1942；龍花樓等，2010；彼特·霍爾、圖德·瓊斯，2014）。所以，英國鄉(xiāng)村政策的實施能夠鞏固或增加鄉(xiāng)村建設用地，在保護環(huán)境的前提下逐漸將鄉(xiāng)村發(fā)展升級成為小城鎮(zhèn)，實現(xiàn)人口、公共服務的集中，產生規(guī)模效益。
2.中國鄉(xiāng)村建設用地利用存在向城市供給的傾向
中國的建設用地由土地利用總體規(guī)劃自上而下地分配指標而定，因此，城鄉(xiāng)建設用地總量限定，具有極大的剛性。對于鄉(xiāng)村地區(qū)，除了土地利用總體規(guī)劃劃定的范圍之外，政府還會通過其他形式變更建設用地范圍。一方面，政府出于大型基礎設施建設的需要征用鄉(xiāng)村土地，并按照各地實際情況返還一定比例的建設用地指標留作鄉(xiāng)村發(fā)展之用，這種方式會帶來鄉(xiāng)村建設用地的增加。另一方面，為了提升土地效益、優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用格局，政府通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的方式將一部分鄉(xiāng)村建設用地復墾，并把指標轉移到城市用于開發(fā)建設，這種方式帶來鄉(xiāng)村建設用地的減少。
中國于 20 世紀 90 年代后期開始摸索建設用地置換、周轉和土地整理等辦法，以盤活城鄉(xiāng)存量建設用地，解決城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)建設用地不足的問題。國土資源部于 2000 年出臺的《關于加強土地管理促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的通知》中首次明確提出了建設用地周轉指標；隨后《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28 號）也提出鼓勵農村建設用地整理，并組織開展城鄉(xiāng)建設用地掛鉤試點工作（嚴蘇桐，2014）。
為了優(yōu)化配置城鄉(xiāng)土地，解決城市發(fā)展“缺地”和鄉(xiāng)村發(fā)展“缺錢”的兩難問題，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤一度成為地方政府極力推崇的城鄉(xiāng)聯(lián)動發(fā)展手段。據統(tǒng)計，2015 年全國新增建設用地50.7 萬公頃，其中，安排的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標約為 6 萬公頃?？梢姡青l(xiāng)建設用地增減掛鉤的土地量已在中國城市建設發(fā)展的土地供給中占據了重要地位。中國鄉(xiāng)村建設用地正在通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的方式逐步輸送到城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)。
（三）不同的鄉(xiāng)村土地政策導致中英鄉(xiāng)村發(fā)展軌跡不同
在不同的鄉(xiāng)村土地政策影響下，中國與英國的鄉(xiāng)村發(fā)展步入截然不同的軌道?？傮w而言，英國鄉(xiāng)村發(fā)展速度較緩，但注重鄉(xiāng)村空間質量營造。中國鄉(xiāng)村發(fā)展速度較快但質量不高，甚至出現(xiàn)“無發(fā)展的增長”（黃宗智，2000；許顏杰、馬維鴿，2008）。中國鄉(xiāng)村內生性發(fā)展乏力的問題已引起高度關注，如何改“輸血”為“造血”，已成為中國鄉(xiāng)村發(fā)展急需解決的問題。
英國鄉(xiāng)村雖然發(fā)展速度較緩，在城市化進程中城鄉(xiāng)對立也曾出現(xiàn)，但在經歷了“生產主義政策”帶來的農業(yè)大繁榮后，面對新時代的鄉(xiāng)村定位和社會需求，英國政府開始注重鄉(xiāng)村地區(qū)新功能的營建。政府積極促進村莊持續(xù)、深度、多樣化的經濟發(fā)展，保護鄉(xiāng)村當地的特色和高質量的環(huán)境，通過對自然、景觀和有休憩價值地區(qū)的保護，挖掘村莊的景觀價值、自然保護價值、綠色空間價值和農業(yè)產業(yè)發(fā)展價值（于立、那鯤鵬，2011；毛丹、王萍，2014）。
中國鄉(xiāng)村經濟增長速度較快，但出現(xiàn)了內生性發(fā)展乏力的困境。2000～2010 年，中國鄉(xiāng)村地區(qū)經濟增長速度并不慢。固定資產投資與經濟增長之間存在強烈的正相關關系（宋麗智，2011），因此，可以用中國農村固定資產投資的增速來反映農村地區(qū)經濟增長情況。從圖 3 可以看出，2000～2010年，中國農村固定資產投資年均增速為 18.7%。由于統(tǒng)計口徑變化，農村固定資產投資在 2011 年出現(xiàn)下落，但仍穩(wěn)定在 1 萬億元。
然而，中國的鄉(xiāng)村在經濟快速增長中缺乏足夠的內生動力，鄉(xiāng)村實際上發(fā)展緩慢。已有研究指出，中國鄉(xiāng)村發(fā)展存在極大的不平衡性，尚未完全具備催化鄉(xiāng)村發(fā)展的內生動力，衰敗在發(fā)展中時時出現(xiàn)，主要表現(xiàn)在農村公共設施破舊、社會保障衰落、農村精英不斷流失和城鄉(xiāng)差距加速擴大等方面（許顏杰、馬維鴿，2008）。此外，鄉(xiāng)村發(fā)展中二三產業(yè)的經濟支撐不足，再加上鄉(xiāng)村社區(qū)組織較弱，難以解決實際問題以及推動社區(qū)發(fā)展（呂曉荷，2014）。
四、中國鄉(xiāng)村發(fā)展乏力的邏輯解釋
中國鄉(xiāng)村發(fā)展進入快速增長但發(fā)展不良的怪圈之中，兩者看似矛盾，但存在內在聯(lián)系。這種“無發(fā)展的增長”是政治目標下的被動式快速增長與鄉(xiāng)村生產資料的減少共同作用造成的。中國為了構建和諧社會、維護基層穩(wěn)定，外部強有力的政治推動強制要求鄉(xiāng)村緊跟城市發(fā)展速率，但鄉(xiāng)村的生產資料又在快速城市化中逐漸流失，最終導致鄉(xiāng)村發(fā)展步履蹣跚，缺乏內生動力。
（一）快速增長：中國鄉(xiāng)村快速增長不可排除的政治因素
不可否認，在城市化進程中，鄉(xiāng)村在基礎設施建設和均等化公共服務提供方面，得到了長足發(fā)展。但是，鄉(xiāng)村發(fā)展仍然無法擺脫政治因素的限制。在快速推進城市化的同時，政府不能坐視城鄉(xiāng)差距拉大而不顧，必須拉動鄉(xiāng)村的快速增長，所以，政治要求是鄉(xiāng)村快速發(fā)展不可忽視的動力。
農民收入水平高低是鄉(xiāng)村發(fā)展快慢最直接的表征，農村農戶固定資產投資也從側面反映鄉(xiāng)村發(fā)展水平。通過在時間軸上觀察這兩個指標變化與關鍵政策出臺時間之間的關系可以發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村的快速增長確是政治干預和應對城鄉(xiāng)差距拉大的結果。20 世紀 90 年代后，中國共經歷了兩次城鄉(xiāng)收入差距的縮小（見圖 4）。第一次發(fā)生在 1994～1997 年間，由于政府連續(xù)大幅度提高糧食收購價格，農民經營性收入增加；與此同時，1997 年《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》的出臺解決了大量農村剩余勞動力的就業(yè)問題，有效增加了農民的工資性收入（盧華、朱文君，2015），因此，城鄉(xiāng)收入比快速下降，農村農戶固定資產投資增速也有所提高。隨后，2004 年中央“一號文件”重點關注農民收入問題，之后城鄉(xiāng)收入差距雖仍在擴大，但增速放緩，而農戶固定資產投資快速增加。直到 2008 年后，由于“三農”問題受到高度關注，特別是 2008 年中央“一號文件”和 2009 年中央“一號文件”直接關注城鄉(xiāng)收入差距，要求增加農民收入，再加上隨后“十二五”規(guī)劃綱要提出加快社會主義新農村建設，拓寬農民增收渠道，使得農村居民收入增速明顯加快，城鄉(xiāng)收入比又開始下降，出現(xiàn)了城鄉(xiāng)收入差距的第二次縮小。2015 年和 2016 年中央“一號文件”再次提出以加大惠農政策力度和推進農村產業(yè)融合等手段促進農民增收，重申農民快速增收的目標，使得 2015 年后城鄉(xiāng)收入比下降更加明顯。由此可見，政策驅動是鄉(xiāng)村發(fā)展中不可忽視的重要因素。
（二）發(fā)展不良：建設用地增減掛鉤導致城鄉(xiāng)剪刀差中城市對鄉(xiāng)村生產資料的剝奪
城鄉(xiāng)剪刀差不僅體現(xiàn)在工農產品價值交換上，還體現(xiàn)在鄉(xiāng)村土地的征用之中。國家為了城市建設，通過行政強制手段開展征地，剝奪農民土地權益，在此過程中未能按市場化原則對農民的土地權益進行補償。這種土地價格的“剪刀差”，使中國自改革開放至 2001 年期間，為城市建設積累了至少 2 萬億元的資金（陳錫文，2004）。為了應對征地過程中政府與農民之間的矛盾，中國開始探索更為緩和的城鄉(xiāng)土地開發(fā)模式。中國國情決定每年國土資源部給出的建設用地總量是既定的，城市和鄉(xiāng)村的建設用地形成了一個零和博弈，即城市建設用地的增加必然導致鄉(xiāng)村建設用地的減少。為提高土地利用效率，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策應運而生。
城鄉(xiāng)之間的剪刀差不可避免，這是由不同的勞動生產率決定的，但是在中英兩國的表現(xiàn)形式存在巨大差異。英國的城鄉(xiāng)剪刀差體現(xiàn)為對產品附加值的剝奪，即低附加值的農產品進入城市系統(tǒng)，被加工成具有高附加值的產品。中國的城鄉(xiāng)剪刀差體現(xiàn)在產品和土地上，屬于產品附加值與生產資料的雙重剝奪。在產品附加值由鄉(xiāng)村流入城市的同時，還通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的方式，將鄉(xiāng)村生產資料轉移到城市。雖然中國鄉(xiāng)村每年仍有新增建設用地，但在城市化進程中逐漸被城市抽離，僅 2015 年通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策被轉移的農村建設用地就約為 6 萬公頃，與 2014 年水平持平。生產資料的流失使鄉(xiāng)村自我發(fā)展能力降低，以土地換資金的發(fā)展模式透支了鄉(xiāng)村未來的發(fā)展。城市建設用地需求與批準的建設用地量之間的矛盾將加快城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的步伐。從2009～2015 年，國家批準的建設用地量呈緊縮趨勢（如圖 5 所示），可以預期未來中國城市建設開發(fā)將以存量用地再開發(fā)為主。在此情況下，城市建設用地供應量無法跟上快速建設的步伐，勢必使城市擁有更為強勁的驅動力從鄉(xiāng)村通過增減掛鉤換取建設用地指標。
（三）對鄉(xiāng)村發(fā)展階段性的認識
從英國經驗可以發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村發(fā)展存在階段性，并且在不同階段鄉(xiāng)村面臨的問題存在明顯差異。在前個階段，鄉(xiāng)村面臨的階段性問題是如何保障戰(zhàn)爭期間的糧食安全；而在后個階段，鄉(xiāng)村面臨的問題是城市居民回歸自然的向往對鄉(xiāng)村提出的多元化發(fā)展需求。在不同階段，政府出臺政策的聚焦點也不盡相同。在前個階段，英國政府的鄉(xiāng)村規(guī)劃政策主要是強化對農村耕地的保護；而在后個階段，政策逐步聚焦于如何緩解休閑娛樂開發(fā)與自然資源保護之間的矛盾。
雖然中國的鄉(xiāng)村大體仍處于以農業(yè)為主的階段，但不可否認的是，已經有部分發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)村開始步入轉型軌道，即開始挖掘鄉(xiāng)村地區(qū)的景觀價值、綠色空間價值和休閑娛樂價值，多元化需求的鄉(xiāng)村發(fā)展階段已經出現(xiàn)。由此可見，中國的鄉(xiāng)村發(fā)展正處于由單純?yōu)榱吮Ｕ霞Z食安全而實施嚴格的耕地保護向耕地保護與休閑娛樂并舉轉變的階段。
本文并非否定當下的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策。該政策確實是著眼于當下資源稟賦而做出的，符合當前的實際需要，也解決了鄉(xiāng)村土地閑置而發(fā)展資金缺乏和城市發(fā)展空間不足的雙重難題，對打通城鄉(xiāng)關系具有重要作用。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策對于欠發(fā)達鄉(xiāng)村的發(fā)展仍然具有積極促進作用。然而，隨著鄉(xiāng)村的日益發(fā)展，其對建設用地的需求勢必逐漸增加，推行當下透支鄉(xiāng)村未來發(fā)展能力的政策并非長遠之計。因此，政府應該理性認識鄉(xiāng)村發(fā)展的階段性，為鄉(xiāng)村多樣化發(fā)展預留足夠的建設用地，通過政策引導來戰(zhàn)略性地部署鄉(xiāng)村建設用地的利用，推進實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。
五、英國鄉(xiāng)村發(fā)展經驗的借鑒及政策建議
（一）保留鄉(xiāng)村生產資料，激發(fā)鄉(xiāng)村活力：探索鄉(xiāng)村之間的建設用地增減掛鉤
城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的目的在于提高土地價值，達到城市開發(fā)與鄉(xiāng)村耕地保護雙贏局面，但在無意中導致了鄉(xiāng)村發(fā)展能力的喪失。竭澤而漁的模式難免使鄉(xiāng)村長遠發(fā)展能力受到限制。中國鄉(xiāng)村正面臨轉型升級，伴隨著旅游、環(huán)境保護、休閑娛樂等在鄉(xiāng)村空間的持續(xù)擴張，農業(yè)不再是單純支配鄉(xiāng)村空間的產業(yè)。人們對于鄉(xiāng)村的價值觀念開始轉變，更多地從生活、消費類型上定位鄉(xiāng)村地區(qū)，逐漸挖掘農業(yè)發(fā)展以外的新功能（毛丹、王萍，2014）。全球化和電子商務同樣給鄉(xiāng)村發(fā)展帶來前所未有的機遇。2013 年全國共有 20 個淘寶村，到了 2017 年，該數量已突破 2100 個。與傳統(tǒng)農業(yè)時期第一產業(yè)對于建設用地的需求相比，鄉(xiāng)村電子商務快速發(fā)展引發(fā)的對配套設施建設用地的需求已不可同日而語，這就對鄉(xiāng)村繼續(xù)通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤“拿地換錢”提出了新的挑戰(zhàn)。
借鑒英國鄉(xiāng)村發(fā)展的經歷，鄉(xiāng)村保留生產資料對于可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。中國未來鄉(xiāng)村發(fā)展不可能只局限于農業(yè)，多元化的鄉(xiāng)村發(fā)展道路已初見端倪。十九大報告又明確提出促進一二三產業(yè)融合發(fā)展，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。因此，鄉(xiāng)村內在價值將伴隨著城市化的推進得以顯現(xiàn)，戰(zhàn)略性地保留鄉(xiāng)村發(fā)展用地顯得尤為必要。
事實上，不同區(qū)位鄉(xiāng)村面臨的發(fā)展困境不可一概而論。傳統(tǒng)遠郊村仍面臨資金缺乏的難題，也無法激活土地價值，導致鄉(xiāng)村貧困。近郊村或城中村則截然不同，他們資金相對充裕，面臨的是類似于城市的土地緊缺問題。因此，可以考慮將城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤轉變?yōu)猷l(xiāng)村建設用地增減掛鉤，推進鄉(xiāng)村良性集并，將生產資料留在鄉(xiāng)村，確保鄉(xiāng)村地區(qū)持續(xù)發(fā)展的能力。在操作上，可以轉掛鉤的一次性收入為入股式的持續(xù)性收入，以鄉(xiāng)村建設用地增減掛鉤帶動鄉(xiāng)村的合理集并，逐步擴大近郊村規(guī)模，發(fā)揮城中村和近郊村的區(qū)位優(yōu)勢，釋放土地價值。這樣做一方面為貧困鄉(xiāng)村持續(xù)性地提供資金來源，緩解貧困問題；另一方面解決近郊村土地緊缺問題，通過政策引導和科學規(guī)劃，將近郊村轉變?yōu)猷l(xiāng)村中心居民點，實現(xiàn)有序集并。不可否認的是，由于存在級差地租，鄉(xiāng)村建設用地增減掛鉤產生的經濟效益勢必低于城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤。但是，前者仍然將生產資料留在鄉(xiāng)村，不僅保障了鄉(xiāng)村未來發(fā)展能力，還促進了鄉(xiāng)村之間的有序合并，具有良好的社會效益。
（二）實現(xiàn)鄉(xiāng)村之間建設用地增減掛鉤的制度保障
1.明確的土地產權制度是鄉(xiāng)村建設用地增減掛鉤的前提
鄉(xiāng)村建設用地增減掛鉤必須以土地確權頒證為前提，清晰的產權是減少交易成本、推進建設用地增減掛鉤的必要條件。鄉(xiāng)村不再是傳統(tǒng)封閉、單純自給自足的空間，與外界的聯(lián)系開始越來越頻繁，人口和資源流動性也逐漸增強。為了明確土地產權，減少交易成本，必須減少鄉(xiāng)村發(fā)展中由個體增減帶來的頻繁的權益變動，摸索推進鄉(xiāng)村的成員權向財產權轉化的模式。具體而言，就是在農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權方面，通過固化權利到村民個體，確保鄉(xiāng)村內個體的增減不再引起多次重復調配權益，而是以繼承的方式進行延續(xù)。
2.交易平臺和分成機制是鄉(xiāng)村建設用地增減掛鉤的基礎
在穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的前提下，政府需要搭建跨地區(qū)的鄉(xiāng)村建設用地交易平臺。在確保土地所有權不變更的情況下，政府應協(xié)調并引導遠郊村的建設用地以“飛地”的形式轉移至近郊村或城中村中，以轉讓建設用地的使用權，實現(xiàn)土地價值的釋放。貧困的遠郊村通過集體所有土地在近城地區(qū)的增值共享城市化成果，以使用權或經營權轉讓入股的方式逐年獲得收益，為鄉(xiāng)村發(fā)展提供持續(xù)資金支持，從而緩解貧困。近郊村或城中村則借此解決發(fā)展用地不足的問題，避免大量違規(guī)違建行為。在平臺建設過程中，政府需要建立合理規(guī)則，完善鄉(xiāng)村之間的利益分成機制，杜絕“以地易錢”的模式，使不同區(qū)位的鄉(xiāng)村都可以通過參與跨鄉(xiāng)村的土地流轉而持續(xù)獲益，從而實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。同時，因為轉讓的土地使用權附著在土地之上，就必須對轉讓時限做出科學規(guī)定，對轉讓土地的有償轉入和退出做出限定。在平臺建立之后，政府更需要加強監(jiān)管，確保分成機制的落實，保護參與者的基本權益。
3.保護特殊地區(qū)是鄉(xiāng)村建設用地增減掛鉤的重要環(huán)節(jié)
為防止歷史文化名村等部分具有特殊價值的鄉(xiāng)村在建設用地增減掛鉤過程中被兼并而消失，造成鄉(xiāng)村文化的消亡，政府應該強調對特殊地區(qū)的保護。政府應聯(lián)合相關專家建立鄉(xiāng)村保護名錄，對于建議保留的地區(qū)進行土地流轉限制，以高經濟效益的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤代替鄉(xiāng)村建設用地增減掛鉤，使受保護地區(qū)的鄉(xiāng)村建設用地能產生更高的價值，從而減少增減掛鉤的土地數量，實現(xiàn)保護鄉(xiāng)村的目的。與此同時，政府可通過轉移支付的形式鼓勵需要保護的鄉(xiāng)村合理運用建設用地進行自身發(fā)展。
4.建立矛盾糾紛協(xié)調機制是鄉(xiāng)村建設用地增減掛鉤的保障
由于級差地租和規(guī)模效益的存在，一般而言，近郊村的土地開發(fā)價值高于遠郊村，土地流轉將在市場力量推動下開展。但村莊之間的土地流轉難免會出現(xiàn)矛盾和糾紛，這就要求政府必須建立起常態(tài)化的由法院審理、有法律解釋的合理補償機制，解決土地流轉過程中村莊間的矛盾與糾紛。同時，政府應建立和完善規(guī)劃督察和司法審查制度，解決基層政府與鄉(xiāng)村合謀侵占村民的建設用地指標流轉權益的問題。
作者簡介：葉裕民，女，經濟學博士，中國人民大學公共管理學院教授、博士生導師
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：中國農村經濟 2018年第3期
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