上世紀(jì)90年代以來(lái)，“土地是農(nóng)民命根子”的說(shuō)法或“農(nóng)地社保論”在政學(xué)兩界廣泛流行。這種觀念可大致概括為“土地既是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)，又是農(nóng)民的生產(chǎn)資料”“農(nóng)地對(duì)于農(nóng)民最基本的功能就是社會(huì)保障功能”。由此推斷出農(nóng)地絕不可以市場(chǎng)化。但近年來(lái)，坡耕地的撂荒和土地流轉(zhuǎn)中存在的大量“零租金流轉(zhuǎn)”現(xiàn)象，說(shuō)明耕地資產(chǎn)在貶值。系統(tǒng)的定量化估算表明，對(duì)于絕大多數(shù)農(nóng)戶(hù)而言，家庭承包的幾畝耕地資產(chǎn)，已基本喪失了其原有的社會(huì)保障功能，“耕地社保論”需重新審視。

耕地撂荒和“零租金流轉(zhuǎn)”情況

2000年以來(lái)，隨著勞動(dòng)力成本的快速上升和農(nóng)村勞動(dòng)力的大量析出，我國(guó)丘陵山區(qū)面臨著較大的撂荒風(fēng)險(xiǎn)。我們對(duì)全國(guó)142個(gè)山區(qū)縣中235個(gè)行政村的耕地撂荒抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2015年78.3%的村莊出現(xiàn)撂荒現(xiàn)象，全國(guó)山區(qū)耕地撂荒率為14.3%。

與此同時(shí)，土地“零租金流轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象也非常普遍。我們基于1986~2015年農(nóng)業(yè)部農(nóng)村固定觀察點(diǎn)2萬(wàn)余農(nóng)戶(hù)的追蹤發(fā)現(xiàn)，在已流轉(zhuǎn)的土地中，2002年以來(lái)“零租金”流轉(zhuǎn)的比例均超過(guò)40%。2014年中國(guó)收入分配研究院對(duì)全國(guó)15個(gè)省、234個(gè)縣區(qū)的抽樣調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，全國(guó)“零租金”轉(zhuǎn)出耕地的比例為39%，其中山西省和重慶市分別為70%和72%。此外，我們于2014年和2017年分別對(duì)重慶市武隆區(qū)、忠縣和酉陽(yáng)縣等山區(qū)縣展開(kāi)農(nóng)戶(hù)調(diào)研，農(nóng)戶(hù)樣本總計(jì)1395個(gè)。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，三縣整體的“零租金流轉(zhuǎn)”比例為79%。這說(shuō)明我國(guó)農(nóng)地的棄耕撂荒和“零租金”流轉(zhuǎn)現(xiàn)象并非個(gè)例，特別是在丘陵山區(qū)已經(jīng)非常普遍了。

家庭承包耕地資產(chǎn)的社會(huì)保障功能變遷

三十年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村戶(hù)均承包耕地面積略有波動(dòng)，總體變化不大，基本維持在戶(hù)均8畝、人均2.5畝左右。對(duì)于農(nóng)戶(hù)家庭而言，這部分資產(chǎn)的生計(jì)保障功能主要有三個(gè)方面：（1）作為務(wù)農(nóng)的生產(chǎn)資料，具有就業(yè)保障作用；（2）養(yǎng)老保障，即當(dāng)農(nóng)民退休或年齡較大無(wú)法經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)時(shí)，轉(zhuǎn)出耕地獲得租金以維持老年人的日常生活；（3）金融抵押功能，即把耕地作為抵押品向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款的抵押貸款作用。

首先看一看家庭承包耕地的生產(chǎn)資料功能。我們利用全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料和農(nóng)村固定觀察點(diǎn)數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，以種植糧食作物為例，2015年農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)自家承包的耕地，其收益僅占家庭總收入的5%。純粹經(jīng)營(yíng)糧食生產(chǎn)的農(nóng)戶(hù)，若想獲得全國(guó)農(nóng)村戶(hù)均收入水平，現(xiàn)階段需經(jīng)營(yíng)耕地244畝，即需租入他人耕地236畝。而在上世紀(jì)80年代則只需要16畝，僅需租入8畝。這說(shuō)明農(nóng)戶(hù)自家承包的耕地在30年前對(duì)家庭收入有很強(qiáng)的支撐作用，但現(xiàn)階段這種支撐作用已很弱了。

再看耕地的養(yǎng)老保障功能。根據(jù)農(nóng)村固定觀察點(diǎn)的數(shù)據(jù)計(jì)算，2015年全國(guó)耕地流轉(zhuǎn)租金平均為243元/畝。據(jù)此計(jì)算，農(nóng)民出租自己承包耕地所獲得的養(yǎng)老金約為630元/人/年，僅占目前我國(guó)農(nóng)村居民養(yǎng)老保障下限需求的10%。這說(shuō)明現(xiàn)階段家庭耕地資產(chǎn)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿(mǎn)足農(nóng)民的最基本養(yǎng)老需求。然而依據(jù)同樣的數(shù)據(jù)源和口徑計(jì)算，1994年以前農(nóng)民依靠耕地是可以滿(mǎn)足老年人的基本養(yǎng)老需求的。此后缺口越來(lái)越大。30年來(lái)耕地資產(chǎn)的養(yǎng)老保障價(jià)值總體下降了73%。

最后，作為金融抵押品，家庭承包的8畝耕地按照現(xiàn)行政策可獲得的最高貸款額度僅為2151元。假設(shè)農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)一個(gè)小型的養(yǎng)殖場(chǎng)，所需資金大約為20萬(wàn)元。若以家庭承包的耕地作為抵押品向銀行申請(qǐng)貸款，僅能滿(mǎn)足1%的資金需求。

可見(jiàn)，無(wú)論是作為生產(chǎn)資料還是養(yǎng)老保障，農(nóng)戶(hù)家庭的耕地資產(chǎn)在80~90年代均有很強(qiáng)的保障能力。耕地“命根子”或“社保論”的說(shuō)法在當(dāng)時(shí)是符合實(shí)際的。但近年來(lái)，家庭承包的耕地資產(chǎn)對(duì)家庭生計(jì)的支撐作用不斷下降，目前已遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿(mǎn)足農(nóng)戶(hù)的社會(huì)保障需求。因此，有必要重新審視“耕地社會(huì)論”，這有助于我們對(duì)新時(shí)期耕地資產(chǎn)價(jià)值的客觀判斷。

耕地資產(chǎn)貶值為耕地承包權(quán)在一定范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)提供了契機(jī)

上述分析表明，由于耕地資產(chǎn)價(jià)值的下降和農(nóng)村居民生活水平的不斷提高，我國(guó)農(nóng)戶(hù)家庭耕地資產(chǎn)原有的社會(huì)保障功能已基本喪失。農(nóng)戶(hù)僅依靠其擁有承包權(quán)的耕地，已無(wú)法支撐家庭最基本的生計(jì)需求。在這種情況下，新時(shí)期農(nóng)村居民的社會(huì)保障必須建立在公共社會(huì)保障體系的基礎(chǔ)之上，而不能再指望家庭擁有的少量耕地。另一方面，“耕地社保論”的假說(shuō)也失去了其基本論據(jù)。以“社保論”來(lái)反對(duì)耕地要素的市場(chǎng)化改革，已難以立足。這無(wú)疑為耕地承包權(quán)在一定范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)提供了契機(jī)。

在勞動(dòng)力成本不斷攀升的情況下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收的關(guān)鍵是提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，這必然要求土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，但目前主要依靠的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，卻存在著交易費(fèi)用偏高的問(wèn)題。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)耕地面積大于50畝的規(guī)模農(nóng)戶(hù)，平均地塊數(shù)量為33塊，需要與47個(gè)農(nóng)戶(hù)進(jìn)行流轉(zhuǎn)交易。我們?cè)谏綎|省的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，規(guī)模戶(hù)平均需要與59個(gè)小農(nóng)戶(hù)進(jìn)行租地交易，而完成這些交易平均需要半年以上的時(shí)間。值得注意的是，這些規(guī)模戶(hù)平均耕地面積僅為128畝，不及規(guī)模戶(hù)期望值的一半。土地流轉(zhuǎn)中的交易成本偏高，難以達(dá)到適度經(jīng)營(yíng)規(guī)模，說(shuō)明土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)政策難以滿(mǎn)足當(dāng)下生產(chǎn)力發(fā)展的需要。這客觀要求放開(kāi)耕地承包權(quán)在一定范圍內(nèi)的流轉(zhuǎn)，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性的作用。此外，耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為金融抵押品難以處置，且家庭承包耕地資產(chǎn)的抵押貸款額度過(guò)低，同樣呼吁土地承包權(quán)的適度流轉(zhuǎn)。

當(dāng)然，為防止土地集中和兼并，地方政府對(duì)放開(kāi)耕地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的改革要有序進(jìn)行。首先，在市場(chǎng)準(zhǔn)入上可設(shè)置一定的限制，比如只允許耕地承包權(quán)在農(nóng)戶(hù)間流轉(zhuǎn)；其次，參照城市房地產(chǎn)限購(gòu)政策，耕地承包權(quán)可以先在縣域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，然后逐步擴(kuò)大到地級(jí)市或省域范圍。

作者單位：中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)科學(xué)報(bào) 2018年6月25日

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