長(zhǎng)期以來(lái)，“一戶一宅、面積法定、無(wú)償分配及使用”作為中國(guó)農(nóng)村宅基地制度的核心機(jī)制，在保障廣大農(nóng)民居者有其屋，維持農(nóng)民基本生存權(quán)和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮了積極作用。然而，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種在宅基地權(quán)利體系、配置方式、收益機(jī)制、管制模式等方面的制度安排，逐漸暴露出諸多問(wèn)題。一方面，產(chǎn)權(quán)的制約使宅基地的市場(chǎng)化配置受到限制，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)民土地資產(chǎn)價(jià)值難以顯現(xiàn)、城鄉(xiāng)差距拉大、農(nóng)民利益受損的問(wèn)題；另一方面，受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，缺乏相應(yīng)法律法規(guī)約束的宅基地隱形市場(chǎng)大量存在，擾亂了土地管理秩序，損害了集體利益，妨礙了土地收益在國(guó)家、集體和個(gè)人之間的合理共享。

鑒于此，中央提出“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”。宅基地制度的改革思路有助于打破城鄉(xiāng)二元土地制度的格局，在一定程度上有利于彌補(bǔ)政府壟斷土地資源配置的缺陷，優(yōu)化資源配置；也有利于實(shí)現(xiàn)“城市反哺農(nóng)村”，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興。實(shí)質(zhì)上，建立新型宅基地制度是一場(chǎng)促進(jìn)集體建設(shè)用地市場(chǎng)化的深刻變革，是對(duì)原有城鄉(xiāng)之間利益關(guān)系的重大調(diào)整，涉及到多重的利益均衡，必須要回答好、處理好一系列理論上與現(xiàn)實(shí)中的基礎(chǔ)性問(wèn)題。

一、宅基地制度改革的地方探索

以三權(quán)分置為導(dǎo)向的宅基地制度改革，是一個(gè)漸進(jìn)式的過(guò)程。十幾年來(lái)，全國(guó)各地實(shí)踐中出現(xiàn)了很多模式，這些都是地方在各種因素制約下走出的可行道路。

1.模式一：城中村的更新

城中村更新模式是指面向城中村采取舊城更新改造的方式進(jìn)行土地優(yōu)化配置，將宅基地全部退出轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地進(jìn)行重新開(kāi)發(fā)，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行統(tǒng)一補(bǔ)償和安置，就地市民化。

城中村更新模式主要面向城中村這一類具有高更新價(jià)值、良好區(qū)位條件、規(guī)模較大且集中連片的宅基地。在這一過(guò)程中，宅基地權(quán)利的流轉(zhuǎn)交易主要通過(guò)置換住房、物業(yè)和貨幣等體現(xiàn)，并伴隨著農(nóng)民就地市民化的過(guò)程，其中流轉(zhuǎn)置換的住房既可以就地安置，也可以采取異地安置進(jìn)行，兩者都是通過(guò)提高土地利用效率以達(dá)到安置農(nóng)民群體并節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)的目的。由于這類宅基地潛在升值空間較大，因此讓渡宅基地權(quán)利所置換或補(bǔ)償?shù)睦嬉蚕鄬?duì)較高。

對(duì)城中村實(shí)施更新改造，本質(zhì)上是對(duì)較大體量的宅基地進(jìn)行的統(tǒng)一流轉(zhuǎn)交易，而且往往由于其區(qū)位優(yōu)勢(shì)與潛在升值空間大，并牽涉到城市整體發(fā)展形象以及局部區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施改善等，地方政府與市場(chǎng)主體參與的積極性較高，農(nóng)民流轉(zhuǎn)的意愿也比較強(qiáng)烈，這就促成了該模式具有較好的經(jīng)濟(jì)實(shí)施基礎(chǔ)。

2．模式二：近郊村的集聚

近郊村的社區(qū)集聚模式是指面向近郊區(qū)的村集體組織或農(nóng)民，在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)通過(guò)建設(shè)新社區(qū)以集聚不同村莊的農(nóng)民，逐步引導(dǎo)其向城市市民轉(zhuǎn)變，并將農(nóng)民原宅基地復(fù)墾為耕地或用于其他農(nóng)村的生產(chǎn)生活，復(fù)墾的指標(biāo)可用于全域建設(shè)用地統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)。由于牽涉到集體組織的整村搬遷與重新安置，且涉及局部規(guī)劃調(diào)整優(yōu)化，目前該實(shí)施模式下通常以政府參與為主，但也不排除后續(xù)市場(chǎng)力量的介入。

考慮到城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，近郊區(qū)的村集體組織通常位于城市規(guī)劃建設(shè)范圍內(nèi)，因此近郊村的宅基地同樣具有較高的潛在開(kāi)發(fā)價(jià)值。近郊村農(nóng)民在就地市民化、資本積累以及就業(yè)安置上具有一定優(yōu)勢(shì)，適合通過(guò)城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚完成宅基地權(quán)利的流轉(zhuǎn)交易以及土地資源的優(yōu)化配置過(guò)程。宅基地流轉(zhuǎn)交易同樣以宅基地退出置換住房、物業(yè)和貨幣等形式來(lái)體現(xiàn)，但與面向城中村的舊城更新模式不同，尤其是在越發(fā)強(qiáng)調(diào)緊湊型城市發(fā)展的背景下，其安置多以異地安置為主，也就是復(fù)墾原宅基地，并將農(nóng)民安置于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的城鄉(xiāng)新社區(qū)中。

近郊村實(shí)施的社區(qū)集聚模式，本質(zhì)上也是在實(shí)施整村（或絕大部分）宅基地退出后，通過(guò)復(fù)墾整治、空間置換以及提高土地利用效率等一系列操作，來(lái)完成農(nóng)民安置、權(quán)益保障、改善居住生活環(huán)境、節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)以統(tǒng)籌全域建設(shè)發(fā)展等多樣性目標(biāo)。其背后也涉及到一定規(guī)模、且集中連片的宅基地權(quán)利流轉(zhuǎn)。

3．模式三：中郊村的就地更新

中郊村是介于近郊區(qū)與遠(yuǎn)郊區(qū)之間的村集體經(jīng)濟(jì)組織。面向中郊村的就地更新模式是指村集體組織在村莊原址通過(guò)實(shí)施拆舊建新完成舊村改造提升土地利用效率，同時(shí)實(shí)現(xiàn)宅基地的優(yōu)化配置，滿足全村農(nóng)民的居住需求和部分財(cái)產(chǎn)性訴求。在這一過(guò)程中，集體建設(shè)用地（含宅基地）總量不新增，農(nóng)民性質(zhì)不發(fā)生根本性改變，而農(nóng)民生活生產(chǎn)環(huán)境則得到顯著改善。

由于就地更新模式所涉及的宅基地以及利益分配均發(fā)生在原集體內(nèi)部，較少涉及外部利益的介入，因此其實(shí)施主要借助集體自行組織的形式進(jìn)行。集體經(jīng)濟(jì)組織在協(xié)調(diào)所有村民利益的基礎(chǔ)上，對(duì)村莊進(jìn)行更新改造。包括實(shí)施前的統(tǒng)一方案、改造中的成本分?jǐn)傄约案潞蟮恼鼗蜃》吭倥渲玫?。在這一過(guò)程中，宅基地流轉(zhuǎn)主要以權(quán)利的重新配置來(lái)體現(xiàn)，譬如通過(guò)退出原宅基地以換取新規(guī)劃后的宅基地，或置換村集體統(tǒng)一新建的住房等。

針對(duì)中郊村的就地更新模式適合我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)所普遍面臨的宅基地資源低效配置的問(wèn)題，具有更為實(shí)際且廣泛的操作性。而依托集體自組織實(shí)施的就地更新，能夠以村集體為紐帶來(lái)統(tǒng)一集體行動(dòng)并協(xié)調(diào)利益分配，較好的兼顧了農(nóng)民群體內(nèi)部利益主體訴求的異質(zhì)性，充分發(fā)揮了村集體的基層自治作用。在保留村集體原始風(fēng)貌等非物質(zhì)價(jià)值方面，也具有重要的社會(huì)意義。

4．模式四：遠(yuǎn)郊村的異地調(diào)整

遠(yuǎn)郊村的異地調(diào)整模式是指通過(guò)異地搬遷的方式，將偏遠(yuǎn)地區(qū)的村集體組織或農(nóng)民安置在區(qū)位相對(duì)較好，且可集中居住的中心村或中心鎮(zhèn)，并將騰退的原宅基地復(fù)墾為建設(shè)用地指標(biāo)，借助指標(biāo)空間置換，既滿足異地搬遷安置的建設(shè)用地需要，又可節(jié)余部分指標(biāo)用于全域統(tǒng)籌利用。

異地調(diào)整模式實(shí)施的背后，同樣有發(fā)生宅基地權(quán)利的轉(zhuǎn)移與交換，即將偏遠(yuǎn)地區(qū)的宅基地權(quán)利置換到中郊村或近郊村，并獲得新的宅基地權(quán)利或住房補(bǔ)償?shù)?。但區(qū)別于前面三種實(shí)施模式，異地調(diào)整具有明顯的政策傾向，也就是對(duì)貧困偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村發(fā)展的特殊照顧，因此，此種實(shí)施模式往往需要政府力量的介入，既包括通過(guò)扶貧項(xiàng)目給予建設(shè)資金上的支持，還包括對(duì)異地調(diào)整前后的組織與管理，例如涉及到規(guī)劃變動(dòng)、行政調(diào)整以及復(fù)墾搬遷等方面。借力政府和扶貧項(xiàng)目的支持實(shí)施面向遠(yuǎn)郊村的異地調(diào)整，通過(guò)退出宅基地以換取建設(shè)用地指標(biāo)，并進(jìn)行空間置換或指標(biāo)交易，能夠有效挖掘偏遠(yuǎn)地區(qū)宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

二、宅基地制度改革的核心：政府和市場(chǎng)的關(guān)系

1.理解宅改語(yǔ)境下的“政府行為”與“市場(chǎng)權(quán)利”

“政府行為”是指國(guó)家為維護(hù)公共利益需要，實(shí)現(xiàn)宅基地制度改革有序運(yùn)轉(zhuǎn)，通過(guò)行政權(quán)力（包括土地規(guī)劃、用途管制、土地收益調(diào)節(jié)等）來(lái)引導(dǎo)宅基地交易行為和規(guī)范使用行為。國(guó)家安全、社會(huì)公正、資源效率、生態(tài)保護(hù)等國(guó)家在土地制度改革上的價(jià)值要求正是以政府的公權(quán)力的行使為保障的。政府行為的必要性，根源在于管控宅基地制度改革可能產(chǎn)生的負(fù)面影響。

與政府行為相對(duì)應(yīng)的“市場(chǎng)權(quán)利”，是指法律規(guī)定的公民、集體、企業(yè)或組織所享有的可以自由行使的在市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利。在宅基地制度改革的實(shí)踐中，市場(chǎng)中的私權(quán)利不僅包括對(duì)宅基地?fù)碛姓加小⑹褂?、收益和處分四?xiàng)基本權(quán)能，也包括在國(guó)家征收過(guò)程中以留用地形式獲得的土地開(kāi)發(fā)權(quán)，還包括在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤平臺(tái)獲得的可轉(zhuǎn)讓的土地發(fā)展權(quán)等形式。權(quán)利保障、發(fā)展效率等價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，離不開(kāi)土地私權(quán)利的自由充分行使。市場(chǎng)之所以必要，根源在于市場(chǎng)的獨(dú)有優(yōu)勢(shì)。

2.政府公權(quán)力與市場(chǎng)私權(quán)利的沖突

首先，公權(quán)力和私權(quán)利之間本身就是一種對(duì)立關(guān)系，兩者沖突不可調(diào)和。為了土地公權(quán)力的正常行使，勢(shì)必要限制或剝奪一部分的土地私權(quán)利，意味著私權(quán)利背后的個(gè)人利益喪失。而為了私權(quán)利得到有效保障，又勢(shì)必希望土地公權(quán)力的范圍盡可能降到最低，反過(guò)來(lái)?yè)p害到全體人民的公共利益。這種利益之間的沖突，是公權(quán)力和私權(quán)利之間發(fā)生沖突的根源。

第二，對(duì)私權(quán)利的差別化對(duì)待是造成公私?jīng)_突的第二個(gè)原因。與國(guó)有建設(shè)用地被賦予完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)能不同的是，宅基地的收益權(quán)能受到極大的限制。由于沒(méi)有得到法律的認(rèn)可，宅基地相關(guān)權(quán)能受限，流轉(zhuǎn)價(jià)格往往被壓低，難以享受與國(guó)有土地、甚至是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地相仿的用益物權(quán)待遇。

第三，規(guī)劃與用途管控的強(qiáng)制性引致的私權(quán)利之間的不平等是造成公權(quán)力和私權(quán)利沖突的第三個(gè)原因。為了公共利益需要，政府編制和實(shí)施規(guī)劃，引起了不同主體宅基地私權(quán)利在實(shí)踐中不平等的趨勢(shì)。比如，規(guī)劃用途、使用條件限制等方面的差異、不同區(qū)域指標(biāo)分配上的差異等，實(shí)際上影響了土地市場(chǎng)和土地私權(quán)利的平等性。

3．讓公權(quán)力和私權(quán)利都在“法律的籠子”里

政府公權(quán)力不能無(wú)限擴(kuò)張。在宅基地制度改革過(guò)程中，過(guò)度的公權(quán)力容易導(dǎo)致地方政府與民爭(zhēng)利，帶來(lái)政府公信力下降，甚至產(chǎn)生國(guó)家安全的風(fēng)險(xiǎn)。比如政府征地過(guò)程中強(qiáng)拆未達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議的農(nóng)民的宅基地等。而個(gè)人的私權(quán)利也不能沒(méi)有限制。個(gè)體在行使土地私權(quán)利過(guò)程中，過(guò)于放任自由而不考慮對(duì)他人的影響和社會(huì)利益，會(huì)造成土地利用混亂低效。比如，在宅基地上建小產(chǎn)權(quán)房，會(huì)擾亂城市房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序。

為此，需要將公權(quán)力和私權(quán)利都在“法律的籠子”里。一要加強(qiáng)對(duì)土地的立法修法，不斷完善相關(guān)法律對(duì)土地公權(quán)力的授權(quán)情況。二要建立司法監(jiān)督體系，約束公權(quán)力的行使，制衡權(quán)力濫用。三是運(yùn)用公眾參與機(jī)制，對(duì)公權(quán)力和私權(quán)利的行使進(jìn)行監(jiān)督。

三、宅基地制度改革的建議

1.發(fā)揮公權(quán)力的引領(lǐng)作用

宅基地制度改革，土地利用規(guī)劃和供地計(jì)劃約束依然必要。政府必須進(jìn)一步強(qiáng)化土地用途管制，這涉及土地利用的非市場(chǎng)價(jià)值和非經(jīng)濟(jì)利益，是土地資源可持續(xù)利用的基礎(chǔ)，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)、釋放土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的前提。

土地利用規(guī)劃的理念應(yīng)當(dāng)從行政權(quán)力主導(dǎo)向多元利益均衡的轉(zhuǎn)變。保障哪些利益，制約哪些利益，以及如何協(xié)調(diào)它們之間的關(guān)系，這是土地利用規(guī)劃價(jià)值取向的核心問(wèn)題。因此，需要樹(shù)立土地利用規(guī)劃代表多元利益的理念。政府對(duì)土地利用規(guī)劃手段從原來(lái)的單一行政手段，變?yōu)橐苑墒侄螢橹?，并輔之以相應(yīng)的行政以及經(jīng)濟(jì)干預(yù)等各種手段，將立法重心轉(zhuǎn)移到著重調(diào)整土地規(guī)劃中利益分配上來(lái)，以促進(jìn)多元利益走向新的平衡。

2.完善以私權(quán)利為核心的基礎(chǔ)性制度

實(shí)現(xiàn)宅基地制度改革關(guān)鍵在于從產(chǎn)權(quán)制度入手。在正式制度層面上明確宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)等各項(xiàng)權(quán)能已經(jīng)勢(shì)在必行。通過(guò)產(chǎn)權(quán)制度的完善，一方面激勵(lì)和約束農(nóng)民、政府等行為主體，另一方面，通過(guò)建立新型的土地產(chǎn)權(quán)和治權(quán)體系，實(shí)現(xiàn)宅基地乃至其他土地要素在城鄉(xiāng)、部門(mén)之間自由配置。

主要包括：一是加快宅基地確權(quán)登記和頒證工作，為其市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ)。二是可以有步驟地放開(kāi)宅基地抵押權(quán)的限制，讓抵押融資成為宅基地價(jià)值“釋放”以及促進(jìn)農(nóng)村后發(fā)發(fā)展的有力“杠桿”。三是可以由政府建立宅基地發(fā)展權(quán)交易市場(chǎng)。

3.“分蛋糕”是宅基地制度改革成敗的關(guān)鍵

第一，通過(guò)事前或事后的政府干預(yù)，調(diào)節(jié)區(qū)域間宅基地制度改革的收益分配。政府發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)功能，對(duì)形成于初次分配領(lǐng)域的收入差距進(jìn)行有效調(diào)節(jié)?？梢蕴剿鹘⑼恋刂笜?biāo)交易制度，虛化土地區(qū)位影響，一定程度上破解中西部地區(qū)宅基地資源浪費(fèi)、“有地?zé)o市”的困局。對(duì)于農(nóng)村宅基地資源的改革利用，既要積極探索有償使用、自愿有償退出、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓等途徑，平衡城鄉(xiāng)在住房上的財(cái)產(chǎn)收益，也要注意因地制宜，在一些發(fā)達(dá)地區(qū)、城郊地區(qū)，著重于激活宅基地的財(cái)產(chǎn)功能，在傳統(tǒng)的農(nóng)區(qū)，更加重視宅基地的保障功能，必須在保障居者有其屋的前提下，探索構(gòu)建起財(cái)產(chǎn)功能的實(shí)現(xiàn)載體。

第二，對(duì)于城鄉(xiāng)之間的利益分配，政府應(yīng)當(dāng)考慮放棄獨(dú)占大部分的土地增值收益。讓農(nóng)民參與并分享更多的土地收益，是現(xiàn)階段宅基地制度改革的首要目標(biāo)。比如，開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)從國(guó)有土地出讓收入等方面籌資金、對(duì)承擔(dān)耕地保護(hù)任務(wù)的農(nóng)民給予補(bǔ)償，這些做法實(shí)際上政府允許市場(chǎng)機(jī)制參與定價(jià)，讓城鎮(zhèn)化地區(qū)之外的農(nóng)民也能在土地增值收益中“分一杯羹”。

第三，探索去“區(qū)位化”政策工具，解決村莊集體之間的利益分配問(wèn)題。不同的農(nóng)村，不同的集體，因?yàn)閰^(qū)位、土地資源等自然社會(huì)經(jīng)濟(jì)的稟賦存在差異，這就要求政府關(guān)注宅基地價(jià)值顯現(xiàn)后在農(nóng)村內(nèi)部的二次分配問(wèn)題，避免因?yàn)槌跏紬l件不同而造成的價(jià)值分配不公。

第四，通過(guò)發(fā)揮自組織治理優(yōu)勢(shì)，解決村莊集體內(nèi)部的利益分配難題。村集體和村民之間的利益如何共享，村民之間的利益怎么分配，關(guān)系到農(nóng)民的改革獲得感。村集體內(nèi)部的收益分配要充分發(fā)揮基層組織的自治優(yōu)勢(shì)，以尊重農(nóng)民意愿和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，通過(guò)民主協(xié)商程序，確定收益在集體內(nèi)部不同主體之間的分配。

4.正視宅基地制度改革的額外成本

宅改的目的之一是顯化宅基地的資產(chǎn)屬性。但在如何讓資產(chǎn)屬性變現(xiàn)，如何最大化實(shí)現(xiàn)其資產(chǎn)價(jià)值，以及如何合理分配土地收益上，還需要考慮如何在“做蛋糕”、“分蛋糕”的同時(shí)，盡可能降低過(guò)程中無(wú)謂的損耗。

無(wú)論是政府主導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)，還是集體自組織，都是實(shí)現(xiàn)改革效果的可行路徑，而差異就在于制度成本的高低。宅基地規(guī)模越大、權(quán)屬?gòu)?fù)雜程度越高、市場(chǎng)信息對(duì)稱性越差，則更應(yīng)該采用政府主導(dǎo)的形式進(jìn)行管理。管理實(shí)施主體利益和目標(biāo)越一致，實(shí)施主體間的合作程度也就越高，越應(yīng)該實(shí)施自主管理。宅基地制度改革沒(méi)有“萬(wàn)全之策”，應(yīng)根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境來(lái)確定合宜的治理結(jié)構(gòu)，并通過(guò)協(xié)同降低整體成本。

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