一、背景
十九大報(bào)告指出，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。我國(guó)作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，發(fā)展不充分是一個(gè)效率問題，我們的城市與城鎮(zhèn)仍需進(jìn)一步集聚；而發(fā)展不平衡是一個(gè)公平問題，尤其是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，將威脅著我們?nèi)嫘】的繕?biāo)的實(shí)現(xiàn)。1978年改革開放以來，一方面我國(guó)城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民人均可支配收入呈現(xiàn)穩(wěn)步增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，而另一方面，尤其是1998年以來，我國(guó)城鄉(xiāng)之間的收入差距卻日益拉大。
回顧歷史，1982年我國(guó)隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立，并通過1982年版《憲法》的精神，激活農(nóng)村的活力。隨著1998年我國(guó)城市住房商品化的推行，《憲法》（1988年版）與《土地管理法》（1998年版）共同形成了激活城市土地活力的基礎(chǔ)。但是城鄉(xiāng)二元土地制度進(jìn)一步凸顯，在更大程度上，造成我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，農(nóng)村的發(fā)展滯后。可以這樣說，我國(guó)農(nóng)村土地制度改革，成為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)。
2014年12月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》。這項(xiàng)改革中，至關(guān)重要的一點(diǎn)就是“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)。宅基地是農(nóng)村比重最高的建設(shè)用地，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的真正實(shí)現(xiàn)，終極目標(biāo)應(yīng)該是農(nóng)村宅基地與城市土地具有同等的財(cái)產(chǎn)權(quán)功能。在新型城鎮(zhèn)化撬動(dòng)作用的基礎(chǔ)上，進(jìn)行戶籍制度改革與農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新聯(lián)動(dòng)，以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互動(dòng)，才能推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度深度改革。
二、農(nóng)村宅基地制度改革思考
2017年末，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)到58.52%，“十二五”以來，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率從52.6%提高到了58.5%，8000多萬(wàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為城鎮(zhèn)居民，這一部分人口在農(nóng)村原有宅基地利用現(xiàn)狀值得關(guān)注。據(jù)調(diào)查，農(nóng)村集體建設(shè)用地總量大概有16.5萬(wàn)平方公里，真正屬于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的土地只占大約10%左右，其中超過70%的建設(shè)用地為宅基地。從農(nóng)村土地改革的長(zhǎng)遠(yuǎn)和最終目標(biāo)來看，宅基地制度如何改革，如何釋放宅基地的權(quán)能，才是真正實(shí)現(xiàn)“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”這一目標(biāo)的重中之重。
1.宅基地入市需求分析
隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大, 農(nóng)村土地隨著區(qū)位條件改變和用途轉(zhuǎn)變產(chǎn)生巨大的增值收益, 成為地方政府手中炙熱的土地資產(chǎn)。宅基地作為農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地中最重要組成部分,開始獲得土地升值,尤其在城鄉(xiāng)結(jié)合部,城市快速擴(kuò)張的邊緣地帶,農(nóng)村宅基地價(jià)值更加巨大。近些年來,城市房?jī)r(jià)高企,城市周邊的農(nóng)村宅基地也成為集體經(jīng)濟(jì)組織和開發(fā)商的搖錢樹,“小產(chǎn)權(quán)房”日益興盛,正是農(nóng)民對(duì)宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值追求的表現(xiàn)。與此同時(shí), 國(guó)家三令五申禁止“小產(chǎn)權(quán)房”,限制宅基地自由流轉(zhuǎn),其中也有擔(dān)心宅基地入市對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)、地方“土地財(cái)政”及招商引資的影響。所以,農(nóng)村宅基地經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)功能越來越顯著,宅基地不僅成為農(nóng)民手中握有的最大財(cái)產(chǎn),也成為影響政府房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要因素。
2.宅地基入市供給分析
在我國(guó)，有數(shù)據(jù)顯示各地宅基地的人均面積出現(xiàn)了上升，并出現(xiàn)了不同程度的閑置現(xiàn)象。由于現(xiàn)行宅基地制度實(shí)行福利性分配和無償使用,這種本質(zhì)上屬于按需分配的集體公共產(chǎn)品, 很難有效制約農(nóng)民家庭要求無償擴(kuò)大宅基地占用的強(qiáng)烈沖動(dòng)。而在減人不減地已成為慣性的同時(shí)，宅基地面積超標(biāo)和一戶多宅的現(xiàn)象普遍存在。
“空心村”現(xiàn)象的出現(xiàn)也證明了許多農(nóng)民已不再依靠農(nóng)村、農(nóng)業(yè)收入提供生活保障，已經(jīng)能夠在城市里獲取穩(wěn)定收入，農(nóng)民收入渠道多元化，非農(nóng)收入已成為許多農(nóng)民的主要收入來源,已經(jīng)在城市居住安家，擺脫了傳統(tǒng)農(nóng)村生活，具備了相當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)抵御能力。農(nóng)村宅基地的財(cái)產(chǎn)功能超過社會(huì)保障功能。
按照農(nóng)村“三塊地”改革方案，為了促進(jìn)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)一體化，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市改革實(shí)踐已經(jīng)在部分地區(qū)展開。但這部分建設(shè)用地的面積只占農(nóng)村非農(nóng)用地的很小一部分。2014年全國(guó)村莊土地利用情況抽樣調(diào)查顯示，農(nóng)村宅基地面積約占村莊建設(shè)用地的62.9%，廣闊的宅基地?fù)碛械臐撛趦r(jià)值更為巨大。
3.宅基地入市設(shè)想
本文所提出的宅基地入市的設(shè)想，是針對(duì)已經(jīng)在城市落戶的原來的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，并在城鎮(zhèn)擁有了較穩(wěn)定的居住場(chǎng)所，穩(wěn)定的工作和非農(nóng)收入來源，且已經(jīng)被納入城市提供社保體系中，即政府已經(jīng)將城市里的各項(xiàng)保障提供給了這些人群。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站公布的《2014年農(nóng)民工檢測(cè)報(bào)告》，2014年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)分布顯示，在制造業(yè)和建筑業(yè)就業(yè)的人口超過了50%。這些農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口缺少落戶所需的第一筆資金（買房—市民化的高額成本）且平均工資水平較低，而他們?cè)瓉碓诖遄永飺碛械恼貏t成了農(nóng)村閑置的土地資源。應(yīng)該賦予這部分宅基地更多的權(quán)能，將其納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，允許其與城市土地同權(quán)入市交易。
2017年12月，中央農(nóng)村工作會(huì)議正式提出，要求“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。筆者認(rèn)為，入市交易的宅基地必須先經(jīng)過確權(quán)登記，交易的是宅基地的使用權(quán)，交易后的宅基地所有權(quán)仍屬于集體所有。集體組織授予統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書，進(jìn)一步深化宅基地三權(quán)分置的內(nèi)涵。交易后的收益以一定的比例在宅基地原使用者和村集體之間分配，而購(gòu)買者即使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的對(duì)象可以是社會(huì)全體（市場(chǎng)）。勞動(dòng)力部門轉(zhuǎn)移會(huì)帶來資源的重新配置，可以充分發(fā)揮這部分宅基地的作用。政府可以指導(dǎo)村集體對(duì)入市的宅基地增收保有稅，在執(zhí)行過程中，購(gòu)買方所交的保有稅也可以有效地讓購(gòu)買方融入新的農(nóng)村生活。村集體收取的保有稅則可以為其鄉(xiāng)村振興和發(fā)展提供良性循環(huán)的保障，從而達(dá)到鄉(xiāng)村自治的效果。
而其宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓并已經(jīng)在城市落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，也擁有了市場(chǎng)交易帶來的紅利，無需政府再提供額外的補(bǔ)償，可以有效地避免轉(zhuǎn)移安置帶來的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。解決中國(guó)城鎮(zhèn)的高房?jī)r(jià)問題、鄉(xiāng)村“一戶多宅”問題的最有效措施就是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度。詳實(shí)的登記信息可以反映不動(dòng)產(chǎn)的分布情況和聚集狀況,國(guó)家可以通過登記信息的歸戶掌握一個(gè)人、一個(gè)家庭或一個(gè)法人組織所擁有的不動(dòng)產(chǎn)的數(shù)量和價(jià)值量,為城鄉(xiāng)住宅建設(shè)用地(農(nóng)村宅基地、城鎮(zhèn)住房建設(shè)用地)公平分配、征收財(cái)產(chǎn)稅打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
三、對(duì)上述改革設(shè)想的幾點(diǎn)說明
1.提供法律保障并完善宅基地入市的相關(guān)制度
未來修改《土地管理法》，明確宅基地可以入市的人群條件，范圍和方式以及后期管理的措施，提供法律依據(jù)?！段餀?quán)法》雖然沒有明確規(guī)定宅基地使用權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)，但第一百五十三條“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓,適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定”的規(guī)定還是為宅基地制度改革留下了充足的法律空間。例如：規(guī)定人群必須是已經(jīng)在城里落戶，有穩(wěn)定的住所和工作，且享受城市社會(huì)保障。這樣也不用擔(dān)心農(nóng)民賣掉宅基地后揮霍財(cái)產(chǎn)無處可住，重新申請(qǐng)宅基地的情況發(fā)生，也有利于社會(huì)穩(wěn)定。這部分人群在進(jìn)行宅基地使用權(quán)交易的同時(shí)，也放棄了宅基地農(nóng)民的資格權(quán)。使用權(quán)轉(zhuǎn)讓所獲收益以一定的比例在原使用者和村集體之間分配，這樣農(nóng)民傾注積蓄和心血在宅基地上建造房屋的成本也可以變現(xiàn)回收。
2.入市的宅基地仍屬集體所有，深化宅基地“三權(quán)分置”改革
入市的宅基地交易的是宅基地的使用權(quán)，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)。入市的宅基地必須先經(jīng)過確權(quán)登記，核實(shí)使用面積，由村集體回收宅基地面積超標(biāo)的部分。也有利于對(duì)耕地的保護(hù)，減少福利分配模式下宅基地分配占用耕地的情況。集體組織應(yīng)該先完成確權(quán)登記工作，嚴(yán)格限制“一戶一宅”，核查宅基地面積，頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書，放活其使用權(quán)，可以通過轉(zhuǎn)讓、出租、抵押三種方式來實(shí)現(xiàn)；再對(duì)入市宅基地征收管理費(fèi)（類似房地產(chǎn)保有稅）和調(diào)節(jié)稅率來加強(qiáng)對(duì)其的宏觀調(diào)控能力，通過稅費(fèi)參與到利益分配過程中，從不可持續(xù)的“土地財(cái)政”逐漸轉(zhuǎn)型，建立相關(guān)的稅費(fèi)體系。在盤活村集體經(jīng)濟(jì)的同時(shí)也可以擴(kuò)充振興鄉(xiāng)村和管理監(jiān)督的財(cái)政資金來源，提高村集體的工作積極性。同時(shí)也應(yīng)該鼓勵(lì)社會(huì)力量和平臺(tái)為宅基地入市提供估價(jià)、交易、登記等一系列服務(wù),以維護(hù)交易公平。核查后多余節(jié)約的宅基地，回收歸村集體使用，從根本上減少“一戶多宅”的違法現(xiàn)象。
3.部分宅基地的入市交易可以提高宅基地的利用率
這部分宅基地的入市交易，可以有效緩解城市土地資源開發(fā)的壓力，盤活農(nóng)村土地資源，提高宅基地的利用率。宅基地本身不包括基本農(nóng)田和其他耕地，這也可以減少政府對(duì)農(nóng)村土地征收征用的壓力，不但可以減少優(yōu)質(zhì)耕地資源的流失（因城市擴(kuò)張征用），也有利于后期退出承包地后農(nóng)地的集中經(jīng)營(yíng)。逐步賦予宅基地與國(guó)有土地“同地、同價(jià)、同權(quán)”的平等地位,既有利于充分利用數(shù)量巨大的農(nóng)村宅基地存量資源以緩解建設(shè)用地的供求矛盾,優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源配置,也使廣大農(nóng)民憑借土地權(quán)利合理分享工業(yè)化、城市化帶來的好處,促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。形成中央政府、地方政府、農(nóng)村及企業(yè)等各相關(guān)利益方共同分享城市化土地增值的新格局。
四、余論
需要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)的是，上述改革設(shè)想的實(shí)施，目前不是針對(duì)所有的農(nóng)村居民，而是針對(duì)已在城市落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口（住房保障、子女教育、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)與原城市居民已實(shí)現(xiàn)均等）。當(dāng)然，隨著未來城鎮(zhèn)化進(jìn)入穩(wěn)定期，農(nóng)村社會(huì)保障也被均等覆蓋，農(nóng)村宅基地全面入市才具備條件。
因此，目前農(nóng)村宅基地入市改革，最難實(shí)現(xiàn)的是新型城鎮(zhèn)化實(shí)質(zhì)落實(shí)，新落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是否有住房保障，如果城市這一方的住房保障不能落實(shí)，那么農(nóng)村那一方的宅基地入市改革就不敢推進(jìn)，這其實(shí)也是標(biāo)題中加以“城鄉(xiāng)互動(dòng)”的原意所在。
作者單位：浙江大學(xué)公共管理學(xué)院土地管理系
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)土地科學(xué) 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）
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