摘要：農村承包地、宅基地等產權初始取得的無償性、福利性、天然性特權, 禁止城鎮(zhèn)居民購買農村宅基地、住房及宅基地限于農村集體經濟組織內部流轉, 農用地、農村建設用地流轉的受限等, 構成了農村產權的封閉性;產權的封閉性又導致了農村集體經濟組織、社區(qū)等農村各類組織的封閉性, 使當前的農村不僅排斥外地人進入, 也排斥從鄉(xiāng)村走出去已取得城鎮(zhèn)戶口的本地人, 而新鄉(xiāng)賢的主體正是生在農村卻已有城鎮(zhèn)戶口的群體, 因而鄉(xiāng)村的封閉性在住房、參與鄉(xiāng)村治理、投資、歸屬感家園感的落實等方面阻礙了新鄉(xiāng)賢的培育。
說起中國古代傳統(tǒng)社會的鄉(xiāng)村特征, 人們立刻會想到封閉、保守等字眼。確實, 封閉性是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的重要特征之一, 但這種特征并不因鄉(xiāng)村的現(xiàn)代轉型而消失, 相反因新的制度設計, 鄉(xiāng)村具有了內在深層結構的封閉性。人民公社時期自不必說, 政社合一、政經合一的體制, 集體產權、人員流動的高度控制, 戶籍制度為代表的城鄉(xiāng)二元分割等, “構筑出了一個封閉、單一的鄉(xiāng)村社會結構, 每個公社社員都被固定在農村土地上從事生產勞動”。[1]改革開放以來, 鄉(xiāng)村社會的開放、流動日益顯著, 幾億農民工的活躍就是明證, 但在鄉(xiāng)村由封閉走向開放的同時, 在表面的日趨開放、多元、流動的趨勢下, 內在的、深層的封閉性卻在加深強化, 不僅束縛農民自由發(fā)展、妨礙農民財產增殖、阻礙要素優(yōu)化配置、對抗社會轉型, 而且對當前國家倡導的新鄉(xiāng)賢的培育發(fā)展構成巨大障礙。培育新鄉(xiāng)賢是解決當前鄉(xiāng)村諸多問題的重要路徑之一, 已作為基本國策寫入了“十三五”綱要, 但對新鄉(xiāng)賢的研究明顯不足。在為數(shù)不多的鄉(xiāng)村封閉性的研究中, 基本上都是著眼于其對農民的不利影響, 而對新鄉(xiāng)賢培育的阻礙則較少涉及, 更無專文探討。
一、鄉(xiāng)村集體產權的封閉性
在中國古代傳統(tǒng)社會, 皇權不下縣, 國家政權對鄉(xiāng)村基層的滲透與控制主要是通過鄉(xiāng)紳這一階層來完成, 實行的是鄉(xiāng)紳領導下的鄉(xiāng)村自治。因而國家對鄉(xiāng)村事務的干預較少, 在鄉(xiāng)村產權上實行的是自由買賣, 政府基本上沒有限制農村土地買賣的制度設計, 只是在鄉(xiāng)村存在一些習慣做法, 表現(xiàn)為農地應優(yōu)先賣給本族或本村人, 以及族產不得隨意出賣等, 鄉(xiāng)村產權上的封閉性相對較小。
20世紀50年代農村土地改革以后, 對以土地為核心的農村大部分財產實行的是集體所有制, 人民公社時期在計劃經濟的束縛下, 農村土地的商品屬性被消滅, 根本不能買賣、流轉;同時, 勞動力也既不能流入城市, 也不能隨意進入別的村莊, 表現(xiàn)出很強的封閉性。進入改革開放新時期后, 在農村勞動力開放流動的同時, 農村土地也在市場經濟下打破封閉狀態(tài), 開始了漸趨活躍的產權流轉。1984年、1986年的中央1號文件就鼓勵通過流轉使農地向種田能手集中, 這以后鼓勵農地流轉的各種法律、政策不斷完善, 農地流轉的規(guī)模、流轉率不斷提高, 農村產權的封閉性被不斷打破。盡管如此, 農村集體產權的開放狀態(tài)仍是有限的, 遠遠滯后于經濟社會發(fā)展的需要, 農村集體產權在日益開放、流動的社會背景下, 其封閉性不僅依然存在, 而且在某些方面呈現(xiàn)出強化、升級的態(tài)勢。
農村集體或個人的財產主要有宅基地、農用地、建設用地以及村辦企業(yè)等。在這些財產中, 宅基地產權的封閉性最為顯著, 并且呈日益強化的趨勢。人民公社時期雖規(guī)定“生產隊所有的土地……一律不準出租和買賣”, 但外來人員、離退休的返鄉(xiāng)人員等愿在鄉(xiāng)村居住的, 均可申請到宅基地。這種做法在改革開放后延續(xù)相當長的一段時間, 1982年的《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》仍規(guī)定:“回鄉(xiāng)落戶的離休、退休、退職職工和軍人, 回鄉(xiāng)定居的華僑, 建房需要宅基地的”可以免費申請[2];1988年《土地管理法》還沿襲了這一做法, 稍有區(qū)別的是, 點明了非農業(yè)戶口使用農村宅基地需支付一定的費用;1989年國土局《關于確定土地權屬問題的若干意見》也允許將農村的住房賣給非農業(yè)戶口的市民;國務院在1991年的《土地管理法實施條例》也重申, 非農業(yè)戶口人員可購買農村宅基地。這種宅基地對鄉(xiāng)村之外的開放性, 在1998年開始發(fā)生變化, 當年修改的《土地管理法》刪去了之前允許非農業(yè)戶口人員申請農村宅基地的條款, 但也沒有明文禁止, 留下了“法無禁止即可為的曖昧”空間;1999年則將此空間徹底封閉了, 當年國務院辦公廳《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》強調:“農民的住宅不得向城市居民出售, 也不得批準城市居民占用農民集體土地建宅”, [3]將宅基地與農村住房一鍋端, 都對非農村戶口人員進行了封堵。此后, 這種封閉性隨著整治小產權房的強化而升級, 2004年國務院及國土資源部都有文件嚴禁城鎮(zhèn)居民到農村購置宅基地、嚴禁違規(guī)發(fā)放產權證;2007年、2008年國務院及有關部委又分別有文件重申。一直到今天依然是封堵得嚴嚴實實。
農村宅基地對城鎮(zhèn)居民的封閉, 實際上是關上了宅基地流轉的大門。這是因為現(xiàn)行法律政策又規(guī)定農村宅基地只能在農村集體組織內部流轉, 而作為集體組織內的成員均可依規(guī)申請免費的宅基地, 沒有必要花錢去流轉別人的宅基地, 再加上一戶一宅的限制, 有的成員既使想多流轉宅基地, 也難以辦妥正規(guī)手續(xù), 因而宅基地及其住房的流轉只能是面向城鎮(zhèn)居民。此外, 宅基地的另一封閉表現(xiàn)是宅基地不能抵押。1995年出臺的《擔保法》明確規(guī)定農村宅基地的使用權不能擔保抵押, 連帶影響了農村住房的擔保抵押;2007年的《物權法》仍然重申農村宅基地不能抵押。
農用地是農村的另一重要財產, 其流轉也有局限于集體經濟組織內部的傾向, 并且有流轉方式的限制。2002年的《土地承包法》規(guī)定, 農戶以轉讓方式流轉承包經營權, 要經發(fā)包方同意, 實際上是農戶無權轉讓;而發(fā)包方要將承包權給予集體經濟組織之外的主體時, 則要經三分之二以上的村民或村民代表的同意, 顯然難度很大, 將承包權封閉于集體經濟組織內部成員的用意非常堅決。農村集體建設用地的流轉也基本上限制在農村集體經濟組織內部。1982年《國家建設征用土地條例》“禁止任何單位直接向農村社隊購地、租地或變相購地、租地。農村社隊不得以土地入股的形式參與任何企業(yè)、事業(yè)的經營?！边@時就已經在城市建設用地與農村建設用地之間設了一堵墻, 農村建設用地只有經國家征用后, 才能被各單位所使用, 但被征用后的土地所有權已變?yōu)閲辛? 不再是農村集體所有, 因而不再是農村建設用地了。1994年的《城市房地產管理法》規(guī)定:“城市規(guī)劃區(qū)內的集體所有的土地, 經依法征用轉為國有土地后, 該幅國有土地的使用權方可有償出讓”, 讓政府壟斷國有土地一級市場。歷年的《土地管理法》也將流轉限制在農村集體經濟組織之內, 農村集體建設用地不能進入城鎮(zhèn)土地市場的格局一直延續(xù)至今。其間雖有城鄉(xiāng)建設用地“增減掛鉤”以及局部的農村建設用地直接入市的試點等改革措施, 但農村建設用地封閉在集體經濟組織內部的狀態(tài)沒有根本改變。
二、鄉(xiāng)村社會組織的封閉性
現(xiàn)代經濟學認為, 產權制度是經濟運行的基礎, “有什么樣的產權制度就會有什么樣的組織、什么樣的技術和什么樣的效率”。[4]那么農村集體產權的封閉性, 就必然會導致農村集體經濟組織的封閉性, 進而形成封閉的農村社會結構。
農村承包地、宅基地等產權初始取得的無償性、福利性、天然性, 實際上是一種無需付出任何努力就可得到的特權, 這必然會使集體經濟組織內的成員對這種特權倍加珍惜, 一方面緊緊抓住不放, 另一方面則阻止外人進入分肥。因為集體成員增一人, 則分攤到大家頭的產權福利則會減一分, 共同利益當前, 又有國家的法規(guī)政策為撐腰, 眾志成城、理直氣壯地一致排外, 合情合理合法, 是為天經地義的必然之事。千百年流傳下來的宗族意識、村莊共同體觀念, 也與之共鳴共振, 強化著對“肥水流入外人田”的防范。因而當前的集體經濟組織體現(xiàn)出強烈排外的封閉特征, 不會輕易讓外人取得集體經濟組織成員資格, 就是從本村走出去但已取得了城鎮(zhèn)居民戶口的人想返鄉(xiāng), 也可以國家的制度規(guī)定為借口將之拒之門外。
當前村莊的公益事業(yè)及部分公共產品, 往往是依靠村集體經濟組織的經濟積累而建設, 可以說是用村集體經濟組織成員的錢做了村莊的公共事業(yè), 而外來人員則可視為對此沒有貢獻的人, 因而這些公共服務首先應由屬于集體經濟組織成員的本村人享受, 就順理成章;即使因公共服務的非排外性使外來居住者也能搭便車享受, 也會在村莊社區(qū)的管理等事務中將之排斥, 出現(xiàn)社區(qū)治理中的圈層現(xiàn)象。處于核心層的是本地人, 得到的經濟利益與各種社會權利最多, 處于外層的則是外來人, 其經濟利益與權利最差, 甚至連國家提供的公共資源也難以享受, 公民權利得不到保障[5]。這樣, 在鄉(xiāng)村治理中實際上形成了農村集體經濟組織與社區(qū)組織的重合, 生產共同體與生活共同體的混淆, 并使本來是多元主體共同生活的社區(qū), 在治理上變成了本村人的單一主體治理。這就是村莊治理中的政經合一、村社不分現(xiàn)象, 外來人因此遭受多重排斥, 它一方面會強化內外有別、嚴密固守集體成員權的封閉意識, 另一方面則使外來人產生歧視與剝奪感, 無法產生對社區(qū)的認同歸屬感, 催生離心效應、短期行為, 增添治理困境。
集體產權與經濟組織的封閉性, 除導致社區(qū)治理的封閉外, 還促使了其他封閉性組織的產生, 最為普遍的是各種類型的宗族組織。與集體產權及經濟組織強調地緣相比, 宗族組織還強調血緣, 通常是同一地域中的某一姓氏組成一個宗族理事會, 具有祭祖、聯(lián)誼、助學、共同對付外部矛盾等各種功能或活動。宗族組織本是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的中心組織, 履行著鄉(xiāng)村自治的功能, 也是構成傳統(tǒng)社會封閉性的主要因素;當今的宗族組織的地位、作用雖遠不如昔, 卻仍是鄉(xiāng)村民間人心凝聚、心靈寄托、精神歸依的重要載體。由于它是民間自發(fā)的內生型組織, 因而其吸引力與號召力, 在許多時候大于村委會等行政組織。故而其封閉性的影響也不可小覷, 鄉(xiāng)村中常見的群體械斗、搶水爭地、集體對抗政府等事件, 后面常常有宗族組織的影子。
此外, 鄉(xiāng)村組織的封閉性還影響到了基層黨組織的開放性。這主要表現(xiàn)在外來的黨員沒有被當?shù)氐狞h組織所吸納, 參加組織活動。這一方面是本地人的封閉排外慣性所致, 不太希望外來人中的黨員參加其活動;另一方面則是外來黨員對當?shù)卮迳鐩]有認同感, 無法融入當?shù)厣鐓^(qū), 因而也不愿參加當?shù)氐狞h組織活動。這兩方面的因素疊加, 使本來應是黨組織關系隨人走的原則不能實現(xiàn), 黨組織的開放性也因此被削弱, 黨員的權利和義務也被淡化。
三、鄉(xiāng)村封閉性對新鄉(xiāng)賢培育的阻礙
新鄉(xiāng)賢主要是指那些生在鄉(xiāng)村, 卻離開鄉(xiāng)村在外發(fā)展且有一定成就后, 因鄉(xiāng)土情懷驅使愿意返鄉(xiāng)回饋、有志為鄉(xiāng)村建設作奉獻的人員。當然, 那些并非出生在鄉(xiāng)村, 一直在城市生活的人, 當其有奉獻鄉(xiāng)村的意愿時, 也應歸之為新鄉(xiāng)賢。新鄉(xiāng)賢大多素質較高, 具有一定的專長、技能及人脈資源, 也都或多或少地有一定的資金積累, 有高度的社會責任感與無償奉獻鄉(xiāng)村、改變鄉(xiāng)村落后面貌的鄉(xiāng)土情懷, 這樣的一批人走進鄉(xiāng)村, 對鄉(xiāng)村的建設作用是相當大的。全國政協(xié)副秘書長朱永新在調查后發(fā)現(xiàn), 凡是搞得好的鄉(xiāng)村都是有鄉(xiāng)賢在發(fā)揮作用。正是因為新鄉(xiāng)賢能起到較大的作用, 所以國家將新鄉(xiāng)賢的培育寫入了“十三五”綱要, 在2015年的中央一號文件中也大力提倡。但新鄉(xiāng)賢的培育剛剛起步, 在全國大多數(shù)地區(qū)仍處在政策支持缺位的自發(fā)自為狀態(tài), 存在不少阻礙新鄉(xiāng)賢發(fā)育成長的制度性障礙, 而鄉(xiāng)村的封閉性就是其中的顯著者。
前述可知, 鄉(xiāng)村集體產權、集體經濟組織以及社區(qū)治理的封閉性會排斥外來人, 這種被排斥的人是包括新鄉(xiāng)賢在內的。雖然絕大多數(shù)新鄉(xiāng)賢是從鄉(xiāng)村走出去的, 但他們往往已變?yōu)槌擎?zhèn)居民了, 不再是集體經濟組織成員了, 沒有村籍身份, 因而在現(xiàn)行法規(guī)政策下, 他們難以合法地取得在鄉(xiāng)村生活所需的基本條件。
第一是住的問題。由于其非集體經濟成員身份, 因而既不能申請免費的宅基地, 也不能合法地從村民那里流轉宅基地;同時鄉(xiāng)村的房屋也是禁止城鎮(zhèn)居民去購買的, 既使私下買了也無法辦理產權轉移手續(xù), 只能是黑市交易, 因而風險較大。第二是參與鄉(xiāng)村治理的問題。當前鄉(xiāng)村治理中存在著因精英流失而導致領頭人的素質低下、治理主體單一、缺少有力度的監(jiān)督等問題, 都可通過新鄉(xiāng)賢的介入得到相當?shù)慕鉀Q。這是因為新鄉(xiāng)賢的素質高, 又長期在外發(fā)展且有一定的成就, 因而在鄉(xiāng)村的個人利益上會比較超脫, 再加上其返鄉(xiāng)本來就是為作奉獻而來, 不以在鄉(xiāng)村謀利為念, 因而處事會較為公道, 易在村民中樹立權威, 是極佳的領頭人。但按現(xiàn)行法規(guī), 其非村籍身份無法取得選舉權及被選舉權, 實際上是不能參與鄉(xiāng)村的治理事務, 只是一個居鄉(xiāng)的客人而已。盡管現(xiàn)實中有少數(shù)新鄉(xiāng)賢也進入了鄉(xiāng)村治理的領導層, 并產生了極好的成效, 但那還是非法且不合規(guī)的, 倘若有人要將之排擠, 可不費吹灰之力。第三是在鄉(xiāng)村投資的問題。經過多年的招商引資實踐, 無論是在城市還是鄉(xiāng)村對外來資本的投資, 給出的條件都是十分優(yōu)惠的, 但這都是對具有一定規(guī)模的大資金而言, 因而當前對于新鄉(xiāng)賢的大資本進入, 不會有什么問題。然而, 多數(shù)新鄉(xiāng)賢不具有大資本, 卻有一定的小資金, 不夠享受招商引資政策優(yōu)待的資格, 其非村籍身份又不能享受村民的同等待遇, 因而在政策上會遭遇困境, 出現(xiàn)投資難的狀況。會使一些小資金望而卻步, 有心為鄉(xiāng)村做些貢獻的新鄉(xiāng)賢, 也可能因此止于在村里做些好事, 搞些文化活動。這種狀態(tài)對建設資金十分匱乏的鄉(xiāng)村非常不利。第四是新鄉(xiāng)賢的歸屬感、家園感的落實問題。新鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)回饋, 主要是出于建設美好家鄉(xiāng)的責任感, 但也有尋找心靈的歸屬、尋覓自己家園的情感追求。這種情感是人類內心深處的普遍需求。就“家園”的詞義來說, 有家、有田園菜園, 方是完整, 但現(xiàn)存的產權制度、村籍制度等是將新鄉(xiāng)賢排斥在鄉(xiāng)村之外的, 因其沒有村籍身份, 不能得到任何農村土地, 村民在內心深處也會將其當返鄉(xiāng)的客人看待, 因而新鄉(xiāng)賢的歸屬感、家園感實際上是懸浮的, 難以落到實處。
倘若與過去的鄉(xiāng)紳比較, 將會發(fā)現(xiàn)在的新鄉(xiāng)賢奉獻鄉(xiāng)里, 實在是難能可貴, 也會理解過去為什么會有那么多的鄉(xiāng)紳扎根鄉(xiāng)間。過去的鄉(xiāng)紳主要是指那些通過科舉考試取得功名的在鄉(xiāng)人士, 或家境富裕又有德行的在鄉(xiāng)人士。他們有的是中了進士、舉人在外做官后, 仍返鄉(xiāng)居住, 有的則是經商致富后居鄉(xiāng), 有的考取了功名可能沒有外出做官, 不管哪一類, 在當時社會里都是高素質的人, 有的甚至是國家的頂尖人才, 這樣的一批人沉淀、居住在鄉(xiāng)里, 顯然對鄉(xiāng)村的治理、建設十分有益。但這些社會精英, 為什么沒有像現(xiàn)在的精英那樣選擇在城市居住, 而且即使在城市做了官, 致仕后還是返鄉(xiāng)呢?原因固然復雜, 但最主要的是鄉(xiāng)村是他們的家園, 那里有屬于自己的田園、山場、魚塘, 有熟悉的住宅, 有自己與家人共同經營的一份或大或小的產業(yè)。很難設想, 倘若當時已經外出的鄉(xiāng)紳, 也像現(xiàn)在一樣沒有了村籍身份, 沒有了屬于自己的田園, 其情形會是如何。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：農業(yè)經濟2018年06期
(掃一掃，更多精彩內容！)
