編者按：農(nóng)村勞動力流入城市，為工業(yè)積累和城市發(fā)展提供廉價勞動力，在經(jīng)濟發(fā)展和現(xiàn)代化建設中起了很重要的作用。但是，無論是棲居的場所，亦或是體面的生活，現(xiàn)代城市都未能回饋這群歷史推動者以相當?shù)膱髢?。恰恰相反，農(nóng)民工的權益往往受到嚴重的損害。中國二元結構的轉變，從來都不只是農(nóng)村用地向城市用地轉換的過程，更為緊要的，是身處結構張力的群體，自我認知的調試和社會認同的建構過程。

我發(fā)言的主題是農(nóng)民工權益與中國二元結構轉變的現(xiàn)代化發(fā)展。

我國已有1.2億農(nóng)民進城務工經(jīng)商，現(xiàn)在中國農(nóng)村勞動力流動就業(yè)的狀況，用一句話來說，就是農(nóng)民工已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分（在許多地區(qū)已是主體），但他們仍然是城市社會的邊緣人。他們已經(jīng)在經(jīng)濟發(fā)展和現(xiàn)代化建設中起了很重要的作用，但是他們的權益受到很大的損害，社會地位比較低下，這恰恰是發(fā)展和制度中民眾權益缺失的一對矛盾。

人的權利與發(fā)展的關系，是制度經(jīng)濟學、社會學的核心內容，是帶普遍性的原理，并不神秘，我們是從中國農(nóng)村改革的實踐中有了深深領悟的。農(nóng)業(yè)的發(fā)展靠農(nóng)民，但在改革前的土地集體經(jīng)營、共同勞動、統(tǒng)一分配的體制里，農(nóng)民沒有自主權，多勞不多得，干好干壞一個樣，發(fā)展的成果與其個人的勞動、獲得的利益沒有直接聯(lián)系，就從根本上影響了勞動積極性。實行農(nóng)業(yè)家庭承包制的改革，土地分包到戶，農(nóng)戶有了經(jīng)營自主權，收益除了包干上繳國家、集體的，剩余多少都是自己的。這就是還權于民、還利于民。農(nóng)民有了明確界定的土地資產(chǎn)和自身勞力的自由支配權力，及農(nóng)業(yè)經(jīng)營的自主權，就有了經(jīng)營的責任心和進行創(chuàng)造性勞動的可能；農(nóng)民有了“包干上繳后，剩余多少都是自己的”發(fā)展成果、勞動剩余的索取權、收益權，就有了勞動的積極性、加強了責任心，由此形成推動發(fā)展的激勵機制和可持續(xù)的內在動力，帶來改革后中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的黃金時期。這種由基本制度確定的勞動者、經(jīng)營者權利與經(jīng)濟社會發(fā)展的關系，同樣適用于農(nóng)民工與中國發(fā)展的關系，與工業(yè)化、城市化發(fā)展的關系。

農(nóng)村勞動力的流動可從兩個層面看，一個是經(jīng)濟發(fā)展的層面，另一個是農(nóng)民工權益、社會管理體制的層面。

從經(jīng)濟發(fā)展的層面看，農(nóng)民的流動實際上是一個經(jīng)濟的行為。發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村比較貧窮的低收入的農(nóng)民、農(nóng)業(yè)富余的勞動力，從半傳統(tǒng)的農(nóng)村社會，到發(fā)達地區(qū)和城市去，到工業(yè)比較發(fā)達的需要勞動力的地方去，尋求生存發(fā)展的空間。以市場需求為導向，以增加收入為動力，按照市場機制，實現(xiàn)就業(yè)，實現(xiàn)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉移。這種經(jīng)濟行為，是在中國二元經(jīng)濟結構的背景下發(fā)生的。這種流動適應了中國二元經(jīng)濟結構轉換過程中的發(fā)展趨勢，農(nóng)業(yè)國工業(yè)化這樣一個歷史趨勢，是和現(xiàn)代化的發(fā)展直接聯(lián)系在一起的。農(nóng)業(yè)國工業(yè)化的發(fā)展，現(xiàn)代經(jīng)濟增長的中心，是在工業(yè)，是在城市。恰恰農(nóng)村富余勞動力的進入為工業(yè)化發(fā)展提供了廉價的、勤奮的勞動力，增加了企業(yè)的競爭力。沿海地區(qū)、城市周圍大批鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，個體、私營、股份制企業(yè)在當?shù)剞r(nóng)村勞動力供不應求后，靠著外來農(nóng)民工源源不斷的流入，保持了勞動力資源豐富、勞動成本低的優(yōu)勢，加快積累，持續(xù)快速發(fā)展。也是靠著這樣一個勞動力的優(yōu)勢，吸引了港臺地區(qū)和國外的資金，承接了國際一些產(chǎn)業(yè)向我國的轉移，發(fā)展了外向型的加工貿(mào)易。這就打造了中國沿海的制造業(yè)基地。同時，城鎮(zhèn)化也得到有力的推進，昆山、張家港、東莞、深圳等一批新城市崛起，服務業(yè)逐步發(fā)展。我是這樣看，靠勞動力豐富、廉價的優(yōu)勢來支持來擴大了工業(yè)的發(fā)展，工業(yè)的發(fā)展反過來又擴大了對農(nóng)業(yè)富余勞動力的吸收，這就使得中國農(nóng)村人口多、人多地少、就業(yè)不足、收入低，城鄉(xiāng)差別大二元經(jīng)濟結構逐步發(fā)生轉換，現(xiàn)代工業(yè)、現(xiàn)代經(jīng)濟、城市化越來越多，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村人口的比重下降，同時促進農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)生轉變。

這個二元經(jīng)濟結構的轉變，不是等到全部工業(yè)化了來解決農(nóng)村的問題，而是一個不斷協(xié)調轉換的互動關系。農(nóng)民勞動就業(yè)對“三農(nóng)”發(fā)揮多方面的綜合效應，它已成為農(nóng)民增加收入的重要來源。全國農(nóng)民收入的38%來自打工的收入，欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)民收入的近半數(shù)來自打工的收入。1億多農(nóng)民外出就業(yè)，使留在農(nóng)村的勞力使用的土地資源配比提高，同時擴大了農(nóng)產(chǎn)品市場，提高了務農(nóng)的勞動報酬。打工也提高了農(nóng)民的素質，有些人回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。城鄉(xiāng)工農(nóng)的相互促進：一方面，工業(yè)化發(fā)展增加了國家的財政收入，國家通過財政轉移支付支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村；另一方面，與工業(yè)化結合的農(nóng)村勞動力轉移，從根本上改變農(nóng)業(yè)的資源約束、市場約束，創(chuàng)造改變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的條件。比較這兩個方面，在工業(yè)化過程中的一個較長時期，農(nóng)村勞動力轉移對 “三農(nóng)”問題的解決，起著主要的作用。我們首先要從發(fā)展的角度，從工業(yè)化、推動“三農(nóng)”問題解決、建設小康社會、城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構轉變的角度，來看農(nóng)民工流動的重要而深遠的意義。

從社會發(fā)展、社會管理體制的層面看，農(nóng)民工積極參與工業(yè)化，在經(jīng)濟發(fā)展中起著重要的作用，但他們所面臨的體制、制度環(huán)境存在根深蒂固的問題，他們自身的權利狀況、生活狀況，和他們的發(fā)展需求、他們對發(fā)展的作用，是不相適應的。

社會管理仍然以計劃經(jīng)濟、城鄉(xiāng)分割下的二元戶籍制度為基礎，對進城農(nóng)民工和城鎮(zhèn)原有居民實行兩種權利不平等的政策。這表現(xiàn)在就業(yè)、公共服務、社會保障、社會參與的多個方面，阻礙、限制農(nóng)民流動，阻礙、限制農(nóng)民工轉化為城鎮(zhèn)穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)工人和居民。流動就業(yè)本身是農(nóng)民對自身權利的爭取，要求和推動城鄉(xiāng)二元分割的社會管理體制發(fā)生根本的變革。有人說農(nóng)村實現(xiàn)家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，在農(nóng)地上還權于民，使農(nóng)民得到了第一次的解放；農(nóng)民進入工業(yè)，進入城市，打破城鄉(xiāng)二元化體制，也是還權于民，是另一次大解放。

傳統(tǒng)體制對農(nóng)民工權益的損害還有哪些？我把它分為四類。第一類是對農(nóng)民勞動進城就業(yè)權益的損害，沒有平等就業(yè)的權利，受到眾多的限制。近來對農(nóng)民進城就業(yè)的限制已經(jīng)基本解除，企業(yè)用工市場化，城市公共就業(yè)服務機構開始為農(nóng)民進城就業(yè)服務，但仍存在市場的二元分割，有些城市不容許存在農(nóng)民自由進入的勞動力市場，有些地區(qū)對企業(yè)仍收取招用農(nóng)民工的調配費，勞動合同簽訂率低，監(jiān)管失范，尚未建立應有的市場秩序。這是第一種權利的損害。第二類是與就業(yè)相關的勞動權益的損害。相關勞動權益包括勞動者對勞動力的所有權、收益權以及勞動者的健康和安全。干了活，拿不到工資。拖欠克扣工資為什么大量發(fā)生在農(nóng)民工身上，而不是發(fā)生在其他群體身上，是值得我們思考的。再一個是農(nóng)民工的勞動時間。無度延長勞動時間，使他們休息休假的權利受到損害。再一個是他們的勞動安全的權利受到損害。工傷事故、職業(yè)病，甚至得了白血病回家，他不知道應該怎么辦。斷一個胳膊一萬塊錢，甚至奪去生命只給兩三萬元。還有一個是保險的權利。他們只是拿到一個“裸體工資”，沒有什么養(yǎng)老保險和其他的保險。也沒有勞動培訓的權利。與就業(yè)相關的勞動者的一系列權利都受到了損害。侵犯勞動權益的現(xiàn)象嚴重，一些地方工資邊清欠，邊拖欠，輕視農(nóng)民工利益，執(zhí)法不公。第三類就是享受社會公共服務的權利，包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、社會治安。農(nóng)民工子弟上學，要多交借讀費、贊助費，小學一個學期是300塊到400塊，贊助費2000塊甚至更多。還有計劃生育，女同志3到4個月就要回到自己的家鄉(xiāng)接受檢查，一年要回去幾次。有的城市向所有企業(yè)收取婦幼保健基金，但只對城市戶籍女職工提供保障，農(nóng)民工女性及嬰兒得不到共享，其產(chǎn)婦、嬰兒死亡率數(shù)倍于戶籍人口。第四類是社會管理、社會參與方面權利的損害。不把農(nóng)民工作為流入城市的社會成員，把他們排除在社會成員之外。像珠江三角洲，當?shù)鼐用袷?200萬，外來農(nóng)民工現(xiàn)在是2000萬。而當?shù)鼐用裰械膭趧恿屯鈦砉さ膭趧恿Φ谋壤?：1.5。在深圳、東莞等地方，本地人和外來工是1：6。但政府規(guī)劃中不考慮農(nóng)民工，只考慮當?shù)啬切┤?。對農(nóng)民工采取管制態(tài)度，把他們視為危害社會安全的力量和防范的對象。到哪里都被檢查，意思說我們本地的社會治安問題都是農(nóng)民工造成的。我們到東莞去，當?shù)毓膊块T說刑事犯罪90％是農(nóng)民工，但受害人80％也是農(nóng)民工。實際上真正不安全的恰恰是農(nóng)民工。深圳自建立見義勇為基金以來，受表彰的見義勇為的人，85％是農(nóng)民工，他們對社會作出了貢獻。

對農(nóng)民工權益存在的問題，應該說近幾年來，中央政府采取了積極的政策，來解決他們權益受侵害方面的問題。特別是2003年1月，國務院辦公廳發(fā)出了有關農(nóng)民進城務工服務管理的文件。這個文件，很系統(tǒng)的涉及農(nóng)民工權益的問題，整體來說是積極的。但政策調整的成果現(xiàn)在來說不能高估。最突出的一點，就是突破了對農(nóng)民工進城就業(yè)的限制，而其他的權利損害問題還是很嚴重的。這里舉兩個例子。第一個例子，是原來國務院辦公廳的文件規(guī)定，對農(nóng)民工子女的教育以公辦學校為主，對打工子弟學校 要采取扶持幫助的方針。就是在這個文件下發(fā)之后，北京的一個區(qū)把關閉了兩年沒關閉掉的幾十所民辦打工子弟學校給關閉了。上海閘北區(qū)，也是在這個文件發(fā)布之后，把打工子弟學校關閉了。這就使農(nóng)民工子女的上學產(chǎn)生了很大的問題。第二個例子，是損害農(nóng)民工人身自由權利的收容遣送問題。國務院取消了收容遣送。孫志剛案發(fā)生后，廣東省公安廳做出規(guī)定，對聯(lián)防隊的權力作了縮小，不準進入農(nóng)民工住地進行盤問搜查，或者盤查他的證件，或者是其他限制自由的行為。公安廳作出決定以后，我們到一些地方調查，他們認為，決定是脫離實際的，聯(lián)防隊沒有了限制農(nóng)民工自由的權力，使社會治安變差了，他們要求重新給予這種管制民工的權力。這說明改革的推動遇到很大的障礙。很關鍵的一個問題，就是到底農(nóng)民工的人身自由與社會安定是矛盾的還是統(tǒng)一的。傳統(tǒng)是管制農(nóng)民工，管制群眾的治安管理，不是在一個群眾當家作主的基礎上來進行社會融合、社會協(xié)作。能不能依靠群眾與政府的配合來解決他們自己的問題，在這樣一個路子上實現(xiàn)社會良好秩序，這是一個還沒有解決的問題。對于農(nóng)民工權益、城鄉(xiāng)二元分割管理體制問題，它不是一個政策、文件能解決的，必須持續(xù)推進改革。

解決這個問題，要加強法治，在《立法法》上更好地明確公民的權利，有關人身自由的立法必須經(jīng)過全國人大或其常委會。任何地方不能隨意限制勞動的權利。有關基本權益的法律不能由地方制定，只能由全國人大制定。另外要農(nóng)民工參加當?shù)厣鐣墓芾恚谶@塊應該很好的改進。剛才劉開明講各種農(nóng)民的政治權利都受損害，恰恰在于他們無權參加那個城市的選舉和被選舉，他們沒有權利監(jiān)督那里的政府，不可能通過政治機構對他們的權利進行維護。這就需要推動戶籍制度的改革，要讓進入發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民工能夠實際的獲得與當?shù)厣钕噙m應的當?shù)貞艨?，參與社會的管理，這樣才能根本解決問題。制度的改變要跟觀念的改變相結合。

討論部分

提問人：在我們實踐工作中，我們很難說觀念能解決問題。我們在工廠調查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工之間的沖突非常激烈，不同地域的人之間沖突很激烈。這是一個利益問題。為什么在廣東地區(qū)，當?shù)厣鐓^(qū)與外來人口的沖突特別多？是因為利益是沖突的。有些地區(qū)農(nóng)村非常好，城市人想進去根本不行。我們怎么在一個利益分割的社會或者說社區(qū)里維護他們的權利，這是我們目前必須考慮的問題。

崔傳義：在利益分割的環(huán)境下如何處理農(nóng)民工的權益，很重要的是，把公共的權益和市場的利益分開來。農(nóng)民工在城市里為經(jīng)濟發(fā)展、財政收入、稅收、社會的公共產(chǎn)品、公共財源作出了貢獻，就應該享受公共的服務。不應該說公共的產(chǎn)品只是地方原居民的利益，是地方的資源，農(nóng)民工沒有份。政府應該站在公共的立場上，來調節(jié)這些矛盾。像東莞有600萬農(nóng)民工，當?shù)赜?萬農(nóng)村富余勞動力需要就業(yè)。為什么能吸收600萬，當?shù)氐?萬就吸收不了呢？因為他們的要求不一樣，他有他的特殊考慮。當?shù)卣硞€部門正在起草文件，要求限制外來的農(nóng)民工就業(yè)，來解決當?shù)?萬居民的就業(yè)問題。這個政府部門就沒有站在一個公共的立場上來調節(jié)利益關系。政府應該分清什么是公共的，什么是市場的，這樣才能很好的處理利益關系。

（本文是2004年3月在北京大學召開的“以權利為基礎促進發(fā)展國際研討會”上的發(fā)言。收入北京大學法學院人權研究中心編《以權利為基礎促進發(fā)展》，北京大學出版社，2005年8月。）

    中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：農(nóng)村改革記 微信公眾號(原創(chuàng))

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