自1978年的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)，關(guān)于中國(guó)農(nóng)地制度的改革爭(zhēng)論持續(xù)了四十余年。主要有三大派系：一是國(guó)有永佃：土地國(guó)有，永遠(yuǎn)地租給農(nóng)民、把村集體拋開(kāi)，土地仍是公有制，但農(nóng)民有永遠(yuǎn)的使用權(quán)（安希伋，1988[1]）；二是保持現(xiàn)行的集體土地所有制的框架不變，其中大致也可以分為兩派，一派強(qiáng)調(diào)在農(nóng)村土地所有權(quán)屬于集體的前提下，進(jìn)一步完善土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，賦予農(nóng)民更加穩(wěn)定而有保障的土地產(chǎn)權(quán)（如溫鐵軍，2008；陳錫文，2001），另一派則希望進(jìn)一步強(qiáng)化集體對(duì)土地的控制和干預(yù)（如賀雪峰，2010）；三是改革現(xiàn)行的集體土地所有制，推行土地私有化改革（如文貫中，2006；楊小凱，2001等）。
爭(zhēng)論的時(shí)代背景：家庭承包制面臨的挑戰(zhàn)
這個(gè)討論有其時(shí)代背景，政策制定者和學(xué)者們提出的土地改革方案，總是為了解決當(dāng)時(shí)所面臨的困境。中國(guó)是土地公有制國(guó)家，土地分屬于集體和國(guó)家所有，這是逐漸改造并于1982年憲法確定成型的基本土地制度框架。1953年逐漸開(kāi)始并在全國(guó)范圍推廣實(shí)施的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)營(yíng)，則是社會(huì)主義理論指導(dǎo)下的重要產(chǎn)物。在1978年之前的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)營(yíng)體制下，土地屬于集體所有，由集體來(lái)安排農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)，銷(xiāo)售由集體承包（統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)），農(nóng)民個(gè)體既沒(méi)有生產(chǎn)的決策權(quán)，也沒(méi)有銷(xiāo)售和處分農(nóng)產(chǎn)品的權(quán)利，更沒(méi)有決定土地交易和轉(zhuǎn)讓的權(quán)利。1978年逐步開(kāi)始的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是針對(duì)之前的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)營(yíng)方式的土地改革。將原來(lái)由集體安排農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)的權(quán)利現(xiàn)在（包干到戶(hù)）由農(nóng)戶(hù)自己做決策。農(nóng)戶(hù)自己做決策之后，其土地產(chǎn)出一部分交給國(guó)家，一部分交給集體，剩下的屬于農(nóng)民個(gè)體所有[2]。
上述制度變化一開(kāi)始就有很多爭(zhēng)論：第一，搞包干是否等于搞土地私有化。社會(huì)主義的一大基本性質(zhì)是土地公有制，而土地承包、包干到戶(hù)[3]是不是就是土地私有制？回顧歷史，事實(shí)上這種地方上的土地制度創(chuàng)新早已有之，但都因?yàn)橐庾R(shí)形態(tài)上的原因被中央所否定。第二，從現(xiàn)實(shí)操作層面考慮，土地承包也面臨一些挑戰(zhàn)。在土地包干到戶(hù)后，其他的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料（機(jī)器、牲畜、農(nóng)業(yè)器械）是否也要從集體分到戶(hù)？如何分配？通過(guò)抓鬮，采取遠(yuǎn)近搭配、好壞搭配的方式來(lái)分地是最常見(jiàn)的做法，因?yàn)榻灰壮杀咀畹?。原?lái)土地是集中連片的，分地后，土地變得零碎化，東一塊西一塊，帶來(lái)效率損失。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料怎么分？如果村里有十頭耕牛，二十戶(hù)人家，怎么分？?jī)杉曳忠活^牛，貌似可行。那么假如有二十三戶(hù)人家，怎么分？此外，農(nóng)業(yè)機(jī)械的分配更為難辦。所以，在現(xiàn)實(shí)中觀察到一些現(xiàn)象，比如殺牛殺驢，分拆機(jī)器。從1978年到1984年，這些看似不好的現(xiàn)象卻伴隨著糧食產(chǎn)量的逐年遞增，1984年糧食產(chǎn)創(chuàng)了歷史新高。到了1985年，糧食產(chǎn)量開(kāi)始下滑。似乎包干到戶(hù)激發(fā)的個(gè)人積極性下降了。因此，1985年，第一輪爭(zhēng)論出現(xiàn)，我們考慮是否要退回到之前的土地制度？是資產(chǎn)階級(jí)自由化走的太快了？應(yīng)該往回退，回到1978年以前的道路嗎？比如當(dāng)時(shí)的南街村看起來(lái)土地集體所有制干的就不錯(cuò)，土地并沒(méi)有包干到戶(hù)[4]。
集體所有、家庭承包的土地制度具有以下特征：第一，按人口和勞動(dòng)力分配土地，以平均的原則對(duì)土地進(jìn)行好壞搭配、遠(yuǎn)近搭配，主要采用抓鬮的方式進(jìn)行分配。平均原則和抓鬮方式降低了土地分配的成本，但付出的代價(jià)就是耕地的細(xì)碎化。2000年我們課題組在浙江、山東和江蘇進(jìn)行了土地調(diào)查，三省每個(gè)農(nóng)戶(hù)家庭的耕地塊數(shù)為4.80。其中，江蘇戶(hù)均耕地塊數(shù)為3.74，山東戶(hù)均地塊數(shù)為6.07，浙江戶(hù)均地塊數(shù)為4.50。其中，山東每一塊土地的平均面積僅有0.68畝。這種細(xì)碎化的土地經(jīng)營(yíng)方式不利于農(nóng)業(yè)機(jī)械化的生產(chǎn)、降低了農(nóng)地利用效率。
其次，作為脫胎于集體土地所有權(quán)并逐漸成型的土地承包權(quán)，在相關(guān)的法律條文有許多含糊不清的地方。開(kāi)始的集體所有、集體經(jīng)營(yíng)、集體銷(xiāo)售和分配糧食、產(chǎn)品，后來(lái)變?yōu)榧w保留一部分的糧食收購(gòu)權(quán)（糧食提留），把生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)的權(quán)利交給農(nóng)戶(hù)，村集體還有部分安排集體土地的權(quán)利，這使得土地承包權(quán)的邊界非常不清晰。如果農(nóng)戶(hù)的土地承包權(quán)是集體土地所有權(quán)派生出來(lái)的一種債權(quán)，那么集體也可以將承包地收回。事實(shí)上，1994年山東平度“兩田制”的創(chuàng)造就是將農(nóng)民分散的土地承包權(quán)收回，然后通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)的方式出讓給出價(jià)最高的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)大戶(hù)耕種。由于土地承包導(dǎo)致了耕地細(xì)碎化，降低了土地利用效率。而山東是平原地區(qū)，適合機(jī)械化經(jīng)營(yíng)。為了提高經(jīng)營(yíng)效率，當(dāng)?shù)貙⒃痉纸o農(nóng)民的土地收回來(lái)，再集中連片的租出去，并通過(guò)招標(biāo)（市場(chǎng)化的方式）決定出租對(duì)象，收益留在村集體。除了口糧田（類(lèi)似于自留地），其他土地都被集體收回去了。一開(kāi)始，這些事例都被作為先進(jìn)典型，在全國(guó)宣傳。一方面自留地保證了農(nóng)民吃飯，另一方面集體土地的機(jī)械化經(jīng)營(yíng)，保證了土地生產(chǎn)效率且采用了市場(chǎng)化方式配置。不過(guò)，兩田制沒(méi)有很好的處理集體土地出租收益的分配問(wèn)題。
理論上歸村集體經(jīng)濟(jì)組織的負(fù)責(zé)人管理。理論上負(fù)責(zé)人由村民選舉產(chǎn)生的，為村民的利益服務(wù)?？此品浅：玫狞c(diǎn)子！1994~1995年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)，農(nóng)村集體沒(méi)有什么收益來(lái)源。兩田制是一個(gè)比較有代表性的例子，一出來(lái)就作為先進(jìn)典型進(jìn)行宣傳，引發(fā)全國(guó)大范圍地自發(fā)的學(xué)習(xí)。但到了1998年，遭到了政府政策文件的明文禁止。因?yàn)槿珖?guó)范圍內(nèi)出現(xiàn)了大量的村干部利用兩田制來(lái)侵犯農(nóng)民利益以及由此引發(fā)的大量群體性事件。
第三，集體的每一個(gè)成員都可以憑借其身份要求獲得村莊的土地，這個(gè)成員權(quán)，不僅指村莊現(xiàn)有的成員，也包括村莊未來(lái)的新增成員。當(dāng)因?yàn)榛橐黾奕?、人口出生、死亡、?hù)口遷移發(fā)生了人口變動(dòng)，村民憑借其成員權(quán)就有要求土地重新分配的權(quán)利，村干部也有可以以此為依據(jù)進(jìn)行土地調(diào)整。這種土地再分配[5]導(dǎo)致了土地承包權(quán)穩(wěn)定性的喪失，對(duì)于農(nóng)戶(hù)而言，他現(xiàn)在所經(jīng)營(yíng)的耕地可能因?yàn)槲磥?lái)的村莊土地調(diào)整而變成其他成員的土地，因此，農(nóng)戶(hù)缺乏在土地上進(jìn)行長(zhǎng)期投資的激勵(lì)，從而限制了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的進(jìn)一步提升。
第四，土地再分配不僅是村民的內(nèi)在述求，也賦予了村干部土地調(diào)整的權(quán)力。由于在這個(gè)時(shí)期，村干部作為國(guó)家政權(quán)在農(nóng)村基層的末梢，要完成國(guó)家下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)，最主要的是征糧派款、計(jì)劃生育。對(duì)于不配合的村民，村干部就可能利用土地調(diào)整的權(quán)力收回農(nóng)戶(hù)的土地，或者在土地調(diào)整的時(shí)候分給這些不聽(tīng)話的農(nóng)民更差的土地。這種在法律上邊界不清的重新分配土地的權(quán)利，導(dǎo)致大量村干部侵犯農(nóng)民的土地權(quán)利的事件的發(fā)生。在這個(gè)時(shí)期，農(nóng)村基層的沖突經(jīng)常出現(xiàn)在報(bào)紙、電視等媒體上，學(xué)者和城市的官員都發(fā)現(xiàn)農(nóng)民的土地承包權(quán)利得不到保障。
三種土地改革方案的主要分歧
為了更好的保障農(nóng)民的利益，一時(shí)出現(xiàn)了許多不同的意見(jiàn)：有人認(rèn)為農(nóng)民權(quán)利得不到保障是因?yàn)榇甯刹刻珘牧?。集體土地所有制下，土地所有者是不清楚的。所有者是村干部嗎？顯然不是。是村集體？集體究竟是誰(shuí)？總不要有人來(lái)代表集體吧！法律上的邊界也不甚清晰。這樣說(shuō)來(lái)，可以不要集體土地所有制，要私有制或者國(guó)有制？國(guó)有永佃在這個(gè)情況下就回來(lái)了。國(guó)有永佃是說(shuō)村干部是壞的，國(guó)家是好的。通過(guò)國(guó)有永佃就可以抵抗村干部的肆意妄為，把壞的集體踢掉。私有制支持者認(rèn)為雖然國(guó)有永佃可以解決“集體”這個(gè)問(wèn)題，但是有一個(gè)問(wèn)題：你怎么知道國(guó)家是好的呢？相對(duì)來(lái)說(shuō)，私有制不僅可以抵抗集體/村干部對(duì)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的侵犯，還可以抵抗國(guó)家對(duì)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的侵犯。那么，私有制是否比集體土地所有制更好呢？這是關(guān)于私有化的一個(gè)很重要的問(wèn)題。所以私有化的含義是個(gè)人的土地產(chǎn)權(quán)僅可以對(duì)抗集體，還可以對(duì)抗國(guó)家，“風(fēng)能進(jìn)，雨能進(jìn)，國(guó)王不能進(jìn)”。但是，法律上規(guī)定國(guó)家不能侵犯農(nóng)民利益，國(guó)家就真的不能侵犯嗎？法律上規(guī)定私人所有，國(guó)家要保障私人權(quán)利，但是當(dāng)現(xiàn)實(shí)中國(guó)家要搶你的東西，你該怎么辦呢？有保障機(jī)制嗎？我們都知道住房是個(gè)人的，但是如果國(guó)家要征你的房子，你怎么辦？涼拌……其實(shí)，最核心的問(wèn)題其實(shí)不在于法律，而在于約束國(guó)家的權(quán)力。各位看到的學(xué)者包括文貫中、楊小凱等的文章更多是站在憲政的角度談私有制──表面上談私有制，實(shí)際是談憲政。集體土地所有制的支持者認(rèn)為，私有制行不通，意識(shí)形態(tài)合法性的問(wèn)題很難繞過(guò)去。因?yàn)楫?dāng)時(shí)左派的理論家都健在且很活躍，難以認(rèn)同土地私有制。國(guó)有永佃實(shí)際難以操作。土地所有制變來(lái)變?nèi)?，農(nóng)民更加難以接受。集體土地所有制有幾個(gè)缺陷：所有者不清、所有者的權(quán)利、義務(wù)邊界不清；那么，我們的核心問(wèn)題在于把不清楚的東西弄清楚。在集體土地所有制的框架下，農(nóng)民的權(quán)利得到的保障不足；那么，我們應(yīng)當(dāng)讓沒(méi)有得到保障的獲得保障。事實(shí)上，以上三派學(xué)者的嘗試是在中國(guó)現(xiàn)行的意識(shí)形態(tài)和制度背景下，探索一個(gè)可以解決問(wèn)題的方案。但是，國(guó)有永佃和私有化這兩個(gè)方案在操作上是有問(wèn)題的。所以，當(dāng)時(shí)土地制度還是保持不變。
這一系列的討論都涉及關(guān)于土地制度的績(jī)效的指標(biāo)──土地私有制好在什么地方？集體土地所有制好，好在什么地方？國(guó)有永佃好，好在什么地方？這些指標(biāo)具體包括：農(nóng)民增收、貧困緩減、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、勞動(dòng)力外出流動(dòng)與非農(nóng)就業(yè)、保障農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)。贊成土地私有化的學(xué)者認(rèn)為在這幾個(gè)指標(biāo)上，土地私有化是有利的。反對(duì)私有化的觀點(diǎn)認(rèn)為私有化主要不利于土地保障（溫鐵軍）、糧食安全、失地農(nóng)民與社會(huì)穩(wěn)定喪失、大量的不平等這些指標(biāo)。那么，事實(shí)上，更加有保障的土地產(chǎn)權(quán)會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民增收還是會(huì)降低農(nóng)民的收入？能夠保障糧食安全還是威脅糧食安全？這些問(wèn)題可以進(jìn)一步的討論。
總的來(lái)說(shuō)，國(guó)有永佃主要是對(duì)抗村干部的肆意妄為，認(rèn)為村干部是壞的，國(guó)家是好的。私有制主要對(duì)抗村干部和國(guó)家對(duì)農(nóng)民權(quán)利的侵害，其核心是憲政思想，主張不僅僅從法律上約束國(guó)家的權(quán)力。集體所有和家庭經(jīng)營(yíng)是為了防止私有化可能導(dǎo)致的極端貧困和社會(huì)兩極分化的出現(xiàn)，同時(shí)不增加地方政府/國(guó)家侵犯農(nóng)民權(quán)利的可能性，是當(dāng)時(shí)走的“第三條道路”。
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