2017年中央一號文件明確提出，支持有條件的鄉(xiāng)村建設以農民合作社為主要載體、讓農民充分參與和受益，集循環(huán)農業(yè)、創(chuàng)意農業(yè)、農事體驗于一體的田園綜合體，通過農業(yè)綜合開發(fā)等渠道開展試點示范。這不僅是中央在新形勢下對農業(yè)農村發(fā)展的重大政策創(chuàng)新，也是賦予農業(yè)綜合開發(fā)的重要任務。圍繞農業(yè)綜合開發(fā)推進田園綜合體建設，重點應把握建設定位、推進力量、建設內容、實施路徑等幾個方面問題。
在建設定位上，要確保田園綜合體“姓農為農”的根本宗旨不動搖
田園綜合體的建設目標是為當地居民建設宜居宜業(yè)的生產生活生態(tài)空間，其核心是“為農”，特色是“田園”，關鍵在“綜合”。要將農民充分參與和受益作為根本原則，充分發(fā)揮好農民合作社等新型農業(yè)經營主體的作用，提升農民生產生活的組織化、社會化程度，緊密參與田園綜合體建設并全面受益。在這一方面，要切實保護好農民的幾項權益：一是保護農民就業(yè)創(chuàng)業(yè)權益。田園綜合體中的產業(yè)要與當地的資源稟賦條件相匹配，以農村現有的產業(yè)為基礎，并進行優(yōu)化升級，要給當地農民提供充分的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的機會和空間，確保農民在綜合體建設中全面受益。二是保護產業(yè)發(fā)展收益權益。農村居民往往受資金、技術、管理等方面的限制，在休閑農業(yè)、特色產業(yè)發(fā)展等方面難以與外地工商資本競爭，要建立有效的利益聯結機制，防止本地居民在產業(yè)發(fā)展和利益分享中被“擠出”，集體資產被外來資本控制。三是保護鄉(xiāng)村文化遺產權益。要用歷史和發(fā)展的眼光保護鄉(xiāng)村里的特色民居、遺址、宗祠、寺廟、民俗、非物質文化遺產等，防止過度設計、過度改造和過度開發(fā)，在發(fā)展鄉(xiāng)村旅游中防止民俗文化活動庸俗化。四是保護農村生態(tài)環(huán)境權益。要把宜居宜業(yè)作為田園綜合體的鮮明特色，在追求“金山銀山”的同時留住“綠水青山”，經濟發(fā)展規(guī)模要在綜合體的環(huán)境承載能力范圍之內，根據經濟規(guī)模確定合理的建設規(guī)模，防止盲目造鎮(zhèn)。尤其要強調的是，田園綜合體要展現農民生活、農村風情和農業(yè)特色，核心產業(yè)是農業(yè)，決不能將綜合體建設搞成變相的房地產開發(fā)，也不是大興土木、改頭換面的旅游度假區(qū)和私人莊園會所，確保田園綜合體建設定位不走偏走歪，不發(fā)生方向性錯誤。
在推進力量上，堅持以農業(yè)綜合開發(fā)為平臺，集中相關政策支持合力
要充分發(fā)揮有關扶持政策的合力，從基礎設施、產業(yè)發(fā)展、新民居建設、美麗鄉(xiāng)村、脫貧攻堅等方面集中支持田園綜合體建設。田園綜合體試點涉及面廣，投入大、建設期長。要發(fā)揮地方政府主導作用，強化與相關涉農政策和資金的統籌銜接，把農村生產、生活和生態(tài)等各領域的支持政策緊密結合，探索以田園綜合體試點為平臺，統籌推進生產生活生態(tài)領域建設，促進循環(huán)農業(yè)、創(chuàng)意農業(yè)、農事體驗等方面發(fā)展，拓展農業(yè)的多功能性，力爭建設一片、成效一片、務求精品。要根據田園綜合體建設需要，加強與國土、規(guī)劃、建設、金融等方面的溝通合作，聯合出臺相關支持政策文件，全面支持開展田園綜合體試點。要充分發(fā)揮好政府、企業(yè)、村集體組織、合作社、農民等建設主體的作用，堅持以產業(yè)鏈條為主線，以利益聯結為紐帶，以合作共贏為動力，通過建立科學健全的市場化運行機制，使每一個建設主體都能明確自身定位，主動參與和投入綜合體建設，各盡其能、各取所需，形成建設合力。尤其要處理好政府、企業(yè)和農民這三方面的利益關系，確保地域得發(fā)展、企業(yè)得效益、農民得實惠，充分調動各方面投入、建設和運營的積極性。
在建設內容上，重點推進六大支撐體系建設
以農業(yè)綜合開發(fā)為平臺推進田園綜合體建設，要圍繞建設目標、功能定位和模式特色，重點抓好生產體系、產業(yè)體系、經營體系、生態(tài)體系、服務體系、運行體系等六大支撐體系建設。夯實基礎，搭建平臺。按照適度超前、綜合配套、集約利用的原則，集中連片開展高標準農田建設，加強田園綜合體區(qū)域內“田園+農村”基礎設施建設，整合資金完善供電、通信、污水垃圾處理、游客集散、公共服務等配套設施條件。突出特色，壯大產業(yè)。立足資源稟賦和基礎條件，圍繞田園資源和農業(yè)特色，做大做強傳統特色優(yōu)勢主導產業(yè)，推動土地規(guī)?；煤腿a融合發(fā)展，大力打造農業(yè)產業(yè)集群；穩(wěn)步發(fā)展創(chuàng)意農業(yè)，開發(fā)農業(yè)多功能性，推進農業(yè)產業(yè)與旅游、教育、文化、康養(yǎng)等產業(yè)深度融合，推進農村電商、物流服務業(yè)發(fā)展。創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，培育主體。積極壯大新型農業(yè)經營主體實力，完善農業(yè)社會化服務體系，通過土地流轉、股份合作、代耕代種、土地托管等方式促進農業(yè)適度規(guī)模經營，優(yōu)化農業(yè)生產經營體系，逐步將小農戶生產、生活引入現代農業(yè)農村發(fā)展軌道。培育和開發(fā)農業(yè)的多功能新，促進綠水青山變?yōu)榻鹕姐y山。綠色發(fā)展，改善生態(tài)。優(yōu)化田園景觀資源配置，深度挖掘農業(yè)生態(tài)價值，統籌農業(yè)景觀功能和體驗功能，凸顯宜居宜業(yè)新特色。積極發(fā)展循環(huán)農業(yè)，充分利用農業(yè)生態(tài)環(huán)保生產新技術，促進農業(yè)資源的節(jié)約化、農業(yè)生產殘余廢棄物的減量化和資源化再利用。完善功能，強化服務。要完善區(qū)域內的生產性服務體系，通過發(fā)展適應市場需求的產業(yè)和公共服務平臺，聚集市場、資本、信息、人才等現代生產要素，推動城鄉(xiāng)產業(yè)鏈雙向延伸對接，推動農村新產業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展。集中合力，順暢運行。確定合理的建設運營管理模式，政府重點負責政策引導和規(guī)劃引領，營造有利于田園綜合體發(fā)展的外部環(huán)境；企業(yè)、村集體組織、農民合作組織及其他市場主體要充分發(fā)揮在產業(yè)發(fā)展和實體運營中的作用；農民通過合作化、組織化等方式參與綜合體建設并多重受益。
在實施路徑上，要充分發(fā)揮市場機制作用，鼓勵基層創(chuàng)新探索
田園綜合體建設內容豐富，涉及面廣，對資金、土地、科技、人才等要素有著較大需求。要堅持以政府投入和政策支持為引領，充分發(fā)揮市場機制作用，激發(fā)綜合體內生發(fā)展動力和創(chuàng)新活力。在資金投入上，要改進財政資金投入方式，綜合考慮運用補助、貼息、擔?；稹L險補償金等多種方式，提升財政使用效益。積極與農行、農發(fā)行、國家開發(fā)銀行等金融機構對接合作，通過“財金融合”等方式創(chuàng)新投融資機制，充分發(fā)揮財政與金融資本的協同效應。田園綜合體建設主體多元，不同的利益訴求決定了建設資金來源渠道廣泛多樣，要通過財政撬動、貼息貸款、融資擔保、產權入股、PPP等模式，引入更多的金融和社會資本。要創(chuàng)新土地開發(fā)模式，按照2017年中央一號文件提出的“完善新增建設用地的保障機制，將年度新增建設用地計劃指標確定一定比例，用于支持農村新產業(yè)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展，允許通過村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設用地，通過入股、聯營等方式，重點支持鄉(xiāng)村休閑旅游、養(yǎng)老等產業(yè)和農村三產融合的發(fā)展?！钡日咭?，完善新增建設用地的保障機制，探索解決田園綜合體建設用地問題。在完善科技支撐、吸引人才聚集、發(fā)展新產業(yè)新業(yè)態(tài)、健全運行服務體系等方面，也要堅持以市場機制為主，配合相關政策支持，使綜合體走上充滿活力的良性發(fā)展軌道。要積極鼓勵基層和市場主體，以田園綜合體為平臺，在運行機制、管理方式、業(yè)態(tài)形式、建設模式等方面進行探索，用創(chuàng)新的辦法解決建設過程中遇到的問題和瓶頸。注重田園綜合體建設經驗積累和規(guī)律總結，為全面推開試點奠定基礎。
作者系國家農業(yè)綜合開發(fā)辦公室主任
中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：《地方財政研究》2017年第7期
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