【摘　要】頂層設(shè)計為基層實踐指明方向、創(chuàng)造條件，基層實踐則推動頂層設(shè)計“落腳生根”。作為頂層設(shè)計的鄉(xiāng)村振興，從基礎(chǔ)條件改善、主導(dǎo)力量培育等維度為基層實踐的鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新創(chuàng)造了新機遇。當(dāng)前我國鄉(xiāng)村基層治理實踐中的精英治理極化、傳統(tǒng)文化治理缺失、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理功能弱化以及治理邏輯碎片化等問題，偏離了鄉(xiāng)村振興頂層設(shè)計的內(nèi)在要求。順應(yīng)頂層設(shè)計的鄉(xiāng)村基層治理創(chuàng)新路徑主要有：以民主精神為向度完善精英治理模式；以靈魂凝聚為指引加強傳統(tǒng)文化治理；以政策效率提升為導(dǎo)向強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理功能；以合力機制形成為旨歸健全鄉(xiāng)村基層治理邏輯。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村振興；鄉(xiāng)村治理；頂層設(shè)計；基層實踐

“治理”是黨的十九大報告中的高頻熱詞，共出現(xiàn)44次，其中與鄉(xiāng)村基層治理相關(guān)的核心論述是：“加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系?！睉?yīng)該說，這是繼黨的十八大首次提出鄉(xiāng)村基層治理創(chuàng)新之后，黨從國家高度對鄉(xiāng)村基層治理體系建設(shè)所作的再次強調(diào)。同時，十九大報告首次提出的“鄉(xiāng)村振興”就與“科教興國”“人才強國”等其他六大國家戰(zhàn)略置于同等重要的序列中，可見其重視程度。黨的十九大對鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村基層治理的高度重視，彰顯了黨中央通過頂層設(shè)計和基層實踐互動，推動鄉(xiāng)村全面發(fā)展和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的信心與決心。而且因國家、基層體制的高度同構(gòu)性，在“時空壓縮”轉(zhuǎn)型的當(dāng)代中國，鄉(xiāng)村治理“原問題”能放大為“國家”之域的問題，更進一步表明鄉(xiāng)村振興下的鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新，是一個具有重大現(xiàn)實意義的課題。

一、概念辨析及研究進展

“治理”一詞源于古希臘語，意表處理與政府相關(guān)的事務(wù)，但隨著社會發(fā)展，其詞義日益泛化。目前，治理是指政府、公民與社會組織等力量，通過合力解決社會問題以促進社會發(fā)展的一種機制。那么，鄉(xiāng)村治理則是指基層政府、村兩委、村民以及其他組織，為維護鄉(xiāng)村秩序，促進鄉(xiāng)村發(fā)展，對村域事務(wù)進行管理、調(diào)控的一種機制。相應(yīng)的，鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新是指在基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，針對當(dāng)前治理機制的缺陷，調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村兩委、村民等主體的積極性，以形成自治、德治、法治高度融合治理體系為目標(biāo)，促進鄉(xiāng)村全面發(fā)展的治理機制改革。顯然，作為中國最基層社會的治理機制改革，鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新是基層實踐問題。振興是相對衰退、凋零而言的，鄉(xiāng)村振興也就是逆轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村衰退、凋零趨勢，促進鄉(xiāng)村全面復(fù)蘇，重現(xiàn)鄉(xiāng)村輝煌的一種發(fā)展戰(zhàn)略。同理，作為從國家層面提出的戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村振興無疑屬于頂層設(shè)計的范疇。

盡管發(fā)達國家大都已經(jīng)高度城市化，但國外不少學(xué)者依然致力于對鄉(xiāng)村治理的建言立說，在民主至上的主流基調(diào)下，國外研究大都聚焦于鄉(xiāng)村自治。鄉(xiāng)村自治的本質(zhì)是強調(diào)鄉(xiāng)村獨立性、社區(qū)認同、內(nèi)源式發(fā)展以及社區(qū)內(nèi)部的合作與自助。近年來，“領(lǐng)導(dǎo)人社區(qū)倡議”被普遍認為是鄉(xiāng)村治理的一種創(chuàng)新方式，但它在那些具有多數(shù)主義選舉和較小規(guī)模選區(qū)的自治地區(qū)更為有效。在鄉(xiāng)村自治中，民主的代表和聯(lián)合不應(yīng)被視為政府的對立，盡管這種“更加靈活”的方式甚至超越了政府“權(quán)威”，但其通過新的網(wǎng)絡(luò)和伙伴關(guān)系，使村民更大程度分享了國家、市場和公民社會的權(quán)力。國外關(guān)于鄉(xiāng)村發(fā)展的探討曾存在兩種截然相反的觀點。部分學(xué)者面對全球鄉(xiāng)村普遍存在的貧窮、人口外移、公共設(shè)施與服務(wù)供給不足等“去鄉(xiāng)村化”的“現(xiàn)代化隱憂”窘境時，曾悲觀地宣稱鄉(xiāng)村發(fā)展路徑已置于“終結(jié)”。而另一部分學(xué)者卻洞察到了追求“鄉(xiāng)村田園詩”般生活隊伍的日益擴大、鄉(xiāng)村發(fā)展活力被重新激發(fā)的生機與朝氣，進而提出了“逆城市化”的觀點。

黨的十八大以來，國內(nèi)學(xué)者對鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的研究進行了積極探索，認為我國鄉(xiāng)村治理對象、環(huán)境已發(fā)生“大轉(zhuǎn)型”，傳統(tǒng)管理體制與方式不再適應(yīng)新的環(huán)境，造成了“治理真空”，鄉(xiāng)村治理迫切需要創(chuàng)新；精英治理對鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展、村莊秩序穩(wěn)定等具有一定的積極作用，但部分地區(qū)病態(tài)型精英治理，導(dǎo)致權(quán)力異化、利益結(jié)盟，需要深刻批判和徹底改革；中國鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化厚重而影響深遠，鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新應(yīng)從家風(fēng)家訓(xùn)傳承與村規(guī)民約修訂完善、鄉(xiāng)賢群體再造和鄉(xiāng)村社會內(nèi)生組織重塑等方面入手，逐漸建構(gòu)起富有張力和活力的多元治理體系。不管對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)定位有多大的分歧，但學(xué)者們均認為其在鄉(xiāng)村治理中的功能是其他組織無法替代的，因而全面創(chuàng)新管理體制并提升治理能力，無疑是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理模式改革的必然選擇。自治異化、德治弱化、法制虛化等問題，均歸因于鄉(xiāng)村治理邏輯碎片化，因而鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新應(yīng)圍繞治理體系與結(jié)構(gòu)的再建構(gòu)而展開。黨的十九大以后，國內(nèi)關(guān)于鄉(xiāng)村振興的許多研究有了進一步的認識，一致認為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是中國共產(chǎn)黨基于新的時代背景，在馬克思主義理論指導(dǎo)下，總結(jié)、提煉中國鄉(xiāng)村發(fā)展實踐，有效響應(yīng)社會主要矛盾轉(zhuǎn)化的理論創(chuàng)新成果，是馬克思主義中國化的新實踐，標(biāo)志著黨和政府對社會主義鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展規(guī)律的認識達到了一個全新高度，為進一步推動中國鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會改革與鄉(xiāng)村全面發(fā)展提供了理論指南；鄉(xiāng)村振興不僅是鄉(xiāng)村經(jīng)濟的振興，也是鄉(xiāng)村生態(tài)、文化、教育、科技、社會等的全面振興，需要系統(tǒng)認識，準(zhǔn)確把握；鄉(xiāng)村振興的重點在于實施城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興雙輪驅(qū)動的城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略，推進城鄉(xiāng)同步、協(xié)調(diào)、和諧、融合、平等發(fā)展。但推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略切忌千村一面，對不同的鄉(xiāng)村，需要采取因地制宜的發(fā)展策略。

可見，國內(nèi)外學(xué)者對鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村發(fā)展進行了頗有成效的探索，這對本研究具有重要的鏡鑒與指導(dǎo)價值。雖然中國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出來的時間還很短，但本文擬就鄉(xiāng)村振興下鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新面臨的機遇、當(dāng)前鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村振興內(nèi)在要求的偏離以及鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新這個基層實踐如何順應(yīng)鄉(xiāng)村振興這個頂層設(shè)計等進行系統(tǒng)性的探討。

二、頂層設(shè)計對基層實踐的促進：鄉(xiāng)村振興下鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的機遇

“九層之臺，起于壘土”，頂層設(shè)計的依據(jù)來源于基層實踐與創(chuàng)新。同時，沒有正確方向，猶如無的放矢，基層實踐與創(chuàng)新同樣需要頂層設(shè)計提供方向與保證。鄉(xiāng)村振興頂層設(shè)計將給鄉(xiāng)村社會帶來深刻變化，進而為鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新基層實踐創(chuàng)造了新機遇。（見圖1）

（一）鄉(xiāng)村振興為鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新改善基礎(chǔ)條件

作為中國應(yīng)對經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)和社會主要矛盾轉(zhuǎn)變的重要戰(zhàn)略安排，鄉(xiāng)村振興既充分肯定了鄉(xiāng)村在國家發(fā)展全局中的重要地位，也將鄉(xiāng)村發(fā)展問題提升到了與城市發(fā)展同等重要的位置，標(biāo)志著鄉(xiāng)村不再是城市化的附庸，這有利于引導(dǎo)地方各級政府在政策供給、資源配置以及工作安排等方面向鄉(xiāng)村傾斜，進而促進鄉(xiāng)村社會全面現(xiàn)代化。2018年山東等地出臺的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》中強調(diào)，要繼續(xù)把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重點放在農(nóng)村，持續(xù)加大投入力度，加快交通物流、水利、信息、能源等重大工程建設(shè)，補齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板，推動農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施提檔升級。在現(xiàn)代社會中，無論是國家宏觀治理，還是社區(qū)微觀治理，都需要一定的基礎(chǔ)條件支撐，鄉(xiāng)村治理及其創(chuàng)新同樣如此。如果鄉(xiāng)村依然是我國社會發(fā)展的短板，經(jīng)濟落后、交通不便、信息不暢，那么鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新也缺乏基本條件。而鄉(xiāng)村振興旨在促進鄉(xiāng)村全面現(xiàn)代化，在鄉(xiāng)村全面現(xiàn)代化的過程中，鄉(xiāng)村的各項基本條件將得到根本改觀，進而改善鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的基礎(chǔ)環(huán)境。

（二）鄉(xiāng)村振興為鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新培育主導(dǎo)力量

從發(fā)展經(jīng)濟學(xué)視角看，鄉(xiāng)村之所以需要振興，其根本原因是鄉(xiāng)村發(fā)展中存在要素缺口，如人才缺口、資金缺口、技術(shù)缺口等，其中最稀缺的無疑是人才缺口。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進，必將使鄉(xiāng)村成為中國經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的主戰(zhàn)場之一。在市場機制誘導(dǎo)下，人才、資金、技術(shù)等要素將會在鄉(xiāng)村集聚，現(xiàn)代種養(yǎng)、農(nóng)產(chǎn)品深加工、鄉(xiāng)村旅游等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)將不斷壯大，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體將會成為鄉(xiāng)村發(fā)展的主要推動力量。在這種力量形成過程中，一批批內(nèi)生型的鄉(xiāng)村致富能手將涌現(xiàn)，大學(xué)畢業(yè)生、在外務(wù)工鄉(xiāng)村精英也將陸續(xù)回歸。有了這些人才的集聚，就會有鄉(xiāng)村內(nèi)生性發(fā)展力量的孵化與成功，就會使鄉(xiāng)村舊貌換新顏。換而言之，鄉(xiāng)村振興將會促進優(yōu)秀人才在鄉(xiāng)村集聚，這種人才集聚將在促進鄉(xiāng)村振興主導(dǎo)力量形成的同時，對整個鄉(xiāng)村社會產(chǎn)生巨大的影響。鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新無疑需要一批既熟知鄉(xiāng)村風(fēng)土人情，也擁有現(xiàn)代治理意識和管理知識的人來主導(dǎo)?？梢?，鄉(xiāng)村振興為鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新培育了主導(dǎo)力量。

（三）鄉(xiāng)村振興為鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新創(chuàng)造法治環(huán)境

鄉(xiāng)村振興是一項系統(tǒng)復(fù)雜的宏大工程，不僅涉及社會結(jié)構(gòu)和社會關(guān)系變遷，也關(guān)聯(lián)到諸多市場主體利益的博弈與調(diào)整，既需要政府的宏觀規(guī)劃與引導(dǎo)，也需要保持市場基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮，因而法治思維和法治方式才是鄉(xiāng)村振興中各類行為規(guī)范的固本清源之道。具體而言，鄉(xiāng)村振興過程中，必然要強化依法行政，完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法，切實保護農(nóng)民各項合法權(quán)益；要嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法，優(yōu)化農(nóng)村執(zhí)法、司法環(huán)境；要強化法治制約與監(jiān)督，讓權(quán)力在陽光下運行；要強化全民守法，提高國民法治素養(yǎng)，增強農(nóng)民法律意識。2018年中央一號文件首次提出了“法治鄉(xiāng)村”概念，實際上說明了法治鄉(xiāng)村是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在要求，是鄉(xiāng)村振興不可分割的內(nèi)在構(gòu)成。實踐出真知，要想實施好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，就需要運用法治思維和法治方式解決鄉(xiāng)村發(fā)展穩(wěn)定中遇到的問題。顯然，在法治思維與方式下的鄉(xiāng)村振興過程中，我國鄉(xiāng)村社會不可能是“法治孤島”，依法治國的國家意志將在鄉(xiāng)村基層全面踐行，因而鄉(xiāng)村振興為鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新創(chuàng)造了良好的法治環(huán)境。

（四）鄉(xiāng)村振興為鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新提供可鑒經(jīng)驗

在我國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化甚至新型城鎮(zhèn)化過程中，生產(chǎn)要素都是從鄉(xiāng)村流向城市，如果要素從城市向鄉(xiāng)村流動則會受到諸多有形和無形的約束，有時要素即使流動到鄉(xiāng)村，也會因環(huán)境不同而產(chǎn)生異化或失真并導(dǎo)致要素流動的不可持續(xù)。鄉(xiāng)村振興是要在保持鄉(xiāng)村獨立性和與城市差異化的前提下，實現(xiàn)與城市的融合發(fā)展，以差異化發(fā)展路徑來凸顯鄉(xiāng)村比較優(yōu)勢。盡管鄉(xiāng)村還會一如既往地為城市發(fā)展提供土地、糧食等要素和原料，但鄉(xiāng)村吸納城市資源要素的柵欄將會被打破，要素流動不再是單向的，城市社區(qū)治理的相關(guān)經(jīng)驗將會隨同其他要素一同流向鄉(xiāng)村，成為鄉(xiāng)村全面發(fā)展的重要助推力量。如近些年來，上海市的鄉(xiāng)村治理開始借鑒其城市社區(qū)治理經(jīng)驗，將城市社區(qū)中的網(wǎng)格化組織引入村莊，打破傳統(tǒng)的村組治理體系，建立起網(wǎng)格治理體系，這不僅化解了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理中“大而化之”的弊端，也使得其村莊事務(wù)管理日益常規(guī)化和條理化，鄉(xiāng)村治理也越來越精細化。由此可見，鄉(xiāng)村振興能為鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新帶來經(jīng)驗指導(dǎo)，縮短創(chuàng)新探索時間，節(jié)省創(chuàng)新成本。

三、基層實踐與頂層設(shè)計的偏離：鄉(xiāng)村振興下鄉(xiāng)村治理的欠缺

在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及市場經(jīng)濟改革的縱深推進中，我國鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)在“建構(gòu)—解構(gòu)—重構(gòu)”中深度裂變。然而，當(dāng)前我國鄉(xiāng)村治理機制卻明顯滯后于這種社會結(jié)構(gòu)的變遷，更與鄉(xiāng)村振興內(nèi)在要求存在一定的偏離，導(dǎo)致鄉(xiāng)村振興面臨較大困境。（見圖2）

（一）精英治理極化與鄉(xiāng)村振興民主治理精神偏離

鄉(xiāng)村精英是指產(chǎn)生于鄉(xiāng)村基層，掌握著經(jīng)濟、技術(shù)等資源優(yōu)勢并利用其優(yōu)勢獲得成功，從而在特定鄉(xiāng)村社會中具有某種權(quán)威和號召力的人。21世紀(jì)以來，在中國廣袤的鄉(xiāng)村土地上涌現(xiàn)出了許多鄉(xiāng)村精英，他們以各種方式帶領(lǐng)村民發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，推動當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展。當(dāng)然，這些精英也大都成為了當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村社會治理的關(guān)鍵人物。然而，精英治理模式并非完美無瑕，也有自身缺陷。精英治理的邏輯起點是精英們對鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的突出貢獻，但隨著影響力擴大，精英們開始涉足鄉(xiāng)村政治，有意無意實現(xiàn)了經(jīng)濟資本與政治資本的“串謀”，進而演變成了鄉(xiāng)村精英，學(xué)者們所說的“精英俘獲”因此而出現(xiàn)。在后稅費的當(dāng)今時代，“資源下鄉(xiāng)”和“項目進村”日益常態(tài)化，一種以上級公共資源為標(biāo)的的“分利秩序”在“精英俘獲”的鄉(xiāng)村社會中開始形成并有固化跡象，其后果是誘致了鄉(xiāng)村治理的內(nèi)卷化。這種治理內(nèi)卷化的具體表現(xiàn)是：不少掌握著公共權(quán)力的鄉(xiāng)村精英，以個人意志、偏好等非理性的主觀判斷決斷鄉(xiāng)村事務(wù)，村民自治章程、村務(wù)公開制度、村干部民主評議等民主治理方式被嚴(yán)重扭曲，行為失范和品質(zhì)蛻變使精英治理向人治極化。而人治極化不可避免地導(dǎo)致權(quán)力膨脹與異化，進而偏離鄉(xiāng)村振興的民主治理精神。

（二）忽視傳統(tǒng)文化治理與鄉(xiāng)村振興靈魂牽引不足

改革開放以來，在傳統(tǒng)熟人社會與現(xiàn)代流動社會交錯演化的過程中，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化因缺乏有效治理而被日益邊緣化甚至嚴(yán)重扭曲和土崩瓦解。特別是21世紀(jì)以來，大量青壯年外出，鄉(xiāng)村空心化日益嚴(yán)重，傳統(tǒng)的節(jié)慶、禮節(jié)、風(fēng)俗、技藝等失去了傳承的土壤，許多村莊甚至因此而永久湮滅。我國200人以下的自然村從2010年到2015年減少99052個，年均減少約2萬個，而伴隨村落消失的正是鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化。而且在鄉(xiāng)村社會從封閉走向開放、鄉(xiāng)民與外界交往邊界不斷擴大的背景下，承載著農(nóng)耕文明、具有濃郁鄉(xiāng)土氣息的鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化被部分鄉(xiāng)民視為落后代名詞。于是，隨著鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化影響弱化，“鄰里相親”“守望相助”等傳統(tǒng)美德被“一切向錢看”的簡單功利原則不斷消解，“酒桌文化”“相互攀比”“認干親習(xí)俗”等現(xiàn)象和行為日益增多，鄉(xiāng)民心靈家園“精神秩序”開始垮塌，部分鄉(xiāng)民出現(xiàn)道德游離和精神迷茫。鄉(xiāng)村振興不是一朝一夕就能完成的，在這個過程中，需要文化作為精神力量，需要文化靈魂的有力牽引。然而，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化的日漸式微，無疑動搖了鄉(xiāng)村振興的靈魂基礎(chǔ)。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理功能弱化與鄉(xiāng)村振興政策效率遞減

盡管鄉(xiāng)村政權(quán)是國家權(quán)力意志及其方針政策落實的橋頭堡，但我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因稅費改革等原因，其財政空殼化和權(quán)力虛化問題日益凸顯。這就產(chǎn)生了兩個嚴(yán)重后果：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為獲得必要運轉(zhuǎn)資金，將工作重心轉(zhuǎn)移到“跑錢”“跑項目”上，不能實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致其與農(nóng)民的關(guān)系由緊密“汲取型”轉(zhuǎn)變?yōu)樗缮ⅰ皯腋⌒汀保欢遣糠粥l(xiāng)鎮(zhèn)政府因缺少財政支撐難以履行本職工作，不能有效貫徹上級精神、執(zhí)行上級政策，在縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級公共組織中也因此而經(jīng)常出現(xiàn)政策執(zhí)行結(jié)果與政策初衷相背離的現(xiàn)象，這進一步松散了“國家—社會”聯(lián)結(jié)紐帶。同時，也有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府尚沿襲著全能行政理念，迷戀以政府為單一中心的壓迫式管制模式，沒有厘清自身與鄉(xiāng)村自治主體的權(quán)責(zé)邊界以及準(zhǔn)入與合作規(guī)范，不能為鄉(xiāng)村提供急需的公共服務(wù)，這既擠壓了其他自治主體的參與空間，也進一步弱化了自身的治理功能。在鄉(xiāng)村振興過程中，國家必然出臺系列優(yōu)先發(fā)展鄉(xiāng)村的支持政策，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身治理功能的弱化，必然導(dǎo)致其政策貫徹落實不到位等問題，進而造成政策效率遞減。

（四）治理邏輯碎片化與鄉(xiāng)村振興合力機制偏離

在鄉(xiāng)村社會中，個體的知識、思想等異質(zhì)性必然存在，這種個體差異在市場化改革和城鎮(zhèn)化建設(shè)中，因缺乏集體組織性而被不斷放大，久而久之，就造成了鄉(xiāng)村社會的深度裂化，進而導(dǎo)致鄉(xiāng)村自治功能弱化。有研究指出，我國鄉(xiāng)村每萬人口僅有9.3個社會組織，37.46%的村莊沒有現(xiàn)代社會組織。同時，隨著家族、宗族勢力復(fù)萌及其“一致行動能力”提升，非正式權(quán)力開始在鄉(xiāng)村治理舞臺拋頭露面，但其非理性的認同，卻嚴(yán)重異化了鄉(xiāng)村傳統(tǒng)德治邏輯。而且，無論是“皇帝無為而天下治”的“禮治”時期，還是國家行政力量主導(dǎo)的“力治”時期，鄉(xiāng)村治理中最稀缺的是“法治”元素。碎片化遵循著各自不同治理邏輯的自治、德治和法治，不僅自身功能發(fā)揮有限，也無法形成頂層政府期待的治理合力。鄉(xiāng)村振興不僅需要國家政策支持，更需要村民、村集體、地方政府以及其他市場主體緊密協(xié)作，特別需要村民內(nèi)部團結(jié)一致。顯然，目前我國鄉(xiāng)村治理在多元、碎片中彼此抵牾、相互沖突，對鄉(xiāng)村振興合力機制的形成構(gòu)成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

四、基層實踐對頂層設(shè)計的響應(yīng)：鄉(xiāng)村振興下鄉(xiāng)村基層治理的創(chuàng)新

根據(jù)頂層設(shè)計與基層實踐的內(nèi)在邏輯可知，要推動鄉(xiāng)村振興“落腳生根”、取得實效，無疑需要鄉(xiāng)村基層治理有效響應(yīng)，而有效響應(yīng)的實現(xiàn)路徑就是利用鄉(xiāng)村振興下基礎(chǔ)條件日益改善、主導(dǎo)力量逐步形成等歷史機遇，針對自身與鄉(xiāng)村振興內(nèi)在要求的偏離，創(chuàng)新鄉(xiāng)村基層治理體系。具體來說，就是要在完善精英治理模式、加強傳統(tǒng)文化治理以及強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理功能的基礎(chǔ)上，健全鄉(xiāng)村治理邏輯，進而形成治理合力。（見圖3）

（一）以民主精神為向度完善精英治理模式

盡管精英治理存在強化權(quán)威、人治極化等偏離民主精神的缺陷，但它對農(nóng)業(yè)多功能挖掘、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合以及鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展等具有顯著的帶動和促進作用，而這些正是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容。因此，有必要以民主精神為向度完善精英治理模式。第一，要通過專業(yè)培訓(xùn)，提高鄉(xiāng)村精英政治覺悟和業(yè)務(wù)能力，使其在實踐中真正踐行民主治理精神。同時，要通過合理機制，將優(yōu)秀大學(xué)畢業(yè)生、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人才以及鄉(xiāng)村振興中崛起的內(nèi)生型主導(dǎo)力量納入鄉(xiāng)村治理隊伍，促進治理主體多元化。第二，要健全監(jiān)督、處罰機制，村莊不僅要嚴(yán)格遵循“一事一議制度”，切實保證村務(wù)公開和透明，也要對違背正式和非正式約束的精英給予相應(yīng)處罰，提高其“違德”“違紀(jì)”“違法”成本，避免“精英俘獲”和精英治理的人治極化，并最終因?qū)嵺`異化而解構(gòu)自身。第三，要加大對村民的教育力度，提高其綜合素養(yǎng)和參與意識，使其學(xué)會通過合理、合法途徑表達自身利益訴求，避免其出現(xiàn)“政治冷漠”和“軟對抗”等問題，為精英治理模式的民主化改造奠定廣泛的群眾基礎(chǔ)。

（二）以靈魂凝聚為指引加強傳統(tǒng)文化治理

人類生活的基礎(chǔ)并非自然安排，而是文化形成的形式和習(xí)慣。文化與社會治理之間彼此影響、相互作用，社會治理的深層次問題其實就是文化問題。以鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化治理為切入點、推動鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新，不僅貼合我國鄉(xiāng)村社會實際，也與中國鄉(xiāng)村振興乃至中華民族復(fù)興具有內(nèi)在一致性。第一，要營造重視鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化的氛圍，通過宣傳和教育，使村民認識到“鄰里相親”等鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化在規(guī)范人們生活、維系與調(diào)和人們互動關(guān)系的當(dāng)代價值和現(xiàn)實意義，并樹立起文化自信和文化驕傲，主動抵制“酒桌文化”“認干親”等不良習(xí)俗與不良行為。第二，要在理念上將鄉(xiāng)村傳統(tǒng)優(yōu)秀文化軟實力作為鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的著重點融入工作實踐，并將其納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委干部考核評估或晉升的指標(biāo)體系，在實踐中逐步扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化邊緣化的困境。第三，要通過鄉(xiāng)村文化體制改革、文化服務(wù)體系建設(shè)等途徑，促進鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化在與城市文化互動中的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化與創(chuàng)新性發(fā)展，使其成為潤澤當(dāng)代中國鄉(xiāng)村治理的精神支柱。

（三）以政策效率提升為導(dǎo)向強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理功能

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是“三農(nóng)”政策的實施者，其政策執(zhí)行力和執(zhí)行效果事關(guān)鄉(xiāng)村發(fā)展全局，也無疑對鄉(xiāng)村振興具有深遠影響。因而，在鄉(xiāng)村振興過程中，應(yīng)以提高政策效率為導(dǎo)向強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理功能。第一，要統(tǒng)一思想，增強認識，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府鄉(xiāng)村治理職責(zé)，在堅持服務(wù)型政府建設(shè)的同時，合理、適度賦予其決策、行政等權(quán)力，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在提供公共服務(wù)、疏通民眾利益訴求等鄉(xiāng)村治理方面的實質(zhì)性權(quán)能被體制性架空。第二，進一步加大財政傾斜力度，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理方面的配套支持能力，使其將工作重心轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村社會發(fā)展與鄉(xiāng)村治理服務(wù)方面，扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部被迫或熱衷于“跑錢”和“跑項目”的局面。第三，要強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理方面的目標(biāo)責(zé)任管理機制，通過層層傳導(dǎo)、層層加壓來推動層層落實，以解決政策執(zhí)行中的“阻滯”問題，強化“國家—社會”聯(lián)結(jié)紐帶。第四，通過管理體制改革創(chuàng)新，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村組織間治理事務(wù)的責(zé)任邊界，制定責(zé)任清單，切實推進簡政放權(quán)，賦予村兩委在村莊治理方面更多自主權(quán)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有時間和精力鉆研諸如鄉(xiāng)村振興等政策，保證政策執(zhí)行效率。

（四）以合力機制形成為旨歸健全鄉(xiāng)村治理邏輯

階層裂變與分化，本來就增加了鄉(xiāng)村治理難度，而治理邏輯的碎片化，更是制約了治理合力的形成，影響著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的貫徹實施。因而，有必要以合力機制形成為旨歸健全鄉(xiāng)村治理邏輯。首先，公共池塘資源理論認為，國家和市場之外的組織，能超越“集體行動困境”，有效治理公共事務(wù)。因而，可通過培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，或者成立村民代表議事會、鄉(xiāng)賢理事會、“黨領(lǐng)群辦”等其他鄉(xiāng)村社會自治機構(gòu)，將農(nóng)民有效組織起來，以組織共性包容個體異質(zhì)，并通過專業(yè)培訓(xùn)提高組織診斷、管理能力，推進新型組織與自治組織契合，進而凝聚自治合力。其次，要通過新時代道德標(biāo)準(zhǔn)的教育與教化，形成村民共同遵守的道德認知、情感、信念，并內(nèi)化為行為準(zhǔn)則，抑制家庭、宗教勢力擴張并形成德治合力。最后，要在培養(yǎng)鄉(xiāng)村治理主體“法治”人格意識基礎(chǔ)上，利用鄉(xiāng)村振興下鄉(xiāng)村法治環(huán)境的改善，將“依法治村”嵌入自治和德治中，形成“三治”合力。當(dāng)然，在治理合力形成過程中，鄉(xiāng)村也應(yīng)因地制宜地借鑒城市社區(qū)治理經(jīng)驗。

    作者簡介：江維國，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院副教授；李立清，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《馬克思主義與現(xiàn)實》2018年第4期

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