摘要：日本農(nóng)業(yè)資源稟賦先天不足，近年來人口少子老齡化加劇，農(nóng)業(yè)專業(yè)經(jīng)營戶減少，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展出現(xiàn)不少新問題。為解決上述問題，日本不斷修改法律，調(diào)整政策，推進改革。具體體現(xiàn)為：制定《食物·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本法》，謀求糧食、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展；完善農(nóng)村金融法律制度，提升服務質(zhì)量，形成以合作性金融為主體、政策性金融為支撐、商業(yè)性金融積極介入的農(nóng)村金融服務格局；調(diào)整農(nóng)地制度，轉(zhuǎn)變農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式，放寬農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體限制，實現(xiàn)農(nóng)地高效利用；修改《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》，推動農(nóng)協(xié)法人治理，擴大基層農(nóng)協(xié)經(jīng)營自主權(quán)，推動農(nóng)協(xié)業(yè)務回歸本位。

關鍵詞：日本農(nóng)業(yè)  法律制度  農(nóng)業(yè)政策

日本農(nóng)業(yè)是建立在私人土地所有制基礎上的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。2015年全國有137.7萬個農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體（農(nóng)戶和法人組織）、449.6萬公頃耕地；2017年農(nóng)業(yè)增加值占GDP的1.02%，食物自給率不足40%（政府目標是2025年達到45%）。日本農(nóng)業(yè)資源短缺，近年來人口少子老齡化加劇，農(nóng)業(yè)專業(yè)經(jīng)營戶減少，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展出現(xiàn)許多新問題。面對內(nèi)外部環(huán)境的新變化，日本不斷修改法律，調(diào)整政策，以期解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村健康發(fā)展問題。

一、《食物·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本法》與農(nóng)業(yè)發(fā)展目標調(diào)整

日本于1961年頒布了《農(nóng)業(yè)基本法》，直至1999年被《食物·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本法》替代，共實施了38年，在日本農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中發(fā)揮了重要作用。

20世紀50年代后期，日本經(jīng)濟增長進入快車道，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍停滯不前，表現(xiàn)為“三低一弱”：糧食供給能力低，小規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低，農(nóng)民收入低（城鄉(xiāng)居民人均收入比為2.9∶1），農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力弱。為推動農(nóng)業(yè)適應快速發(fā)展的工業(yè)化，保持工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，日本制定了《農(nóng)業(yè)基本法》，作為宏觀管理農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本制度。《農(nóng)業(yè)基本法》的立法宗旨是：提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和勞動生產(chǎn)率；保護家庭經(jīng)營自主權(quán)；穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價格；提高農(nóng)戶收入。該法把擴大經(jīng)營規(guī)模、提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率、增加農(nóng)戶收入作為三大目標，在生產(chǎn)（鼓勵農(nóng)民按市場需求自主組織生產(chǎn)，發(fā)展多種經(jīng)營）、價格（實施農(nóng)產(chǎn)品價格補貼政策，對購置大型農(nóng)業(yè)機械最高可補助50%的資金，通過關稅保持國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格穩(wěn)定）、經(jīng)營方式（通過減少農(nóng)業(yè)過剩人口推動適度規(guī)模經(jīng)營，設立“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人”“農(nóng)事組合法人”，擴大農(nóng)戶經(jīng)營土地規(guī)模和土地流轉(zhuǎn)上限）等方面進行制度設計。1970年，日本農(nóng)戶收入水平高于全國勞動者的平均水平，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全面實現(xiàn)機械化、水利化和良種化。

隨著經(jīng)濟持續(xù)高速增長，原有的政策紅利逐漸減弱，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展又出現(xiàn)了新問題：食物自給率下降，20世紀末期不足40%；農(nóng)業(yè)人口大幅度減少，由1961年的1168萬人減少到1999年的300萬人；農(nóng)地面積大幅度減少，從1961年的608萬公頃減少到1999年的486萬公頃，土地拋荒增加，農(nóng)地利用率下降；人口少子老齡化加劇，農(nóng)村地區(qū)社會活力不足，留不住年輕人。為解決上述問題，日本于1999年廢除《農(nóng)業(yè)基本法》，制定了綜合性、針對性更強的《食物·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本法》。

（一）立法宗旨

《食物·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本法》的宗旨是謀求糧食、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展，明確國家及地方政府的責任，有計劃地推進糧食、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村相關政策順利實施，實現(xiàn)國民生活安定和國民經(jīng)濟健康發(fā)展。具體要達到三個目標：確保農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定供給，提高食物自給率；發(fā)揮農(nóng)業(yè)的多功能性，推進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展；實施農(nóng)村地區(qū)振興計劃。較之《農(nóng)業(yè)基本法》提出的三大目標，新法的目標更高、更宏觀。

（二）主要內(nèi)容

《食物·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本法》的主要內(nèi)容可概括為促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的“產(chǎn)業(yè)政策”和推動區(qū)域發(fā)展的“區(qū)域政策”，構(gòu)成推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村健康發(fā)展的兩個輪子。

1.明確政府責任。法律規(guī)定，國家要遵循糧食、農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展的基本理念，制定促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村健康發(fā)展的綜合性政策和措施。地方政府要遵循基本理念，結(jié)合本地區(qū)自然、經(jīng)濟、社會條件制定農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展計劃并實施，要在財政和金融方面提出必要的扶持措施。農(nóng)業(yè)勞動者、農(nóng)業(yè)相關團體開展農(nóng)業(yè)及相關活動，食品行業(yè)企業(yè)運營，都要以實現(xiàn)基本理念為主要目的。制定糧食、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村政策和計劃要聽取糧食、農(nóng)業(yè)及農(nóng)村政策審議會的意見。政府每年要向國會提交糧食、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村報告。

2.實施食物、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展五年計劃。五年計劃由政府制定，包括食物、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村政策的基本方針，食物自給率目標，食物、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村綜合性發(fā)展措施等。計劃要與國土綜合利用、開發(fā)、保護等國家計劃內(nèi)容相協(xié)調(diào)。政府通過評價政策實施效果及根據(jù)食物、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村形勢變化情況，每五年對計劃作出修改調(diào)整。

3.提高糧食生產(chǎn)效能。強化國家及都道府縣研究機構(gòu)、大學和民營機構(gòu)的合作，推動農(nóng)業(yè)技術(shù)、食品加工流通技術(shù)的研發(fā)和普及，針對不同地區(qū)，加快農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣；提高農(nóng)業(yè)自然循環(huán)機能，規(guī)范農(nóng)藥和化肥使用，增加土地有機肥施用量；改善農(nóng)業(yè)基礎設施和農(nóng)田水利設施，擴大農(nóng)地區(qū)域，促進水田多用化；促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的生產(chǎn)和流通，降低成本；對農(nóng)業(yè)災害造成的損失給予合理補償，保證災后盡快恢復生產(chǎn)。

4.完善穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品供給的價格、流通和進出口政策。建立能反映市場供求關系的農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制，及時應對農(nóng)產(chǎn)品價格突變對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的影響；為確保人均最低限度的糧食需求，必要時可采取限制流通等措施；完善農(nóng)產(chǎn)品進出口政策，對國內(nèi)不能自給的農(nóng)產(chǎn)品，確保進口穩(wěn)定，對影響國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的進口農(nóng)產(chǎn)品，必要時可采取調(diào)整關稅、限制進口等措施，提高農(nóng)產(chǎn)品競爭力，促進出口。

5.培育農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體政策。培育高效而穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營法人化，對專業(yè)的農(nóng)業(yè)勞動者，在經(jīng)營管理和繼承等方面提供便利；支持土地向高效而穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)勞動者流轉(zhuǎn)，確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需土地得到有效利用，擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模；培養(yǎng)和穩(wěn)定農(nóng)業(yè)后繼人才，提高農(nóng)業(yè)勞動者的技術(shù)和經(jīng)營管理能力，鼓勵和保障婦女、老年人參與農(nóng)業(yè)經(jīng)營，提高福利待遇；鼓勵以村落為基礎，開展各種形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作。

6.實施落后地區(qū)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村振興政策。在落后地區(qū)，調(diào)整農(nóng)業(yè)農(nóng)村用地與其他用地的比例，有計劃推進農(nóng)村綜合振興；在推進區(qū)域農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的同時，政府應根據(jù)地區(qū)特點完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎設施，改善交通、通訊、衛(wèi)生、教育、文化等生活環(huán)境，提高農(nóng)民福利保障水平等。

（三）與《食物·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本法》配套實施的《食物·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本計劃》

為實現(xiàn)《食物·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本法》的基本理念，日本于2000年3月制定了《食物·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本計劃》，2013年制定了《農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)造地區(qū)活力計劃》，將促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的“產(chǎn)業(yè)政策”和推動區(qū)域發(fā)展的“區(qū)域政策”統(tǒng)籌考慮，以保證《食物·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本法》得到有效實施。按照《食物·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本法》規(guī)定，日本每隔五年對《食物·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本計劃》的實施情況進行評估并作出調(diào)整。

二、農(nóng)村金融法律制度及改革趨向

日本農(nóng)村金融法律制度及金融服務，形成了以合作性金融為主體、政策性金融為支撐、商業(yè)性金融積極介入的格局，合作性金融與政策性金融相互嵌套、相輔相成，后者為前者提供支點，導向作用和溢出效應明顯。農(nóng)村金融風險防范制度較為健全，既解金融機構(gòu)之憂，又幫貸款農(nóng)戶之困。這種體制架構(gòu)，較好地滿足了農(nóng)村經(jīng)營主體的信貸需求，在農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村振興中發(fā)揮著重要作用。

（一）農(nóng)村金融法律制度健全

日本涉及農(nóng)村金融服務的法律有：《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》《農(nóng)林中央金庫法》《農(nóng)林中央金庫與信用農(nóng)業(yè)協(xié)同組合聯(lián)合會合并法》《農(nóng)林漁業(yè)金融公庫法》《農(nóng)村信用基金法》《農(nóng)業(yè)共濟金法》《農(nóng)業(yè)災害補償法》等。農(nóng)村金融組織架構(gòu)、農(nóng)村金融交易主體、信貸工具、信用擔保、金融市場、風險防范、金融監(jiān)管等都有法可依。

《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》《農(nóng)林中央金庫法》與《農(nóng)林中央金庫與信用農(nóng)業(yè)協(xié)同組合聯(lián)合會合并法》共同構(gòu)成了日本農(nóng)村合作金融法律體系，是規(guī)范農(nóng)協(xié)（即“日本農(nóng)業(yè)協(xié)同組合”，簡稱“JA”）金融行為、保證資金運營安全、促進農(nóng)村合作金融良性發(fā)展的重要法律制度。

1947年11月19日，日本依據(jù)《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》在全國范圍內(nèi)建立了農(nóng)業(yè)協(xié)同組合，《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》明確了農(nóng)協(xié)的法律地位、組織目的、經(jīng)營范圍、管理體制、組織類型、合作金融及其風險監(jiān)管、保障機制等。從《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》頒布到1958年的10多年間，農(nóng)協(xié)組織及業(yè)務快速發(fā)展，全國成立綜合農(nóng)協(xié)12406個，專門農(nóng)協(xié)18643個，覆蓋了所有市町村，全部農(nóng)戶加入了農(nóng)協(xié)。2015年8月，日本對《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》做了較大幅度修訂，著力引入市場機制以提高農(nóng)協(xié)的經(jīng)營效率和服務質(zhì)量，確立了規(guī)模農(nóng)戶在農(nóng)協(xié)管理層的主導地位，對農(nóng)業(yè)協(xié)同組合的注冊管理、內(nèi)部治理、行為規(guī)范和經(jīng)濟處罰等作出新的規(guī)定。在《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》的指引下，日本農(nóng)協(xié)金融服務取得了令人矚目的發(fā)展成就。

金融是農(nóng)協(xié)業(yè)務的重要組成部分?！掇r(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》對農(nóng)協(xié)金融業(yè)務的法律規(guī)定主要有：農(nóng)協(xié)可經(jīng)營的金融業(yè)務包括對農(nóng)協(xié)成員的生產(chǎn)和生活貸款，吸收農(nóng)協(xié)成員存款，辦理結(jié)算業(yè)務等；對非農(nóng)協(xié)成員的金融業(yè)務一般不能超過業(yè)務總量的20%；農(nóng)協(xié)金融業(yè)務接受行業(yè)和專業(yè)雙重監(jiān)管，政府金融廳對各類金融機構(gòu)進行統(tǒng)一監(jiān)管，全國及地方農(nóng)林水產(chǎn)部門負責對轄區(qū)內(nèi)農(nóng)協(xié)的監(jiān)管。農(nóng)協(xié)系統(tǒng)的金融機構(gòu)有三個層次：基層協(xié)同組合、都道府縣信用聯(lián)合會、農(nóng)林中央金庫。20世紀90年代后，隨著宏觀經(jīng)濟環(huán)境變化，日本頒布《農(nóng)林中央金庫與信用農(nóng)業(yè)協(xié)同組合聯(lián)合會合并法》，將都道府縣信用農(nóng)業(yè)協(xié)同組合聯(lián)合會與農(nóng)林中央金庫合并。

《農(nóng)林中央金庫法》于1923年制定，2001年6月進行了全面修改。按照法律規(guī)定，農(nóng)林中央金庫是為促進農(nóng)林漁業(yè)發(fā)展、推動國民經(jīng)濟發(fā)展而設立的專門性全國性金融機構(gòu)，是農(nóng)村合作金融的最高層級。農(nóng)林中央金庫由農(nóng)業(yè)協(xié)同組合、漁業(yè)協(xié)同組合、森林協(xié)同組合及其連合會出資，資金主要源于信農(nóng)連、信漁連等的存款及面向個人、法人發(fā)行的農(nóng)林債券。成立初期，政府有部分出資，后陸續(xù)歸還。農(nóng)林中央金庫的資金投向有：面向農(nóng)協(xié)、漁協(xié)等的貸款；面向農(nóng)林漁業(yè)生產(chǎn)、加工、流通及關聯(lián)產(chǎn)業(yè)的貸款；農(nóng)村基礎產(chǎn)業(yè)及環(huán)境配套設施建設貸款；農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展事業(yè)貸款等。在滿足農(nóng)協(xié)系統(tǒng)的資金需求后，農(nóng)林中央金庫可以貸款給相關的農(nóng)機制造、農(nóng)資生產(chǎn)等大型企業(yè)，還可以購買有價證券等。

規(guī)范政策性金融的基本法律是《農(nóng)林漁業(yè)金融公庫法》。第二次世界大戰(zhàn)后，為提高糧食產(chǎn)量，增加糧食供應，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，日本于1952年12月頒布了《農(nóng)林漁業(yè)金融公庫法》，組建政策性農(nóng)業(yè)金融機構(gòu)，由政府全額出資設立農(nóng)林漁業(yè)金融公庫，向農(nóng)林漁業(yè)經(jīng)營者提供在農(nóng)林中央金庫及其他一般金融機構(gòu)難以融資的用以提高農(nóng)林漁業(yè)生產(chǎn)力所必需的長期低息貸款。按照法律規(guī)定，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)經(jīng)營者及農(nóng)業(yè)事業(yè)法人可以向該公庫申請貸款，主要用于農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)以及農(nóng)產(chǎn)品加工、銷售、流通等。

《農(nóng)林漁業(yè)金融公庫法》的實施，促進了農(nóng)業(yè)政策性金融的發(fā)展，為農(nóng)業(yè)基礎設施建設和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整所需的長期資金投入提供了法律保障，在實現(xiàn)以土地改良和良種、化肥、農(nóng)業(yè)機械應用為特征的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中發(fā)揮了重要作用。

2008年，為加強對各類政策性金融機構(gòu)的集中統(tǒng)一管理，日本頒布了《株式會社日本政策性金融公庫法》，將農(nóng)林漁業(yè)金融公庫與國民生活金融公庫、中小企業(yè)金融公庫及國際協(xié)力銀行合并，組建統(tǒng)一的日本政策金融公庫，將政府對農(nóng)林漁業(yè)金融公庫的出資轉(zhuǎn)為對日本政策金融公庫的出資，農(nóng)林漁業(yè)金融公庫的相關業(yè)務由日本政策金融公庫中的農(nóng)林漁業(yè)事業(yè)部繼續(xù)承擔。機構(gòu)調(diào)整后，政策性涉農(nóng)金融業(yè)務力度未減。

（二）“三駕馬車”共同發(fā)力

日本農(nóng)村金融形成了合作性金融為主導、政策性金融為支撐、商業(yè)性金融積極介入的服務格局。2016年，各類金融機構(gòu)農(nóng)林漁業(yè)貸款余額為67684億日元（約合4061億人民幣）。其中合作金融機構(gòu)貸款余額30022億日元，占44.36%；政策性金融機構(gòu)貸款余額26985億日元，占39.87%；商業(yè)性金融機構(gòu)貸款余額10677億日元，占15.77%（見表1）。

1.合作性金融。日本農(nóng)業(yè)合作金融主要依附于農(nóng)業(yè)協(xié)同組合，具有獨立的融資功能。2016年農(nóng)業(yè)合作金融機構(gòu)的金融業(yè)務共吸收存款163萬億日元，在日本存款類金融機構(gòu)中排名第五；貸款40多萬億日元，其中農(nóng)林漁業(yè)貸款30022億日元，占總貸款余額的7.5%（見表2）。2010年以來，基層農(nóng)協(xié)存款逐年增加，貸款總量逐年下降，農(nóng)業(yè)貸款降速更快，大量資金外流，農(nóng)協(xié)金融服務離農(nóng)傾向明顯。出現(xiàn)這種狀況可能有三方面原因：一是現(xiàn)有貸款已基本滿足涉農(nóng)經(jīng)營主體的資金需求；二是大量準農(nóng)協(xié)成員在農(nóng)村存款，資金流出農(nóng)村地區(qū)屬合理流向；三是農(nóng)業(yè)比較效益低、周期長，為追逐高利潤，資金“水往高處流”。

2.政策性金融。依據(jù)《農(nóng)林漁業(yè)金融公庫法》，1953年日本政府全額出資設立了“農(nóng)林漁業(yè)金融公庫”，作為農(nóng)村金融的重要支撐，用以彌補民間金融機構(gòu)對農(nóng)林漁業(yè)金融服務之不足。農(nóng)林漁業(yè)金融公庫成立直至調(diào)整為日本政策金融公庫農(nóng)林漁業(yè)事業(yè)部，基本功能和基本任務沒有改變，但在國民經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)發(fā)展的不同時期，會跟隨農(nóng)業(yè)法律和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的變化調(diào)整支持重點。

2016年，日本政策金融公庫農(nóng)林水產(chǎn)事業(yè)部為農(nóng)林漁業(yè)和食品業(yè)提供貸款4593億日元，同比增長22.2%（見表3）。

日本政策性金融的特點：一是機構(gòu)多。目前，為農(nóng)林漁業(yè)提供政策性金融服務的主要是日本政策金融公庫農(nóng)林漁業(yè)事業(yè)部，其他政策性金融機構(gòu)如日本政策金融公庫、沖繩振興開發(fā)金融公庫、日本政策投資銀行等，也有政策性涉農(nóng)業(yè)務。二是覆蓋廣。政策性貸款主要用于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營水平、農(nóng)業(yè)基礎設施建設、土地改良、支持新農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、災后恢復生產(chǎn)、林業(yè)和漁業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、農(nóng)產(chǎn)品加工和銷售等，覆蓋了農(nóng)林漁業(yè)的各個方面。三是利率低。政策性貸款年利率大都在0.2%～0.6%之間，扶持青年農(nóng)民創(chuàng)業(yè)貸款為零利率，農(nóng)產(chǎn)品加工貸款利率為0.6%。四是作用大。日本政策性金融機構(gòu)提供的農(nóng)林漁業(yè)貸款雖然占全部政策性貸款的比例僅5%左右，卻占到全部農(nóng)林漁業(yè)貸款的近四成（見表1），且貸款余額逐年增加，成為提供農(nóng)村金融服務的重要支撐力量。

3.商業(yè)性金融。日本提供農(nóng)村金融服務的商業(yè)性金融機構(gòu)包括國內(nèi)銀行、信用金庫等。2011年以來，商業(yè)性金融機構(gòu)積極介入農(nóng)村金融服務，農(nóng)林漁業(yè)貸款絕對量隨著國內(nèi)貸款業(yè)務的增加而逐年增長，但占比未變（見表4）。

（三）涉農(nóng)信用擔保制度分擔信貸風險

日本形成了較為完備的涉農(nóng)信用保證保險制度，該制度由信用保證制度和信用保險制度兩大系統(tǒng)構(gòu)成，由農(nóng)業(yè)信用基金協(xié)會和農(nóng)林漁業(yè)信用基金分別實施（詳見圖1）。

依據(jù)《農(nóng)業(yè)信用擔保保險法》，1961年由政府和農(nóng)協(xié)、信農(nóng)連集資在全國47個都道府縣建立農(nóng)業(yè)信用基金協(xié)會（簡稱“基金協(xié)會”），目的是解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者貸入資金的擔保問題。農(nóng)林漁業(yè)信用基金（簡稱“信用基金”），是基金協(xié)會的全國性組織，負責全國范圍的農(nóng)林漁業(yè)信用保險業(yè)務，由政府、47個基金協(xié)會和農(nóng)林中央金庫等出資組建。全國農(nóng)協(xié)保證中心是1980年由基金協(xié)會及農(nóng)協(xié)、信農(nóng)連、農(nóng)林中金出資組建，對基金協(xié)會的擔保提供再保證的保證機構(gòu)。

日本農(nóng)業(yè)信用保證保險制度分為兩個層次：第一層是基金協(xié)會的債務保證；第二層是信用基金的保證保險及全國農(nóng)協(xié)保證中心的再保證。保證程序為：①農(nóng)業(yè)經(jīng)營者準備向農(nóng)協(xié)等貸款機構(gòu)貸款時，先向基金協(xié)會申請債務保證，并繳納保證費；基金協(xié)會為減輕承擔債務保證風險，向信用基金申請保證保險，并繳納保險金。②如果農(nóng)業(yè)經(jīng)營者在規(guī)定期限內(nèi)未能履行還款義務，作為債權(quán)人的農(nóng)協(xié)向基金協(xié)會提出代位償還請求。③需要代位償還時，由信用基金向基金協(xié)會支付代位償還資金的70%。④如果農(nóng)業(yè)經(jīng)營者在貸款到期后3個月仍未償還，基金協(xié)會須立即代位償還，同時取得對借款人等額的債權(quán)。⑤上述由基金協(xié)會作出的債務保證，如果貸款人不屬于保證保險對象（非農(nóng)業(yè)者或者準農(nóng)協(xié)成員），則由基金協(xié)會向全國農(nóng)協(xié)保證中心申請再保證，發(fā)生代位償還時，從全國農(nóng)協(xié)保證中心獲得代償金。

日本農(nóng)業(yè)信用保證與保險制度是政府扶持農(nóng)村金融的重要措施，基本實現(xiàn)了農(nóng)村信貸擔保資金規(guī)模與保證需求相匹配，解決了農(nóng)業(yè)經(jīng)營者或者企業(yè)擔保能力不足的瓶頸，在解決融資困難和防范農(nóng)業(yè)信貸風險等方面發(fā)揮著重要作用。

（四）政府調(diào)控力度大

除了完善的農(nóng)村金融法律制度外，政府對農(nóng)村金融服務的調(diào)控力度大：一是規(guī)范農(nóng)村金融機構(gòu)行為。政府通過對農(nóng)村金融機構(gòu)的監(jiān)督檢查，確保其規(guī)范運營；通過發(fā)布規(guī)章命令，指導其落實國家農(nóng)業(yè)發(fā)展政策。二是提供財力支持。政府出資成立服務農(nóng)村的政策性金融機構(gòu)；農(nóng)林中央金庫成立之初有部分財政出資，在經(jīng)營走上正軌后逐步還清；農(nóng)業(yè)信用基金協(xié)會和農(nóng)林漁業(yè)信用基金也有政府財政資金支持；以財政資金補貼農(nóng)村金融機構(gòu)運營，將農(nóng)林漁業(yè)金融公庫的資本金補充納入年度財政預算，對利差損失和經(jīng)營虧損進行財政補貼，將國家財政資金和公庫貸款配套運用，提高資金使用效率。三是給予稅收優(yōu)惠。政府對農(nóng)村金融機構(gòu)實行優(yōu)惠的稅收政策，按照法律規(guī)定，免除政策性金融公庫公司稅。作為發(fā)達的市場經(jīng)濟國家，日本在農(nóng)村金融服務領域并沒有放任完全市場化，政府積極有效干預，值得借鑒。

日本農(nóng)村金融制度及服務在保持基本穩(wěn)定的基礎上，近些年針對出現(xiàn)的新問題也進行了一些改革：一是提高農(nóng)村資金利用率。2016年全部農(nóng)協(xié)系統(tǒng)存款額163.6萬億日元，貸款余額40.2萬億日元，存貸比24.57%；基層農(nóng)協(xié)系統(tǒng)存款額98.25萬億日元，貸款余額21.68萬億日元，存貸比22.07%。為解決大量資金流向非農(nóng)領域問題，日本將基層農(nóng)協(xié)的金融機構(gòu)轉(zhuǎn)型，作為農(nóng)林中金、信農(nóng)連在農(nóng)村基層的代理機構(gòu)，以提高資金統(tǒng)籌使用能力和金融業(yè)務的專業(yè)化水平；在機構(gòu)上收的同時，強調(diào)農(nóng)協(xié)金融貸款重點向農(nóng)林漁業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工領域傾斜。二是處理好政府干預與市場機制的關系。日本政府認為，政策性金融支持農(nóng)村發(fā)展，要合理劃定資金投放范圍，把政策性金融限定在真正需要的領域，保留資本市場無法替代的對農(nóng)林漁業(yè)的超長期低息貸款，從商業(yè)性金融和合作性金融能夠發(fā)揮作用的領域及時退出，減輕財政壓力。三是提高財政資金的杠桿效率。逐步減少政府對農(nóng)村金融服務的直接投資和補貼，合理利用擔保和保險等間接方式，發(fā)揮財政資金的杠桿和放大作用，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營者和企業(yè)獲得貸款以及金融機構(gòu)防御金融風險的能力。

三、農(nóng)地法律制度及農(nóng)地流轉(zhuǎn)

農(nóng)地制度改革在日本農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中的作用不容忽視。

（一）農(nóng)地改革走向：由“集中占有”到“分散占有”再到“適度規(guī)模經(jīng)營”

日本明治時期通過認定幕府、大名的私有領地，允許土地買賣，正式確立了土地私有制度。明治維新特別是二戰(zhàn)以后，日本循序漸進推動農(nóng)地制度改革。1926年，日本開始實施“自耕農(nóng)創(chuàng)設維持事業(yè)”，鼓勵佃農(nóng)轉(zhuǎn)化為自耕農(nóng)。但直到1945年，日本農(nóng)戶中仍有近一半是佃農(nóng)或者小自耕農(nóng)，有46%的農(nóng)地是佃耕地。1946年，日本國會通過了《自耕農(nóng)創(chuàng)設特別法案》和《農(nóng)地調(diào)整法修正案》，開始對封建土地所有制進行改革。日本政府強制從地主手中購買174萬公頃土地，按照國家統(tǒng)一價格賣給475萬戶佃農(nóng)，到1950年，全國自耕農(nóng)戶由1945年的172.9萬戶上升到382.2萬戶，自耕地面積占全國農(nóng)地總面積的90%，實現(xiàn)了由地主集中壟斷土地到自耕農(nóng)分散占有土地的轉(zhuǎn)變，小規(guī)模家庭經(jīng)營的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式基本確立。在此基礎上，1952年頒布了《農(nóng)地法》，以法律形式對農(nóng)地權(quán)利轉(zhuǎn)移、農(nóng)地轉(zhuǎn)用許可、租種地面積上限等進行了嚴格限制。這個階段的農(nóng)地改革，實現(xiàn)了“耕者有其田”，提高了農(nóng)地生產(chǎn)效率，解決了糧食短缺危機，但也造成了農(nóng)地細碎化和大量小農(nóng)的產(chǎn)生。

20世紀60年代初，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低、農(nóng)村勞動力向非農(nóng)轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)兼業(yè)化趨勢加速、耕地撂荒嚴重等問題逐步顯現(xiàn)出來。1961年日本制定了《農(nóng)業(yè)基本法》，確立了以實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營為中心的農(nóng)業(yè)政策，開始推行新的農(nóng)地制度改革，逐步放松對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法律限制，擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模，實現(xiàn)小農(nóng)經(jīng)營模式到現(xiàn)代化規(guī)模經(jīng)營模式的轉(zhuǎn)變。

（二）農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式：從以“所有權(quán)流轉(zhuǎn)為主”到“以經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為主”

在農(nóng)地改革之初，為了保護自耕農(nóng)的權(quán)益，防止地主階層死灰復燃，1952年《農(nóng)地法》對農(nóng)地權(quán)利流轉(zhuǎn)進行了嚴格規(guī)定，不管是所有權(quán)還是經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)均受到嚴格限制，當時的農(nóng)地所有被視為“不自由的土地所有”。1961年的《農(nóng)業(yè)基本法》著眼于培育“自立經(jīng)營”農(nóng)戶，允許農(nóng)戶間土地買賣，推動農(nóng)地所有權(quán)由非職業(yè)農(nóng)民向?qū)I(yè)農(nóng)戶集中。1962年修改的《農(nóng)地法》，對單個農(nóng)戶擁有土地面積最高額的限制有所松動，允許以自有勞動力為主從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶擁有超過3公頃農(nóng)地，允許農(nóng)戶更加自由地出售或出租土地。這個階段的土地流轉(zhuǎn)，以農(nóng)戶間土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移為主，但由于工業(yè)化使地價飛漲，農(nóng)戶買賣土地所有權(quán)的意愿不高，沒有出現(xiàn)大量流轉(zhuǎn)土地所有權(quán)的現(xiàn)象，政府通過土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)擴大經(jīng)營規(guī)模的預期目標沒有達成。

進入70年代后，日本通過修改《農(nóng)地法》、制定《農(nóng)地利用增進法》等進一步推進農(nóng)地制度改革，主要措施包括：放開土地流轉(zhuǎn)管制，取消對農(nóng)戶擁有農(nóng)地面積的限制；改革農(nóng)地租賃制度，承認不在村地主的合法性，租賃雙方協(xié)商解約等事項不再需要當?shù)刂碌脑S可；設立參考性地租價格，取消農(nóng)地租金最高額限制等。這一時期日本農(nóng)地制度改革的重點轉(zhuǎn)向推動以土地租賃的方式流轉(zhuǎn)農(nóng)地。農(nóng)林水產(chǎn)省統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1970年各種形式的土地流轉(zhuǎn)面積11.6萬公頃，其中所有權(quán)轉(zhuǎn)移11.3萬公頃，占97.1%，土地租賃3391公頃，占2.9%。2015年各種形式流轉(zhuǎn)的農(nóng)地面積27.1萬公頃，其中所有權(quán)轉(zhuǎn)移面積4.2萬公頃，占15.5%，土地租賃面積22.9萬公頃，占84.5%。通過改革，農(nóng)地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，農(nóng)地流轉(zhuǎn)由以土地買賣為主變成以土地租賃為主，由所有權(quán)流轉(zhuǎn)為主變成經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為主。自此，日本農(nóng)地所有者經(jīng)營土地的自耕農(nóng)制度逐步瓦解，農(nóng)地流轉(zhuǎn)率和規(guī)?；?jīng)營水平穩(wěn)步提高。

（三）農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體：由嚴格限定的自耕農(nóng)和佃農(nóng)逐步擴大到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人和非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人

日本農(nóng)地制度改革中，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體的規(guī)定也經(jīng)歷了由緊及松、范圍逐步擴大的過程。1946年《農(nóng)地調(diào)整法修正案》明確規(guī)定，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主體為自耕農(nóng)和佃農(nóng)。1952年《農(nóng)地法》仍將農(nóng)地流轉(zhuǎn)限制在自耕農(nóng)之間和自耕農(nóng)社區(qū)內(nèi)進行。1962年《農(nóng)地法》首次設立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人制度，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人包括經(jīng)營與農(nóng)業(yè)相關產(chǎn)業(yè)的農(nóng)事組合法人、合資公司、有限公司等，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人有權(quán)獲得土地。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人具有嚴格的條件限制，就是真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類企業(yè)是被嚴格禁入的。1993年，為了培育穩(wěn)定高效的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體，提高農(nóng)產(chǎn)品競爭力，日本實施了認定農(nóng)業(yè)者制度，同時放寬了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人的成員條件，允許農(nóng)協(xié)等相關組織加入。至此，土地流轉(zhuǎn)的主體雖然逐步擴大，但仍限定在農(nóng)民和與農(nóng)業(yè)相關的公司、農(nóng)協(xié)等范圍。

關于是否允許股份公司參與土地流轉(zhuǎn)，一直爭議較大，政府的態(tài)度也是慎之又慎、小步推進。2000年修改的《農(nóng)地法》，允許在一定條件下，股份公司通過參股農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，但其參股比例不能超過總股本的1/4。2005年繼續(xù)對股份公司進入農(nóng)業(yè)的法律和政策進行調(diào)整，開設“特定法人農(nóng)地租賃事業(yè)”，首次面對非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人打開了農(nóng)地流轉(zhuǎn)之門（高強、孔祥智，2013）。2009年，日本再次修改《農(nóng)地法》，進一步放寬對企業(yè)通過租賃土地參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的限制，企業(yè)只要滿足一定條件（如所有租賃土地必須被有效利用，公司必須有經(jīng)營人員全職投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等）就可以租賃土地，參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。但此次放開的仍只是農(nóng)地租賃權(quán)，農(nóng)地所有權(quán)沒有放開，只有農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人才能擁有農(nóng)業(yè)土地所有權(quán)。

四、農(nóng)業(yè)協(xié)同組合改革

日本農(nóng)協(xié)是由農(nóng)民出于維護自身利益、改善生產(chǎn)生活、發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟等目的，按照平等自愿、互惠互利原則，在原有的村社組織基礎上成立的農(nóng)民互助合作組織（組織構(gòu)架見圖2），是組織農(nóng)民、服務農(nóng)民、落實政府農(nóng)業(yè)政策的重要組織載體，在農(nóng)村經(jīng)濟社會乃至全國政治生活中亦具有重要影響。20世紀70年代以后，隨著日本農(nóng)業(yè)內(nèi)外部環(huán)境的變化，農(nóng)協(xié)出現(xiàn)加速合并大型化、農(nóng)協(xié)事業(yè)綜合化、自上而下管制強化的態(tài)勢。

進入21世紀以后，日本農(nóng)業(yè)遇到了提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、提高食物自給率、適應農(nóng)業(yè)國際化及人口老齡化等方面的挑戰(zhàn)。農(nóng)協(xié)在其發(fā)展過程中也面臨一系列問題。

1.經(jīng)營方向偏離主業(yè)。農(nóng)協(xié)的運營宗旨早在成立之初就已確定，即圍繞提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力和農(nóng)戶收入兩個核心進行。然而，隨著農(nóng)協(xié)向大型化、綜合化、管理自上而下強化的方向發(fā)展，其業(yè)務運營漸漸偏離宗旨，主營業(yè)務離農(nóng)趨勢明顯。信用、共濟、證券等非農(nóng)協(xié)核心業(yè)務大幅度增長，涉農(nóng)營業(yè)收入大幅度降低。據(jù)日本農(nóng)林水產(chǎn)省提供的資料，2016年與1986年相比，農(nóng)產(chǎn)品銷售業(yè)務從66%下降到51%，飼料統(tǒng)一購入業(yè)務從51%下降到28%。2016年農(nóng)協(xié)系統(tǒng)資產(chǎn)超過106萬億日元。其中信用事業(yè)資產(chǎn)97.7萬億日元，占比92.3%；經(jīng)濟事業(yè)資產(chǎn)1.2萬億日元，占比1.1%。農(nóng)協(xié)旗下的信用事業(yè)吸收存款95萬億日元，在日本存款類金融機構(gòu)中排名第五，貸款40多萬億日元，但農(nóng)林漁業(yè)貸款僅占7.5%（2017年3月數(shù)據(jù)）。農(nóng)協(xié)旗下的JA共濟資產(chǎn)為56萬億日元，在日本保險機構(gòu)中排名第二。信用和共濟事業(yè)貢獻了農(nóng)協(xié)2/3的收益，而直接為農(nóng)服務的業(yè)務是虧損的。JA全中（“全國農(nóng)業(yè)協(xié)同組合中央會”）曾對農(nóng)協(xié)成員作過一項調(diào)查，結(jié)果顯示，79%的農(nóng)協(xié)成員要求強化農(nóng)協(xié)統(tǒng)一銷售服務，80%的農(nóng)協(xié)成員要求降低統(tǒng)一購入的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格，因為農(nóng)協(xié)購入的生產(chǎn)資料已高于市場價格。據(jù)日本農(nóng)林水產(chǎn)省提供的資料，2016年與1961年相比，基層農(nóng)協(xié)數(shù)量從12050個下降為679個，農(nóng)協(xié)成員從578萬人下降為456萬人（其中70歲以上占40%），準農(nóng)協(xié)成員由76萬人增加到558萬人。農(nóng)協(xié)職員從1994年的30萬人下降到21萬人。

2.與政府農(nóng)業(yè)新政摩擦不斷。由于農(nóng)協(xié)在日本農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中占有重要地位，政府需要依賴農(nóng)協(xié)落實農(nóng)業(yè)政策，農(nóng)協(xié)也借此增加社會影響，左右政策走向。當政府對一些非理性的支持保護政策進行調(diào)整時，常常遇到來自農(nóng)協(xié)的阻力。

3.阻礙棄耕農(nóng)地流轉(zhuǎn)集中。日本山地丘陵多、平原少，森林覆蓋國土陸地面積的2/3以上，農(nóng)業(yè)耕地資源稟賦先天不足，加之耕地碎片化、土地流轉(zhuǎn)效率低等問題，適合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的優(yōu)質(zhì)耕地資源更是極為有限。在經(jīng)歷高度工業(yè)化和大規(guī)模城市化之后，日本兼業(yè)農(nóng)戶已超過92%，且受到近年來日本農(nóng)業(yè)凈產(chǎn)值逐步萎縮、農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中地位不斷下降、農(nóng)業(yè)在各產(chǎn)業(yè)中相對收益減少等因素影響，日本農(nóng)村人口大規(guī)模向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)地拋荒現(xiàn)象嚴重，農(nóng)地使用低效化、農(nóng)業(yè)人口高齡化和農(nóng)村空心化問題突出。由于農(nóng)協(xié)的社會影響力不僅能影響農(nóng)產(chǎn)品銷售價格、左右政府農(nóng)業(yè)政策制定，也能夠為農(nóng)協(xié)成員提供從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、產(chǎn)品供銷到金融保險、健康護理等綜合服務，使得日本大量棄耕的農(nóng)民出于保留農(nóng)協(xié)正式會員身份的目的而不愿徹底放棄農(nóng)地。農(nóng)協(xié)為保持其整體實力和社會影響力，也不愿看到會員人數(shù)因農(nóng)地流轉(zhuǎn)而減少，力圖通過各種方式挽留棄耕拋荒農(nóng)民繼續(xù)保有土地。

4.反對日本加入TPP（跨太平洋伙伴關系協(xié)定）。農(nóng)協(xié)反對日本加入TPP成為本次農(nóng)協(xié)改革的直接導火索。日本農(nóng)協(xié)全面改革同日本謀求加入TPP緊密相關。2016年12月，日本TPP協(xié)議獲國會通過，TPP談判盡管一波三折，但日本仍不放棄努力。雖然日本政府決定加入TPP談判得到了國內(nèi)以汽車、家電產(chǎn)業(yè)為代表的工商業(yè)團體的鼎力支持，卻遭到了以農(nóng)協(xié)為代表的農(nóng)業(yè)團體的強烈反對。農(nóng)協(xié)認為，加入TPP必將對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)民利益造成巨大損害。在日本參與TPP談判期間，農(nóng)協(xié)多次舉行大型集會，表達反對意見。在農(nóng)協(xié)強烈抗議的背景下，日本TPP談判舉步維艱。

筆者在同日本農(nóng)林水產(chǎn)省官員座談中了解到，日本政府在2012年就提出要在國內(nèi)推行結(jié)構(gòu)化改革以振興經(jīng)濟，農(nóng)業(yè)和農(nóng)協(xié)被列為改革對象。2014年5月，政府公布《關于農(nóng)業(yè)改革的意見》，提出加快推進農(nóng)協(xié)改革。2015年2月，JA全中宣布原則同意政府提出的改革框架。2015年8月，參議院表決通過新《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》。這次農(nóng)協(xié)改革有三個目的：一是恢復農(nóng)協(xié)的群眾性、自主性，自上而下放權(quán)，擴大基層農(nóng)協(xié)的自主經(jīng)營權(quán)。這是農(nóng)協(xié)由統(tǒng)到分的一次大調(diào)整。二是調(diào)整農(nóng)協(xié)業(yè)務方向，推動農(nóng)協(xié)回歸提高農(nóng)戶收入和為農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務的軌道。三是調(diào)整農(nóng)協(xié)治理結(jié)構(gòu)，盡可能多地采用企業(yè)化經(jīng)營模式，逐步向自擔風險過渡。改革后的日本農(nóng)協(xié)，既有股份制經(jīng)營模式，又有合作制經(jīng)營模式，是現(xiàn)代企業(yè)制度與合作制度并行的治理方式。改革主要涉及七個方面：

1.JA全中組織性質(zhì)轉(zhuǎn)型。JA全中在三年內(nèi)由原來的特殊法人（也稱“中間法人”）轉(zhuǎn)型為一般社團法人；廢除JA全中對基層農(nóng)協(xié)的會計業(yè)務監(jiān)察職能。

2.JA全農(nóng)（全國農(nóng)業(yè)協(xié)同組合）組織性質(zhì)轉(zhuǎn)型。JA全農(nóng)向股份制公司轉(zhuǎn)型，以提高經(jīng)營效率。

3.JA都道府縣中央會組織性質(zhì)轉(zhuǎn)型。明確JA都道府縣中央會在5～10年內(nèi)轉(zhuǎn)型為自愿性團體；向農(nóng)協(xié)連合會下放綜合協(xié)調(diào)權(quán)；其職責為經(jīng)營洽談、監(jiān)察審計和意見反饋的代表。

4.JA經(jīng)濟連、JA厚生連經(jīng)營轉(zhuǎn)型。要求JA經(jīng)濟連改善經(jīng)營管理，實現(xiàn)產(chǎn)品銷售渠道化、農(nóng)資采購競爭化、產(chǎn)業(yè)合作跨界化，努力提高農(nóng)戶收入。要求JA厚生連轉(zhuǎn)型為醫(yī)療法人，成為公共醫(yī)療機構(gòu)，脫離農(nóng)協(xié)，繼續(xù)享受稅收減免等政策，以保障JA厚生連繼續(xù)為地區(qū)居民提供必要的醫(yī)療健康服務。

5.擴大基層（市町村）農(nóng)協(xié)的經(jīng)營自主權(quán)。明確基層（市町村）農(nóng)協(xié)有權(quán)依據(jù)自身發(fā)展規(guī)劃，自主決定是否同JA全農(nóng)、JA經(jīng)濟連等專業(yè)農(nóng)協(xié)建立合作關系。

6.剝離基層（市町村）農(nóng)協(xié)的金融和保險業(yè)務。剝離基層（市町村）農(nóng)協(xié)的金融、保險業(yè)務，交由農(nóng)林中金、JA信連、JA共濟連承接；基層（市町村）農(nóng)協(xié)的金融、保險機構(gòu)轉(zhuǎn)型為農(nóng)林中金、JA信連、JA共濟連在農(nóng)村基層的代理機構(gòu)（可收取代理費）；明確農(nóng)協(xié)金融機構(gòu)貸款要向農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)傾斜；推動基層（市町村）農(nóng)協(xié)將業(yè)務重點放在農(nóng)業(yè)上。

7.基層（市町村）農(nóng)協(xié)經(jīng)營機制轉(zhuǎn)型。增強基層（市町村）農(nóng)協(xié)活力，圍繞明確運營目的、合理分配盈利、選拔專業(yè)理事、鼓勵青年參與、設定統(tǒng)購統(tǒng)銷目標的要求進行改革；保障農(nóng)協(xié)會員權(quán)利，實現(xiàn)準農(nóng)協(xié)成員與正式成員權(quán)利均等化，確保成員民主參與。

從修法到改革完成，日本農(nóng)林水產(chǎn)省規(guī)劃了8年時間，2019年是改革集中推進期，2022年全面完成改革任務。

五、幾點啟示

日本在涉農(nóng)法律制度與農(nóng)業(yè)政策方面的調(diào)整，對中國實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有一定的啟示：

第一，鄉(xiāng)村振興需要法治保障。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要有一部具有綱領性、管宏觀、管全局的法律作為法治保障。在這個基礎上，按照黨中央關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求，陸續(xù)對現(xiàn)有25部涉農(nóng)法律進行修改，使實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的法律系統(tǒng)化并相互銜接。

第二，提高金融服務鄉(xiāng)村振興的質(zhì)量和水平。建立健全適合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點的農(nóng)村金融體系，引導金融機構(gòu)提高農(nóng)村金融服務質(zhì)量和效率，推動更多金融資源向農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)傾斜，以更好地滿足鄉(xiāng)村振興中多樣化的金融需求；建立農(nóng)村金融激勵引導機制，綜合運用財政稅收扶持政策和貨幣政策工具，降低金融支農(nóng)成本，增強金融機構(gòu)的支農(nóng)服務能力；構(gòu)建農(nóng)村信貸擔保機制，擴大農(nóng)村有效擔保物范圍，完善農(nóng)村信用體系和信用環(huán)境建設；合理配置政策性、合作性、商業(yè)性金融資源，支持政策性金融擴大業(yè)務范圍，促進合作性金融健康成長。

第三，依法規(guī)范農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村實行的家庭承包為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，實現(xiàn)了集體土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”。隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)促使農(nóng)戶承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。從日本土地流轉(zhuǎn)的做法看，放活土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，有利于培育高效的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，合理利用土地，有利于適度規(guī)模經(jīng)營。為使“三權(quán)分置”規(guī)范健康發(fā)展，中國應加快法治建設，維護好各方權(quán)益。

第四，完善農(nóng)民專業(yè)合作社治理結(jié)構(gòu)。中國農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展已有30多年的歷史，2006年頒布了《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，2017年通過的《民法總則》確立了農(nóng)民專業(yè)合作社的特別法人地位。法治保障和政策扶持使農(nóng)民專業(yè)合作社井噴式發(fā)展，2017年在工商部門登記的達到201.7萬家，入社農(nóng)戶超過1億戶。但是，一些合作社發(fā)展存在不夠規(guī)范的問題，主要是治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了偏差；有的打著合作社旗號套取國家政策扶持，而實質(zhì)則是企業(yè)或者公司經(jīng)營；有的背離了“人合性、互助性”“按惠顧額返還利潤”“對內(nèi)不以營利為目的”等基本原則，發(fā)起人與普通社員成為純粹的利益交換關系。日本農(nóng)協(xié)改革，意在糾正其“準行政化”“業(yè)務脫農(nóng)”“為農(nóng)民服務弱化”等弊端，值得借鑒。

（作者單位：全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會）

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國農(nóng)村經(jīng)濟中國農(nóng)村觀察（微信公眾號原創(chuàng)）2018-09-11

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