內容提要: 結合宏觀統計數據和微觀跟蹤調查數據，本文對 1978—2015 年中國農村公共投資進行了系統分析。在詳細描述了不同時期農村公共投資總量和動態(tài)特征的基礎上，識別了農村公共投資的影響因素，并進一步分析了農村公共投資的效果。研究發(fā)現，改革開放以來，農村公共投資總量逐年增加，特別是在新農村建設開始后投資規(guī)?？焖僭黾?，投資項目類型體現了覆蓋面廣、重點突出的特征。但與發(fā)達國家同樣發(fā)展階段相比，中國農村公共投資仍顯不足;此外，中國農村公共投資體現了很強的反貧困特征，在上級政府參與的投資中這一特征更加明顯。從投資成效看，還需要進一步加大對農村基礎設施、生態(tài)環(huán)境，教育和醫(yī)療等方面的投入。
一、引言
1978 年改革開放以來，中國農業(yè)經濟實現了快速增長，多項改革政策得到了充分肯定，但中國經濟仍然面臨城鄉(xiāng)發(fā)展不協調的巨大挑戰(zhàn)。中國農村居民人均收入快速增加，從 1978 年到 2016年，農村人均可支配收入增加18. 8 倍， 2016 年達到 12363 元。以家庭聯產承包責任制為代表的所有權改革經常被認為是引起這些變化的核心因素(Lardy，1983) 。但是這些改革的副作用———農村公共服務的減少直到多年以后才被重視起來( Naughton，2007) 。已有研究表明，對農業(yè)部門和農村的忽視會導致整個經濟增長速度放緩，發(fā)展停滯，并將相當多的人口排除在發(fā)展之外 ( Timmer等，1998)，因此統籌城鄉(xiāng)協調發(fā)展，一直是近年國家著力解決的重要問題。
消除城鄉(xiāng)發(fā)展差距，促進城鄉(xiāng)協調發(fā)展的重要途徑之一就是為農村地區(qū)提供有效的公共物品和公共服務。國際食物政策研究所多項針對發(fā)展中國家的研究表明，公共投資在促進有利于窮人的經濟增長，向貧困人口提供公共服務等方面具有關鍵性作用(Fan， 2008) 。世界銀行( 2008) 認為，提供公共服務是縮小城鄉(xiāng)差距的必要措施，它們通過提高農村居民的人力資本，使其能夠分享經濟增長的成果。已完成經濟轉型國家的經驗表明，建立在農村勞動力轉移到城市、高投資率和快速出口基礎上的經濟高速發(fā)展的時間是有限的，調整經濟發(fā)展模式，把對農業(yè)發(fā)展的大力投資作為經濟發(fā)展戰(zhàn)略的必要組成部分，有助于推動經濟持續(xù)發(fā)展(艾肯格林等，2015; 勃蘭特等，2009) 。
在充分認識到改革初期以來一直忽視的農村問題后，20 世紀末開始中國出臺了一系列政策以加大農村公共投資力度。1999年，中國開始實施加強農村基礎設施的“村村通工程”，項目涵蓋道路、生活用水、電力、電話與電視網等多個公共投資類型。2002 年，中央明確提出了對現行農村稅費制度進行改革，進一步加大基礎設施投資力度，將小型基礎設施建設放在更加重要的位置。2006年，建設社會主義和諧社會與社會主義新農村重大任務提出后，農村公共投資力度顯著加大，國家先后開展推進農村公路“通達”“通暢”工程項目、農村飲水安全工程、小型農田水利重點縣建設等項目，改善農村公共服務成為新發(fā)展戰(zhàn)略的核心部分(世界銀行，2008) 。接下來的十年中，發(fā)展農村基礎設施和基本公共服務始終是黨和政府解決“三農”問題的重要舉措。2017年中共十九大提出了“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，進一步明確了農村公共物品提供在農村發(fā)展中的重要地位。
對中國農村公共投資狀況及對策，國內外學者做了不少的研究，并取得了很多重要成果。然而，由于數據可獲得性方面的困難，如何為政府制定公共投資政策，進一步促進城鄉(xiāng)協調發(fā)展提供科學依據，仍然是學術界研究的重要問題之一。Fan等( 2004) 利用中國的省級數據，對比了七類農村公共投資項目對縮小地區(qū)差距的影響。沈坤榮等(2007) 使用宏觀數據比較了中國和部分發(fā)達國家農村公共投資結構的差異。上述基于宏觀數據的研究對分析農村公共投資的效果有很好的借鑒作用，但由于宏觀投資數據沒有包括村集體對公共投資的貢獻，因此僅使用宏觀數據難以全面把握農村公共投資的總體情況。雖然也有部分學者使用微觀調查數據開展了一些研究(林萬龍，2007; 王海員等，2012) ，但其樣本僅限于個別地區(qū)且研究數據比較舊，很難對農村公共投資的歷史沿革及目前的狀況得出全國性的結論。僅有少數研究利用全國代表性的微觀抽樣調查數據分析了中國農村公共投資的狀況和特征 ( 羅仁福等，2011; 楊云帆等，2015)，但這些研究都沒能分析改革開放近四十年的農村公共投資整體進程，因而不能很好總結農村公共投資經驗及未來的投資方向。
本文集成宏觀數據與筆者團隊搜集的長期跟蹤調查數據，結合國家農村公共投資重要政策的節(jié)點，在對改革開放近40 年來( 1978—2015 年) 中國農村公共投資狀況及特征進行系統描述，在此基礎上分析了中國農村公共投資的演進、投資特征以及成功的經驗，并據此為今后提高農村公共服務提供水平，促進鄉(xiāng)村振興、統籌城鄉(xiāng)發(fā)展提出政策建議。
二、數據來源
本文數據主要有兩個來源。宏觀數據來自各年度統計年鑒資料。微觀調查數據來自筆者所在的中國科學院農業(yè)政策研究中心在2003—2015 年進行的中國農村發(fā)展調查 ( China Rural Development Survey) 。筆者及其團隊成員在樣本村開展了5 次實地跟蹤調查，獲得了一套長期面板數據。樣本村的選取采用分層隨機抽樣的方法，抽樣步驟如下:首先，將中國分為 5 個主要農業(yè)生態(tài)區(qū)，在每個農業(yè)生態(tài)區(qū)內隨機選取一個樣本省，共選取5 個樣本省。其中，江蘇省代表東部沿海地區(qū)，四川省代表西南地區(qū)，陜西省代表西北地區(qū)，河北省代表中部地區(qū)，吉林省代表東北地區(qū)。其次，在每個樣本省，根據各縣人均工業(yè)總產值排序將所有縣平均分成5 組( 人均工業(yè)總產值最高的 20%的縣為第一組，人均工業(yè)總產值次高的20%的縣為第二組，依此類推) ，從每組中隨機選取一個縣作為樣本縣。再次，在選取的樣本縣中，將各鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照人均工業(yè)總產值降序排列后平均分成兩組，再從每組中隨機選取 1 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)。最后，采用步驟三相類似的方法從每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中隨機選取兩個村作為樣本村。
在五次調查中，筆者所在團隊不僅收集了樣本村基本情況等信息，還收集了村公共投資項目的情況。在2003 年 9 月開展的第一次調查中，中國科學院農業(yè)政策研究中心收集了樣本村1998—2002年各項公共投資的情況，包括投資項目數量、類型、規(guī)模和村基礎設施及服務狀況。在隨后的2005年、2008 年、2012 年與 2016 年，中科院農業(yè)政策研究中心進行了跟蹤調查，除了收集樣本村本次調查期間新增公共投資項目的信息外，還收集了村集體經濟情況，并對上一輪公共投資情況進行了重新確認。
三、農村公共投資的變化趨勢
( 一) 農村公共投資的總體趨勢
本文借鑒 Fan 等( 2002)的分類，利用宏觀統計數據，分析了 1978—2015 年我國農村各類項目公共投資支出的變化情況。結果表明，改革開放以來，國家財政對農村各類公共項目投資的力度不斷加大，但是不同項目間有所差異(見表 1) 。改革初期的 1978—1992 年，道路、電力與通訊以及教育的公共投資的年均增長率都在10%以上，但是灌溉在這一時期的年均增長率很低，在1989 年之前投資實際上是減少的，因而這一時期的灌溉面積沒有增加( Fan 等，2002) 。1992年鄧小平南方談話之后，中國市場化改革進一步發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在這段時期的蓬勃發(fā)展促進了農村道路、通信及其他基礎設施的發(fā)展(Otsuka 等，1998) 。數據顯示，多數項目在這一階段投資增加明顯，只有農村教育投資的年均增長率不到2%，一些研究表明這一時期的教育支出在全國范圍內是無法負擔小學與初中的人員報酬的(Tsang 等，2005) 。
自 2001 中國加入 WTO以來，農業(yè)、農村發(fā)展面臨更多的不確定性(李強等， 2007) ，國家為此先后實施農村稅費改革和社會主義新農村建設等政策助力農村發(fā)展。在實施農村稅費改革政策的開始幾年，農村基礎設施如道路、電力和通訊項目繼續(xù)保持超過10%的投資增長率。在“21 世紀教育復興計劃”、“西部大開發(fā)”等計劃的推動下，農村基礎教育得到了重新重視，農村教育年均投資增長率達到了 9%。這一時期的灌溉投資年均增長率又回落到5%，造成了這幾年灌溉面積的持續(xù)下降(黃季焜， 2012) 。2006 年社會主義新農村建設開始后，考慮到國家糧食安全與地下水資源的日益緊缺，國家重新加大對農村灌溉設施的投資力度，灌溉項目投資的年均增長率達到 18%，和這一時期道路項目的增長率持平。得益于國家將農村教育作為實現全面小康的大局來謀劃，農村教育投資年均增長率達到13. 6%，增速十分明顯。由于農村電網和通訊基礎設施基本實現了全覆蓋，這一時期的電力和通訊投資的增長率有所下降，分別為 7. 5%和4. 6%。需要注意的是，雖然農村各類公共投資改革開放以來一直保持增長，但截至 2015 年國家財政用于“三農”的支出占總支出比重卻僅為9. 8%，同時中國人口還有 43. 9% 居住在農村( 國家統計局，2016)，因而今后很長一段時間還需要加大對農村的公共投資。
中國財政分權特征十分明顯，農村地區(qū)的公共投資主體不僅包括各級政府，村級組織和村民也負擔了較大比例(張林秀等， 2005) 。因此為了深入分析農村公共投資的基本情況，還需要結合村級調查數據才能得到全面的結論。本節(jié)以下部分利用村級數據對農村公共投資的總體情況、階段性特征和區(qū)域特征進行詳細分析。
村級調查數據也表明，自 1998 年以來，中國農村公共投資力度不斷加大，樣本村擁有相當高水平的投資活動( 見表2) 。1998—2015 年 101 個樣本村共實施了3005 個公共投資項目，相當于每個樣本村每年有超過1. 6 個新的公共投資項目實施。這一發(fā)現表明中國農村地區(qū)在調研期間的公共投資活動發(fā)生率高于較大多數發(fā)展中國家。Khwaja(2009) 在對巴基斯坦北部的 99 個有代表性的樣本村調研后發(fā)現，每村每年只有不到 1 個公共投資項目。墨西哥2002 年的全國村級抽樣調查顯示，過去 10 年間平均每村只有1 個投資項目( 溫鐵軍等，2011) 。另外從村級公共投資的規(guī)模來說，每年每村平均投資規(guī)模是 42 萬，樣本村人口平均數為1741 人，因此樣本村人均公共投資規(guī)模是241 元，這一數量接近韓國在快速工業(yè)化階段的農村公共投資力度，但是還落后于日本經濟騰飛時期。
樣本村公共投資水平不斷提高的同時，公共項目也體現出重點突出和覆蓋面廣的特點。調查結果顯示，道路、灌溉和生活用水三項公共投資占總投資比例達到56%，尤其是道路投資占比超過40%，說明多年來國家道路投資任務得到了有效落實。在突出重點的同時，農村學校( 包括幼兒園) 、診所、村莊環(huán)境整治、生態(tài)環(huán)境維護與文化活動場所等方面的投資占比近40%，反映農民對生活質量的要求逐步提高的現實。
( 二) 農村公共投資的階段性特征
利用課題組所收集的微觀層面的數據，筆者進一步梳理了中國農村公共投資的變化特征，特別是結合影響農村改革的相關政策演進來進行分析。近 20 年來中國農村公共投資受到兩項比較重要的政策影響，分別是農村稅費改革和社會主義新農村建設(Brandt，2015) 。為了反映這兩項政策調整對農村公共投資的影響，本文將樣本期間分成三個時段: 稅費改革前期(1998—2001 年) 、稅費改革時期( 2002—2005 年)與新農村建設時期( 2006—2015年) ，來分析不同政策的影響。
從農村公共投資的年際變化看，樣本村公共投資項目數量不斷增加，但是不同類型項目間差異明顯(見表 3) 。在稅費改革前期，樣本村每年項目數平均為0. 86 個，在稅費改革后，樣本村年均公共投資數量達到了 1. 66 個，比上一個時段增加了近一倍。而到了新農村建設時期，這一數目又增大了16%，達到 1.93 個。分類型分析表明，道路項目增長最快，從稅費改革前期的年均0. 16 個增加到新農村建設時期的 0. 57 個，增幅達到了 356%。灌溉和排水項目與生活用水項目的變化不大，在稅費改革開始后，多年基本維持不變的水平。電力和通訊與環(huán)境改善項目的數量經歷了先增加后減少的過程。這其中的環(huán)境改善項目投資減少值得注意。Liu等( 2011) 研究表明，雖然農戶很希望改變逐漸惡化的農村生態(tài)環(huán)境，但是新農村建設并沒有太多關注這一方面。
從資金來源看，樣本村公共投資的資金來源主要有三類，分別是完全由村里投資的項目，完全由上級投資的項目及由村里和上級共同投資的項目。根據調查數據，樣本期間完全由村級投資的項目占21%，完全由上級投資的項目占38%，共同投資的項目占41%。結果表明農村公共投資中村級自籌資金占有非常重要的地位。
從投資額看，農村公共投資規(guī)模在不同時期呈現出不同的增長趨勢( 見表4) 。在稅費改革前，樣本村項目年均投資額為10. 6 萬元，在稅費改革后，翻了一番還多，達到 24. 1 萬元。在新農村建設時期，樣本村年均公共投資額快速增加到50. 7 萬元。與此同時，村級投資占比也從稅費改革前的35. 2%，下降到稅費改革時期的27. 8%，新農村建設時期進一步下降到17. 5%，這一結果體現了稅費改革的影響。另一方面，完全由上級投資的項目占比也經歷了從稅費改革前期的 37%，下降的稅費改革時期的22. 2%，新農村建設時期又增加到45.2%?？赡艿慕忉屖嵌愘M改革后幾年，上級政府認識到了該政策在客觀上給村集體造成的財務負擔，因而新農村建設開始后，政府則更多承擔了社區(qū)公共投資的活動。從分項目類型看，多數項目投資不同時期都在不斷增加，例外的是電力和通訊項目，因為這類項目的投資主體是大型企業(yè)，受到農業(yè)改革政策的影響相對較小。
( 三) 農村公共投資的區(qū)域特征
我國幅員遼闊，經濟發(fā)展水平存在明顯的區(qū)域差異，為了更準確地理解政府公共物品投資在促進農村經濟發(fā)展、減少貧困方面的作用，需要結合中國農村公共物品投資的資金來源與反貧困屬性進行研究。將樣本村根據村人均收入由低到高劃分成三組，分析各組公共投資資金來源情況?？傮w而言，低收入村的公共投資資金規(guī)模仍然是各組中最低的，但是這些村在調研期間完全由上級投資的項目資金占比達到52%( 見圖 1) ，是各組中最高的，中等收入村和高收入的村中完全由上級政府投資的項目資金比例分別為47%和 35%。充分表明中國村級以上政府的公共物品投資策略是具有向貧困地區(qū)傾斜的特征。同時，高收入村完全由村里投資的項目資金份額為21%，是三組中最多的;低收入村完全由村里投資的項目資金占比達到 17%，高于中等收入村，這一特點符合發(fā)展中國家弱勢群體的特征，即他們不得不依靠當地社區(qū)提供公共服務(世界銀行，2001) 。從低收入村到高收入村，其他來源的公共物品投資資金所占比例越來越高，表明高收入村確實可以依靠本村的實力比低收入村上馬更多的公共投資項目。
分階段數據分析表明，各級政府在不同時期公共投資的策略也在不斷調整。稅費改革前期，低收入村 64%的投資資金完全來自于上級政府，而高收入村在這一時期完全由上級政府直接投資的資金只占總投資額的31%。稅費改革時期呈現的特點是完全由上級政府投資的資金份額大幅度減少，低收入村完全由上級政府投資的資金份額比例為34%，而高收入村只有23%。到了新農村建設時期，最低收入村和最高收入村的上級政府投資資金比例分別上升到 54%和 37%( 見表5) 。另一方面，不同收入組中完全由村里投資的項目資金份額占比在不斷減少，其他投資來源項目份額在稅費改革時期后大幅度增加。這表明政府的公共投資一直具有明顯反貧困特征，同時農村基礎建設投資配套的政策沒有改變，這使得一些村級資金不足的地方舉步維艱。
( 四) 農村公共投資的影響因素
從上述描述統計分析可以看出，農村公共投資存在明顯的時間和區(qū)域差異，為了深入理解導致這些差異的原因，本節(jié)重點對影響農村公共投資水平的因素進行系統分析。但是由于不同類型的公共投資項目提供的數量、規(guī)模和資金來源各不相同。如道路項目在調研期間的投資數量最多，灌溉項目對農業(yè)生產至關重要，而電力通訊項目除了政府投資外，準商業(yè)企業(yè)也是重要的投資主體。因此，本文重點分析了道路、灌溉和電力通訊三類項目的投資數量與投資規(guī)模。由于中國財政分權特征十分明顯，為了更加準確考量上級財政投資的特征，在模型中分別考察了總投資和上級投資的情況。根據筆者多期的跟蹤調查數據，將采用面板數據固定效應模型，來識別村莊經濟水平、人口、治理及其他自然、社會特征對公共投資項目數量和投資規(guī)模的影響。為了減少內生性，分析時自變量采用了滯后一期的數據。計量模型設定如下:
其中，Yit表示第 i 村莊在t 年公共投資的項目數量或投資金額; αi 表示村莊不隨時間變化的非觀測效應，Fit-1表示第i 村莊在 t-1 年的經濟狀況，從村集體經濟狀況和人均純收入兩方面來測量，具體包括村集體人均凈債務 ( 元 /人)、村集體人均收入( 元 /人) 、村人均純收入(萬元 /人) 以及村人均純收入的平方四個變量。P it-1表示第i 村莊在 t-1 年的人口特征，包括總人口(人) 和少數民族人口比例( %) 兩個變量。Git-1表示第i 村莊在 t-1 年的治理特征，用是否實行村民直接選舉(1 = 是， 0 = 否)來衡量。Zit-1 表示其他村莊自然、社會和經濟特征，包括人均耕地面積(畝) 、村委會到最近水泥路或者柏油路的距離( 公里) 、外出勞動力比例(%) 、村里出去的縣級干部數量( 個) 以及村內企業(yè)數量(個) 。Dt-1表示時間虛擬變量。εit表示殘差項。
表 6 中的回歸結果顯示，村莊經濟水平與道路、灌溉和電力通訊項目的投資顯著相關。首先，村集體經濟水平對項目的投資數量和投資金額有顯著影響。村集體人均凈債務規(guī)模在一定程度上代表了行政村融資水平，而村集體收入是行政村進行公共活動的基本保障，二者共同刻畫了村集體的活動資金。從項目數量來看，村集體人均凈債務規(guī)模越大，道路項目的投資數量越多(見表 6，第1 行第 1 列) 。村集體人均收入越少，上級政府參與灌溉投資的項目數量越多，上級政府在投資這類項目時也考慮了村集體的經濟狀況(見表 6，第 2 行第 4列)。但村集體人均收入越多，電力通訊項目的投資總數和上級政府參與的投資數越多(見表 6，第 2行第 5，6 列)。從項目投資規(guī)模來看，村集體人均凈債務規(guī)模越大，道路和灌溉項目的投資金額也越大(見表 6，第 1 行第 7，9 列) 。可能的解釋是: 和已有研究結論一致，村集體通過舉債來進行公共投資，尤其是道路、灌溉等生產生活必需且規(guī)模較大的投資(續(xù)竟秦等，2009; 溫鐵軍等，2011) 。
研究還發(fā)現，村人均純收入水平也顯著影響道路和電力通訊項目的投資數量和投資金額。從項目數量來看，人均純收入在 3840 元左右的村莊，道路項目的投資數量最少; 而在人均純收入低于3840 元的村莊中，人均純收入越低，道路項目的投資數量越多; 在人均純收入高于3840 元的村莊中，人均純收入越高，道路項目的投資數量也越多( 見表 6，第 3、4 行第 1 列)。此外，當村人均純收入為4003 元時，上級參與投資的項目數量最少，低于或者高于此收入水平的村莊，上級參與投資的項目數量均比其多(見表 6，第3、4 行第2 列) 。村莊人均純收入水平對電力通訊項目的總投資數量沒有顯著影響，但是對上級參與投資的該類項目數量有顯著影響，具體地: 當村人均純收入4506 元時，上級參與的電力通訊投資項目數量最少，低于或者高于此收入水平的村莊，上級參與投資的項目數量均比其多(見表 6，第3、4行第 6 列) 。目前，我國現行的貧困標準是 2300元 /人·年(2010 年不變價) ，遠低于上述這幾個最小值，從這個角度而言，整體上貧困村莊得到的公共投資數量較多。
雖然貧困村莊和富裕村莊公共投資項目數量和上級投資的項目數量較多，但從投資規(guī)模來看，人均純收入越低，道路投資的總規(guī)模越大。同時，值得注意的是，上級對道路的投資規(guī)模與村人均純收入水平無關。根據回歸結果，總體上貧困村莊獲得的投資項目數量較多，這與描述統計結果一致;但是從投資規(guī)?？?，貧困地區(qū)并未得到上級政府更多的資金投入。原因是，對于行政村而言，上級包括中央、省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級政府，但在公共投資過程中最主要的上級投資主體是縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財力水平有限( 在貧困地區(qū)尤其如此)，對貧困農村公共投資的力度也相應受到限制，因此對于貧困村莊的公共投資事業(yè)，需要更大程度依賴更高層級的政府，如省級或者中央。
除經濟水平外，村莊人口特征也是公共投資的主要影響因素之一。首先，村總人口越多，道路、灌溉和電力通訊投資的項目總數越少，且上級投資灌溉和電力通訊的項目數量也越少(見表 6，第5 行，第 1 ～ 6 列) ; 在人口較多的村莊，電力通訊項目的公共投資總金額和上級投資金額也越少( 見表6，第 5 行，第 11，12 列)。其次，上級參與道路項目的投資，偏向少數民族人口比例較大的村莊。如道路投資總數隨著少數民族人口比例的增加，上級投資的道路項目數量也在增加 ( 見表 6，第 6 行第 2列) 。從投資額來看，村莊內少數民族人口比例越多，道路投資總規(guī)模和上級的投資規(guī)模亦越大( 見表6，第 6 行第 7，8 列) 。這一結果表明，我國村莊公共投資，尤其是上級投資，傾向于少數民族人口比例較高的地區(qū)。
另一個發(fā)現是村民直選顯著增加上級參與電力與通訊項目的投資數量和投資金額，但對道路和灌溉投資沒有顯著影響。在本文中筆者主要考慮了“是否是村民直接選舉”這一因素，并未對選舉的過程和選舉質量進行考察，因此這可能是導致該結論和已有研究不一致的主要原因。村委會到最近水泥路或柏油路的距離越遠，灌溉和電力通訊項目的投資數量越多，尤其是上級政府在灌溉方面的投資項目數較多;距離水泥路和柏油路較遠的村莊，交通條件較差。通常而言，交通條件差的地區(qū)，經濟發(fā)展水平也比較滯后，因此，這一結論也間接說明了，上級政府投資傾向于偏遠貧窮地區(qū)。外出勞動力比例越高，道路的投資總數、上級投資數量、投資總規(guī)模及上級投資規(guī)模越多。勞動力外出務工是提高農村人均純收入水平的重要途徑，因此，勞動力外出比例高的村莊更有能力進行道路投資。村莊的政治資本也是影響投資規(guī)模的重要因素，如村里出去的縣級及以上干部數量越多，上級政府對灌溉項目的投資規(guī)模越大。
四、農村公共投資的效果分析
以上分析是從投入角度看改革開放以來公共投資的演進特征，而更有意義的是看投資以后所產生的效果。下面將從農村公共基礎設施的通達性以及基本公共服務的可及性的變化來分析我國農村公共投資的效果。
農村道路一直是公共投資的重點，調查期間樣本村道路交通條件確實有了明顯改善。1998年僅有 35%的樣本村有硬化路， 2002 年稅費改革開始時這一比例達到51%，社會主義新農村建設開始后，農村道路交通條件進一步改善，2007年和 2015年分別達到 80% 和 96%，距離實現村村通硬化道路的目標越來越近。
1998—2015 年樣本村有效灌溉面積基本維持在50%左右，從 1998 年的 49%小幅度提高到2015年的 51%，原因在于雖然農村灌溉投資的力度在增強，但是這些投資大多數是維護類投資，維護保養(yǎng)的費用也在不斷增加?？紤]到國家糧食安全和地下水資源提供的日益緊張，今后應進一步加大對農村節(jié)水灌溉設施的投入力度，確保我國農業(yè)生產得到有效的灌溉保障。
農村飲用水安全是村民福利提升的重要標志，經過多年的投資，樣本村農戶家通自來水的比例有顯著增加，從1998 年的 35%穩(wěn)步提升到 2003 年的46%，2007年和 2015 年分別達到 60%和 77%。雖然取得了明顯的成就，但現在還有20%多的家庭沒有通自來水，仍然需要進一步加大農村生活用水投資項目力度，同時關注改善農村生活用水的衛(wèi)生條件。
農村電力和電信覆蓋率改善明顯。經過多年努力，村莊通電的比例已經基本達到100%，這也解釋了為何近年來農村電力投資下降的原因，而目前投資主要用于電網維護。另外，農戶擁有手機或電話的比例顯著增加，這一比例從 1998 年的 15%快速增加到2015 年的 100%，農村電話或手機覆蓋基本實現了普及。
農村教育與衛(wèi)生服務是提升農村人力資本的重要保證，從調查數據看，還需加大診所的投資，而農村基礎教育更加值得關注。村莊擁有學校或幼兒園的比例從 1998 年以來一直下降，1998 年有92%的村有學?；蛴變簣@，但到2015 年只有 43%的村還有學校或幼兒園。學校的減少是由于撤點并校，樣本村的孩子可以到擁有更好教育資源的中心校去上學。但幼兒園的缺失卻很可能導致這些農村的兒童輸在在起跑線上。有診所的村莊多年來也一直保持在90%左右?？紤]到獲得醫(yī)療服務的便利性，對這些沒有診所的村，仍然需要投資建立自己的公共衛(wèi)生服務點。
經過最近多年的投資，農村村莊環(huán)境和生態(tài)環(huán)境得到一定的改善。新農村建設后，樣本村擁有生活垃圾堆放點比例大幅度增加，1998 年只有個別村有垃圾堆放點，但 2015 年這一比例達到74%。另外經過退耕還林、封山育林、生態(tài)林等環(huán)境改善項目，水土流失嚴重的村莊比例已經有所下降，但2015 年仍然有 13%的村存在嚴重的水土流失，由此可見環(huán)境保護是一項長期的任務，是要花大力氣堅持投資才能有成效的。正如世界銀行(2008) 指出的，不能忽視環(huán)境問題，將環(huán)境質量視為“不可支付的奢侈品”，而是要將其視為“需要支付的必需品”。
五、結論與政策建議
本文結合了國家宏觀數據與筆者團隊的微觀跟蹤調查數據，對中國農村公共物品投資策略進行了研究。研究發(fā)現，改革開放近四十年來，農村公共投資力度不斷加大，項目涵蓋了人民生產生活的諸多領域，同時也有所側重，集中在道路、灌溉、生活用水以及文化活動場所等領域。農村村級組織負擔了農村公共投資的很大一部分份額，尤其是低收入村對社區(qū)的公共投資更加依賴。
從公共投資的年際變化看，樣本村農村公共投資項目數量增加十分顯著。新農村建設政策實施后，樣本村年均公共投資項目比稅費改革前增加了一倍以上。同時投資增速在不同類別的項目中也不一致。道路項目增幅最快，年均道路投資項目十幾年間增加了三倍多。從投資金額看，稅費改革政策實施后，村級組織能夠動員的資源有了嚴格的限制，村級公共投資的比例大幅度下降，雖然新農村建設開始后，上級投資的比例在增加，但是缺乏配套資金使很多公共投資項目在一些村莊根本無法實現。
對于完全由上級政府投資的項目數量而言，低收入村得到上級政府投資的可能更大。這種反貧困的投資策略，有利于更加快速有效地縮小城鄉(xiāng)差距。時序分析結果進一步顯示了，完全由上級政府投資的項目一直傾向于投向最貧困的農村。但研究結果也表明，在投資規(guī)模上，貧困村莊并未得到上級政府的青睞。富裕的村莊相對于貧困村而言，公共物品提供更多的由自己解決。從公共投資的效果看，近 20 年來多數農村公共服務的水平明顯提高，但是還有一些項目的變化值得關注。雖然灌溉項目投資在不斷增加，但是有效灌溉面積多年沒有顯著變化。擁有小學和幼兒園的村莊比例仍然不到一半，農村學前教育工程還需繼續(xù)努力推進。村莊生態(tài)環(huán)境改善有所改善，但是變化不大，離村民對環(huán)境的要求還有不小的差距。
根據以上分析，可以認為改革開放以來我國農村公共投資帶來的變化值得肯定。然而為了進一步統籌城鄉(xiāng)發(fā)展，借鑒發(fā)達國家的成功經驗，我國還要繼續(xù)加大對農村的投資力度。進一步加大對農村基礎設施、生態(tài)環(huán)境，教育和醫(yī)療等方面的投入。另一方面，要對稅費改革對農村基礎設施投資的負面影響有更充分的認識，特別是針對農村貧困的影響。提議進一步加大政府對貧困農村的公共投資，不僅增加投資的項目數量，更重要的是增加投資規(guī)模，切實提高這些地區(qū)的公共服務水平與公共服務質量。此外，鑒于縣、鄉(xiāng)財力有限，對貧困地區(qū)的公共投資需要更高層級的政府承擔。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：農業(yè)經濟問題,2018(8)
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