改革開(kāi)放四十年間，中國(guó)已基本消除饑餓，共有7億多鄉(xiāng)村人口擺脫了貧窮，貧困發(fā)生率下降到大約3%。這主要?dú)w因于：第一，農(nóng)民漸次贏得了在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制確立過(guò)程中喪失的經(jīng)濟(jì)自由；第二，國(guó)家高層決策群體回應(yīng)公眾訴求，引領(lǐng)人民轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)了高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；第三，政府不斷強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施和人力資本投資，并將社會(huì)保障制度推廣到全國(guó)城鄉(xiāng)；第四，全社會(huì)動(dòng)員，針對(duì)受限于不利區(qū)位和能力薄弱的群體，持續(xù)采取綜合性扶貧措施。當(dāng)前，財(cái)政扶貧資金的邊際減貧效果明顯遞減。因而有必要排除行政力量對(duì)貧困戶(hù)經(jīng)營(yíng)決策的直接干預(yù)，拓寬合作社經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度空間。同時(shí)，消除城鄉(xiāng)居民的權(quán)利不平等，促進(jìn)貧困家庭的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和鄉(xiāng)村人口的城市化。全文共計(jì)26000字，閱讀需要37-52分鐘。
1、引言
改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)在減少極端貧窮（即通常所說(shuō)的絕對(duì)貧困）方面成績(jī)斐然。2015年7月，聯(lián)合國(guó)駐華系統(tǒng)發(fā)布報(bào)告指出：“中國(guó)在落實(shí)千年發(fā)展目標(biāo)上取得了前所未有的卓越成就，其中包括從1990年到2011年，幫助4.39億人擺脫貧困，五歲以下兒童死亡率降低了三分之二，孕產(chǎn)婦死亡率降低了四分之三，將無(wú)法持續(xù)獲得安全飲用水及基本衛(wèi)生設(shè)施的人口比例降低了一半”（聯(lián)合國(guó)，2015）。2016年，世界銀行的一篇政策研究報(bào)告提到，以每人每日收入/消費(fèi)1.90美元為標(biāo)準(zhǔn)估算，中國(guó)的貧困發(fā)生率從1981年的88%下降到2012年的不足7%。該報(bào)告將這一驚人的進(jìn)展，稱(chēng)為鄧小平式改革的傳奇（Gill et al.，2016）。2017年，中國(guó)政府公布，最近30多年來(lái)，共有7億多鄉(xiāng)村貧困人口擺脫貧困，2017年底的貧困發(fā)生率下降到3.1% 。
中國(guó)疆土遼闊，區(qū)域間社會(huì)經(jīng)濟(jì)自然條件和歷史文化環(huán)境千差萬(wàn)別，加之以往四十年的分權(quán)化發(fā)展方式，各地政府和民眾為擺脫貧窮所采取的行動(dòng)，幾乎囊括了世界上所有的減貧手段。而且，由于此間經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，從農(nóng)業(yè)為主的國(guó)家向制造業(yè)大國(guó)的轉(zhuǎn)型，中國(guó)在減貧中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)又獨(dú)具特色。觀察中國(guó)減貧歷程的視角，也因此而多種多樣。近兩年的回顧和總結(jié)，多聚焦于2020年之前及此后的減貧戰(zhàn)略，關(guān)注收入貧困線(xiàn)的調(diào)整和貧困標(biāo)準(zhǔn)所含維度的增加，分析貧困識(shí)別和瞄準(zhǔn)機(jī)制的變化，并評(píng)估相應(yīng)的政策實(shí)施效果。雖然，政策研究的結(jié)論幾乎不約而同地指向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌扶貧，但工業(yè)化與城市化只是作為其中的前提或背景而著墨清淡（北京師范大學(xué)收入分配研究院課題組，2017；Chen et al.，2018；王小林，2018）。
《中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)報(bào)告（2017）》曾專(zhuān)題討論產(chǎn)業(yè)扶貧和就業(yè)扶貧，重點(diǎn)觀察政府在推行“外部介入式全過(guò)程精準(zhǔn)扶貧”的實(shí)踐中，如何在貧困地區(qū)催生特色產(chǎn)業(yè)，以及怎樣借助“扶貧車(chē)間”和省際“勞務(wù)協(xié)作”，促進(jìn)貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移（李培林等，2017）。不過(guò)，這些專(zhuān)題報(bào)告幾近于忽略城市化進(jìn)程和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移所牽涉的城鄉(xiāng)關(guān)系。最近有關(guān)城鄉(xiāng)、區(qū)域、行業(yè)和企業(yè)間勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的一項(xiàng)研究，重點(diǎn)置于揭示改革開(kāi)放對(duì)阻礙要素流動(dòng)的體制性藩籬的突破，帶來(lái)了怎樣的資源配置效率的提高，以及最終對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)。至于其中的減貧效果，則多半存而不論（蔡昉，2018）。
還有一些研究，基于觀察收入分配格局的視角，既闡明了勞動(dòng)力流動(dòng)的制度性障礙，又測(cè)定了貧困家庭勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的減貧效應(yīng)?；蛟S為研究目的和數(shù)據(jù)所限，分析的重點(diǎn)時(shí)段始自1988年，關(guān)注的焦點(diǎn)設(shè)在2012年以來(lái)的新動(dòng)態(tài)，而非回顧和總結(jié)整個(gè)改革開(kāi)放時(shí)期特定領(lǐng)域的變化及其動(dòng)因（李實(shí)等，2017）。前述世界銀行的報(bào)告回顧了將近四十年的中國(guó)改革和開(kāi)放對(duì)于減貧的作用。但報(bào)告的重點(diǎn)并非是總結(jié)中國(guó)經(jīng)驗(yàn)，而是將此案例，視為1950-1970年間形成的“東亞經(jīng)驗(yàn)”在更大人口規(guī)模和更長(zhǎng)歷史時(shí)段的延續(xù)。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步論證世行提出的“勞動(dòng)密集型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、人力資本投資和社會(huì)保障相結(jié)合”的減貧模式的有效性。對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中相關(guān)利益群體的行為，以及由此而導(dǎo)致的政策形成和實(shí)施后果，則略過(guò)不提（Gill et al.，2016）。
鑒于此，本文擬拾遺補(bǔ)闕，采取以下步驟勾勒敘述和分析框架。其一，循著改革開(kāi)放的時(shí)序，追尋城鄉(xiāng)分隔制度被逐步破除的關(guān)節(jié)點(diǎn)。其二，以這些關(guān)節(jié)點(diǎn)為界，分階段討論對(duì)工業(yè)化城市化和減少貧窮發(fā)生決定性影響的重大制度性和政策性變革，闡明變化的緣由以及對(duì)貧困群體生計(jì)的影響。其三，改革開(kāi)放歷程中的扶貧戰(zhàn)略和扶貧政策演進(jìn)，以及政策實(shí)施中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，只是作為此類(lèi)變革的組成部分來(lái)回顧和總結(jié)。
采用這種做法的思維邏輯和歷史事實(shí)還在于，第一，對(duì)于發(fā)展中國(guó)家而言，勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)向工業(yè)轉(zhuǎn)移，從生產(chǎn)率較低的產(chǎn)業(yè)向生產(chǎn)率較高的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，從就業(yè)機(jī)會(huì)較少的農(nóng)村向就業(yè)機(jī)會(huì)較多的城市轉(zhuǎn)移，既是二元經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展的應(yīng)有之義，也是貫穿工業(yè)化城市化過(guò)程的主要內(nèi)容（張培剛、方齊云，1997）。
第二，多數(shù)情況下，貧困人口縱然家徒四壁，仍擁有勞動(dòng)力資源。就業(yè)，特別是轉(zhuǎn)向報(bào)酬有望增加的工作，是他們緩解和擺脫貧困的一個(gè)有效途徑。因此，無(wú)論是人力資本投資還是其他促進(jìn)就業(yè)和勞動(dòng)力流動(dòng)的制度和政策，在緩解貧困的方向和作用上，都與扶貧戰(zhàn)略和政策一致。至于缺少勞動(dòng)力的貧困家庭，以及尚不具備勞動(dòng)能力或喪失勞動(dòng)能力的貧困個(gè)人，只能依靠包括社會(huì)救助在內(nèi)的社會(huì)保障措施而免于深陷困境。
第三，如果說(shuō)以上兩點(diǎn)在理論上和實(shí)踐中均具一般性的話(huà)，中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的城鄉(xiāng)分隔制度，便是一個(gè)相對(duì)于其他二元經(jīng)濟(jì)體的獨(dú)特之處。政府在推行重工業(yè)優(yōu)先和頗具城市偏好的發(fā)展戰(zhàn)略過(guò)程中，通過(guò)糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)政策和人民公社組織制度，將農(nóng)民及其家庭束縛在村莊，并下達(dá)計(jì)劃指標(biāo)落實(shí)“以糧為綱”方針，指令農(nóng)民主要從事種植業(yè)生產(chǎn)。城市消費(fèi)品憑票供給以及公共服務(wù)和社會(huì)保護(hù)與戶(hù)籍相捆綁的政策，進(jìn)一步強(qiáng)化了城鄉(xiāng)之間的制度性壁壘。1977年，農(nóng)林牧漁業(yè)在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中所占的份額為29%，而在其中就業(yè)的勞動(dòng)力則占全國(guó)就業(yè)總數(shù)的74.5%。 到上世紀(jì)80年代實(shí)行土地家庭承包制的時(shí)候，戶(hù)均耕地僅半公頃左右。不難設(shè)想，若無(wú)其他就業(yè)出路，大規(guī)模擁擠在農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)者，如何能擺脫隱蔽性失業(yè)造成的貧窮？正因?yàn)槿绱?，改革開(kāi)放以來(lái)的工業(yè)化和城市化，一直伴隨著農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移對(duì)城鄉(xiāng)之間的制度壁壘的沖擊。
第四，1954年，全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)了中華人民共和國(guó)首部憲法。憲法第三章關(guān)于“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”明文昭示：“中華人民共和國(guó)公民有居住和遷徙的自由。” 然而在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制確立的過(guò)程中，農(nóng)民自由遷徙的權(quán)利被諸多政策條文所剝奪。最近四十年來(lái)，他們?yōu)榱酥\求生活的改善，不約而同地以自己的主動(dòng)性和創(chuàng)造性逐步突破城鄉(xiāng)之間的制度壁壘（劉守英、曹亞鵬，2018）。但凡農(nóng)民成規(guī)模的“以腳投票”行動(dòng)得到政府的積極回應(yīng)，他們也就成功地為自己選擇的謀生方式拓展了制度空間。政府以政策文件形式對(duì)農(nóng)民的創(chuàng)造性行為的認(rèn)可，也就意味著賦予了這些行為的合法性。這一過(guò)程既是改革開(kāi)放的重要內(nèi)容，也是農(nóng)民應(yīng)有的權(quán)利漸次回歸的歷史，因而為我們即將分階段展開(kāi)的討論提供了明晰的線(xiàn)索。
第五，迄今，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留的那些阻礙農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的政策條文已大多廢除，可是進(jìn)城的鄉(xiāng)村戶(hù)籍人口仍未得到與城市戶(hù)籍人口同等的權(quán)利。他們或多或少地被城市的公共服務(wù)和社會(huì)保障制度所排斥（都陽(yáng)等，2014），為昂貴的居住成本所迫而不得不聚居在城區(qū)邊緣，甚至因“城市環(huán)境秩序整治”而遭受行政性驅(qū)逐。農(nóng)村留守兒童人數(shù)高達(dá)6877萬(wàn)的現(xiàn)象（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局等，2018），更是時(shí)時(shí)刻刻提醒政府和公眾，隱形的城鄉(xiāng)制度壁壘依然存在。
為什么農(nóng)民爭(zhēng)取應(yīng)有的“城市權(quán)利”如此艱難？首先，農(nóng)民的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)地位早已在農(nóng)業(yè)集體化運(yùn)動(dòng)中顯著下降。新中國(guó)成立前夕，毛澤東發(fā)表《論人民民主專(zhuān)政》一文，全面闡述新政權(quán)的形態(tài)。其中提出一個(gè)著名的論斷：“嚴(yán)重的問(wèn)題是教育農(nóng)民。”他的論據(jù)在于：“農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)是分散的，根據(jù)蘇聯(lián)的經(jīng)驗(yàn)，需要很長(zhǎng)的時(shí)間和細(xì)心的工作，才能做到農(nóng)業(yè)社會(huì)化。沒(méi)有農(nóng)業(yè)社會(huì)化，就沒(méi)有全部的鞏固的社會(huì)主義?！?1955年，毛澤東在題為《農(nóng)業(yè)合作化問(wèn)題》的報(bào)告中，重申實(shí)行農(nóng)業(yè)集體化，號(hào)召加速改造小農(nóng)經(jīng)濟(jì) 。這些理念付諸實(shí)踐的一個(gè)突出表現(xiàn)，是將農(nóng)民作為改造對(duì)象，強(qiáng)制實(shí)行集體化。以至他們?cè)谑ソ?jīng)濟(jì)自由的同時(shí)，在社會(huì)政治事務(wù)中的決策權(quán)大為削弱，最終在資源分配中也處于不利地位。在以人民公社為標(biāo)志的農(nóng)業(yè)集體化時(shí)期，農(nóng)民的貧窮和饑餓如影隨形?！跋锣l(xiāng)務(wù)農(nóng)”，不但被用作減輕城市就業(yè)壓力的政策工具，而且還作為政治運(yùn)動(dòng)中的懲罰手段。這無(wú)疑是在國(guó)家層面，人為地矮化了農(nóng)業(yè)人口的社會(huì)地位（朱玲，2017）。
其次，在目前的國(guó)家和城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展決策過(guò)程中，農(nóng)民的話(huà)語(yǔ)權(quán)還是相對(duì)微弱。以全國(guó)人大代表的選舉為例，城鄉(xiāng)選民同票同值的規(guī)定自2010年開(kāi)始實(shí)行 。這已然是明顯的歷史進(jìn)步，但農(nóng)民和農(nóng)民工（農(nóng)村遷移工人）群體的代表性依然不足。據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳聯(lián)絡(luò)局提供的信息，始自2018年的十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)共有代表2980名。其中，包括農(nóng)民工在內(nèi)的農(nóng)民代表228名，占比為7.65%。農(nóng)民工代表45名，占比1.51%。如果僅考慮外出農(nóng)民工的數(shù)量，2017年的總數(shù)為17185萬(wàn)人 ，占當(dāng)年中國(guó)大陸總?cè)丝冢?39008萬(wàn)人）的12.36%，就業(yè)人員總數(shù)（77640萬(wàn)人）的22.13%。這些比率，與農(nóng)民工在全國(guó)人大代表中所占份額的懸殊差別，可謂一目了然。
進(jìn)一步講，在中央和地方政府制定政策的過(guò)程中，已越來(lái)越多地納入基層調(diào)查、多方咨詢(xún)、第三方評(píng)估和專(zhuān)題政策研究的成果。最終制定的政策條文，往往是多元社會(huì)群體角力和妥協(xié)的結(jié)果。農(nóng)民及農(nóng)民工的利益訴求通常經(jīng)由政府農(nóng)村工作部門(mén)、學(xué)界、非政府組織和媒體表達(dá)，但這種間接發(fā)聲與農(nóng)民及農(nóng)民工群體的直接訴求相隔多遠(yuǎn)、耗時(shí)多長(zhǎng)，本身就是一個(gè)問(wèn)題。正是出于類(lèi)似的考慮，早在1980年，農(nóng)村政策研究的老前輩杜潤(rùn)生同志就建議，恢復(fù)農(nóng)民協(xié)會(huì)，作為農(nóng)民的代言人，以改善這一職業(yè)群體的政治經(jīng)濟(jì)地位（杜潤(rùn)生，2005）。
保證所有社會(huì)成員平等地實(shí)現(xiàn)其基本權(quán)利，是特定社會(huì)兼容市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自由（效率）和社會(huì)均衡（公平）的根本條件（朱玲、魏眾，2013）。基于這種認(rèn)識(shí)，本文對(duì)最近四十年鄉(xiāng)村減貧歷程的回顧，既討論貧困群體的收入變化和基本需求滿(mǎn)足程度，也關(guān)注他們的基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)狀況。特別要回答的問(wèn)題是，第一，哪些制度性的變化促進(jìn)減貧，哪些阻礙減貧？第二，哪些變化出自農(nóng)民對(duì)制度障礙的沖擊，哪些變化緣于政策制定者的相機(jī)抉擇？第三，目前還有哪些制度安排不利于減貧？如何排除這些障礙？為此，以下將主要采用現(xiàn)有的政策文件、統(tǒng)計(jì)公報(bào)、專(zhuān)題研究文獻(xiàn)和筆者以往的實(shí)地調(diào)查記錄，作為陳述和討論的基礎(chǔ)。
2、從消除饑餓到擺脫貧窮
如今，“脫貧致富”在中國(guó)官方話(huà)語(yǔ)和媒體表述中已成常用詞。然而事實(shí)上，無(wú)論是國(guó)家和地區(qū)，還是貧困群體和家庭，從“脫貧”到“致富”，通常都需經(jīng)歷漫長(zhǎng)的發(fā)展過(guò)程。特別是，貧窮程度越深的群體，脫貧的難度也就越大。以往四十年的鄉(xiāng)村減貧歷程，因而也體現(xiàn)出鮮明的階段性。本節(jié)擬將這四十年分為五個(gè)階段，圍繞上節(jié)提出的焦點(diǎn)問(wèn)題展開(kāi)討論。
（一）、始自溫飽追求的農(nóng)村改革（1978-1985）
根據(jù)2015年聯(lián)合國(guó)對(duì)17項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的陳述，貧窮可以定義為“不僅是缺乏收入和資源導(dǎo)致難以維持生計(jì)，還表現(xiàn)為饑餓和營(yíng)養(yǎng)不良、無(wú)法充分獲得教育和其他基本公共服務(wù)、受社會(huì)歧視和排斥以及無(wú)法參與決策”（聯(lián)合國(guó)，2015）。饑餓，不僅指維持一個(gè)健康的生命所需的熱能攝入不足，而且還有營(yíng)養(yǎng)素缺乏的含義（聯(lián)合國(guó)糧食與農(nóng)業(yè)組織，2017）。一個(gè)家庭和個(gè)人只要能有充足的食物，即使達(dá)不到營(yíng)養(yǎng)均衡，也可避免食不果腹即熱能不足了。在中國(guó)，人們常用“食不果腹”和“衣不蔽體”來(lái)表達(dá)極端貧窮的狀態(tài)，而溫飽正是維持人類(lèi)存活的必要條件。1978年開(kāi)始的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革，即出自農(nóng)民對(duì)溫飽的追求和政府解決當(dāng)時(shí)“九億人民的吃飯問(wèn)題” 的政治意愿。
1976年10月，歷時(shí)十年的“文革”結(jié)束，社會(huì)秩序亟須恢復(fù)，各行各業(yè)百?gòu)U待興。1978年末的中共十一屆三中全會(huì)和此前的中央工作會(huì)議，以宣告工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)和申明四個(gè)現(xiàn)代化目標(biāo)的方式，重振旗鼓聚攏民心，啟動(dòng)了以改革開(kāi)放為標(biāo)志的重大歷史轉(zhuǎn)折。 還值得注意的是，這次全會(huì)原則通過(guò)了《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定（草案）》。其中明確指出，“農(nóng)村生產(chǎn)力水平很低，農(nóng)民生活很苦，擴(kuò)大再生產(chǎn)的能力很薄弱”?！耙痪牌咂吣耆珖?guó)平均每人占有的糧食還略少于一九五七年, 農(nóng)村還有一億幾千萬(wàn)人口糧不足”。為了扭轉(zhuǎn)這一狀況，該草案尤其強(qiáng)調(diào)發(fā)揮農(nóng)民的積極性，“在經(jīng)濟(jì)上充分關(guān)心他們的物質(zhì)利益，在政治上切實(shí)保障他們的民主權(quán)利”。這就為接踵而來(lái)的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)制度變革，提供了必要的政治條件。
十一屆三中全會(huì)召開(kāi)之前，安徽、四川、貴州等省的農(nóng)民為了“吃飽肚子”，已開(kāi)始自發(fā)組織實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包生產(chǎn)責(zé)任制，并得到地方主政官員的認(rèn)可。安徽小崗村的“大包干”，即土地的家庭承包經(jīng)營(yíng)方式，則進(jìn)一步使農(nóng)戶(hù)成為相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)主體（陳錫文，2017）。對(duì)此，高層決策者的意識(shí)形態(tài)爭(zhēng)論非同尋常地激烈和尖銳（趙樹(shù)凱，2018）。能夠促使他們逐漸達(dá)成共識(shí)的主要因素，一是消除饑餓的共同意愿；二是出于減少救濟(jì)糧款發(fā)放從而減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)的考慮；三是對(duì)鄧小平的政治權(quán)威的認(rèn)同與服從；四是改革中農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的事實(shí)本身即具有說(shuō)服力（杜潤(rùn)生，2005）。
1982-1986年間，立足于扎實(shí)的調(diào)查研究和廣泛的政治協(xié)商基礎(chǔ)之上的5個(gè)中央一號(hào)文件，既肯定了農(nóng)民在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)制度中的偉大創(chuàng)舉，又及時(shí)回應(yīng)了隨之而來(lái)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化。在放活農(nóng)村工商業(yè)、疏通流通渠道、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、取消統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)、增加農(nóng)業(yè)投入和調(diào)整工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系等多個(gè)方面，用一系列的制度創(chuàng)新激發(fā)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的活力。此間人民公社體制的消解，更是擴(kuò)展了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)自由，使他們得以憑借自己的努力，大幅度地減少了饑餓和貧窮。尤其需要強(qiáng)調(diào)的是：
第一，農(nóng)戶(hù)獲得了長(zhǎng)時(shí)段的土地使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)決策權(quán)，以及相應(yīng)的剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)。農(nóng)民將與此相關(guān)的收入分配制度變化，準(zhǔn)確地概括為“交夠國(guó)家的，留足集體的，剩下都是自己的”。這種制度安排，對(duì)于他們?cè)黾由a(chǎn)和提高收入，無(wú)疑是巨大的激勵(lì)。
第二，農(nóng)村土地的家庭承包經(jīng)營(yíng)制，實(shí)質(zhì)上不僅賦予農(nóng)民部分財(cái)產(chǎn)權(quán)，而且還使他們獲得了支配自己勞動(dòng)力的自由。這也就為提高資源配置效率和促進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，創(chuàng)造了前提條件。
第三，改革初期，伴隨土地經(jīng)營(yíng)制度創(chuàng)新的，還有農(nóng)業(yè)價(jià)格支持政策（主要是糧食收購(gòu)和農(nóng)資銷(xiāo)售價(jià)格補(bǔ)貼），加之此前的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和化肥生產(chǎn)投資正處于回報(bào)遞增期，諸多有利因素刺激農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了前所未有的快速增長(zhǎng)。世界銀行的報(bào)告表明：1970-1978年間，中國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率年均提高2.7%；1979-1984年間，年均提高7.1%（Gill et al.，2016）。同期，糧食、棉花、油料、肉類(lèi)和水產(chǎn)等主要農(nóng)產(chǎn)品的總產(chǎn)量大幅增加，全國(guó)農(nóng)民家庭的人均凈收入平均每年提高11%（Zhu，1991）。這不但緩解了鄉(xiāng)村人口的饑餓和貧窮，而且還豐富了城市人口的餐桌，為農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市工業(yè)服務(wù)業(yè)增長(zhǎng)及相應(yīng)的人口規(guī)模擴(kuò)張，打下了良好的基礎(chǔ)。
從1978年到1985年，農(nóng)村未獲溫飽的貧困人口由2.5億人減少到1.25億人，他們占農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎赜?0.7％下降到14.8％（中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室，2001）。那些依然缺吃少穿的群體，多數(shù)由于生存環(huán)境惡劣和人力資本缺乏而未能充分利用改革的機(jī)遇。他們居住的地區(qū)，或者是資源和基礎(chǔ)設(shè)施條件均不利，或者是雖有資源潛力但基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。共同的現(xiàn)象，是這些地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r與全國(guó)平均水平的差距逐漸擴(kuò)大。因此，中央政府在推進(jìn)農(nóng)村改革的同時(shí)，于1982年在甘肅、寧夏開(kāi)始實(shí)施扶貧計(jì)劃，將目標(biāo)設(shè)定為解決貧困人口的溫飽問(wèn)題。1985年底，又將這一目標(biāo)納入全國(guó)性的農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略（朱玲、蔣中一，1994）。
（二）對(duì)外開(kāi)放和區(qū)域發(fā)展中的就業(yè)創(chuàng)造（1986-1992）
改革前農(nóng)村存在的隱蔽性失業(yè)，在土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制普及后轉(zhuǎn)為顯性。農(nóng)民為了創(chuàng)造就業(yè)和增加收入，一方面調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大那些足以提高勞動(dòng)密集程度和產(chǎn)品附加值的生產(chǎn)分支；另一方面，積極發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，開(kāi)辟新的就業(yè)領(lǐng)域。由于不同區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件本已千差萬(wàn)別，同一期間的發(fā)展模式不僅各具特色，農(nóng)村人口遭遇的制度性障礙也各不相同。
歷經(jīng)土地經(jīng)營(yíng)制度改革而仍然遭受饑餓威脅的貧困群體，主要聚居在西部農(nóng)村。因此，1986年首次出臺(tái)的全國(guó)性扶貧計(jì)劃帶有鮮明的區(qū)域瞄準(zhǔn)特征，即中央政府撥款扶持的對(duì)象是貧困縣。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的落后地區(qū)援助方式相比，此時(shí)的扶貧戰(zhàn)略充分顯示了增長(zhǎng)激勵(lì)和效率導(dǎo)向的特征。第一，改變單純救濟(jì)的辦法，賦予農(nóng)牧民更大的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)（例如自由銷(xiāo)售）；減免稅收，促使貧困地區(qū)的政府和人民因地制宜發(fā)展經(jīng)濟(jì)。第二，中央和地方政府投資、貧困地區(qū)居民投勞，多方合作改善當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)和生活條件。第三，由中央各職能部門(mén)組織對(duì)貧困地區(qū)進(jìn)行綜合性投入，例如科技、教育、醫(yī)療保健、林業(yè)和水利建設(shè)，等等。初始的全國(guó)性扶貧行動(dòng)主要由政府動(dòng)員，通過(guò)行政系統(tǒng)自上而下組織實(shí)施，這是不同于其他發(fā)展中國(guó)家的又一個(gè)特征。由于扶貧行動(dòng)特別是基礎(chǔ)設(shè)施投資，本身具有公共產(chǎn)品供給的性質(zhì)，這種行政動(dòng)員和實(shí)施方式在社會(huì)組織和市場(chǎng)機(jī)制發(fā)育不足的情況下，可謂別具優(yōu)勢(shì)。
不過(guò)，強(qiáng)大的外在行政力量干預(yù)也有可能與致貧因素一起，限制受援群體的創(chuàng)造力。上世紀(jì)的農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，主要是在受援區(qū)域內(nèi)及當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)中尋找脫貧門(mén)路。1989年，在國(guó)家重點(diǎn)扶持的貧困縣當(dāng)中，東部地區(qū)的縣份已有79%越過(guò)了當(dāng)年的貧困門(mén)檻（農(nóng)民家庭年人均純收入350元）。這個(gè)比率在中部為35%，在西部?jī)H有18%。鑒于此，中央政府強(qiáng)調(diào)，把扶貧工作向深山區(qū)、石山區(qū)、高寒山區(qū)延伸，向少數(shù)民族地區(qū)延伸。在扶貧計(jì)劃中，把解決缺糧問(wèn)題置于首位，每年調(diào)撥100萬(wàn)噸以工代賑專(zhuān)用糧，投放于貧困地區(qū)的基本農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目。目標(biāo)是在“八五”期間（1991-1995），平均每人1畝基本農(nóng)田，滿(mǎn)足貧困人口的糧食需求（朱玲、蔣中一，1994）。
相形之下，沿海地區(qū)特別是長(zhǎng)江三角洲和珠江三角洲一帶的農(nóng)民，已經(jīng)開(kāi)始從事多元化的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。若非如此，在人多地少的條件下，他們也難以走出貧窮。上世紀(jì)80年代后期的農(nóng)村工業(yè)化，無(wú)論是在理論上還是在實(shí)踐中，都為四十年的改革開(kāi)放史留下了濃重的一筆。那時(shí)的城市國(guó)企尚在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下實(shí)行以國(guó)家“放權(quán)讓利”為標(biāo)志的改革，并未給農(nóng)村勞動(dòng)力的區(qū)域和城鄉(xiāng)流動(dòng)留下多少制度空間。農(nóng)村勞動(dòng)者只好在本鄉(xiāng)本村建立工業(yè)企業(yè)，成就了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起的局面。對(duì)此，中央政府曾以“離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城”的政策口號(hào)予以肯定。今天看來(lái)，這種行為更多地是制度扭曲下的權(quán)宜之計(jì)，而非工業(yè)化城市化進(jìn)程中的必然階段。
源頭不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在起步之初，遭遇的不僅僅是缺乏資金和人才的難題。制度性的歧視，是不同地域和類(lèi)型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在發(fā)展中面臨的最大障礙。人民公社時(shí)代的社隊(duì)企業(yè)，就被限制在不與大工業(yè)爭(zhēng)原料、爭(zhēng)貸款和爭(zhēng)市場(chǎng)的范圍內(nèi)。“文革”之后，在社隊(duì)企業(yè)基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的蘇南農(nóng)村工業(yè)，又被“三就地”的指令羈絆，即只可就地取材，就地加工，就地銷(xiāo)售。然而工商業(yè)的發(fā)展畢竟為農(nóng)民創(chuàng)造了就業(yè)和收入，還為基層政府和社區(qū)管理機(jī)構(gòu)貢獻(xiàn)了財(cái)力。因此，這種有悖經(jīng)濟(jì)規(guī)律的指令，不僅受到基層干部和農(nóng)民的共同抵制，也未得到地方政府的配合。1982和1983年的中央一號(hào)文件，以及1984年第4號(hào)文件（《關(guān)于開(kāi)創(chuàng)社隊(duì)企業(yè)新局面的報(bào)告》），向農(nóng)民開(kāi)放了更多的權(quán)利。不但鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)隨之快速增長(zhǎng)，還出現(xiàn)了個(gè)體企業(yè)、合伙企業(yè)和私人企業(yè)（杜潤(rùn)生，2005）。
相對(duì)于以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主創(chuàng)辦企業(yè)的“蘇南模式”，起步于農(nóng)民家庭工商業(yè)的“溫州模式”，由于其鮮明的非公有制色彩，不但在運(yùn)行中被計(jì)劃經(jīng)濟(jì)機(jī)制排擠，而且還受到來(lái)自意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的輿論“討伐”。以至一些先行創(chuàng)業(yè)者鋃鐺入獄，支持家庭工商業(yè)發(fā)展的地方主政官員遭到貶黜（董輔礽，1986，2002；王運(yùn)正，2018）。其實(shí)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的限制和對(duì)家庭工商業(yè)的阻擊，與先前對(duì)土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制的否定，有著共同的思想淵源。那就是對(duì)社會(huì)主義所有制的先驗(yàn)理解，甚或是將斯大林模式下的蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)奉為圭臬。在這種模式下，社會(huì)主義所有制的高級(jí)形式為全民所有制，低級(jí)形式為集體所有制。個(gè)體所有制及其他形式的所有制，必須為全民所有制和集體所有制這兩種公有制形式所取代。而且，低級(jí)公有制形式須向高級(jí)形式過(guò)渡，目標(biāo)是建立全社會(huì)的單一的全民所有制。
在實(shí)踐中，以全民所有制和集體所有制為基礎(chǔ)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，乃國(guó)家行政權(quán)力和資源配置權(quán)力的結(jié)合（董輔礽，1979，1985）。農(nóng)民突破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制及公有制企業(yè)形態(tài)的努力，不啻是對(duì)計(jì)劃?rùn)?quán)威和行政權(quán)力的挑戰(zhàn)。因此，對(duì)非公有制企業(yè)形態(tài)的壓制，以及對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)中就業(yè)群體的歧視，既出自施壓一方的觀念障礙，又因?yàn)樗麄儗?duì)農(nóng)民的被剝奪狀態(tài)缺少同理心，而且還恰恰手握行政權(quán)力。然而，農(nóng)民不惜向政府讓渡部分產(chǎn)權(quán)也要經(jīng)營(yíng)非公有企業(yè)的種種變通行為，以及2000萬(wàn)城市待業(yè)青年向政府請(qǐng)?jiān)敢ぷ鳎瑢?shí)際上都是在“用腳投票”。廣東農(nóng)民冒死逃港，更是用生命來(lái)表達(dá)自己的選擇（蕭冬連，2018a，2018b）。
對(duì)此，一些既體察民情又具備國(guó)際視野的中央和地方主政者的回應(yīng)是，創(chuàng)新制度、發(fā)展經(jīng)濟(jì)。鄧小平不僅早就號(hào)召“解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看” ，而且還根據(jù)世界政治經(jīng)濟(jì)格局，認(rèn)定必須從社會(huì)主義初級(jí)階段的國(guó)情出發(fā)，快速推進(jìn)工業(yè)化，才能抓住中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的窗口機(jī)會(huì)。引入境外資金、設(shè)備、經(jīng)營(yíng)管理和技術(shù)人才，便成了一種順理成章的決策。中央政府相繼推出設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)、沿海開(kāi)放城市和沿海開(kāi)放區(qū)的方案，賦予開(kāi)放區(qū)的地方政府更多的自主權(quán)，以開(kāi)放促改革，以改革促開(kāi)放。在此背景下，非公有制企業(yè)形態(tài)中又增添了“三資”企業(yè)。
這些引進(jìn)的現(xiàn)代工業(yè)企業(yè)，不僅充分利用了中國(guó)大陸勞動(dòng)力資源豐富的優(yōu)勢(shì)，而且還帶動(dòng)了廣東、福建等沿海地區(qū)出口導(dǎo)向型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。盡管“三資”企業(yè)及其他非公有制企業(yè)為政府提供了大量稅收，為適齡勞動(dòng)者創(chuàng)造了舉世矚目的就業(yè)崗位，還是屢遭質(zhì)疑、非難和坎坷。鄧小平1992年視察南方時(shí)的講話(huà)，為多種所有制企業(yè)的發(fā)展，擴(kuò)展了制度和輿論空間。他明確提出，要以是否有利于發(fā)展生產(chǎn)力、有利于增強(qiáng)綜合國(guó)力和有利于提高人民生活水平，作為評(píng)判制度創(chuàng)新性質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)。尤其是，關(guān)于“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)不等于社會(huì)主義”和“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不等于資本主義”的論述，為中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，奠定了思想基礎(chǔ) 。
1986-1992年間，雖然改革開(kāi)放的進(jìn)程曲曲折折，農(nóng)民還是從快速工業(yè)化及相關(guān)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)活動(dòng)中受益良多。農(nóng)民家庭在收入水平提高的同時(shí)，收入來(lái)源也漸趨豐富。從工資性收入占全國(guó)農(nóng)民家庭人均凈收入的比重來(lái)看，從1983-1984年間的10%左右，增加到1990年的20.2%（參見(jiàn)圖1）。此外，沿海地區(qū)的改革開(kāi)放，促使一些成功發(fā)展工商業(yè)的村莊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，變成了工商小鎮(zhèn)或規(guī)模不等的城市。城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)帶來(lái)的勞動(dòng)力需求，又為此后欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力的大規(guī)?？绯青l(xiāng)、跨區(qū)域流動(dòng)，創(chuàng)造了必不可少的條件。
圖1 農(nóng)村居民收入來(lái)源占比 單位：%
資料來(lái)源:根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒1986》第673頁(yè)、《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2009》第338頁(yè)、《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2005》第359頁(yè)、《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2013》第399頁(yè)、《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2017》第168頁(yè)的數(shù)據(jù)計(jì)算而得。
注：2012年及之前，統(tǒng)計(jì)口徑是人均純收入，之后是人均可支配收入；1983、1984兩年工資性收入的統(tǒng)計(jì)口徑是勞動(dòng)者報(bào)酬收入，包括從集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)中獲得的收入以及從經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體得到的收入；1983、1984、1985和1990年無(wú)分項(xiàng)統(tǒng)計(jì)的“財(cái)產(chǎn)性收入”和“轉(zhuǎn)移性收入”數(shù)據(jù)。
（三）農(nóng)村勞動(dòng)力區(qū)域性流動(dòng)的減貧效應(yīng)（1993-2002）
1993年，中共十四大宣告了進(jìn)一步改革的方向，即建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。十四屆三中全會(huì)所做的決定不但提出：“國(guó)家要為各種所有制經(jīng)濟(jì)平等參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造條件，對(duì)各類(lèi)企業(yè)一視同仁”；而且還強(qiáng)調(diào)：“鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力逐步向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和地區(qū)間的有序流動(dòng)” 。這就一方面，強(qiáng)化了對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政策激勵(lì)，從而為此間的工業(yè)化和城市化添加了“增量改革”的特征；另一方面，為農(nóng)村勞動(dòng)力在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的薄弱之處突破區(qū)域性流動(dòng)的限制，開(kāi)辟了一條可行的路徑。其成效，在十四大之后城鎮(zhèn)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)就業(yè)人數(shù)大幅增加的趨勢(shì)中大致得到反映。到2002年，城鎮(zhèn)地區(qū)就業(yè)總數(shù)達(dá)25159萬(wàn)人，非國(guó)有經(jīng)濟(jì)吸納的就業(yè)者占71.5%（參見(jiàn)圖2）。
圖2 城鎮(zhèn)地區(qū)國(guó)有和非國(guó)有單位就業(yè)人數(shù)（1978-2016） 單位：萬(wàn)人
資料來(lái)源：相應(yīng)年份《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。
注：2002年開(kāi)始，統(tǒng)計(jì)局對(duì)1990-2001年所公布的城鎮(zhèn)地區(qū)就業(yè)人員總數(shù)進(jìn)行了微調(diào)。這里是調(diào)整后的數(shù)據(jù)；非國(guó)有單位就業(yè)人數(shù)=城鎮(zhèn)地區(qū)就業(yè)人員總數(shù)-城鎮(zhèn)地區(qū)國(guó)有單位就業(yè)人數(shù)。
理論上講，農(nóng)村勞動(dòng)力向工業(yè)（包括服務(wù)業(yè)）聚集的城市轉(zhuǎn)移，本身即包含減貧效應(yīng)。因?yàn)檗D(zhuǎn)移的動(dòng)機(jī)，既來(lái)自城鄉(xiāng)收入差距的“拉力”，也出自農(nóng)村內(nèi)部的收入差距對(duì)收入較低的群體產(chǎn)生的推力。收入較低的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向城市就業(yè)，既能增加其收入，又可提高人力資本水平，結(jié)果還將促進(jìn)二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展。然而在中國(guó)的現(xiàn)實(shí)中，跨城鄉(xiāng)的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移不僅受阻于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留的制度性壁壘，而且還遭遇城市戶(hù)籍居民的排斥和城市政府新增的政策性障礙。即便是在改革開(kāi)放的前沿深圳，“離土又離鄉(xiāng)”的農(nóng)民來(lái)此務(wù)工經(jīng)商的歷程也非一帆風(fēng)順。僅從2017年深圳市政府宣布失效的一些規(guī)范性文件的名稱(chēng)，即可略見(jiàn)一斑 。
其一，1979-1984年間，文件中逐漸出現(xiàn)“外來(lái)民工”的稱(chēng)謂，對(duì)外來(lái)就業(yè)人員的政策規(guī)定，從“清理”轉(zhuǎn)向收費(fèi)管理。例如：《關(guān)于不要雇請(qǐng)汕頭菜農(nóng)作臨（時(shí)）工、合同工的通知》（深革發(fā)〔1979〕171號(hào)），《關(guān)于從嚴(yán)掌握使用臨時(shí)工的通知》（深革發(fā)〔1980〕64號(hào)），尤其是《關(guān)于清理外來(lái)人員的通知》（深革發(fā)〔1980〕84號(hào)），明顯包含拒人于城外之意?！蛾P(guān)于加強(qiáng)對(duì)外來(lái)人員管理工作的補(bǔ)充規(guī)定》（深革發(fā)〔1981〕131號(hào)），《批轉(zhuǎn)市勞動(dòng)局〈關(guān)于特區(qū)企業(yè)合同制工人勞務(wù)費(fèi)收繳問(wèn)題的請(qǐng)示〉的通知》（深府〔1982〕180號(hào)），以及《關(guān)于外來(lái)民工的瘧防工作的管理規(guī)定》（深府〔1984〕88號(hào)），既表明接納外來(lái)工的意向，卻又以收費(fèi)措施增加企業(yè)用工和外來(lái)工就業(yè)的成本，從而反映出市政府限制外來(lái)工數(shù)量的政策傾向。
其二，1988-1991年間，對(duì)外來(lái)工的管理在政策搖擺中有了一定程度的社會(huì)包容。這表現(xiàn)在出現(xiàn)頻率較高的文件用語(yǔ)上，便是時(shí)而“整頓、清理”，時(shí)而“安置、培訓(xùn)”。例如，市政府先后下達(dá)了《關(guān)于嚴(yán)格控制使用外地臨時(shí)工的緊急通知》（深府〔1988〕319號(hào)），《轉(zhuǎn)發(fā)市公安局、勞動(dòng)局關(guān)于整頓外來(lái)勞動(dòng)力，清理“三無(wú)”人員，控制暫住人口膨脹的工作意見(jiàn)的通知》（深府〔1988〕383號(hào)），以及《印發(fā)〈關(guān)于整頓清理暫住人口的工作方案〉的通知》（深府辦〔1991〕239號(hào)）。其中，壓縮外來(lái)人口規(guī)模的意圖可謂不言自明。同期，還有《關(guān)于印發(fā)〈深圳特區(qū)暫住人員安置區(qū)建設(shè)管理試行方案〉的通知》（深府〔1990〕259號(hào)），《關(guān)于停止對(duì)企事業(yè)單位和暫住人員收取管理費(fèi)、治安費(fèi)的通知》（深府〔1991〕11號(hào)），以及《批轉(zhuǎn)市勞動(dòng)局關(guān)于深圳市工人職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)十年規(guī)劃和“八五”計(jì)劃的通知》（深府〔1991〕478號(hào)）。從這些標(biāo)題不難看出，市政府不但主動(dòng)減輕了施加給用工單位和外來(lái)工的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，而且還為外來(lái)工的人力資本投資做出了制度安排。
其三，1996-2002年間，沿海開(kāi)放地帶的工業(yè)化和城市化突飛猛進(jìn)。此前，糧油票證等消費(fèi)品配額供給制度已在全國(guó)范圍內(nèi)廢除，極大地方便了區(qū)域間的勞動(dòng)力流動(dòng)，涌向沿海地區(qū)的“民工潮”隨之成為上世紀(jì)90年代的一個(gè)熱點(diǎn)事件。與此相對(duì)應(yīng)的深圳市政府文件，在更大程度上顯示了對(duì)外來(lái)民工的制度性接納?！蛾P(guān)于做好春節(jié)期間組織民工有序流動(dòng)工作的通知》（深府〔1996〕348號(hào)），以及《深圳市人民政府關(guān)于辦理2002年勞務(wù)暫住證有關(guān)問(wèn)題的通告》（深府〔2002〕27號(hào)），便是恰當(dāng)?shù)陌咐?/p>
深圳作為典型的新興工業(yè)城市，本地戶(hù)籍的勞動(dòng)人口就業(yè)幾乎不受外來(lái)工流入的影響。因此，城市管理制度的社會(huì)包容度隨著經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的進(jìn)程日益增大。至于老工業(yè)城市，對(duì)農(nóng)村遷移人口的社會(huì)包容度則狹窄了許多。1993年之后，以“抓大放小”、建立現(xiàn)代企業(yè)制度為特征的國(guó)企改革迅速推進(jìn)，企業(yè)所有制形態(tài)轉(zhuǎn)而由“國(guó)有”和“非國(guó)有”來(lái)區(qū)分。一方面，相當(dāng)一批中小型國(guó)企和集體企業(yè)轉(zhuǎn)制，成為私人持有的民營(yíng)企業(yè)，并游離出大量剩余人員；另一方面，大型國(guó)企在公司制改造過(guò)程中，也在削減冗員。數(shù)量可觀的“下崗工人”安置和再就業(yè)，因而成為市政府優(yōu)先考慮的一個(gè)問(wèn)題。
不過(guò)，下崗工人原有的技能和就業(yè)意愿與新增的崗位需求并不完全匹配，這就給進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)村遷移勞動(dòng)者留下了就業(yè)和創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)。城市政府為了既保護(hù)本城戶(hù)籍人員的就業(yè)崗位，又吸納經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所需的低成本勞動(dòng)力，紛紛針對(duì)農(nóng)村遷移勞動(dòng)者設(shè)計(jì)“制度柵欄”。這種制度柵欄的開(kāi)合及其疏密程度，由城市管理者控制。其變動(dòng)多半取決于市政府和本城戶(hù)籍居民的利益變化，外來(lái)就業(yè)者并無(wú)發(fā)言權(quán)。即便是在同一城市就業(yè)多年，他們也難以參與城市的政治決策而只可能得到部分經(jīng)濟(jì)權(quán)利。這一點(diǎn)，在中國(guó)最大的工業(yè)城市上海市的外來(lái)工管理文件中，就有頗具代表性的反映。
第一，外來(lái)勞動(dòng)者只能進(jìn)入本地戶(hù)籍勞動(dòng)力不足的就業(yè)崗位。1993年的《上海市單位使用和聘用外地勞動(dòng)力管理暫行規(guī)定》中的第五條便如此要求 。很明顯，外來(lái)勞動(dòng)者甫一進(jìn)入上海勞動(dòng)力市場(chǎng)，其就業(yè)和發(fā)展機(jī)會(huì)就被這樣的前提規(guī)定削減了不少。
第二，通過(guò)行政程序規(guī)范用人單位的基本招聘標(biāo)準(zhǔn)。1994年的《上海市外地勞動(dòng)力務(wù)工許可證管理試行辦法》規(guī)定 ，用人單位申領(lǐng)《務(wù)工證》必須提交6份材料，除了用工審批文件、勞務(wù)合同和務(wù)工人員的身份證明外，還須提供受雇者初中以上的學(xué)歷證明、上海市衛(wèi)生局指定醫(yī)院出具的健康證明，以及公安部門(mén)核發(fā)的《寄住證》?？紤]到自1994年秋季全國(guó)才開(kāi)始普及九年義務(wù)教育，這些規(guī)定無(wú)異于促使用工單位如同“撇奶油”一般，從當(dāng)時(shí)的農(nóng)村遷移勞動(dòng)者中僅選擇優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力。
第三，有關(guān)《務(wù)工證》的申領(lǐng)辦法，強(qiáng)調(diào)用工單位和外來(lái)務(wù)工人員雙雙提交證明材料，無(wú)形中增加了外來(lái)勞動(dòng)者從事非正規(guī)就業(yè)活動(dòng)的困難。這恰恰反映出，在勞動(dòng)力市場(chǎng)尚未發(fā)育的條件下，城市管理者對(duì)就業(yè)形式的多樣化認(rèn)識(shí)不足?；蛟S出于類(lèi)似的原因，1994年，市政管理部門(mén)設(shè)立上海市遣送站分站，把拾荒者也納入收容遣送對(duì)象（李麗煥，2010）。這種狀況，在1996年的《上海市外來(lái)流動(dòng)人員管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》） 中有所改善。最明顯的是，增添了有關(guān)家政服務(wù)人員申領(lǐng)就業(yè)證和個(gè)體工商戶(hù)申領(lǐng)營(yíng)業(yè)許可證的規(guī)定。
第四，對(duì)領(lǐng)到務(wù)工證（就業(yè)證）的農(nóng)村遷移勞動(dòng)者，城市管理部門(mén)亦提供一些基本的入門(mén)服務(wù)，幫助他們適應(yīng)城市化和工業(yè)化的社會(huì)。譬如1996年的《條例》即規(guī)定，用人單位應(yīng)對(duì)外來(lái)人員進(jìn)行法律知識(shí)、職業(yè)技術(shù)、勞動(dòng)安全、社會(huì)公德等方面的教育培訓(xùn)。此外，還規(guī)定外來(lái)就業(yè)者領(lǐng)取暫住證后，十五日之內(nèi)體檢；其中的育齡婦女還須到計(jì)劃生育部門(mén)驗(yàn)證。
第五，設(shè)立藍(lán)印戶(hù)口制度，從外來(lái)人員中篩選財(cái)富精英和知識(shí)精英（有一定財(cái)力的投資者、商品住宅購(gòu)買(mǎi)者和單位急需聘用的科技人員和管理人員），給予一定程度的上海市民福利待遇。例如，“在入托、入園和義務(wù)教育階段的入學(xué)、申領(lǐng)營(yíng)業(yè)執(zhí)照、安裝煤氣和電話(huà)等方面享受本市常住戶(hù)口者的同等待遇?！?/p>
第六，借助勞動(dòng)監(jiān)察和居民管理網(wǎng)絡(luò)以及罰款措施，保證上述政策性規(guī)定的實(shí)行。
縱然進(jìn)城就業(yè)面臨的制度環(huán)境近乎苛刻，源自中西部農(nóng)村的民工潮依然浩浩蕩蕩。據(jù)2001年《中國(guó)的農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)》白皮書(shū)公布的消息，四川是全國(guó)勞務(wù)輸出最多的省份，每年有800多萬(wàn)人實(shí)現(xiàn)異地就業(yè)，通過(guò)郵局寄回家鄉(xiāng)的資金每年約200億元（中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室，2001年）。那么，這些跨地區(qū)、跨城鄉(xiāng)的遷移勞動(dòng)者屬于貧困人口嗎？首先可以肯定，他們未必都來(lái)自極端貧困地區(qū)也未必是最窮的人，因?yàn)闃O端貧困群體或者支付不起遷移費(fèi)用，或者由于人力資本水平太低而很難逾越城市勞動(dòng)力市場(chǎng)的門(mén)檻。
其次，農(nóng)村遷移勞動(dòng)者多為家鄉(xiāng)的低收入者，進(jìn)城務(wù)工期間明顯是城市里的窮人。若按國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn)衡量，屬于尚未脫貧的群體。若非如此，很難設(shè)想他們會(huì)含辛茹苦背井離鄉(xiāng)，從事城里人不愿做的高風(fēng)險(xiǎn)、高強(qiáng)度、勞動(dòng)環(huán)境不佳的工作。再其次，已有的研究表明，遷移勞動(dòng)者在貧困地區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力中的比重，從1997年的19.9%上升到2000年的25%，涉及的家庭由39.9%增加到51.1%。而且，貧困家庭的成員在遷移就業(yè)后，通過(guò)收入轉(zhuǎn)移顯著地降低了其他成員的貧困發(fā)生率（蔡昉等，2006）。
1993-2002年間，貧困地區(qū)留守農(nóng)戶(hù)的生活狀況又如何呢？《國(guó)家八七脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃》（1994-2000）的目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，貧困地區(qū)糧食產(chǎn)量年均增長(zhǎng)1.9％，農(nóng)民人均純收入年均增長(zhǎng)12.8％，絕大多數(shù)農(nóng)戶(hù)解決了缺糧問(wèn)題。到2000年底，貧困地區(qū)通電、通路、通郵、通電話(huà)的行政村分別達(dá)到95.5%、89％、69％和67.7％。在592個(gè)國(guó)家重點(diǎn)扶持的貧困縣中，有53.7%的縣基本普及了九年義務(wù)教育和掃除了青壯年文盲。這就為進(jìn)一步促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和緩解貧困，創(chuàng)造了必要的人力資本和基礎(chǔ)設(shè)施條件。
（四）社會(huì)保障體系的擴(kuò)展與扶貧行動(dòng)的深化（2003-2011）
上世紀(jì)90年代，中國(guó)經(jīng)濟(jì)在市場(chǎng)取向的改革中逐漸融入了經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程。市場(chǎng)化和全球化相互推動(dòng)，帶來(lái)了更多有利于增長(zhǎng)的因素，經(jīng)濟(jì)體量迅速增大。與此同時(shí)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中累積的矛盾愈益尖銳。進(jìn)入21世紀(jì)，“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”的呼聲，以及城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、行業(yè)之間、不同群體（戶(hù)籍、性別、職業(yè)和地位）之間的收入差距和福利差距的擴(kuò)大，均引起高層決策群體和公眾的注意。2003年春，SARS（傳染性非典型肺炎）疫情爆發(fā)，成千上萬(wàn)農(nóng)村遷移工人爭(zhēng)先恐后逃離城市回鄉(xiāng)避災(zāi)，疫情擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)因而加大的情形，更是暴露了農(nóng)村人口缺少社會(huì)保護(hù)的事實(shí)。此外，疫情因國(guó)際旅行人流密集而造成全球性的健康風(fēng)險(xiǎn)。故而中國(guó)社會(huì)政策改革滯后于經(jīng)濟(jì)改革的狀況，也引起諸多國(guó)際組織的關(guān)注。對(duì)此，中共十六大所做的一系列決策給予了積極的回應(yīng)。
在完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的主題下，十六屆三中全會(huì)突出強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)改革進(jìn)程中的各種利益關(guān)系 。在提出的諸項(xiàng)改革任務(wù)中，“建立有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的體制”和“健全就業(yè)、收入分配和社會(huì)保障制度”也位列其中。對(duì)比十六屆三中全會(huì)宣告的具體決策和社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)，一些決定至今尚未落實(shí)。例如，“形成城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)的制度”，“在城市有穩(wěn)定職業(yè)和住所的農(nóng)業(yè)人口，可按當(dāng)?shù)匾?guī)定在就業(yè)地或居住地登記戶(hù)籍，并依法享有當(dāng)?shù)鼐用駪?yīng)有的權(quán)利，承擔(dān)應(yīng)盡的義務(wù)”，等等。但是在健全社會(huì)保障制度、改善公共服務(wù)和緩解貧困方面，實(shí)際取得的成就超越了十六屆三中全會(huì)的預(yù)期。
第一，2003年，近乎于鄉(xiāng)村社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的“新農(nóng)合”（新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度）開(kāi)始向全國(guó)推廣。各級(jí)政府按比例向合作醫(yī)療基金撥付財(cái)政資金，農(nóng)民繳費(fèi)在基金籌集中的比重不高于30%。到2006年底，全國(guó)鄉(xiāng)村都已建立醫(yī)療救助制度。2011年，新農(nóng)合覆蓋的農(nóng)村人口已將近98%，在一定程度上，降低了因病致貧的風(fēng)險(xiǎn)（朱玲，2014）。
第二，2009年，中央政府相繼制定了農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策，以及建立新型農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（“新農(nóng)?！保┑姆桨?，并于翌年開(kāi)始試點(diǎn)。特別值得一提的是，新農(nóng)保制度中包含著非繳費(fèi)型公共養(yǎng)老金（基礎(chǔ)養(yǎng)老金）。公共養(yǎng)老金來(lái)自中央政府撥付的定額財(cái)政資金，地方政府可根據(jù)本地財(cái)力予以資金匹配。這種制度設(shè)計(jì)，既可保證對(duì)老齡貧困人口的包容，又不失為一種行政成本較低的選擇，因而深得貧困地區(qū)政府和人民的認(rèn)同。2011年，筆者在西藏昌都邊遠(yuǎn)農(nóng)牧區(qū)調(diào)查時(shí)注意到，為了能按規(guī)定領(lǐng)取公共養(yǎng)老金，那些一直未辦理身份證的農(nóng)牧民，紛紛前往公安機(jī)關(guān)排隊(duì)履行身份證申領(lǐng)手續(xù)。
第三，2007年，最低生活保障制度（“低?！保╅_(kāi)始向全國(guó)農(nóng)村推廣。這就使那些家庭人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民，特別是缺少勞動(dòng)力而難以參與生產(chǎn)性扶貧項(xiàng)目的貧困戶(hù)，得以穩(wěn)定地受益于社會(huì)安全網(wǎng)。
第四，2003年稅費(fèi)改革之后，“鄉(xiāng)統(tǒng)籌”和“村提留”名義下的農(nóng)民繳費(fèi)負(fù)擔(dān)與農(nóng)業(yè)稅一起廢止。農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給主要由政府投資和撥款，這就為大幅度地減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，提供了制度性的保障。與此同時(shí)，政府對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民發(fā)展的投資日漸密集。這其中，農(nóng)戶(hù)安全飲水設(shè)施和村莊環(huán)境整治投資，無(wú)疑有助于改善農(nóng)村人口的健康狀況從而提高他們的人力資本水平（朱玲，2018）。
第五，社會(huì)保障體系從城市向農(nóng)村的擴(kuò)展，以及社區(qū)公共服務(wù)籌資制度的改變，更多地惠及貧困地區(qū)。2001-2011年間，中央和省級(jí)政府向重點(diǎn)貧困縣的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度明顯增強(qiáng)，扶貧政策的綜合性進(jìn)一步提高。政策目標(biāo)從解決溫飽問(wèn)題（主要是消除收入貧窮），拓展到緩解多維度的貧困。《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011～2020年）》將此通俗地概括為“兩不愁、三保障”，即穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全 。相應(yīng)地，政府以“整村推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)”的方式，將扶貧政策的瞄準(zhǔn)對(duì)象，從貧困縣下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊和農(nóng)戶(hù)。國(guó)際組織和國(guó)內(nèi)民間組織的扶貧理念與項(xiàng)目和資金一起，也同時(shí)向貧困地區(qū)集中（中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室，2011）。
此間，以下事項(xiàng)在國(guó)際上引起了廣泛的反響。其一，2004-2010年間，中央政府撥付30億元，實(shí)施名為“雨露計(jì)劃”的勞動(dòng)力培訓(xùn)項(xiàng)目。接受培訓(xùn)的貧困家庭勞動(dòng)力超過(guò)400萬(wàn)人次以上，其中80%以上的人實(shí)現(xiàn)了非農(nóng)就業(yè)。這意味著，他們通過(guò)培訓(xùn)增強(qiáng)了從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中獲得機(jī)會(huì)和分享收益的能力。其二，貧困地區(qū)5歲以下兒童的低體重率和生長(zhǎng)遲緩率，從2000年的15.8%和36.9%，下降到2010年的8%和20.3%（表1）。鑒于兒童營(yíng)養(yǎng)狀況對(duì)家庭食物保障程度更為敏感，這兩個(gè)指標(biāo)值的下降趨勢(shì)表明，中國(guó)已趨近消除饑餓的目標(biāo)。同期，鄰國(guó)印度5歲以下兒童的低體重率和生長(zhǎng)遲緩率均在40%以上（衛(wèi)生部，2012）。2011年，筆者從德國(guó)波恩大學(xué)發(fā)展研究中心舉辦的國(guó)際會(huì)議獲悉，印度總理為扭轉(zhuǎn)這一狀況，借助立法手段發(fā)起了全國(guó)性的兒童營(yíng)養(yǎng)改善行動(dòng)。其三，2011年，中國(guó)政府將農(nóng)村貧困線(xiàn)提高到年人均純收入2300元，比2010年的貧困標(biāo)準(zhǔn)提高了80%。這就將此前處于貧困線(xiàn)邊緣的家庭和剛剛脫貧的群體，一并納入扶助對(duì)象，以便更有效地預(yù)防和減少貧困。
表1 1990-2013年間中國(guó)農(nóng)村5歲以下的兒童營(yíng)養(yǎng)狀況
注：“—”表示無(wú)可供使用的數(shù)據(jù)；1990-2000和2005-2010年間的數(shù)據(jù)引自Chen et al.(2011)。2002和2013年數(shù)據(jù)引自Yu et al.(2016)。
還需指出的是，社會(huì)保障體系（社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)服務(wù)）的基本功能，正在于通過(guò)社會(huì)共濟(jì)預(yù)防和緩解貧窮、減少不平等和增進(jìn)社會(huì)包容。與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行相匹配的社會(huì)保障制度安排，不但有利于勞動(dòng)力流動(dòng)，而且還與優(yōu)化資源配置和促進(jìn)就業(yè)的目標(biāo)相兼容。在城鄉(xiāng)收入差距巨大的情況下，分城鄉(xiāng)建立社會(huì)保障制度是一種不得已的政策選擇。然而為了應(yīng)對(duì)勞動(dòng)者在跨城鄉(xiāng)、跨地區(qū)和跨行業(yè)轉(zhuǎn)移中遭遇的貧困風(fēng)險(xiǎn)，就需要建立全國(guó)統(tǒng)一的“底線(xiàn)”社會(huì)保障平臺(tái)。非繳費(fèi)型的公共養(yǎng)老金和普惠制的社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度，以及與戶(hù)籍脫鉤的常住人口社會(huì)救助及公共服務(wù)供給制度，當(dāng)為構(gòu)筑這類(lèi)底線(xiàn)社保平臺(tái)的組成部分。
多數(shù)農(nóng)村遷移勞動(dòng)者游離于城市養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)之外的事實(shí)說(shuō)明，這樣的底線(xiàn)社保平臺(tái)尚未形成。2011-2012年間，在農(nóng)村遷移勞動(dòng)者當(dāng)中，參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)的比率還不足30%。參保率如此之低，根本原因在于制度設(shè)計(jì)本身即社會(huì)包容性不足。其主要表現(xiàn)，一是農(nóng)村遷移勞動(dòng)力當(dāng)中多為非正規(guī)就業(yè)者，收入低且不適合針對(duì)正規(guī)就業(yè)者而設(shè)的保險(xiǎn)制度。二是由于這兩類(lèi)保險(xiǎn)尤其是養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率過(guò)高，以至用工單位及遷移工人亦盡可能避免承擔(dān)其繳費(fèi)責(zé)任。三是城市社保管理機(jī)構(gòu)缺少充分的正向激勵(lì)，妥善解決養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益便攜性不足的問(wèn)題。因此也就很難保證，參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的遷移工人退休時(shí)能充分享有其養(yǎng)老金權(quán)益。這是因?yàn)椋蠖鄶?shù)企業(yè)僅使用青壯年遷移工人。正規(guī)就業(yè)的農(nóng)村遷移勞動(dòng)者往往剛過(guò)盛年，就不得不轉(zhuǎn)向非正規(guī)就業(yè)狀態(tài)從而脫離企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)。
可見(jiàn)，2003-2011年間，無(wú)論是社會(huì)保障體系的擴(kuò)展，還是扶貧行動(dòng)的深化，都是在社會(huì)領(lǐng)域?qū)嵤霸隽扛母铩?，并未觸及城市管理制度對(duì)農(nóng)村遷移人口的社會(huì)排斥。這種排斥，歸根結(jié)底緣自農(nóng)村人口在權(quán)力分配中的不利地位及由此導(dǎo)致的權(quán)利缺失。它表現(xiàn)為橫亙?cè)诔青l(xiāng)之間的制度性障礙，因而也只能靠制度性的改革予以拆除?？梢哉f(shuō)，這是二元經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中繞不過(guò)去的關(guān)鍵一步。
（五）精準(zhǔn)扶貧中的收入再分配（2012-）
進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)步入收入高度不均等的國(guó)家之列，居民收入的基尼系數(shù)一直處于0.4以上的高位。到2007年，總?cè)丝谥?0%收入最高的人群獲得的收入，占全體居民總收入的比重在33.7%~40.3%區(qū)間 （李實(shí)等，2013）。自2010年，收入不均等程度增加的趨勢(shì)發(fā)生逆轉(zhuǎn)。2013年，基尼系數(shù)為0.433，與2007年的0.486相比，大約下降了11%。城鄉(xiāng)收入差距對(duì)全國(guó)總體收入差距的貢獻(xiàn)份額，從38%下降到15%。這種積極的變化，與社會(huì)保障、公共服務(wù)和扶貧開(kāi)發(fā)等公共政策力度的不斷加大，以及勞動(dòng)力市場(chǎng)供求關(guān)系的逆轉(zhuǎn)直接相關(guān)（李實(shí)等，2017）。
中共十八大（2012年）以來(lái)實(shí)施的精準(zhǔn)扶貧方略，更是全方位地朝著減少貧窮和縮小收入差距的方向加力。十九屆三中全會(huì)有關(guān)公共資源分配的決定，強(qiáng)調(diào)了同樣的原則：“促進(jìn)公共資源向基層延伸、向農(nóng)村覆蓋、向邊遠(yuǎn)地區(qū)和生活困難群眾傾斜，促進(jìn)全社會(huì)受益機(jī)會(huì)和權(quán)利均等?！?nbsp; 此間最為鮮明的制度性變化莫過(guò)于，為了實(shí)現(xiàn)2020年消除農(nóng)村絕對(duì)貧困的目標(biāo)，“十三五”規(guī)劃（2016-2020）把現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人口脫貧作為五年規(guī)劃的約束性指標(biāo)。據(jù)此，省/區(qū)/市黨政一把手向中央簽署《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書(shū)》，并層層立下軍令狀（中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室，2016）。這種方式，近乎于自上而下地制定指令性計(jì)劃。為了達(dá)到計(jì)劃指標(biāo)值而投入的人力物力及組織資源，規(guī)模之大可謂前所未有。對(duì)此，國(guó)務(wù)院扶貧辦發(fā)布的報(bào)告《中國(guó)減貧的新進(jìn)展》提供了系統(tǒng)的信息（中國(guó)國(guó)務(wù)院扶貧辦，2017）?；谄渲械臄?shù)據(jù)和信息，以下主要從穩(wěn)固現(xiàn)有減貧成果和預(yù)防貧困風(fēng)險(xiǎn)的角度，著重討論精準(zhǔn)扶貧行動(dòng)中的收入再分配措施，以及與此相關(guān)的公共資源配置效率。
第一，間接性財(cái)政支出。這里指的是推行精準(zhǔn)扶貧政策的行政成本，因涉及面廣泛而難以搜集完整的數(shù)據(jù)，此處僅采用人員派遣信息加以說(shuō)明。首先，為了精準(zhǔn)識(shí)別幫扶對(duì)象，2014-2016年間，各級(jí)政府共組織了280 萬(wàn)人（次）進(jìn)村入戶(hù)，共確認(rèn)了12.8 萬(wàn)個(gè)貧困村，2948 萬(wàn)個(gè)貧困戶(hù)、8840 萬(wàn)貧困人口。在此基礎(chǔ)上逐一建檔立卡，以便精準(zhǔn)幫扶、分類(lèi)施策。其次，為了落實(shí)扶貧到戶(hù)，黨中央要求，每個(gè)貧困村都要派遣駐村工作隊(duì)，每個(gè)貧困戶(hù)都要有幫扶責(zé)任人。全國(guó)共選派77.5 萬(wàn)名干部駐村，18.8萬(wàn)名干部到貧困村和基層黨組織薄弱渙散村擔(dān)任“第一書(shū)記”。按照2018年中部地區(qū)（湖北?。┼l(xiāng)鎮(zhèn)政府副職年薪4萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)估算 ，這96.3萬(wàn)名選派干部的工資總成本平均每年在385億元左右。
第二，中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金。對(duì)這部分資金的用途和分配，財(cái)政部曾予以說(shuō)明 ：“采取因素法進(jìn)行測(cè)算分配，用于支持扶貧發(fā)展、少數(shù)民族發(fā)展、以工代賑、國(guó)有貧困農(nóng)場(chǎng)扶貧、國(guó)有貧困林場(chǎng)扶貧、‘三西’農(nóng)業(yè)建設(shè)等方面?！薄胺峙浣o中西部22省份的資金規(guī)模占總規(guī)模的比例達(dá)到97.4%?！薄斑M(jìn)一步加大了對(duì)西藏和四省藏區(qū)、南疆四地州、涼山、怒江、臨夏等深度貧困地區(qū)、民族地區(qū)的支持力度?！?017年，中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金已將近861億元，大約相當(dāng)于2010年資金規(guī)模的3.87倍（參見(jiàn)表2）。
第三，東西部地區(qū)對(duì)口財(cái)政轉(zhuǎn)移。在黨中央、國(guó)務(wù)院部署下，省際對(duì)口支援機(jī)制已啟動(dòng)多年，涉及的領(lǐng)域除了干部人才交流、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和勞務(wù)對(duì)接以外，還有教育、文化、衛(wèi)生、科技等方面的合作。短期見(jiàn)效且又常見(jiàn)的幫扶方式，是東部省份通過(guò)實(shí)施公共項(xiàng)目，投資于西部對(duì)口省份的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。筆者在西藏和新疆多地調(diào)研時(shí)，都曾見(jiàn)到以援建省份的名稱(chēng)命名的道路及其他工程設(shè)施。2017年，這種對(duì)口幫扶機(jī)制延伸細(xì)化到縣際。在中央政府的安排下，東部地區(qū)267個(gè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣和西部地區(qū)406個(gè)貧困縣，啟動(dòng)“攜手奔小康”行動(dòng)。此外，還有320個(gè)中央機(jī)構(gòu)定點(diǎn)幫扶592個(gè)貧困縣，軍隊(duì)和武警部隊(duì)定點(diǎn)幫扶2000多個(gè)貧困村。鑒于作為援助方的公共資源來(lái)自財(cái)政，直接向受援方輸送的人力或物質(zhì)資源，必然包含財(cái)政轉(zhuǎn)移的因素。
第四，中央職能部門(mén)組織實(shí)施的公共投資項(xiàng)目。無(wú)論是交通、水利、電信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是針對(duì)脆弱人群的健康和教育項(xiàng)目，對(duì)貧困地區(qū)和貧困人口的投資力度都進(jìn)一步加大。例如，在2012年啟動(dòng)的“貧困地區(qū)兒童營(yíng)養(yǎng)改善項(xiàng)目”中，中央政府最初撥款1億元，每日為27萬(wàn)嬰幼兒（6~24月齡）提供免費(fèi)營(yíng)養(yǎng)包。此后政府的投入逐年增加，到2016年已累計(jì)投入19億元，有450萬(wàn)嬰幼兒受益。
第五、行政指導(dǎo)下的企業(yè)收入轉(zhuǎn)移。國(guó)務(wù)院國(guó)資委組織中央企業(yè)開(kāi)展“百縣萬(wàn)村”扶貧行動(dòng)，全國(guó)工商聯(lián)動(dòng)員2.2萬(wàn)家民營(yíng)企業(yè)開(kāi)展“萬(wàn)企幫萬(wàn)村”行動(dòng)。企業(yè)不僅捐資捐物，還與受援地區(qū)的政府合作，派遣人員參與職業(yè)教育培訓(xùn)、易地扶貧搬遷、電商扶貧和旅游扶貧等精準(zhǔn)扶貧工程（李靜、韓縉，2017）。
以上列舉事項(xiàng)，并未窮盡2012年以來(lái)扶貧行動(dòng)中強(qiáng)化了的收入再分配措施，但也足以顯示高層決策群體對(duì)于消除絕對(duì)貧困的強(qiáng)烈政治意愿。此間，農(nóng)村貧困發(fā)生率從2012年的10.2%（9889萬(wàn)人）下降到2017年的3.1%（3046萬(wàn)人），貧困人口規(guī)模每年減少1000萬(wàn)人以上。減貧幅度之大，無(wú)疑令人矚目。不僅如此，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的貧困監(jiān)測(cè)還表明，貧困地區(qū)農(nóng)戶(hù)的家居條件也顯著改善。2016年，農(nóng)戶(hù)當(dāng)中開(kāi)通有線(xiàn)電視的約占94%，開(kāi)通寬帶的達(dá)80%；居住鋼筋混凝土房或磚混材料房的農(nóng)戶(hù)比重為57%，使用管道供水的比重為67%，獨(dú)用廁所的比重超過(guò)94%（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局住戶(hù)調(diào)查辦公室，2017）。
不過(guò)還需注意的是，同期財(cái)政扶貧資金的減貧邊際效果明顯遞減。鑒于尚無(wú)可供使用的全部類(lèi)型的財(cái)政扶貧資金統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，而且中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金為主力資金，我們可以假定其他類(lèi)型的資金增量不變。那么，每新增1億元中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金對(duì)應(yīng)的貧困人數(shù)的減少，從2012年的39萬(wàn)人，降至2017年的不到7萬(wàn)人（表2）。這或許是因?yàn)椋撠氃酵淼娜丝谪毨С潭仍缴顝亩撠氹y度越大，或是因?yàn)橄喈?dāng)一部分專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金并非可以短期見(jiàn)效。但無(wú)論如何，減貧邊際效果明顯遞減的現(xiàn)象足以警示，調(diào)整現(xiàn)行扶貧戰(zhàn)略的時(shí)候到了。在這一關(guān)節(jié)點(diǎn)上，亟待相機(jī)抉擇的問(wèn)題如下：
其一，貧困發(fā)生率降到3%的水平，即可采取以社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)服務(wù)為主導(dǎo)的辦法，實(shí)現(xiàn)消除極端貧窮（絕對(duì)貧困）并預(yù)防貧困風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)。由于天災(zāi)人禍很難避免，貧困風(fēng)險(xiǎn)始終存在，“消除極端貧窮”在數(shù)量上的定義未必是貧困發(fā)生率等于零。從世界銀行的政策報(bào)告來(lái)看，它很可能定義在大于零和小于3%的區(qū)間。一方面，該報(bào)告把2030年全球消除極端貧窮目標(biāo)下的貧困發(fā)生率設(shè)為3%（2.5億貧困人口）；另一方面，在介紹東亞減貧經(jīng)驗(yàn)時(shí)估計(jì)，1990年前韓國(guó)已消除極端貧窮，其貧困發(fā)生率大約在3%以下，因?yàn)閬喼藿鹑谖C(jī)之前，領(lǐng)取公共援助的人數(shù)還不到韓國(guó)總?cè)丝诘?%（Gill，Revenga，Zeballos，2016）。據(jù)此也可以推測(cè)，韓國(guó)最終消除3%以下的貧窮，主要依仗的是社會(huì)保障措施。實(shí)際上，韓國(guó)并無(wú)專(zhuān)門(mén)的扶貧戰(zhàn)略。其貧窮的減少主要通過(guò)“間接路徑”實(shí)現(xiàn)，即憑借加快經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和提高人口能力的辦法。
其二，采用社會(huì)保障措施并不意味著放棄扶貧政策，而是針對(duì)深度貧困群體的致貧因素，繼續(xù)增強(qiáng)社會(huì)救助及人力資本和基礎(chǔ)設(shè)施投資?，F(xiàn)存深度貧困人口，或是缺失勞動(dòng)能力，或是不善經(jīng)營(yíng)，或是山高路遠(yuǎn)而外出艱難。甚或外出務(wù)工，也因人力資本和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)薄弱而收入低下（李實(shí)等，2017）。因此，對(duì)于阻礙現(xiàn)有貧困勞動(dòng)力進(jìn)入市場(chǎng)的因素，還須借助基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及就業(yè)培訓(xùn)、指導(dǎo)和中介等服務(wù)予以排除。對(duì)于勞動(dòng)能力過(guò)低甚至缺失的家庭，仍需予以救助。更重要的是，必須從增加兒童早期發(fā)展項(xiàng)目的公共投入做起，改善孕產(chǎn)婦及嬰幼兒的營(yíng)養(yǎng)和照護(hù)狀況，提高貧困青少年的健康和受教育水平，以阻斷貧窮的代際傳遞。
其三，培育和發(fā)展合作社經(jīng)濟(jì)。政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中不免遇到這樣一些問(wèn)題：首先，是由市場(chǎng)力量還是由行政力量配置資源？其次，項(xiàng)目落實(shí)到戶(hù)后，誰(shuí)做經(jīng)營(yíng)決策人？最后，誰(shuí)來(lái)承擔(dān)投資和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)？貧困程度深重的群體由于在居住區(qū)位、信息獲得、觀念開(kāi)放、健康狀況、受教育程度、勞動(dòng)技巧和經(jīng)營(yíng)能力等方面均處于不利地位，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略前很少得到投資項(xiàng)目。目前，一些地方政府規(guī)定，財(cái)政扶貧基金中70%要用于產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)，產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目資金中70%要直接到戶(hù)?，F(xiàn)存的貧困戶(hù)多屬極端貧困群體，經(jīng)營(yíng)失敗的風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)高于平均水平，這就不免造成公共資源的浪費(fèi)（賀雪峰，2017）。
事實(shí)上，相當(dāng)一部分失敗的投資經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目由地方政府推動(dòng)，鄉(xiāng)村基層干部和駐村幫扶人員越俎代庖為受援者決策。結(jié)果是項(xiàng)目一哄而上，產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化嚴(yán)重，產(chǎn)品供過(guò)于求而經(jīng)營(yíng)收益低，或是干脆無(wú)銷(xiāo)路而經(jīng)營(yíng)虧損（郭建宇，2017）。至于外來(lái)幫扶人員組織下成功實(shí)施的項(xiàng)目，受援群體卻因缺少人力資本而難以自主經(jīng)營(yíng)。一旦外來(lái)者撤離，生意的可持續(xù)性就成了問(wèn)題（李小云，2018）。更值得注意的是，投資項(xiàng)目中隱含的信貸風(fēng)險(xiǎn)。以支持產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的小額信貸為例，在部分貧困縣，政府不但出資貼息，還承擔(dān)了70%~80%的違約還款責(zé)任，并為余下的30%~20%貸款數(shù)額購(gòu)買(mǎi)違約保險(xiǎn)，幾近于將金融活動(dòng)財(cái)政化。項(xiàng)目一旦失敗，而縣政府和受援者又無(wú)力還款，則銀行也會(huì)被拖累。
那么是否還有必要扶持貧困戶(hù)發(fā)展生產(chǎn)呢？回答是肯定的，但幫扶方式必須改變。促進(jìn)合作社經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就是一條順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的路徑。這里所說(shuō)的合作社，既非上世紀(jì)50年代“合作化運(yùn)動(dòng)”產(chǎn)生的集體組織，也不是近年來(lái)的“公司+農(nóng)戶(hù)”模式，而是人們自愿聯(lián)合的自助、自立、自治的經(jīng)濟(jì)組織。它不但能使小生產(chǎn)者獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，而且還可在市場(chǎng)交易中抗衡壟斷者的談判權(quán)力（唐宗焜，2012）。筆者在危地馬拉的貧困山區(qū)曾見(jiàn)到農(nóng)戶(hù)組織的銷(xiāo)售合作社。社員共同決策，雇用專(zhuān)業(yè)經(jīng)理人員經(jīng)營(yíng)銷(xiāo)售。不但彌補(bǔ)了農(nóng)戶(hù)人力資本的不足，而且打開(kāi)了產(chǎn)品銷(xiāo)路，還增添了農(nóng)戶(hù)的市場(chǎng)談判砝碼。僅就與農(nóng)戶(hù)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系而言，這樣的專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人員，與政府派駐的幫扶干部顯然不是一回事。
其四，用社會(huì)工作者服務(wù)網(wǎng)絡(luò)替代干部駐村幫扶隊(duì)伍。政府派遣行政干部駐村，既有人才輸入之效，也有助于通達(dá)村民與政府職能部門(mén)之間的聯(lián)系。但除非這些干部屬于本機(jī)構(gòu)的冗員，否則抽調(diào)駐村后將不但影響其原機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，而且還有可能干擾村民自治。加之派駐人員并非都具備企業(yè)家才能，卻被賦予農(nóng)戶(hù)脫貧的責(zé)任，那就既可能增大農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)決策失敗的風(fēng)險(xiǎn)，又會(huì)造成減貧主體錯(cuò)位的結(jié)果?！白陂T(mén)口曬太陽(yáng)，等著政府送小康”，或多或少地反映了部分受援者的消極心態(tài)（湯敏，2018）。這里之所以強(qiáng)調(diào)社會(huì)工作者服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，就是因?yàn)樗梢栽诖迕褡灾谓M織之外，采用各種專(zhuān)業(yè)知識(shí)、技能和方法，幫助貧困家庭解決社會(huì)問(wèn)題。僅此而言，中國(guó)香港的社會(huì)工作者服務(wù)體系，便是一個(gè)國(guó)內(nèi)外公認(rèn)的范例。
其五，提高城市化政策與扶貧政策的兼容性。到目前，農(nóng)村勞動(dòng)力自發(fā)地向城市轉(zhuǎn)移所具有的減貧效應(yīng)已無(wú)爭(zhēng)議，但決策者對(duì)于由此而產(chǎn)生的中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)和增長(zhǎng)動(dòng)能還缺少充分的認(rèn)識(shí)（韓朝華，2017）。盡管十八屆三中全會(huì)已經(jīng)決定：“穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，把進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系”，“建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制”。 但農(nóng)村遷移人口市民化的進(jìn)展微乎其微，甚至出現(xiàn)城市政府以整頓環(huán)境和保證教育質(zhì)量為名排擠遷移人口的現(xiàn)象。這在政策方向上，與不斷強(qiáng)化的扶貧行動(dòng)顯然背道而馳。進(jìn)一步講，缺少雙親照護(hù)的留守兒童數(shù)量并無(wú)明顯減少。而缺少母親照護(hù)，正是兒童營(yíng)養(yǎng)不足和發(fā)育不良的一個(gè)決定性因素(Chen et al., 2011)。這類(lèi)兒童成年后，健康脆弱性遠(yuǎn)高于一般水平，陷入貧困的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)高于其他群體。相形之下，日本和韓國(guó)在工業(yè)化和城市化過(guò)程中，并未出現(xiàn)大規(guī)模的鄉(xiāng)村留守兒童現(xiàn)象（劉新宇，2017）?？梢?jiàn)，城鄉(xiāng)分隔完全是人為的制度設(shè)計(jì)所致。鑒于此，鞏固現(xiàn)有的減貧成果和降低未來(lái)的貧困風(fēng)險(xiǎn)，仍將取決于高層決策群體清除城鄉(xiāng)間制度壁壘的政治意愿。
表2 中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金投入及農(nóng)村貧困人口規(guī)模（2010-2017年）
注：中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金投入數(shù)據(jù)來(lái)自中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室，2016，《中國(guó)的減貧行動(dòng)與人權(quán)進(jìn)步》，http://www.scio.gov.cn/zfbps/32832/Document/1494402/1494402.htm；貧困人口和貧困發(fā)生率數(shù)據(jù)來(lái)自《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2017》；2017年中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金投入數(shù)據(jù)來(lái)自中國(guó)政府網(wǎng)，《中央財(cái)政撥付2017年財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金860.95億元》，http://www.gov.cn/xinwen/2017-06/08/content_5200771.htm；2017年貧困人口和貧困發(fā)生率數(shù)據(jù)來(lái)自中國(guó)政府網(wǎng)，《2017年末我國(guó)農(nóng)村貧困人口減少到3046萬(wàn)人》，http://www.gov.cn/xinwen/2018-02/01/content_5262917.htm
表中“資金的減貧邊際效果”指的是，每增加億元中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金對(duì)應(yīng)的貧困人口減少的數(shù)量（萬(wàn)人），計(jì)算方法是(上年貧困人口-本年貧困人口)/(本年財(cái)政資金-上年財(cái)政資金)，單位是（萬(wàn)人/億元）。
貧困標(biāo)準(zhǔn)為2011年調(diào)整后的標(biāo)準(zhǔn)，也是現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)，即每人每年凈收入2300元（2010年不變價(jià)）。
3、結(jié)論
中國(guó)的改革開(kāi)放，是在鄉(xiāng)村人口大規(guī)模地處于貧窮饑餓的狀態(tài)中啟動(dòng)的。四十年過(guò)去，饑餓已基本消除，共有7億多貧困人口擺脫貧窮。這既是億萬(wàn)農(nóng)民掙脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制束縛、謀求生計(jì)改善的結(jié)果，也是國(guó)家高層決策群體回應(yīng)公眾訴求、引領(lǐng)人民轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并實(shí)現(xiàn)高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成就，同時(shí)還是逐步增加基礎(chǔ)設(shè)施和人力資本投資、并將社會(huì)保障推廣到全國(guó)城鄉(xiāng)的回報(bào)。在工業(yè)化城市化快速推進(jìn)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)足發(fā)展的四十年間，針對(duì)那些因區(qū)位及人力資源條件極為不利而難以分享發(fā)展機(jī)會(huì)的上億鄉(xiāng)村人口，不間斷地采取綜合性扶貧措施，也是消除饑餓和貧窮的關(guān)鍵性因素之一。進(jìn)一步講，鄉(xiāng)村減貧的過(guò)程，也是農(nóng)民在農(nóng)業(yè)集體化運(yùn)動(dòng)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制確立中喪失的權(quán)利漸次回歸的過(guò)程。以下幾個(gè)時(shí)間段內(nèi)的制度性變化，對(duì)此產(chǎn)生了舉足輕重的作用。
第一，1978-1985年間，農(nóng)民為擺脫饑餓而在生產(chǎn)組織方式上的創(chuàng)新，與政府解決人民吃飯問(wèn)題的政治意愿一起，觸發(fā)了影響中國(guó)命運(yùn)和前途的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革。改革中形成的農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制，不僅賦予了農(nóng)民部分財(cái)產(chǎn)權(quán)，而且還使他們獲得了支配自己勞動(dòng)力的自由。
第二，1986-1992年間，沿海一帶農(nóng)民在強(qiáng)大的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制邊緣，創(chuàng)辦了多種類(lèi)型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、個(gè)體企業(yè)、合伙企業(yè)和私人企業(yè)，從非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中獲得了新增財(cái)產(chǎn)和收入。在高層決策者支持下的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，還引入了“三資企業(yè)”，并出現(xiàn)了農(nóng)村勞動(dòng)力跨區(qū)域流動(dòng)的端倪。多種所有制企業(yè)形態(tài)的出現(xiàn)，在實(shí)踐中沖擊了計(jì)劃?rùn)?quán)威和行政權(quán)力；在理論上，挑戰(zhàn)了社會(huì)主義所有制形式為單一公有制的教條。鄧小平對(duì)特區(qū)經(jīng)濟(jì)的肯定和關(guān)于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的論述，既為多種所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展開(kāi)拓了輿論和制度空間，也為廣大鄉(xiāng)村人口帶來(lái)更多的經(jīng)濟(jì)自由。
第三，1993-2002年間，伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度確立和中國(guó)經(jīng)濟(jì)融入全球化潮流，城市建設(shè)和工業(yè)服務(wù)業(yè)迅猛發(fā)展，創(chuàng)造了巨大的勞動(dòng)力需求。中西部欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)村的青壯年勞動(dòng)者抓住這個(gè)機(jī)遇，以史無(wú)前例的規(guī)模，突破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留的阻礙城鄉(xiāng)間勞動(dòng)力流動(dòng)的制度壁壘。盡管城市政府新增了多重政策性障礙，遷移勞動(dòng)者還是獲得了事實(shí)上的跨城鄉(xiāng)、跨地區(qū)就業(yè)的權(quán)利。
第四，2003-2011年間，中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)中的收入不均等程度顯著加大，農(nóng)村人口缺少社會(huì)保護(hù)的狀態(tài)在一場(chǎng)疾病疫情中充分暴露。因此，中央政府從完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的角度，加快彌補(bǔ)社會(huì)政策的短板。一方面，相繼制定 “新農(nóng)合”、“新農(nóng)?！?、農(nóng)村“低?！焙娃r(nóng)村遷移工人參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)的制度；另一方面，推行農(nóng)村稅費(fèi)改革，在廢止農(nóng)業(yè)稅和大幅減輕農(nóng)民繳費(fèi)負(fù)擔(dān)的同時(shí)，農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給籌資轉(zhuǎn)由政府承擔(dān)主要責(zé)任。鄉(xiāng)村人口分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成果的權(quán)利由此而明顯增加。
第五，2012年以來(lái)，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的推行，使得農(nóng)村貧困人口參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和分享增長(zhǎng)收益的機(jī)會(huì)大為增加。此間向貧困地區(qū)密集投入的物質(zhì)資源和派遣的干部人才，達(dá)到1986年開(kāi)展全國(guó)性扶貧行動(dòng)以來(lái)從未有過(guò)的規(guī)模。貧困地區(qū)的交通、水利、電信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)一步強(qiáng)化，針對(duì)脆弱人群的營(yíng)養(yǎng)、健康和教育等公共服務(wù)供給日益改善。貧困人口規(guī)模每年減少1000萬(wàn)人以上，2017年減少到3046萬(wàn)人；貧困發(fā)生率從2012年的10.2%下降到2017年的3.1%。
值得注意的是，以中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金計(jì)算的減貧邊際效果明顯下降。每新增1億元專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金對(duì)應(yīng)的貧困人數(shù)的減少，從2012年的39萬(wàn)人，降低到2017年的不到7萬(wàn)人。這說(shuō)明，現(xiàn)行扶貧戰(zhàn)略還需調(diào)整。首先，以社會(huì)保障措施為主，幫助現(xiàn)存深度貧困人口實(shí)現(xiàn)吃穿不愁，以及基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障的目標(biāo)。其次，培育和發(fā)展農(nóng)戶(hù)自助自治的合作社經(jīng)濟(jì)，排除行政力量對(duì)農(nóng)戶(hù)和企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策的直接干預(yù)。再次，用社會(huì)工作者替代駐村干部，以便引入專(zhuān)業(yè)知識(shí)和方法，幫助貧困家庭和個(gè)人解決遭遇的社會(huì)問(wèn)題。更重要的是，消除城鄉(xiāng)戶(hù)籍居民在城市公共服務(wù)和社會(huì)保障獲得權(quán)方面的不平等，促進(jìn)貧困家庭的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。
城鄉(xiāng)之間的發(fā)展水平差距，需要幾代人的努力才可能彌合。但消除城鄉(xiāng)居民的權(quán)利不平等，則可以憑借短期內(nèi)的政治決定明顯見(jiàn)效。這一點(diǎn)，以城鄉(xiāng)不同利益群體之間平等的社會(huì)協(xié)商為前提。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究》
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