——充分發(fā)揮村集體在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的作用

家庭承包制從“三十年不變”，到2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅，再到“長久不變”；農(nóng)村土地從“兩權分離”，再到“三權分置”，在弱化所有權、強化使用權的制度設計理念下，集體土地所有權的權能不斷被虛置?？v觀近年來對農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行主體的研究，主要涉及對象為地方政府、農(nóng)戶以及相關企業(yè)，對村集體（或村民委員會）農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行狀況的研究關注不足?，F(xiàn)實中，村集體所處的特定環(huán)境、擔當?shù)亩嘀亟巧珱Q定了它在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中表現(xiàn)出特殊的政策執(zhí)行作用。

一、農(nóng)地流轉(zhuǎn)中村集體是否發(fā)揮作用：現(xiàn)實需求

農(nóng)地流轉(zhuǎn)涉及經(jīng)濟、政治、法律、社會等方方面面，因此學者們的探討也是多角度、多方法的。對于政府或村集體在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的作用，歸納已有研究，形成了兩種截然不同的代表性觀點：所有權主體缺位與干預過多（越位、錯位）。

1.村集體的參與不利于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的正常進行

政府或村集體過多干預農(nóng)地流轉(zhuǎn)會造成農(nóng)地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓受到諸多不當管制，抑制農(nóng)地流轉(zhuǎn)的供給和需求。農(nóng)地流轉(zhuǎn)中地方政府具有明確導向的強干預，侵害了廣大農(nóng)戶的利益、推動了兩極分化與對立、村莊社區(qū)共同體被削弱、地方政府合法性遭質(zhì)疑。村級產(chǎn)權干預會造成農(nóng)地產(chǎn)權的不完整，增加農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易費用，對農(nóng)戶的農(nóng)地轉(zhuǎn)出行為具有反向作用,村級農(nóng)地調(diào)整與流轉(zhuǎn)管制都對農(nóng)戶轉(zhuǎn)出農(nóng)地的可能性有顯著的負向影響。

2.村集體保證農(nóng)地流轉(zhuǎn)的有序性和可控性

地方政府介入農(nóng)地流轉(zhuǎn)有助于培養(yǎng)農(nóng)民農(nóng)地流轉(zhuǎn)意識及能力，保證農(nóng)地流轉(zhuǎn)的有序性和可控性，緩解農(nóng)地流轉(zhuǎn)中存在的矛盾，降低流轉(zhuǎn)的交易成本。無論政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中是扮演“裁判員”，還是扮演“運動員”，抑或兩者兼而有之，都對農(nóng)戶流轉(zhuǎn)滿意度有正向影響作用。政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中既是“裁判員”，又是“運動員”可以有效地規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，約束流轉(zhuǎn)雙方農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)行為，避免出現(xiàn)流轉(zhuǎn)糾紛，減少履約風險，降低了交易成本，顯化了農(nóng)地交易價格，穩(wěn)定了農(nóng)地經(jīng)營預期。農(nóng)村集體土地所有權主體的虛化，一直是制約中國農(nóng)村土地資源利用與管理的“軟肋”，并由此引發(fā)了一系列現(xiàn)實困境。實踐中諸多成功的農(nóng)村改革，村集體或集體經(jīng)濟組織都發(fā)揮了不可替代的作用。

二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)中村集體是否應該發(fā)揮作用：制度使然

《農(nóng)村土地承包法》第34條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的主體是承包方，承包方有權依法自主決定土地承包經(jīng)營權是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式”?！蛾P于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》提出“土地承包經(jīng)營權屬于農(nóng)民家庭，土地是否流轉(zhuǎn)、價格如何確定、形式如何選擇，應由承包農(nóng)戶自主決定……”。上述等法律文件的規(guī)定實際上顯示了國家、集體和農(nóng)戶對土地所有權的分割，且沒有明確合理地界定它們之間的權利邊界，集體土地所有者權利受到極大的限制，使得依靠集體來完成的一些社會福利事業(yè)和農(nóng)業(yè)基本建設成為薄弱環(huán)節(jié)。

《村民自治法》第13條第二款：“村民委員會應當尊重集體經(jīng)濟組織依法獨立進行經(jīng)濟活動的自主權，維護國家法規(guī)規(guī)定的經(jīng)營體制，保障集體經(jīng)濟組織和村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法的財產(chǎn)權和其他合法的權利和利益?！边@一規(guī)定表明村民委員會和集體經(jīng)濟組織之間是對等獨立的關系，村民委員會要尊重集體經(jīng)濟組織的權益?！洞迕褡灾畏ā返?3條第三款同時規(guī)定：“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，教育村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境?！睆倪@一規(guī)定來看村民委員會和集體經(jīng)濟組織在一定程度上出現(xiàn)職能的交叉,但同時也表明立法者認同了村民委員會在一定的條件下可以“代理”集體經(jīng)濟組織行使管理、經(jīng)營集體經(jīng)濟的權利。

《民法通則》第74條規(guī)定：“集體所有的土地屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)民合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。”《物權法》第60條規(guī)定：“屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權”?！锻恋毓芾矸ā返?0條規(guī)定: “農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理”。這些法律規(guī)定表明，村民委員會本身雖不是集體經(jīng)濟組織，但同樣具有經(jīng)營、管理集體土地的職能。

《物權法》第39條規(guī)定“所有權人對自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn),依法享有占有、使用、收益和處分的權利?！薄掇r(nóng)村土地承包法》第37條第1款規(guī)定: “土地承包經(jīng)營權采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，當事人雙方應當簽訂書面合同。采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應當經(jīng)發(fā)包方同意; 采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)，應當報發(fā)包方備案?！弊罡呷嗣穹ㄔ骸蛾P于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第13條規(guī)定:“承包方未經(jīng)發(fā)包方同意，采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)其土地承包經(jīng)營權的，轉(zhuǎn)讓合同無效。但發(fā)包方無法定理由不同意或者拖延表態(tài)的除外?！苯陙韲页雠_的一系列關于農(nóng)村土地制度改革方面的相關政策文件，一再強調(diào)無論通過何種方式實現(xiàn)承包權與經(jīng)營權分離，“三權分置”都必須確保土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損，這是新一輪農(nóng)村土地制度改革的政治邏輯和經(jīng)濟邏輯。正因為如此，2016年中共中央辦公廳國務院辦公廳印發(fā)的《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》（以下簡稱《意見》）明確提出：“農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的根本，必須得到充分體現(xiàn)和保障，不能虛置?！?018年中央一號文件強調(diào)：“維護村民委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村合作經(jīng)濟組織的特別法人地位和權利。”

三、農(nóng)地流轉(zhuǎn)中村集體如何發(fā)揮作用：機制優(yōu)化

目前，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)還未形成穩(wěn)定的供應、調(diào)節(jié)機制，流轉(zhuǎn)方式大多表現(xiàn)為“政府與企業(yè)”“農(nóng)戶與農(nóng)戶”“農(nóng)戶與大戶或者企業(yè)”之間自發(fā)、分散的非正規(guī)流轉(zhuǎn)，村集體行使流轉(zhuǎn)權的主要是“四荒地”土地承包經(jīng)營權的發(fā)包和流轉(zhuǎn)。現(xiàn)行流轉(zhuǎn)機制下，農(nóng)村土地集體所有權不具備自主性、完整性與自治性，喪失了流轉(zhuǎn)決策知情權和流轉(zhuǎn)后監(jiān)管職能，土地集體所有權職能被弱化。致使很多地區(qū)出現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)動力不足、交易不暢、流轉(zhuǎn)規(guī)范性不高、流轉(zhuǎn)沖突頻發(fā)等諸多現(xiàn)實問題。

在村集體與經(jīng)營主體之間，村集體更加了解集體土地的自然屬性以及交易農(nóng)戶的信息，而經(jīng)營主體尤其是企業(yè)更加了解市場信息，因此可以借用委托—代理理論解決當前農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關問題。運用委托—代理理論確保村集體作為土地所有權主體擁有流轉(zhuǎn)的監(jiān)督與管理權。有意愿流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶將自己承包地委托給村集體或集體經(jīng)濟組織，再統(tǒng)一由村集體流轉(zhuǎn)給經(jīng)營主體，農(nóng)戶或中介組織監(jiān)督流轉(zhuǎn)狀況，農(nóng)戶、村集體、經(jīng)營主體之間構(gòu)成新型委托與代理關系。

在兼顧公平的前提下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)必須確保提高農(nóng)地利用的效率。基于委托—代理理論所構(gòu)建的農(nóng)地流轉(zhuǎn)運行機制，一方面經(jīng)營者只需要與村集體談判，不需要與幾十上百個甚至上千個農(nóng)民談判，從而降低了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易成本；另一方面，集體統(tǒng)籌資源配置，解決了農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)差異性導致的流轉(zhuǎn)農(nóng)地分散化和“插花地”問題，在農(nóng)村人口沒有完全非農(nóng)化轉(zhuǎn)移的條件下可以實現(xiàn)土地集中連片流轉(zhuǎn)。此種農(nóng)地流轉(zhuǎn)運行機制的核心在于真正有效落實了集體所有權配置土地資源的權能，最大限度地實現(xiàn)了土地承包者的利益，激發(fā)了土地經(jīng)營者的積極性。

四、法律如何保障村集體發(fā)揮作用：權能完善

為逐步完善“三權”關系，《意見》提出：“支持在實踐中積極探索農(nóng)民集體依法依規(guī)行使集體所有權、監(jiān)督承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體規(guī)范利用土地等的具體方式。鼓勵在理論上深入研究農(nóng)民集體和承包農(nóng)戶在承包土地上、承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體在土地流轉(zhuǎn)中的權利邊界及相互權利關系等問題?！被诒疚倪壿嬈瘘c和政策設計理念，在梳理各地實踐經(jīng)驗和相關研究成果基礎上，對所有權、承包權中的農(nóng)地流轉(zhuǎn)權提出如下建議：

（1）集體土地所有權。其核心是要充分體現(xiàn)其處分權能，以控制和約束農(nóng)戶承包權和土地經(jīng)營權的不規(guī)范行使。對于集體土地所有權權能，《意見》提出“土地集體所有權人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利”。其中的處分權包括集體對承包地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等各項權能。為強化農(nóng)地流轉(zhuǎn)中集體所有權主體地位，優(yōu)化農(nóng)地流轉(zhuǎn)運行機制，提升農(nóng)地流轉(zhuǎn)效果，兼顧“公平”和“效率”，減少農(nóng)地流轉(zhuǎn)沖突，推進農(nóng)業(yè)規(guī)?；同F(xiàn)代化，建議在處分權中賦予農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理權，具體則包括流轉(zhuǎn)之前的農(nóng)地管護權、流轉(zhuǎn)過程中的市場協(xié)調(diào)權、流轉(zhuǎn)之后的農(nóng)地監(jiān)督權。

（2）土地承包權。農(nóng)戶承包權其權利行使體現(xiàn)在農(nóng)村土地的承包資格及土地承包的實現(xiàn)、退出等方面，核心是維護農(nóng)戶的承包土地法定主體地位及財產(chǎn)性收益權，以實現(xiàn)現(xiàn)有土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變。《意見》提出“土地承包權人對承包土地依法享有占有、使用和收益的權利。在完善“三權分置”辦法過程中，要充分維護承包農(nóng)戶使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出承包地等各項權能?！本C合已有相關研究，其權能具體包括：保有承包身份維持權、征地受償權、流轉(zhuǎn)權與流轉(zhuǎn)到期收回經(jīng)營權、繼承權能以及監(jiān)督權能等。關于農(nóng)戶承包權中的農(nóng)地流轉(zhuǎn)權，作者建議應該界定為農(nóng)地流轉(zhuǎn)決策權，即土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)與否、流轉(zhuǎn)價格及其形式、流轉(zhuǎn)期限及收回方式等方面。

（3）土地經(jīng)營權?！兑庖姟诽岢觥巴恋亟?jīng)營權人對流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應收益的權利。在完善‘三權分置’辦法過程中，要依法維護經(jīng)營主體從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的各項權利，使土地資源得到更有效合理的利用?！蓖恋亟?jīng)營權其權利行使體現(xiàn)在農(nóng)村土地的自主經(jīng)營權、經(jīng)營成果自主處置權、經(jīng)營收益權、地上附著物和青苗補償權、經(jīng)營權抵押權、繼承權等方面，核心是維護土地經(jīng)營權人的經(jīng)營收益權能。

（作者單位：安徽師范大學地理與旅游學院 ）

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國土地科學（微信公眾號原創(chuàng)）2018-10-13

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