內(nèi)容提要：社會保障資源的合理配置是國家再分配能力的重要體現(xiàn)。當(dāng)前，農(nóng)村低保制度的實踐，出現(xiàn)國家不斷增加公共資源投入而農(nóng)民的福利狀態(tài)、基層的社會秩序并未同步改善的悖論。低保制度的泛福利化是理解這一制度悖論的關(guān)鍵。以福利擴(kuò)散和福利捆綁為特征的泛福利化，使低保制度背離底線救助的制度定位，造成低保指標(biāo)在基層分配的困境，影響社會保障體系的良性運轉(zhuǎn)，更使社會公平的價值目標(biāo)遭受巨大沖擊。國家再分配能力的增強(qiáng)，有賴于社會保障資源的持續(xù)增加，但更需要進(jìn)行制度建設(shè)以合理配置資源。具體而言，農(nóng)村的社會保障體系要逐漸從過分倚重低保制度的單軌道運行，走向分工明確、多軌道運行的綜合性保障制度，即一方面恢復(fù)低保的底線救助屬性，另一方面完善專項救助制度，促成社會保障體系的均衡發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村低保; 底線救助; 泛福利化; 政策目標(biāo)偏移

一、問題的提出

黨的十六大以來，國家高度重視社會保障制度建設(shè)，不僅明確提出要建立健全覆蓋城鄉(xiāng)居民、人人共享的社會保障體系，而且將其提高到作為維護(hù)“社會穩(wěn)定和國家長治久安重要保證”的政治高度。社會保障從根本上來說是一項由國家主導(dǎo)的對國民收入進(jìn)行再分配的制度安排，它觸及社會內(nèi)部實質(zhì)性的利益調(diào)整與再分配，是國家運用公權(quán)力進(jìn)行政治管理以維護(hù)社會公平與穩(wěn)定的重要手段。[1]因此，社會保障制度設(shè)置的合理與否，關(guān)乎一國的社會秩序與公平公正，影響社會認(rèn)同與國家合法性的建構(gòu)，是國家再分配能力的集中體現(xiàn)。在我國，長期的城鄉(xiāng)二元體制導(dǎo)致農(nóng)村社會保障體系的建立相對滯后，農(nóng)村低保是當(dāng)前農(nóng)村居民享有的最為基礎(chǔ)性的社會保障制度。它的目標(biāo)不僅在于為農(nóng)村居民提供基本生活保障，更需要在救助農(nóng)民的過程中塑造社會正義和建構(gòu)社會秩序，這對于維持農(nóng)村社會穩(wěn)定和增強(qiáng)農(nóng)民對國家政權(quán)的認(rèn)同具有重要意義。

與制度目標(biāo)不同的是，低保制度在實踐中出現(xiàn)國家不斷增加資源輸入而農(nóng)民的福利狀態(tài)、農(nóng)村的社會秩序并沒有同步改善的悖論。農(nóng)村普遍出現(xiàn)了低保政策的走樣，并因資源的不公平分配引發(fā)了諸多矛盾，甚至造成干群激烈沖突、集體上訪等嚴(yán)重的社會問題。[2]可見，農(nóng)村低保制度不但沒有轉(zhuǎn)化為國家建構(gòu)社會秩序、增強(qiáng)社會認(rèn)同的政治效益，反而成為基層治理中的矛盾焦點，對農(nóng)民的國家認(rèn)同產(chǎn)生了破壞性的影響。因而，研究農(nóng)村低保問題既關(guān)乎農(nóng)村社會的穩(wěn)定，更關(guān)乎公共的社會保障資源能否有效轉(zhuǎn)化為政治效益的國家能力建設(shè)問題。

既有研究多從治理技術(shù)的角度對低保制度的目標(biāo)偏移展開解釋：一是強(qiáng)調(diào)政府內(nèi)部“委托-代理”的治理關(guān)系，將基層代理人的制度執(zhí)行偏差與權(quán)力尋租視為問題的主要原因；[3]二是強(qiáng)調(diào)制度程序的不完善，從低保評定的一般要件出發(fā)，在瞄準(zhǔn)依據(jù)、對象識別方法、監(jiān)督制度三個層面反思低保制度存在的制度漏洞。[4]不可否認(rèn)，治理技術(shù)的視角有一定的解釋力，但并非農(nóng)村低保制度出現(xiàn)實踐困境的根本原因，理由在于：第一，在現(xiàn)實層面治理技術(shù)無法解釋何以當(dāng)前國家對農(nóng)村低保的制度建設(shè)、執(zhí)行監(jiān)督都趨于完善[5]，但低保制度的實踐困境不僅沒有緩解反而愈演愈烈。第二，更為關(guān)鍵的是，治理技術(shù)視角忽略了低保制度的政治價值屬性。低保是一項以國家公權(quán)力為依托的利益協(xié)調(diào)的制度安排，不僅有明確的政治目的與倫理傾向，而且涉及到深層次的利益分配。治理技術(shù)是實現(xiàn)分配的手段，未根本觸及到分配給誰、分配多少的這些根本性的價值與利益問題，有將問題技術(shù)化與碎片化之嫌，缺乏更實質(zhì)的分析。

對農(nóng)村低保制度的研究需要回歸其政治屬性，將其視為一項國家為了實現(xiàn)特定政策目標(biāo)，對公民的利益與權(quán)責(zé)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的再分配制度?；谥贫纫?guī)范的分析與廣泛的實踐調(diào)研[6]，本文試圖回答以下三個問題：第一，低保制度的設(shè)定目的，即考察低保制度的根本政治價值目標(biāo)與運行規(guī)范；第二，農(nóng)村低保的制度實踐出現(xiàn)了怎么樣的偏差，即考察公共保障資源無法轉(zhuǎn)換為政治效益的根本原因；第三；農(nóng)村低保制度將走向何處，即尋找社會保障資源轉(zhuǎn)化為政治效益的有效途徑，為國家政策的調(diào)整提供基礎(chǔ)。

二、底線救助：農(nóng)村低保的制度價值定位

蒂特馬斯指出：“在社會福利體系之內(nèi)，人們無法逃避各種價值選擇”，必須要回答“是什么”與“應(yīng)該是什么”的問題。[7]對低保制度而言，把握它的制度性質(zhì)要從兩方面人手：第一，低保制度保障特定的權(quán)利類型，再分配是以平衡公民的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系為根本的制度目標(biāo)；第二，低保制度是社會保障體系的構(gòu)成部分，必須服從國家整體社會保障體系的建構(gòu)與再分配能力的提升。

（一）底線公平：低保制度的價值規(guī)范

農(nóng)村低保制度是一項底線型的救助制度，它以“底線公平”為根本價值準(zhǔn)則。這是國家賦予農(nóng)村低保的制度定位，也是低保制度配置社會保障資源與社會權(quán)責(zé)關(guān)系的基本依據(jù)。

首先，我國明確規(guī)定農(nóng)村低保是一項為低收入群體提供基本生活保障的救濟(jì)制度，它保障的是農(nóng)民的基本生存權(quán)。在現(xiàn)代國家，生存權(quán)被視為基本人權(quán)，是農(nóng)民享有的最為基礎(chǔ)與絕對的權(quán)利。在這個層次，低保制度的公平價值必然具有底線性，底線強(qiáng)調(diào)國家對農(nóng)民生存權(quán)進(jìn)行保障有絕對的義務(wù)。[8]但底線公平的內(nèi)涵遠(yuǎn)不止于此，它同樣是一個限定性條件，即低保制度對農(nóng)民的救助不是無限的，必須以基本生存權(quán)為界。首先，貧困人口享有的權(quán)利依賴于國家對國民財富的再分配。再分配的制度屬性決定，低保制度以低收人群體為直接對象，但涉及到全社會成員的利益調(diào)整，對低保戶的公平必須受到整體社會公平的制約，一旦超出生存權(quán)的限度就會造成對其他社會成員的過分剝奪，影響社會整體公平。其次，現(xiàn)代社會將個體自立視為重要的權(quán)利內(nèi)容。[9]生存權(quán)之上，個體必須為自己的行為負(fù)責(zé)，國家的干預(yù)是對個體自由與尊嚴(yán)的侵害。因而，低保制度的救助只能是對個人無法實現(xiàn)生存時的補(bǔ)充手段，而非替代，其同樣以生存權(quán)為界，遵循底線原則。可見，基本生存權(quán)的特殊性既決定了低保制度救助的絕對義務(wù)，也同樣設(shè)定了救助的邊界，公平的絕對性與限定性共同構(gòu)成“底線公平”的內(nèi)涵。

其次，我國的社會保障制度是一個多層次的系統(tǒng)，農(nóng)村低保作為其中的子系統(tǒng)必須要與其他保障制度相協(xié)調(diào)，服從我國整體的再分配能力建設(shè)。具體而言，我國的社會保障主要由社會福利、社會保險、社會救助三者組成，社會救助又分為專項救助和低保制度。農(nóng)村低保制度位于整個社會保障體系的“網(wǎng)底”，具有兜底性質(zhì)。低保制度的底線公平既表明其在整個保障體系中保障的水平是最低的，同時也是重要的制度邊界，即底線以下為低保制度保障的范圍，底線以上的福利資源由其他制度予以保障，各個制度分工不同，各司其職。更為重要的是，由于社會保障子系統(tǒng)之間有一定的相關(guān)性，任何制度破壞自身的邊界都會影響其他制度的有效運行。對低保制度而言，如果超過底線原則，會造成大量公民試圖從具有付費性質(zhì)的社會保險中退出進(jìn)入到救濟(jì)制度，并引發(fā)普通農(nóng)民的不滿，對社會福利水平的提升造成過大壓力。社會保障制度的體系性決定了低保制度必須服從自身的制度方向，否則將引發(fā)整個保障體系的混亂，對國家的再分配能力產(chǎn)生不良影響。

（二）底線人群：低保制度的保障對象

低保制度的運行規(guī)則以底線公平為價值依據(jù)，而其首先要解決的一個基本問題是即誰將得到救助?！暗拙€群體”是低保制度保障的唯一目標(biāo)對象，也決定了低保制度的救助范圍。

農(nóng)村低保制度將全體農(nóng)民作為潛在的保障對象，但它并非普惠型的公共福利，而是有選擇性地針對特定群體，將保障對象規(guī)定為“家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)村居民”，即只有當(dāng)個體通過自己的努力無法達(dá)到最低生活標(biāo)準(zhǔn)，成為底線人群時才有享受社會救助的資格。最低生活保障線由于各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平不同呈現(xiàn)出顯著差異，但無論高低，低保制度的保障對象相對固定，總是處于保障線以下的貧困人口，其對底線以上的群體并不承擔(dān)責(zé)任。同時，對底線人群的界定決定了低保制度在保障對象上的獨立意義，以區(qū)別其他社會保障制度，防止制度交叉造成保障對象的混亂。正如有些學(xué)者指出的，“既不能把其他社會保障所應(yīng)解決困難的對象都納入最低生活保障對象，也不能把其他社會保障制度沒有入圍的有困難的對象遺漏掉”[10]。

以底線人群作為目標(biāo)對象，是低保制度“底線公平”的必然要求。只有將保障范圍鎖定在底線人群，才能使有限的資源被最大效率地使用，并將資源限定在維持農(nóng)民基本生存權(quán)利的限度上，從而將救助給予“有需要”和“最需要”的人。相反，一旦保障對象超過了底線人群，受惠者過多，要么稀釋了最有需求者的救助資源，要么必須增加最低生活保障金的費用，加大再分配的力度。顯然，前者破壞了底線群體的絕對生存權(quán)，后者則導(dǎo)致其他社會群體承擔(dān)過多的救助責(zé)任，違背底線公平原則。

（三）底線標(biāo)準(zhǔn)：低保制度保障程度

救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)是對保障程度的限定，決定了貧困群體享受什么樣的保障才是合理的。農(nóng)村低保制度的救助水平遵循“底線標(biāo)準(zhǔn)”，即以保障最低生活標(biāo)準(zhǔn)為界限。

《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》明確規(guī)定，農(nóng)村低保的救助標(biāo)準(zhǔn)“按照能夠維持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民全年基本生活所需的吃飯、穿衣、用水、用電等費用確定”，以保障農(nóng)民的基本生活?！暗拙€標(biāo)準(zhǔn)”不是絕對的最低水平，而是在保證農(nóng)民基本生存需求的基礎(chǔ)上，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平與農(nóng)民普遍擁有的消費需求為標(biāo)準(zhǔn)而測定。隨著國家發(fā)展水平的提高，最低生活保障線也應(yīng)適度提升。但是，無論社會保障線是否發(fā)生變化，低保的救助力度仍然遵循底線原則，以“補(bǔ)償性”為自身的救助特征，即“按標(biāo)補(bǔ)差”，僅補(bǔ)償受救助者的收入不足保障線的部分。此外，為了與社會保障體系相協(xié)調(diào)，最低保障線不應(yīng)超過社會保險的保障水平，要體現(xiàn)出付費與非付費的區(qū)別。同時，各個社會保障制度間也要避免重復(fù)保障使低保戶的綜合補(bǔ)助水平超過最低生活保障線。

底線標(biāo)準(zhǔn)并非出于對貧困人口的苛責(zé)。以生存權(quán)為保障界限不僅是指范圍上只救助低于最低生活保障線的貧困人群，而且也必然要求對每個農(nóng)民的救助力度不越過“生存權(quán)”保障的范圍。救助標(biāo)準(zhǔn)過高，不僅侵害其他納稅人的財產(chǎn)權(quán)利，而且對低保邊緣戶是極大的不公平。同時，過高的救助反而帶來社會保障效率的低下，很容易催生出受救助者的福利依賴。對邊緣群體而言，他們也會喪失勞動的動力自愿成為被救助的低收入群體，這既增加了國家負(fù)擔(dān)也降低了社會活力。同時，底線標(biāo)準(zhǔn)尤其對維持社會保障體系的內(nèi)部平衡具有重要的意義，上文已有提及此處不再贅述。

綜上所述，農(nóng)村低保制度是底線型的社會保障制度，其底線原則既是一種剛性，也是一種限定性，強(qiáng)調(diào)所有人享有救助權(quán)利，但只有真正的需求者才能夠獲得；強(qiáng)調(diào)對弱勢群體的基本生活保障但應(yīng)該適度補(bǔ)助。從根本而言，底線原則是低保制度必須遵守的原則，它既維系著利益再分配的平衡以及公民權(quán)利和義務(wù)關(guān)系的平衡，即“底線群體”的絕對生存權(quán)利與底線外群體的權(quán)利和義務(wù)的價值均衡；也構(gòu)成了低保制度的制度邊界，是國家建構(gòu)完整社會保障體系，維持體系有效運轉(zhuǎn)的必要條件。

三、泛福利化：農(nóng)村低保實踐的制度錯位

近年來，國家不斷擴(kuò)展農(nóng)村低保的保障范圍、保障標(biāo)準(zhǔn)，看似不斷提高的福利，使低保逐漸背離底線救助的制度定位，進(jìn)入到泛福利化的發(fā)展誤區(qū)。泛福利化具體表現(xiàn)在保障對象上的福利擴(kuò)散與保障標(biāo)準(zhǔn)上的福利捆綁，這是當(dāng)前農(nóng)村低保制度實踐中最突出的特點，也是該制度出現(xiàn)的最嚴(yán)重的制度偏差。

（一）低保制度泛福利化的內(nèi)涵

社會福利與低保制度同屬于社會保障體系，但兩者差異顯著。首先，在保障對象上，低保面向底線群體，社會福利的對象更普遍，一般以全體社會成員為目標(biāo)，具有全民性與無選擇性的特點。其次，保障水平不同，低保制度是“底線標(biāo)準(zhǔn)”，社會福利一般以社會化服務(wù)或津貼的形式，在基本生活之上追求更優(yōu)質(zhì)的福利，是與“生存性”相對的“享受性”保障。更進(jìn)一步，社會福利是以提高全民生活質(zhì)量為目標(biāo)的再分配制度，是社會保障體系中的最高綱領(lǐng)。有學(xué)者就將社會福利看做是一個國家生活水準(zhǔn)與幸福水平的直接體現(xiàn)。[11]因此，相對于低保制度的“底線救助”，社會福利以“高位福利”為制度定位，兩者涉及的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系在社會保障體系中的位置完全不同。

泛福利化是指農(nóng)村低保在實踐中背離了其基本的制度定位，逐漸向社會福利的方向偏離，即從“底線救助”走向“高位福利”，具有了泛福利化的特征。泛福利化與福利化不同，福利化一般是指一國社會保障達(dá)到發(fā)達(dá)國家的高水準(zhǔn)，是對保障完善程度的判斷；泛福利化不以絕對的保障標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，是對社會保障制度邊界與運行原則的分析，它是一種趨勢或傾向，即低保制度在運行中出現(xiàn)了與自身的制度定位不相符的福利色彩與福利傾向。從根本上說，低保制度的泛福利化是制度錯位的表現(xiàn)，既是制度邊界的錯位，也是再分配中價值與利益分配的錯位，表現(xiàn)在三個方面：一是保障對象背離底線群體，出現(xiàn)了覆蓋范圍過廣的福利擴(kuò)散現(xiàn)象；二是保障標(biāo)準(zhǔn)超出底線標(biāo)準(zhǔn)，出現(xiàn)了救助標(biāo)準(zhǔn)攀升的福利捆綁現(xiàn)象；三是低保制度吸納的資源不斷增多，引發(fā)了整個再分配系統(tǒng)與社會保障系統(tǒng)的失衡，出現(xiàn)了福利倒掛的現(xiàn)象。前兩者為泛福利化的具體表征，后者是其后果并呈現(xiàn)為一系列的“問題集”。

（二）低保制度泛福利化的表現(xiàn)形式

1.從底線群體到福利擴(kuò)散

農(nóng)村低保制度自2007年在國家制度層面確立以來，其保障范圍一直處于擴(kuò)大當(dāng)中，并且擴(kuò)大的速度非?？欤?jīng)過近10年的發(fā)展，當(dāng)前低保的覆蓋面已經(jīng)達(dá)到了相當(dāng)?shù)乃健８鶕?jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，本文歸納出了2007年至2015年的我國低保的覆蓋情況（見表1）。

從表1可以看出，從2007年開始，我國農(nóng)村的低保覆蓋率不斷增加。2007年全國享受低保的農(nóng)民達(dá)到3566.3萬人，占農(nóng)村人口總數(shù)的4.9%，較2006年增長了123.9%。此后，2008、 2009兩年低保指標(biāo)的增幅也均達(dá)到了10%以上，實現(xiàn)了快速增長，到2013年低保的覆蓋率達(dá)到頂峰，占農(nóng)村總?cè)丝诘?.5%。2014年與2015年保障數(shù)量有所下降，但低保覆蓋率仍然非常穩(wěn)定地維持在8%以上的高水平。[12]

低保制度以“應(yīng)保盡保”為原則，實際處于最低生活保障線以下的貧困人口是低保覆蓋率是否合理的唯一評判標(biāo)準(zhǔn)。從我們在全國的調(diào)研來看，各地都普遍出現(xiàn)了低保指標(biāo)多于實際需求的情況。以我們調(diào)研的湖北Z縣為例，該縣是全國貧困縣，2013年和2014年低保指標(biāo)一度達(dá)到10%，此后略有回落穩(wěn)定在8%的水平。2016年6月Z縣進(jìn)行制度改革，打破了指標(biāo)限制，并以最低生活保障線為標(biāo)準(zhǔn)，對申請低保的農(nóng)戶收入和財產(chǎn)情況進(jìn)行嚴(yán)格評估。[13]該年全縣減少了一半左右的低保名額，以抽樣的兩個鎮(zhèn)G鎮(zhèn)與M鎮(zhèn)為例，G鎮(zhèn)總?cè)丝?3716人，2016年1月的低保覆蓋率為7.4%，6月份僅為2.3%，M鎮(zhèn)總?cè)丝跒?1706人，低保覆蓋率從原來的7.6%下降到3%?？梢?，實際低保人口不僅低于當(dāng)?shù)氐闹笜?biāo)數(shù)量，也低于全國的總體覆蓋率。并且，Z縣地處中西部貧困山區(qū)，人均收入低于全國平均水平，但即使在該縣實際低保人口數(shù)量也仍然遠(yuǎn)低于全國的總體覆蓋率，可見低保指標(biāo)過剩的普遍性。此外，浙江J縣、山東B縣在近年來也進(jìn)行了類似的改革，改革后兩地的低保實際數(shù)量都明顯下降，其中J縣的低保比例為1.5%，山東B縣的低保比例則保持在2.5%左右，都明顯低于全國水平。其余按照指標(biāo)分配的縣市則普遍性存在低保指標(biāo)髙于農(nóng)民的實際需求的情況。學(xué)者們在各地的研究也表明低保指標(biāo)過多已經(jīng)不是地方性的特例，而是全國的普遍現(xiàn)象。[14]

另外由于農(nóng)民收入不斷增長，貧困人口不斷減少且越來越向邊緣群體集中。1990年代以來，農(nóng)村出現(xiàn)大規(guī)模的打工潮，全國的勞動力市場逐步形成。在打工機(jī)會日益增多、工資上漲的背景下，有勞動力的家庭具備擺脫貧困的有效途徑。以全國的勞動力平均月工資3000元計算，一個勞動力一年的工資收人超過3萬元是正常的，即使戶均5 口人只有一個強(qiáng)勞動力，不記農(nóng)業(yè)收入，家庭人均年收入可達(dá)6000元，很容易超出最低生活保障線。[15]因此，當(dāng)前農(nóng)村真正的底線人群大多是因病、因殘、因災(zāi)等喪失勞動力的家庭。隨著農(nóng)民打工數(shù)量的進(jìn)一步增加，農(nóng)村貧困人口總量減少、邊緣化的特征將進(jìn)一步凸顯。根據(jù)調(diào)研與基層干部的估計，真正的底線人群所占的人數(shù)并不多，只占總?cè)丝诘?%～3%。[16]宏觀數(shù)據(jù)最能說明問題：低保制度具有兜底性，正常狀態(tài)下，最低生活保障線下的人口理應(yīng)少于貧困線下的人口，但是2016年我國的貧困人口僅有4335萬人，低于低保人口，兩者出現(xiàn)數(shù)量倒掛。這有力地表明當(dāng)前的低保指標(biāo)已經(jīng)超過了合理的保障范圍。[17]事實上，是大量的“非底線人群”占有了過剩的低保指標(biāo)。以我們調(diào)研的甘肅L縣為例，該縣政府明確將低保的評定對象劃分為三類：一類是真正低于最低生活保障線的生活困難群體；二類是家庭中病、老、就學(xué)人口較多的困難群體；三類是家庭有就業(yè)能力但相對貧困的群體。其中第三類占到50%之多，第二類占30%，真正的底線人群僅占20%，比例最低。其他各縣盡管未做明確規(guī)定，但情況也大多類似?？梢姡捅Ｖ贫炔粩鄶U(kuò)大覆蓋面的做法已經(jīng)與我國的基本經(jīng)濟(jì)事實相背離，低保指標(biāo)供應(yīng)過剩是必然結(jié)果。

底線群體這一規(guī)定確定了保障對象的合理范圍，是低保制度的基本運行原則。當(dāng)前低保的指標(biāo)數(shù)量已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過實際貧困人口數(shù)量，出現(xiàn)大量剩余，由此使低保目標(biāo)群體背離真正的底線群體，向一般人群擴(kuò)散。屬于低保群體的特定化保障開始外溢，呈現(xiàn)為福利無節(jié)制的擴(kuò)散，低保的底線原則隨之被打破。更令人警覺的是，“不應(yīng)保而?！钡娜巳核嫉谋壤嫶?，甚至超過真正的底線群體，可見低保制度泛福利化的嚴(yán)重程度。

2.從底線標(biāo)準(zhǔn)到福利捆綁

與數(shù)量上的福利擴(kuò)散相對應(yīng)，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，盡管農(nóng)村低保制度性的現(xiàn)金補(bǔ)助上升幅度有限，其所附帶的福利卻日益增多，出現(xiàn)福利捆綁的現(xiàn)象。

從制度設(shè)計上看，我國不僅實行社會救助與社會保險的分離，而且專項救助也不是低保戶的專項福利，是符合條件的困難戶均可享受的救助制度。[18]但在具體實施過程中，各類保障政策都與低保制度建立捆綁關(guān)系，將低保戶作為主要或唯一的救助對象。例如2002年，中央出臺《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》，明確提出醫(yī)療救助的對象主要是“農(nóng)村中的五保戶和貧困戶家庭”。2005年頒布的《關(guān)于進(jìn)一步做好城鄉(xiāng)特殊困難未成年人教育救助工作的通知》規(guī)定，救助對象為“持有農(nóng)村五保供養(yǎng)證的未成年人”，以及“持有城鄉(xiāng)低保生活保障證和農(nóng)村特困戶救助證的家庭的未成年子女”。地方政府在實踐中進(jìn)一步增加了福利捆綁的類別。表2是甘肅L縣與廣西M縣低保戶享有的額外福利政策，具有一定的代表性：

表2顯示，低保制度原來僅是一項收入救濟(jì)制度，但由于福利捆綁，低保戶享有的福利類別越來越廣泛。除了L、M兩縣將住房、教育、醫(yī)療、生活補(bǔ)助進(jìn)行捆綁，一些地區(qū)還提供司法、就業(yè)等多方面的福利。這些超額福利都有很強(qiáng)的向低保戶的專有福利轉(zhuǎn)化的趨勢，即只要是低保戶，無論需求與否都可享受各類相關(guān)福利，而非低保戶則被一律排斥在外，低保制度儼然成為取得其他社會保障的先行資格。反過來，那些本來就生病、子女在接受教育或有建房需求的農(nóng)民也會被 納入低保的保障范圍。低保制度日益遠(yuǎn)離了收入救濟(jì)與底線救助的制度屬性，有些學(xué)者直接指出，當(dāng)前的低保政策已經(jīng)變成了一項綜合性保障體系。[19]

另外，隨著捆綁福利的項目逐漸增多，低保戶享受的綜合性保障不僅越過底線標(biāo)準(zhǔn)，更日益演變?yōu)槌揭话愀＠降膬?yōu)質(zhì)資源，這一點突出表現(xiàn)在低保戶所享有的醫(yī)療資源上。盡管各地的福利水平略有差異，但都為低保戶提供“三重優(yōu)惠”的醫(yī)療福利：一是享受合作醫(yī)療費用全免；二是比合作醫(yī)療制度規(guī)定的報銷起付線更低，報銷比例更高；三是在新農(nóng)合之外享受二次甚至三次報銷。以江西G縣為例：該縣低保戶免除120元的合作醫(yī)療費用；在各級醫(yī)院享有的報銷比例較普通新農(nóng)合用戶均高出10%～20%；低保戶大病救助不限病種，按70%報銷，普通農(nóng)戶則限定12個病種，報銷比例僅為40%；慢性病救助，普通新農(nóng)合門診可報銷40%，救助3000元封頂，低保戶可享有70%的報銷比例，1.5萬元封頂。以當(dāng)前的高報銷比例與救助金額來看，多重報銷之后，低保戶所要承擔(dān)的醫(yī)療費用非常低廉，其所擁有的醫(yī)療福利條件要遠(yuǎn)超過一般新農(nóng)合用戶，超越了當(dāng)前農(nóng)村普遍性的醫(yī)療福利水平。這即使在發(fā)達(dá)國家也是不可想象的，各國的社會救助力度雖然較大但仍然低于繳費的醫(yī)療水平。例如英國，要想低價醫(yī)療可以到公立醫(yī)院，但是不得不忍受漫長的排隊與等待，私立醫(yī)院的服務(wù)、醫(yī)療水平都更高也意味著較高的費用。這是繳費與非繳費服務(wù)保持分離均衡的必要條件，而我國低保戶享有的福利則完全顛覆了這一原則，可見泛福利化的嚴(yán)重程度。

哈耶克將保障分為兩種類型，“一種是防止嚴(yán)重的物質(zhì)匱乏的保障，即確保每個人維持生計的某種最低需求；第二種是，某種生活水準(zhǔn)的保障，或者說，一個人或集團(tuán)與其他的人或集團(tuán)相比較相對地位的保障?！盵20]低保制度原來僅是“按標(biāo)補(bǔ)差”的底線救濟(jì)制度，在實踐中卻因救助內(nèi)容、救助水平的不斷升級，由底線式的“生存保障”走向了身份捆綁型的特權(quán)化的福利。相反，一個通過自己努力達(dá)到最低生活保障線以上的農(nóng)民，卻無法享受相應(yīng)的福利條件。尤其是在農(nóng)村，農(nóng)民的整體收入水平不高，福利捆綁進(jìn)一步拉大了低保戶與邊緣戶之間的差距， 甚至讓普通農(nóng)戶感到巨大落差。這儼然構(gòu)成了哈耶克所說的第二種保障，是一種排斥性的社會特權(quán)。

四、福利倒掛：低保制度的政策目標(biāo)偏移

制度錯位帶來制度目標(biāo)的偏移。泛福利化的形成，一方面使低保制度不得不吸納更多的資源以滿足超額群體的超額利益，另一方面其它公共資源被大幅度擠占、壓縮，出現(xiàn)福利資源的相對稀缺狀態(tài)。由此，資源錯位、制度紊亂、價值失衡的福利倒掛現(xiàn)象開始出現(xiàn)，它是產(chǎn)生國家不斷加大資源投入而低保的政策目標(biāo)持續(xù)偏移這一制度悖論的根本原因。

（一）資源聚集與負(fù)向激勵：低保的分配困局

泛福利化對低保分配的影響突出表現(xiàn)在兩個方面：第一，隨著福利擴(kuò)散，低保制度日益喪失歸屬于貧困人口的專屬性，保障對象變得模糊不清。尤其在農(nóng)村，除了貧困的邊緣群體外，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)分化并不顯著，這進(jìn)一步加劇了識別保障目標(biāo)的難度。第二，福利捆綁增加了低保對農(nóng)民的吸引力。底線標(biāo)準(zhǔn)是阻止富人進(jìn)入低保，形成貧富分離均衡的重要條件。在泛福利化的影響下，農(nóng)村低保逐漸喪失了濟(jì)困屬性，演變?yōu)槟軌蛱峁└哂谵r(nóng)村一般福利的優(yōu)質(zhì)資源。農(nóng)民也越來越將它與社會面子掛鉤，獲得低保甚至被視為個人能力的重要表現(xiàn)。日益模糊的分配標(biāo)準(zhǔn)與不斷增加的資源含量，使底線原則所構(gòu)筑的生存?zhèn)惱砼c排斥機(jī)制逐漸為泛福利化導(dǎo)致的負(fù)向激勵機(jī)制所替代，越來越多的農(nóng)民展開對低保的激烈爭搶。

由此，低保制度的分配困境、保障對象的異化變得不可避免。首先，無規(guī)則的競爭增加了基層干部權(quán)力尋租的空間與機(jī)會?；鶎悠毡槌霈F(xiàn)的“人情?！薄熬S穩(wěn)?！?“關(guān)系?！本褪青l(xiāng)村干部道德風(fēng)險行為的直接結(jié)果。其次，為解決過剩指標(biāo)的分配，各種非正式的規(guī)則開始興起。從我們的調(diào)研來看，較為普遍的做法有以下幾類，一是將“老齡”“殘疾”“重病”等較為直觀的個體特征作為評定標(biāo)準(zhǔn)；二是采取民主評議的方式，由農(nóng)民票選出相對貧困群體；三是以輪流或是拆分的方 式，盡量保證每戶都有享受低保的機(jī)會。同時，各個地區(qū)都普遍將“低保戶”變?yōu)椤暗捅Ｈ恕保员M量增加可分配的指標(biāo)，降低單獨戶擁有的資源。地方性規(guī)則是農(nóng)民民主評議的結(jié)果，但它同樣無法做到公平分配，不僅一些富裕家庭會因病、老、關(guān)系以及平均分配的規(guī)則成為低保戶，更重要的是，真正的貧困戶很可能由于不滿足相應(yīng)的條件被排斥在外?！暗捅Ｈ恕钡淖龇ㄒ约案黝惼骄峙涞捅５膬A向也都會降低貧困戶應(yīng)當(dāng)享受的保障水平?？梢?，無論采取何種分配規(guī)則，在泛福利化的背景下，都無法保證低保分配的公平性。而正是這些不公平引起了農(nóng)民普遍的不滿情緒，并轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民與農(nóng)民，農(nóng)民與村干部之間的激烈沖突。

這表明，盡管泛福利化使低保制度內(nèi)聚集了更多的福利資源，但在制度錯位的情況下，公共資源并不能轉(zhuǎn)化為對貧困戶的保障能力；相反，超額福利及其引發(fā)的負(fù)向激勵，超出了農(nóng)民對不公平的容納程度，造成基層無規(guī)則的利益爭奪和沖突，對基層社會的穩(wěn)定造成極大的破壞。

（二）資源擠占與保障不足：社會保障的效率困局

低保制度是再分配制度，再分配的制度屬性決定了一部分群體的超額福利，必然會損害另一部分人的合法利益。低保制度泛福利化使其他農(nóng)村居民享有的社會保障被侵蝕，并造成整個社會保障體系的效率低下，出現(xiàn)制度紊亂。

首先，泛福利化稀釋了底線人群享有的低保保障金，低保制度的生存保障能力被弱化。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一定的情況下，低保制度可分配的公共資源具有限定性。當(dāng)資源被過多地用于擴(kuò)展保障面、增加超額福利時，低保保障金的份額必然在一定程度上被壓縮。公共救助資金的不均衡增長顯著地說明了這一點。自2007年到2015年，全國向農(nóng)村發(fā)放的農(nóng)村社會保障金從原來的109.1億攀升到931.5億，增長速率為30.7%；同時，醫(yī)療救助補(bǔ)貼也從23.5億猛增到236.8億，增幅為33.5%。但是，與之形成鮮明對比的，每個低保人口享有的補(bǔ)差金額則僅從每月的38.7元增長到了140.2元，增幅僅為17.5%，遠(yuǎn)低于前兩者。[21]我國的收入救濟(jì)水平一直以來都被認(rèn)為低于國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平[22]，從國家資源投入的力度可以看到，并非是可再分配的資源過少，而是大部分都被泛福利化的超額福利所耗散，低保戶享有的救助資金被高度擠壓與稀釋。對于真正的底線人群，他們的首要目標(biāo)恰恰是要獲得充足的收入救濟(jì)維持基本生活，而非獲得享受性的超額福利。由此，一面是不斷地“提標(biāo)擴(kuò)面”，另一面真正的貧困戶無法享受最基本的生存保障，中國的低保制度走入了基本救濟(jì)不足、福利泛化的怪圈之中，這也是泛福利化對低保制度最嚴(yán)重的損害之一。

其次，泛福利化影響專項救助制度與合作醫(yī)療制度的良性發(fā)展，擠占了其他農(nóng)村居民獲得社會保障的空間與機(jī)會。在制度設(shè)置上，專項救助制度的目標(biāo)群體是在醫(yī)療、教育、住房等方面有特殊困難的貧困人口，這一范圍不僅包括有需求的低保戶，更是針對高于最低生活保障線但有特殊困難的群體。但是由于泛福利化現(xiàn)象的存在，專項救助變成了低保戶的專項福利，實質(zhì)上是縱容了低保中的非特殊困難群體對資源的濫用，是對其他貧困群體所享有的社會保障的剝奪。此外，更需要警惕的是泛福利化對合作醫(yī)療的破壞。合作醫(yī)療是典型的社會保險，病患所享有的保障實質(zhì)上都來源于農(nóng)民繳納的保險費與國家補(bǔ)貼所形成的蓄水池，因此，病患報銷的比例應(yīng)與整體保險金保持平衡。低保戶享有的超高比例的報銷顯然是對醫(yī)療保障金的過分占用，并且報銷比例越高從蓄水池中汲取的資源越多。更嚴(yán)重的是，當(dāng)前的低保人口中有相當(dāng)一部分是非底線人群的大病患者[23]，如此大規(guī)模的享有高報銷比例且對醫(yī)療資源有特別需求的患者涌入，必然會增加合作醫(yī)療的負(fù)荷與資金壓力。長期以往，很可能導(dǎo)致合作醫(yī)療制度不堪重負(fù)，甚至出現(xiàn)資金崩盤，最終影響到一般群眾的切身利益。

（三）資源錯配與權(quán)責(zé)失衡：社會公平的價值困局

利益再分配的背后是對公民權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的調(diào)整，指向的是社會正義的根本目標(biāo)。正如羅爾斯所說，“一個社會體系的正義，本質(zhì)上依賴于如何分配基本的權(quán)利和義務(wù)”[24]。泛福利化的資源錯配，必然造成更為深刻的公民權(quán)責(zé)關(guān)系的失衡，消解社會公平的價值目標(biāo)。

低保制度以底線公平為價值準(zhǔn)則，即對生存權(quán)給與絕對保障。生存權(quán)以上個人自我負(fù)責(zé)，以權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的對等為原則。泛福利化則完全破壞了底線公平的權(quán)責(zé)配置。首先，在生存權(quán)的層次上，泛福利化使低保制度無法為底線人群提供絕對保障。底線人群不僅可能因分配規(guī)則的混亂而被漏?；蚩s小利益，同時，其所獲得的收入救濟(jì)也難以完全滿足基本生活需求。低保制度維系的是最底線的公平，任何個體無法獲得基本生存權(quán)都將被視為是對社會正義底線的破壞。其次，在生存權(quán)之上，存在普遍的權(quán)責(zé)不平等的現(xiàn)象。大批底線以上的非貧困群體因福利擴(kuò)散涌入低保制度，并享受含金量不低的超額福利，獲得了過多的特權(quán)。一部分人 的責(zé)任豁免，必然帶來另一部分人的權(quán)利暴露。[25]無論是通過財政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移還是以福利擠占的方式，大部分公民都必須為少部分的“低保特權(quán)者”買單，承擔(dān)不必要的社會責(zé)任。公平的核心是保持權(quán)利與義務(wù)對等，生存權(quán)之上，權(quán)利的分配應(yīng)該依據(jù)每個人的貢獻(xiàn)大小確定權(quán)責(zé)比例。正如萬俊人所說，“道德權(quán)利的根本特征，是它必定與某種道德義務(wù)或責(zé)任相關(guān)聯(lián)”[26]。當(dāng)前的分配格局則是，一部分群體完全不需要付出任何責(zé)任就享有權(quán)利；另一部分必須為前者的特權(quán)支付成本，其合法的權(quán)利反而被侵害。這是典型的權(quán)責(zé)失衡，完全違背了低保制度公平公正的價值靈魂。

更為重要的是，由于低保制度在福利體系中的基礎(chǔ)性位置，泛福利化引發(fā)的價值失衡對農(nóng)民的公平觀以及農(nóng)村的秩序產(chǎn)生了直接的破壞。當(dāng)前的農(nóng)村仍然是鄉(xiāng)土社會，在整體收入偏低、社會分化不明顯的情況下，農(nóng)民不僅對利益高度敏感且有追求公平的天然訴求，任何細(xì)微的利益失衡都可能引發(fā)農(nóng)民的劇烈反應(yīng)。當(dāng)泛福利化使低保指標(biāo)無法公平分配，并造成低保與非低保戶的巨大福利差距時，農(nóng)民的公平感必然遭遇強(qiáng)烈的沖擊，并產(chǎn)生不滿與怨氣。事實上，這種社會情緒已經(jīng)影響了農(nóng)民對基層代理人、對社會規(guī)則的認(rèn)知，若是無法有效化解，必然會對國家在農(nóng)村的合法性產(chǎn)生破壞，需要引起高度重視。

五、走出泛福利化：低保制度的矯正路徑

上文的分析表明，低保制度的政治屬性決定公共資源分配給誰、分配多少具有深刻的社會與政治內(nèi)涵。底線原則不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展約束條件下的策略選擇，是維系社會公平、保障整個社會保障體系良性運轉(zhuǎn)的條件。因此，國家投人的社會保障要實現(xiàn)政治效益，必須讓低保制度走出泛福利化，重回底線救助的制度屬性。大部分學(xué)者根據(jù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，將政府的福利趕超與社會輿論視為泛福利化出現(xiàn)的主要原因。[27]顯然，這兩者在很大程度上影響了農(nóng)村低保制度的政策傾向，但是根據(jù)我國的實際經(jīng)驗，泛福利化從政策傾向最終轉(zhuǎn)化為政策實踐，則與我國社會保障體系本身的不完善密切相關(guān)。

第一，盡管我國的低保制度規(guī)定了應(yīng)保盡保的原則，但我國長期以來按照指標(biāo)化的方式由上到下控制低保的規(guī)模數(shù)量，而非直接對貧困人口進(jìn)行家庭經(jīng)濟(jì)狀況審查以認(rèn)定福利身份，這在很大程度上影響了政府與社會對貧困人口真實信息的獲取，導(dǎo)致政策制定缺乏可靠的現(xiàn)實依據(jù)。同時，它也使政府在確定保障資源分配時的自由裁量權(quán)過大，政策的泛福利化執(zhí)行難以受到制約。

第二，農(nóng)村社會保障體系的發(fā)展相對滯后，盡管近年來合作醫(yī)療制度、農(nóng)村養(yǎng)老制度逐漸建立，但離完善的社會保障體系尚有不短的距離，尤其是各類專項救濟(jì)制度仍然非常不健全。相反，農(nóng)村低保制度則因受到國家重視，具有建立早、制度化高、相對完善的特點。社會保障體系發(fā)展的不均衡帶來兩個重要后果：一是國家對低保制度過分倚重，試圖用低保制度包攬遭遇各類風(fēng)險的農(nóng)民，滿足農(nóng)民的各類保障需求[28]；二是各類正式與非正式的專項救助制度并沒有建立起制度化的識別保障對象的機(jī)制，試圖依附低保政策，直接將低保戶作為保障對象以降低制度成本。由此，低保制度所負(fù)擔(dān)的制度功能被無限擴(kuò)大，國家所傾注的資源也日益增多，加劇了制度的泛福利化傾向。

可見，我國的泛福利化與西方國家略有不同，它不僅是盲目提高福利的結(jié)果，更是社會保障體系不完善造成低保制度無法直接認(rèn)證保障對象、負(fù)載過多功能變得臃腫不堪的結(jié)果。因此，要破解泛福利化，除了監(jiān)督政府，警惕社會輿論外，更要強(qiáng)化制度建設(shè)?？傮w而言，農(nóng)村的社會保障體系要從過分倚重低保制度的單軌道運行，逐漸走向分工明確、多軌道運行的綜合性保障制度。具體而言，即一方面恢復(fù)低保的底線救助屬性，另一方面完善專項救助體系，促成社會保障制度的均衡發(fā)展，具體來說：

首先，要恢復(fù)低保制度的底線原則，必須取消指標(biāo)化的分配模式，將收入界定作為確定保障目標(biāo)的唯一方法。各地的制度創(chuàng)新經(jīng)驗表明，與民主評議相結(jié)合的指標(biāo)化的虛擬收入估算是界定農(nóng)民福利身份的有效方法。[29]具體而言，即以客觀的經(jīng)濟(jì)事實與農(nóng)民的家庭經(jīng)濟(jì)狀況為基礎(chǔ)，設(shè)立一套制度化的評估農(nóng)民收入與財產(chǎn)的指標(biāo)，包括勞動力、工資水平、耕作田畝、糧食價格等，客觀地量化農(nóng)民的收人。同時，以民主評議的形式，由村民代表按照指標(biāo)對每個申請人的收入進(jìn)行客觀的計算。一旦收入界定成為可能，低保制度就可以將最低生活保障線作為衡量農(nóng)民福利身份的唯一標(biāo)準(zhǔn)，使救助對象回歸到“底線人群”。

其次，低保制度必須恢復(fù)到收入救濟(jì)的制度屬性，并以底線標(biāo)準(zhǔn)為救助原則。泛福利現(xiàn)象中，低保制度的救助陷入了福利泛化、基本救濟(jì)不足的困境中。要打破這一悖論，一是福利松綁，解除低保制度與各類專項救助制度之間的捆綁關(guān)系，二是對低保保障線進(jìn)行合理的估算，大幅度提高收入救濟(jì)水平。同時，隨著低保戶的收入達(dá)到基本生活水平，就無需享有其他特權(quán)，專項救助可以無差別地對待低保戶與其他貧困群體。這是低保制度回歸底線救助、專項救助制度確立獨立保障對象，進(jìn)行制度化建設(shè)的先決條件。

最后，建立專項化的綜合社會保障制度，健全低保與其他制度的銜接機(jī)制。2004年，我國就提出了建立以低保為基礎(chǔ)、以專項救助為輔助的社會救濟(jì)體系，這也是大部分國家的慣常做法，即低保用以滿足基本需求，專項救助滿各種特殊的發(fā)展性需求。[30]隨著低保重回底線救助，專項救助也需要建立自身獨立的制度軌道，包括設(shè)立制度化的申請程序、救助標(biāo)準(zhǔn)、救助對象及識別機(jī)制。有特殊需求的貧困群體與低保戶均可申請，但必須同等地按照制度流程進(jìn)行申請，只有符合條件的才能夠獲得救助。此外，合作醫(yī)療與社會保障制度的性質(zhì)不同更不應(yīng)該混淆。具體而言，政府可以補(bǔ)助一定的保險費將低保納入到醫(yī)療保險中，但其享受的保障水平不應(yīng)與普通參合農(nóng)民相一致，若是出現(xiàn)大病則應(yīng)與其他困難戶一同申請專項的醫(yī)療救助?？梢?，低?；謴?fù)底線原則，并不是要縮減保障，而是將超越底線的救助轉(zhuǎn)軌到其他社會保障制度，并以制度銜接的形式解決低保戶的其他社會需求，以此才能真正建立起運轉(zhuǎn)良好的綜合性社會保障體系。

國家的再分配能力，并不以社會保障資源的持續(xù)增加為充要條件，相反，只有建立完善的社會保障制度，實現(xiàn)資源的合理分配，才能夠真正將公共資源轉(zhuǎn)換成國家能力，變?yōu)樯鐣l(fā)展的正向力量。隨著我國經(jīng)濟(jì)能力的提升與公民需求的不斷增加，政府用于社會保障的資源會越來越多。再分配資源越多，越需要對資源的過度分配引起警惕，越需要強(qiáng)化再分配制度的建設(shè)，這或許是當(dāng)前低保制度實踐帶給我們的最大政治啟示。

（作者單位：華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心）

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《政治學(xué)研究》2017年第3期

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)