摘要：通過比較中越兩國農(nóng)村宅基地管理制度, 以期為中國當(dāng)下的農(nóng)村宅基地管理制度改革提供參考和借鑒。文章通過對中越兩國農(nóng)村宅基地管理制度改革背景、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、法律體系、價值取向、管理特點(diǎn)等方面進(jìn)行比較, 認(rèn)為中國農(nóng)村宅基地管理制度存在著產(chǎn)權(quán)主體弱化, 權(quán)能不完整, 農(nóng)村宅基地管理重公平輕效率, 缺少完整法律體系和精細(xì)化管理思維等問題, 所以, 下一步中國農(nóng)村宅基地管理制度改革應(yīng)當(dāng)建立和完善相關(guān)法律體系, 完成確權(quán)發(fā)證工作, 進(jìn)一步引入市場經(jīng)濟(jì)手段, 加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)居民點(diǎn)規(guī)劃, 平衡公平與效率的價值取向, 采取地區(qū)差異化改革措施。
1、引言
回顧2015年國家農(nóng)村集體土地“三塊地”改革試點(diǎn) (1) , 已進(jìn)入收官之年, 從目前各地試點(diǎn)推進(jìn)情況的反饋來看, 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革較為順利, 制度創(chuàng)新力度較大, 推進(jìn)的速度較快, 而農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)則相對比較緩慢。究其原因, 集體經(jīng)營性建設(shè)用地是農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)用地, 其改革的成敗不會對農(nóng)戶自身生活產(chǎn)生過多影響, 易于推行。而農(nóng)村宅基地作為農(nóng)民手中最重要的財富資產(chǎn), 與農(nóng)戶的居住、生活、養(yǎng)老等社會保障功能息息相關(guān)[1], 其制度改革直接關(guān)系到農(nóng)戶自身利益的得失, 所以在推進(jìn)農(nóng)村宅基地有償使用、退出制度改革時, 阻力較大, 改革試點(diǎn)推進(jìn)緩慢。而作為一衣帶水的鄰國越南, 自1988年“革新開放”后, 其對農(nóng)村宅基地方面實施了相比中國“超前”的改革措施, 積累了一些好的做法, 也暴露出了一些問題, 所以, 筆者認(rèn)為, 中越兩國同為社會主義制度國家, 具有相似的制度環(huán)境和變革歷史, 總結(jié)和對比兩國農(nóng)村宅基地管理制度可以為中國當(dāng)下的農(nóng)村宅基地制度改革提供新的思路。
2、中國農(nóng)村宅基地管理制度概述
中國農(nóng)村宅基地制度帶有鮮明的計劃經(jīng)濟(jì)色彩, 其最初的目的在于由國家向農(nóng)戶無償提供宅基地用于自建房, 將農(nóng)民居住保障職責(zé)賦予宅基地, 實現(xiàn)“居者有其屋”而形成的特色制度[2]。
中華人民共和國成立后不久, 國家制定了“重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展”戰(zhàn)略, 通過建立城鄉(xiāng)二元體制, 以工農(nóng)業(yè)“剪刀差”完成原始資本積累, 實現(xiàn)快速工業(yè)化的目標(biāo)。在這一宏觀政策背景下, 農(nóng)村土地集體化逐步開展起來, 從互助組, 初級社, 高級社直至人民公社的建立, 逐步由農(nóng)民土地私有制過渡到集體所有, 建立了農(nóng)村集體所有制, 與國有土地所有制一起構(gòu)成了中國土地公有“二元制”產(chǎn)權(quán)主體結(jié)構(gòu)。在這一過程中, 農(nóng)戶自家的建房用地逐步實現(xiàn)了集體所有制改造, 在1963年《關(guān)于各地對社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》 (以下簡稱《通知》) 中第一次提出了“宅基地所有權(quán)”和“宅基地使用權(quán)”的概念, 《通知》規(guī)定了宅基地歸生產(chǎn)隊集體所有, 一律不準(zhǔn)出租與買賣, 社員可以長期使用, 宅基地上的房屋、樹木等附著物永遠(yuǎn)歸社員所有, 可以買賣和租賃。標(biāo)志著中國農(nóng)村宅基地制度基本確立, 形成了“一戶兩制、房地分離;無償取得、長期使用”的基本結(jié)構(gòu)[3]。
現(xiàn)行農(nóng)村宅基地管理制度, 是在計劃經(jīng)濟(jì)留下的基本制度基礎(chǔ)上, 依照《物權(quán)法》《土地管理法》等法律和一系列政府通知、意見等規(guī)范文件, 共同構(gòu)成中國當(dāng)前的農(nóng)村宅基地管理制度。
(1) 農(nóng)村宅基地取得, 依照《土地管理法》有關(guān)規(guī)定, 農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)民集體所有, 農(nóng)村居民向集體經(jīng)濟(jì)組織申請無償獲得, 農(nóng)村居民一戶只能擁有一處宅基地, 且面積不超過省 (自治區(qū)、直轄市) 規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn), 農(nóng)民若出賣、出租住房后, 不允許再申請宅基地。
(2) 農(nóng)村宅基地規(guī)劃。《土地管理法》第六十二條中規(guī)定, 農(nóng)村居民建住宅, 應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 土地利用總體規(guī)劃, 并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地, 未有更詳細(xì)的規(guī)劃要求。同樣, 在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中對鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃也只是在第十八條進(jìn)行了粗略表述, 要求規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)綜合考慮住宅、道路、供排水、供電、垃圾收集、畜禽養(yǎng)殖場所等生產(chǎn)、生活服務(wù)設(shè)施用地布局, 也未有具體詳細(xì)規(guī)劃要求。實際上, 長期以來, 村鎮(zhèn)規(guī)劃已經(jīng)成為規(guī)劃的盲區(qū), 許多地區(qū)沒有編制相應(yīng)的村鎮(zhèn)規(guī)劃或規(guī)劃編制粗糙, 無法對農(nóng)村土地利用形成有效的管理。
(3) 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織, 農(nóng)戶只享有宅基地使用權(quán), 所以, 使用權(quán)流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)農(nóng)村宅基地利用的重要保障。按照《物權(quán)法》規(guī)定, 農(nóng)村宅基地使用權(quán)被賦予了用益物權(quán)性質(zhì), 宅基地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)享有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、收益和處分的權(quán)利。但是由于農(nóng)村宅基地制度設(shè)計的初衷是最大限度上保障農(nóng)戶居住正義為價值導(dǎo)向[4], 實際中, 農(nóng)村宅基地使用權(quán)不能自由在市場中流轉(zhuǎn), 權(quán)利受讓人只能是同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員, 且農(nóng)民住宅不得向城市居民出售, 也不得批準(zhǔn)城市居民在集體土地上建房 (1) 。同時, 根據(jù)《擔(dān)保法》第三十七條和《物權(quán)法》第一百四十八條規(guī)定, 農(nóng)村宅基地使用權(quán)不得抵押, 農(nóng)戶無法將宅基地使用權(quán)抵押貸款, 使得農(nóng)村宅基地使用權(quán)權(quán)能進(jìn)一步被削弱, 成為農(nóng)戶手中的“沉睡的財富”[5]。
3、越南農(nóng)村宅基地管理制度
3.1 越南土地管理基本制度
《土地法》是越南土地管理的根本大法, 最新版本是2014年修訂的《土地法》。根據(jù)越南《土地法》 (2014) 規(guī)定, 越南土地歸全民所有, 中央政府代表所有者行使土地所有權(quán)。任何個人或企業(yè)只能獲得土地使用權(quán), 獲得方式為分配和租用。土地使用權(quán)可以交換、流轉(zhuǎn)、租賃、轉(zhuǎn)租、繼承、捐贈、抵押、出資。越南土地管理實行嚴(yán)格的土地用途管制, 依照土地利用規(guī)劃, 不允許隨意改變土地用途的行為, 特別是農(nóng)用地, 即使農(nóng)戶想將水稻田轉(zhuǎn)為魚塘等也不被允許[6]。同時還實行土地登記、土地收回、征收、土地基準(zhǔn)地價公示、土地調(diào)解等制度。
3.2越南農(nóng)村宅基地管理制度
《土地法》 (1993) 首次明確了農(nóng)村宅基地和城市宅基地的分類, 并對農(nóng)村宅基地管理設(shè)置了具體管理制度。
3.2.1農(nóng)村宅基地取得
根據(jù)《土地法》 (2014) 規(guī)定, 家庭或個人建房用地是由國家分配, 但需要繳納土地使用稅, 無限期使用, 農(nóng)村宅基地面積定額標(biāo)準(zhǔn)由省人大決定, 定額標(biāo)準(zhǔn)要符合當(dāng)?shù)貙嶋H條件和風(fēng)俗, 《土地法》 (1993) 對農(nóng)戶宅基地使用面積有過規(guī)定, 在農(nóng)村的每個家庭可以按照政府對不同地區(qū)的規(guī)定使用建設(shè)住宅的土地, 但不能超過400m2, 對有多代同堂習(xí)慣的地方或自然條件特殊的地方, 住宅面積可以更高, 但不能超過本地區(qū)水平的2倍[7]。根據(jù)越南《土地使用稅法》 (2004) 規(guī)定, 獲取農(nóng)村宅基地使用權(quán)交費(fèi)根據(jù)農(nóng)村宅基地獲得的歷史階段、獲取方式、面積等因素不同收取。根據(jù)2010年120號法令, 如果家庭或個人不能立即繳付農(nóng)村宅基地使用稅, 可以以書面形式將所欠使用稅以債務(wù)形式寫進(jìn)土地使用權(quán)證, 可以在5年內(nèi)以分期付款的形式償還債務(wù)。
3.1.2農(nóng)村宅基地規(guī)劃
農(nóng)村宅基地必須坐落在城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃劃定的農(nóng)村居民點(diǎn)用地范圍內(nèi), 在越南《建筑法典》中農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)劃有著詳細(xì)、具體的規(guī)劃要求。選址一定要遠(yuǎn)離工業(yè)廢棄物、疾病易傳染、易發(fā)洪水、龍卷風(fēng)區(qū)域、自然資源開發(fā)區(qū)或人類遺跡。嚴(yán)禁在歷史文化遺址、風(fēng)景名勝和國防區(qū)域規(guī)劃建設(shè)。農(nóng)村居民點(diǎn)區(qū)域面積要符合當(dāng)?shù)貙嶋H條件。選址應(yīng)當(dāng)與公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃相協(xié)調(diào), 保證農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活方便, 生活環(huán)境衛(wèi)生、現(xiàn)代化。對農(nóng)村居民點(diǎn)各類型用地規(guī)劃面積要求如表1。
表1 農(nóng)村居民點(diǎn)各類型用地規(guī)劃面積 單位:m2
每個居民點(diǎn)區(qū)域內(nèi)應(yīng)當(dāng)劃分有居住區(qū) (農(nóng)村宅基地) 、村 (社) 中心、生產(chǎn)服務(wù)區(qū)、社會服務(wù)設(shè)施區(qū)和技術(shù)服務(wù)設(shè)施區(qū), 確保居住區(qū)域內(nèi)相關(guān)交通、生產(chǎn)、休閑、娛樂和公共活動等配套, 建筑要與當(dāng)?shù)匚幕v史、民俗和習(xí)慣相協(xié)調(diào)。每戶宅基地應(yīng)當(dāng)修建在居住用地范圍內(nèi), 包括主屋和附屬設(shè)置 (廚房、倉庫、輔助生產(chǎn)區(qū)) 、通道、花園、儲糧、柴火房、車庫、籬笆、池塘等, 這些附屬設(shè)施要滿足農(nóng)戶日常生產(chǎn)生活的便利性, 《建筑法典》中還對農(nóng)村居民點(diǎn)內(nèi)的綠化、交通、供水、排水、固體垃圾、電力等分別進(jìn)行單項詳細(xì)規(guī)劃。每戶宅基地面積必須嚴(yán)格服從當(dāng)?shù)卣畬艟孛娣e規(guī)定。國家應(yīng)當(dāng)采取政策創(chuàng)造條件使農(nóng)村居民充分利用已有宅基地, 嚴(yán)格控制在農(nóng)用地上規(guī)劃、新建居民住房。
3.1.3農(nóng)村宅基地管理
(1) 土地登記。根據(jù)越南《土地法》規(guī)定, 土地登記是土地使用權(quán)人必須履行的義務(wù), 政府對符合相關(guān)法律規(guī)定的土地使用權(quán)人進(jìn)行登記發(fā)證。任何農(nóng)戶或個人長期所使用的土地若能提供1993年10月之前的相關(guān)合法文件資料的, 都予以發(fā)證, 確實無法提供相關(guān)文件資料的農(nóng)戶或個人, 若事實上是在當(dāng)?shù)亻L期居住且直接從事農(nóng)林生產(chǎn), 社會經(jīng)濟(jì)條件有困難的, 由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人大確認(rèn)情況后也予以發(fā)證。
(2) 用途變更。越南執(zhí)行土地用途管制制度, 即使農(nóng)用地之間分類用途變更也要進(jìn)行審批, 而如果非居住用地向居住用地用途變更, 也需要主管部門批準(zhǔn)。
(3) 收回補(bǔ)償。國家因國防安全或公共利益, 可以收回土地使用權(quán), 需要對土地使用權(quán)人補(bǔ)償, 如果土地使用人在本集體、村或鎮(zhèn)內(nèi)擁有不止一套住房, 必須采取貨幣補(bǔ)償;如果土地使用人在本集體、村或鎮(zhèn)沒有其他住房的, 政府要向被收回人重新分配住宅用地或住房, 如果被收回人選擇不要住宅用地或住房, 也可以進(jìn)行貨幣補(bǔ)償。
(4) 有償使用。根據(jù)越南《非農(nóng)用地使用稅法》 (2012) 規(guī)定, 城市與農(nóng)村宅基地都是課稅對象。允許一人可以擁有多處宅基地, 但根據(jù)宅基地的定額標(biāo)準(zhǔn)和超出部分面積的比例征稅 (表2) 。
(5) 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)稅收。根據(jù)《土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)稅法》 (1994) 規(guī)定, 宅基地使用權(quán)在同一家庭內(nèi)部轉(zhuǎn)讓或繼承, 免征土地轉(zhuǎn)讓稅, 1999年該法修正案, 強(qiáng)調(diào)了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在祖孫、收養(yǎng)父母與孩子、兄弟姐妹之間轉(zhuǎn)讓都屬于稅收免征范圍。隨后在2007年越南政府頒布《個人所得稅法》, 將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收入作為個人所得進(jìn)行統(tǒng)一征稅管理, 針對農(nóng)村宅基地交易稅收為轉(zhuǎn)讓增值收益的25%, 若宅基地原買入價和交易相關(guān)費(fèi)用無法清晰剝離, 則按交易賣出價2%征收。同時, 在繼承原《土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)稅法》基礎(chǔ)上首次強(qiáng)調(diào), 如果只擁有唯一宅基地或房屋的個人, 在進(jìn)行土地使用權(quán)及其附著物轉(zhuǎn)讓時免征個人所得稅。由此可見, 對于農(nóng)村宅基地交易收入要進(jìn)行收稅管理, 但若只是用于家庭內(nèi)部繼承、轉(zhuǎn)讓等情況, 沒有以此投機(jī)炒作而謀取巨額利益, 政府都會對其實施免稅。
表2 居住用地征稅參照 單位:m2, %
(6) 價格管理。從2014年開始越南政府每5年公布一次基準(zhǔn)地價, 農(nóng)村宅基地價格由各省根據(jù)《土地法》規(guī)定的評估方法進(jìn)行評估, 其價格標(biāo)準(zhǔn)按照距離交通道路等級 (國道、省道、縣道) , 距離農(nóng)村市場、距離鎮(zhèn) (集體) 中心等不同因素分成不同等級。
4、中越農(nóng)村宅基地管理制度比較
4.1 制度改革背景
中越兩國同屬社會主義制度國家, 有著相同的意識形態(tài)和相似的制度環(huán)境。比較兩國農(nóng)村宅基地管理制度, 離不開對兩國土地制度改革背景的比較與介紹。
(1) 回顧兩國近現(xiàn)代土地制度變遷歷史, 兩國從反帝反殖民革命中獲得獨(dú)立, 進(jìn)行土地改革, 將原先集中在少數(shù)人手中的土地分配給了廣大貧苦農(nóng)民, 然后仿效蘇聯(lián)開展集體農(nóng)莊 (公社) , 使得土地私有逐漸過渡到了集體所有制, 然后經(jīng)歷了一段時期的計劃經(jīng)濟(jì)體制后, 都在20世紀(jì)七八十年代開始了改革與開放, 對農(nóng)村土地制度進(jìn)行了調(diào)整, 目的都是調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性, 提高勞動生產(chǎn)率, 引入市場經(jīng)濟(jì)體制實現(xiàn)土地資源的合理配置。但兩國不同之處在于, 中國1949年就實現(xiàn)了國家統(tǒng)一, 開始社會主義建設(shè), 農(nóng)村土地集體化程度較高, 時間較長, 已經(jīng)形成了許多比較系統(tǒng)的制度架構(gòu)。越南1945年開始反抗殖民者革命, 在北部解放區(qū)較早開展了土地改革, 集體農(nóng)莊規(guī)模較大, 土地集體化程度較高, 但由于國家一直沒有統(tǒng)一, 土改也只能局限在解放區(qū), 直到1975年, 越南實現(xiàn)全國統(tǒng)一, 社會主義土地集體所有制改造運(yùn)動才推進(jìn)到南方, 但不久后, 1980年《憲法》就宣布全國土地國有化, 1981年就開始了農(nóng)村土地承包制, 所以整體來說, 越南農(nóng)村集體所有制歷史較短, 制度慣性較小。
(2) 兩國雖然都進(jìn)行了改革開放, 開始加強(qiáng)土地資源管理, 對農(nóng)村土地實施了改革, 但中國改革主要是摸著石頭過河, 依據(jù)自身國情, 而實施循序漸進(jìn)式的改革, 摒棄了西方鼓吹的“休克療法”, 土地制度也是由農(nóng)村承包地, 到城市新增建設(shè)用地, 一步一步開展。越南土地改革則主要是由西方土地管理專家和學(xué)者進(jìn)行頂層制度設(shè)計, 實施的是徹底的“一刀切”式的改革, 所以土地改革比較徹底, 市場機(jī)制作用體現(xiàn)得更加明顯, 這是造成兩國在有關(guān)農(nóng)村宅基地制度改革方面最大的制度環(huán)境不同[8]。
4.2 產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)
農(nóng)村宅基地是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的重要組成部分, 對其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)顯得尤為重要。
(1) 從產(chǎn)權(quán)主體方面, 兩國土地制度基礎(chǔ)都是土地公有制, 所有權(quán)屬于全體公民所有, 公民只能擁有土地的使用權(quán)。差異之處在于, 越南1980年《憲法》修訂, 宣布全國土地國有化, 土地產(chǎn)權(quán)主體只能由政府代表行使, 取消了集體經(jīng)濟(jì)組織對農(nóng)村土地的所有權(quán)資格, 越南土地從法律上只能由國家所有, 是單一產(chǎn)權(quán)主體。中國1982年《憲法》也是一紙規(guī)定, 宣布城市土地屬于全民所有, 郊區(qū)和農(nóng)村土地依然屬于集體所有, 造成中國土地的二元主體結(jié)構(gòu)。這種一元主體和二元主體結(jié)構(gòu)的差異, 導(dǎo)致兩國農(nóng)村宅基地管理中有許多不同, 因為土地所有權(quán)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織, 與土地所有權(quán)屬于國家所有不同, “農(nóng)村集體”概念的內(nèi)涵與外延模糊, 不是一個獨(dú)立的民事主體[9], 在法律層面使得農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體虛置, 造成諸如農(nóng)村宅基地蔓延、農(nóng)村宅基地征收補(bǔ)償過程中, 國家、集體、農(nóng)戶之間的多重博弈等問題。
(2) 從產(chǎn)權(quán)客體方面, 中國農(nóng)村宅基地是由農(nóng)戶向集體經(jīng)濟(jì)組織申請而無償使用的住宅用地, 越南則是由國家向農(nóng)民分配使用的宅基地, 農(nóng)戶都只是擁有農(nóng)村宅基地使用權(quán), 所有權(quán)分別屬于集體經(jīng)濟(jì)組織和國家。不同的是, 中國農(nóng)村宅基地使用權(quán)是無償獲得, 保有階段沒有任何成本, 而越南農(nóng)村宅基地使用權(quán)是農(nóng)戶有償購買獲得, 且對于宅基地使用實施階梯式有償收費(fèi)制度, 所以, 中國的農(nóng)村宅基地使用權(quán)更多地體現(xiàn)了計劃福利性質(zhì), 而越南更多地體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)資源性質(zhì), 兩種不同價值導(dǎo)向的使用權(quán)對農(nóng)村宅基地的利用和管理帶來不同影響。
(3) 從產(chǎn)權(quán)權(quán)能方面, 越南農(nóng)村宅基地使用權(quán)享有比較完整的權(quán)能, 農(nóng)戶享有交換、流轉(zhuǎn)、租賃、轉(zhuǎn)租、繼承、捐贈、抵押等完整權(quán)利, 可以自由地對農(nóng)村宅基地進(jìn)行處分, 形成了“弱化所有, 強(qiáng)化使用”, 一種類似私有土地的完整權(quán)利束。反觀中國, 根據(jù)《物權(quán)法》農(nóng)村宅基地使用權(quán)被賦予了用益物權(quán)性質(zhì), 但農(nóng)戶無法行駛對農(nóng)村宅基地使用權(quán)收益和處分的權(quán)利, 政府通過《土地管理法》和相關(guān)政府行政文件, 取銷了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的部分權(quán)能, 使農(nóng)村宅基地使用權(quán)無法自由流轉(zhuǎn), 只能被限制在同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部, 而且也不能作為不動產(chǎn)進(jìn)行抵押貸款, 所以, 其權(quán)能是殘缺的, 是不完全產(chǎn)權(quán), 社會其他主體作為“理性經(jīng)濟(jì)人”, 展開了對宅基地不完全產(chǎn)權(quán)落入公共域內(nèi)資產(chǎn)價值的追逐[10], 形成了諸如農(nóng)村宅基地“空心村”、小產(chǎn)權(quán)房、隱形流轉(zhuǎn)等現(xiàn)象。
4.3 農(nóng)村宅基地管理
對于農(nóng)村宅基地管理, 兩國有著完全不同類型的制度體系。簡單總結(jié)來說, 越南農(nóng)村宅基地管理更偏向于市場化、法制化, 而中國農(nóng)村宅基地管理則屬于計劃指令、政策調(diào)控型, 所以也造成了兩國農(nóng)村宅基地管理與利用不同的局面。
(1) 法律體系框架的建設(shè)?！锻恋毓芾矸ā肥侵袊恋毓芾淼幕敬蠓? 其中包括了對于農(nóng)村宅基地管理一些基本制度, 但內(nèi)容相對比較抽象、空泛, 加之該法在2004年后就未做新的修訂, 法律規(guī)范已大大落后于實踐發(fā)展, 有關(guān)農(nóng)村宅基地管理更多地是依靠一些政府通知、意見等規(guī)范文件進(jìn)行管理、調(diào)控。相反, 越南的農(nóng)村宅基地管理制度是由西方國家?guī)椭O(shè)計, 注重依法管理, 法律體系比較完善, 不僅在《土地法》中對于農(nóng)村宅基地取得、利用、收回、征收等有比較具體的條文進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定, 而且相關(guān)配套法律諸如《建筑法典》《土地使用稅法》《非農(nóng)用地使用稅法》《個人所得稅法》等都比較完善, 輔以政府法令等規(guī)范性文件, 一起構(gòu)成了越南農(nóng)村宅基地管理的法律體系, 這樣使得農(nóng)村宅基地管理更加有法可依, 而且具有很強(qiáng)的權(quán)威性、制度延續(xù)性和可操作性。
(2) 農(nóng)村宅基地管理價值取向。越南農(nóng)村宅基地管理更加注重運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段來實現(xiàn)管理目標(biāo), 側(cè)重于市場資源的配置效率。在農(nóng)村宅基地取得階段, 以土地使用稅的有償方式向農(nóng)民分配, 實質(zhì)上就是以農(nóng)民向政府交納資金而購買農(nóng)村宅基地的行為, 而且對于購買農(nóng)村宅基地一次性支付有困難的農(nóng)戶, 政府還允許他們可以采取分期付款形式, 在保有階段, 則實施階梯式有償收稅制度, 在流轉(zhuǎn)階段, 則對以投資盈利為目的的交易按照個人所得稅進(jìn)行稅收管理。這些制度都充分體現(xiàn)了越南農(nóng)村宅基地管理的市場效率色彩, 以經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)資源配置, 有利于農(nóng)村宅基地資源的合理配置, 有利于農(nóng)村宅基地的集約節(jié)約利用。而中國農(nóng)村宅基地管理依然還具有濃厚的計劃經(jīng)濟(jì)色彩, 農(nóng)戶向集體經(jīng)濟(jì)組織申請, 無償獲得農(nóng)村宅基地分配, 在保有、流轉(zhuǎn)階段, 則是無償使用, 限制流轉(zhuǎn), 缺乏有償退出機(jī)制, 制度設(shè)計以公平的價值取向為主導(dǎo), 忽略了市場機(jī)制的效率取向, 這種價值取向之間的矛盾已不能適應(yīng)當(dāng)下城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)狀, 造成現(xiàn)實中農(nóng)村宅基地一戶多宅、超占、多占等違法用地現(xiàn)象發(fā)生。
但不可否認(rèn)的是, 事物具有雙面性, 越南農(nóng)村宅基地高度的自由市場化, 造成農(nóng)村宅基地交易價格完全由區(qū)位、市場供需決定, 農(nóng)村宅基地價格差異巨大, 以2014年土地價格框架結(jié)果為例, 最高農(nóng)村宅基地價格是位于紅河三角洲的農(nóng)村宅基地, 每平方米高達(dá)2 900萬越南盾 (1000越南盾約合0.29元人民幣, 2018) , 最低價格是越南中部高原地區(qū)農(nóng)村宅基地, 每平方米僅有1.51萬越南盾[11], 高昂的土地價格使得越南許多農(nóng)民的居住無法得到保障, 甚至背上了巨額債務(wù), 造成一批“土地食利”階層。而中國無償福利分配的方式和對農(nóng)村宅基地的限制流轉(zhuǎn), 使得中國農(nóng)民的居住公平得到保障, 成為中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“穩(wěn)定器”, 所以如何平衡兩種價值取向成為制度改革的核心命題。
(3) 農(nóng)村宅基地管理制度。越南農(nóng)村宅基地管理更加注重差異化, 本質(zhì)上是一種精細(xì)化管理思維, 使得管理制度更加具有可操作性和科學(xué)性[12]。在居民點(diǎn)規(guī)劃中, 對各類型用地面積具有詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn), 相關(guān)交通、供水、供電、排水、綠化等輔助規(guī)劃都有細(xì)致的法律說明和工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn), 對于農(nóng)村宅基地登記發(fā)證中歷史遺留問題的處理, 按歷史階段予以不同的處理方式都有明確的規(guī)定, 在有償使用收稅標(biāo)準(zhǔn)中也給出了不同面積的征收標(biāo)準(zhǔn)、稅率等詳細(xì)規(guī)定, 在交易征稅環(huán)節(jié)中, 對非投機(jī)盈利的個人交易予以稅收豁免等。相比之下, 中國對于農(nóng)村宅基地管理制度較為粗放、簡單, 要么是“一刀切”式的強(qiáng)制規(guī)定, 忽略了歷史、區(qū)域、個人的差異性;要么是空泛、模糊的概念規(guī)定, 使政策多停留紙面, 無法落地。總之, 這種管理制度阻礙了國家對農(nóng)村宅基地實施的有效管理, 應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村宅基地制度改革中加強(qiáng)引導(dǎo)、培育精細(xì)化管理思維。
5、結(jié)論與討論
比較中越兩國農(nóng)村宅基地管理制度對中國正在進(jìn)行的農(nóng)村宅基地制度改革具有重要的借鑒意義。文章通過對越南宅基地取得、規(guī)劃、管理等制度介紹, 然后從制度改革背景、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、農(nóng)村宅基地管理3個方面展開比較, 為中國農(nóng)村宅基地管理提供一些參考和借鑒。
(1) 重視法律體系建設(shè)。中國正處在一個發(fā)展的轉(zhuǎn)型期, 要建設(shè)成為一個富強(qiáng)民主發(fā)達(dá)的現(xiàn)代化國家, 離不開依法治國, 對于農(nóng)村宅基地制度改革和管理也是如此, 相比越南有關(guān)農(nóng)村宅基地的法律體系框架, 中國農(nóng)村宅基地管理法律體系層次較低, 且不全面, 無法形成完整的農(nóng)村宅基地法律體系, 所以, 應(yīng)當(dāng)借此次集體建設(shè)用地“三塊地”制度改革, 盡快修訂完善《土地管理法》, 并且對于農(nóng)村宅基地管理的規(guī)劃、有償使用、退出機(jī)制等列出具有可操作性的法律條文, 樹立法律管理的權(quán)威性, 使農(nóng)村宅基地制度改革與管理有法可依。
(2) 越南農(nóng)村宅基地管理制度具有“確權(quán)登記、規(guī)劃先行、有償使用、自由交易”的特點(diǎn)。這種農(nóng)村宅基地制度實現(xiàn)了國內(nèi)部分學(xué)者所設(shè)想的改革, 農(nóng)村集體不再無償分配宅基地, 宅基地有償購買, 可以自由交易等, 賦予了農(nóng)民自由處分的權(quán)利, 但確實也出現(xiàn)了國內(nèi)另一部分學(xué)者所擔(dān)心的, 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)價值的區(qū)域巨大差異, 其農(nóng)村宅基地基準(zhǔn)價格最高與最低之間相差1 900多倍, 容易導(dǎo)致“土地食利”階層出現(xiàn), 而且由于越南沒有經(jīng)歷鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段, 未能給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型提供緩沖, 改革開放后, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織凋謝, 農(nóng)民收入只能依靠大城市打工, 收入增長緩慢, 而宅基地又變?yōu)橛袃斮徺I, 直接導(dǎo)致農(nóng)村建房成為農(nóng)民巨大負(fù)擔(dān), 這一點(diǎn)應(yīng)引起警示。所以在中國農(nóng)村宅基地制度改革過程中, 一定要平衡好公平與效率的價值導(dǎo)向, 按照城鄉(xiāng)發(fā)展水平差異實施差異化改革, 盡可能減少改革代價, 保證改革順利實施。
(3) 相比越南的精細(xì)化農(nóng)村宅基地管理, 特別是對農(nóng)村宅基地的詳細(xì)規(guī)劃起到的龍頭作用, 中國農(nóng)村宅基地規(guī)劃管理一直處于缺位狀態(tài), 引發(fā)了諸如農(nóng)民私搭亂建、超占多建、占用耕地等許多農(nóng)村土地問題, 導(dǎo)致出現(xiàn)農(nóng)村人口不斷外流, 但農(nóng)村建設(shè)用地面積卻不斷增長的現(xiàn)象, 威脅到耕地保護(hù)紅線, 造成土地資源浪費(fèi), 阻礙了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。所以, 要保障農(nóng)村宅基地制度改革的順利開展和對農(nóng)村宅基地的有效管理, 就要以農(nóng)村宅基地規(guī)劃為抓手, 在全國范圍內(nèi)編制大比例尺村級規(guī)劃, 加強(qiáng)村級規(guī)劃管理和執(zhí)行, 為下一步深化農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度改革打下堅實的基礎(chǔ)。
(4) 越南農(nóng)村宅基地管理更多地依賴經(jīng)濟(jì)手段, 有許多制度值得借鑒。比如, 農(nóng)民購買宅基地建房, 若一次性全額支付有困難, 可以選擇分期付款, 緩解農(nóng)民支付大筆資金的壓力;對于保有農(nóng)村宅基地則實行階梯式有償收費(fèi)制度等, 按照不同面積進(jìn)行征稅, 面積越大稅率越高, 利用稅收政策調(diào)控宅基地利用;對于農(nóng)村宅基地交易, 則按照個人所得稅進(jìn)行管理, 但對于親屬間的轉(zhuǎn)贈、遺產(chǎn)則可以稅收豁免等。這些制度充分利用了市場機(jī)制配置資源的作用, 有效地降低了農(nóng)村建設(shè)用地蔓延, 遏制了一戶多宅、多占多用等違法用地現(xiàn)象, 這些制度可以為當(dāng)下中國正在開展的農(nóng)村宅基地有償使用、退出制度改革乃至今后的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度提供借鑒。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：世界農(nóng)業(yè)2018年09期
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