摘要：宅基地使用權(quán)收回制度在整個(gè)宅基地使用權(quán)制度中處于重要的節(jié)點(diǎn)地位。宅基地使用權(quán)收回流程的現(xiàn)行法律規(guī)定與實(shí)踐比較混亂，需要進(jìn)一步規(guī)范。宅基地使用權(quán)收回程序的啟動(dòng)者應(yīng)是集體經(jīng)濟(jì)組織。對(duì)因公共利益而收回和因非公共利益而收回的不同情形，應(yīng)采用不同的程序。政府負(fù)責(zé)審查和涂銷登記。宅基地使用權(quán)收回后，被收回人有獲得補(bǔ)償和重新申請(qǐng)宅基地使用權(quán)的權(quán)利。未來立法應(yīng)對(duì)宅基地使用權(quán)收回流程作出規(guī)范，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán)收回；農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織；表決程序；行政監(jiān)管

宅基地使用權(quán)是依法對(duì)集體所有的土地占有和使用的權(quán)利，主要表現(xiàn)為利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施，對(duì)滿足農(nóng)民的居住需求具有基礎(chǔ)性和決定性意義，是農(nóng)村土地制度改革的重要組成部分。黨的十八屆三中全會(huì)決定在“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制”中把“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度”作為“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”的重點(diǎn)并提出改革的方向和步驟。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）則對(duì)推動(dòng)改革作出具體部署。農(nóng)村宅基地制度的改革完善是全方位的，既要從保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的角度出發(fā)重視宅基地使用權(quán)的取得，也要從嚴(yán)格保護(hù)耕地、減少土地資源浪費(fèi)和提高土地利用效率的角度出發(fā)重視宅基地使用權(quán)的終止消滅。學(xué)界對(duì)宅基地使用權(quán)的取得多有研究，而對(duì)宅基地使用權(quán)終止消滅的研究相對(duì)薄弱，且主要集中在農(nóng)民（自愿主動(dòng)）退出上，缺乏農(nóng)村集體視角下的收回。收回在整個(gè)宅基地使用權(quán)制度中牽涉制度公平與土地利用效率的取舍、社會(huì)保障功能與財(cái)產(chǎn)功能的協(xié)調(diào)以及農(nóng)民個(gè)體與農(nóng)民集體之間利益的平衡。隨著土地制度改革的推進(jìn)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出及實(shí)施，在民法典各分編編纂迅速推進(jìn)和《土地管理法》修訂的關(guān)鍵時(shí)期，宅基地“三權(quán)分置”政策走上前臺(tái)，宅基地使用權(quán)收回制度何去何從，亟待作出回答。這亦是收回流程規(guī)范研究的先決問題。就宅基地使用權(quán)收回制度與宅基地“三權(quán)分置”的關(guān)系來看，兩者在政策目標(biāo)上存在共通之處，均有盤活閑置資源、提高土地利用效率之意；在法理邏輯上都應(yīng)遵循權(quán)利義務(wù)相一致原則，以所有權(quán)—用益物權(quán)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)；享有共同的實(shí)踐基礎(chǔ)，都必須予以正視。

宅基地使用權(quán)收回關(guān)系到公平與效率的法律價(jià)值取舍、權(quán)利屬性上身份性和財(cái)產(chǎn)性的協(xié)調(diào),以及更關(guān)乎權(quán)利人與收回人等主體關(guān)系的利益平衡。茲事體大，從收回流程上予以管控尤為必要。其中，中央改革政策的精神理念和方向無疑是規(guī)范收回流程的圭臬。2018年中央一號(hào)文件提出的宅基地“三權(quán)分置”是宅基地制度改革目標(biāo)和要求的集中體現(xiàn)。2018年中央一號(hào)文件在黨的十八大以來的改革部署的基礎(chǔ)上，對(duì)宅基地制度改革作了更為明確具體的部署：“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館。”這是規(guī)范收回流程乃至所有宅基地制度設(shè)計(jì)都必須要遵循和堅(jiān)持的。

一、宅基地使用權(quán)收回流程的現(xiàn)狀與問題

《土地管理法》第65條規(guī)定了集體土地使用權(quán)的收回。宅基地使用權(quán)屬于集體土地使用權(quán)，因而宅基地使用權(quán)的收回可以適用《土地管理法》第65條的規(guī)定?！洞_定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《確權(quán)規(guī)定》）第52條也對(duì)宅基地使用權(quán)的收回進(jìn)行了規(guī)定。此外，還有大量地方性法規(guī)、規(guī)章和政策對(duì)宅基地使用權(quán)收回進(jìn)行了規(guī)定。整理、分析宅基地使用權(quán)收回的法律法規(guī)和地方性法規(guī)等法律文件可以發(fā)現(xiàn)，宅基地使用權(quán)收回法律制度并不完善，存在以下問題。

1、宅基地使用權(quán)收回的主體不明

《土地管理法》第65條規(guī)定的是由集體經(jīng)濟(jì)組織報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)可以收回宅基地使用權(quán)，地方性法規(guī)和規(guī)章等也多是依照《土地管理法》第65條的規(guī)定。從文義上講，宅基地使用權(quán)收回的主體是集體經(jīng)濟(jì)組織。這樣存在“解釋上和實(shí)施上的困難”。

這里面存在兩個(gè)主要的問題：第一，宅基地使用權(quán)收回主體的規(guī)定與分配主體的規(guī)定不相一致，各地規(guī)定更是五花八門?！洞_權(quán)規(guī)定》第52條規(guī)定宅基地使用權(quán)收回的主體是集體。在地方性法規(guī)中，大多規(guī)定為集體經(jīng)濟(jì)組織；有的規(guī)定是“土地所有者”，如四川?。挥械闹苯右?guī)定為村委會(huì)，如河北??；有的地方?jīng)]有作出明確規(guī)定，如遼寧?。簧虾Ｊ袆t規(guī)定了村民小組和村委會(huì)都可以作為宅基地使用權(quán)收回的主體。而在申請(qǐng)取得宅基地使用權(quán)時(shí)，批準(zhǔn)分配的主體為村委會(huì)，一般是由村委會(huì)提交村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議決定。這就造成宅基地使用權(quán)的分配主體和收回主體的不一致問題。如果確定收回主體為集體經(jīng)濟(jì)組織，那就需要其具有明確的意思形成和表達(dá)機(jī)制，而事實(shí)上尚付闕如。退而言之，即使?jié)M足上述條件，實(shí)踐中羸弱、名存實(shí)亡甚至無名無實(shí)的集體經(jīng)濟(jì)組織恐怕也難以履行收回宅基地使用權(quán)的職責(zé)。第二，集體經(jīng)濟(jì)組織和政府在宅基地使用權(quán)收回中的角色地位不明。他們各自扮演怎樣的角色，如何理解“批準(zhǔn)”在宅基地使用權(quán)收回中的含義，以及是否合理。宅基地的批準(zhǔn)和收回不僅僅是集體土地所有權(quán)人的權(quán)能，還涉及土地資源的管控和利用，因此也在土地行政主管部門的合法管轄范圍內(nèi)。只有厘清兩者職能的邊界、厘定兩者的角色地位，宅基地使用權(quán)收回才可能順利進(jìn)行。

2、宅基地使用權(quán)收回的程序不健全

《土地管理法》第65條僅僅規(guī)定了宅基地使用權(quán)收回的報(bào)批程序。其他法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章對(duì)此全無規(guī)定。地方性法規(guī)、規(guī)章和政策對(duì)宅基地使用權(quán)收回的程序也是大多僅僅規(guī)定了報(bào)批程序。如此規(guī)定，太過簡(jiǎn)陋，嚴(yán)重影響宅基地使用權(quán)收回的可操作性和實(shí)施效果。這就導(dǎo)致實(shí)際管理中宅基地使用權(quán)的真正收回較為少見，一方面宅基地長期處于增量供應(yīng)狀態(tài)，另一方面，宅基地大量閑置甚至形成“空心村”。僅有的宅基地使用權(quán)收回也引發(fā)諸多爭(zhēng)議，且多集中在收回程序上。

程序不僅是權(quán)力合法行使的依據(jù)和規(guī)程，而且本身也是對(duì)權(quán)力濫用的防范與制約?！俺绦蚴欠ㄖ魏晚б舛蔚姆炙畮X?！比狈ο鄳?yīng)的程序，可能導(dǎo)致宅基地使用權(quán)收回制度的濫用，從而可能損害農(nóng)民利益，甚至導(dǎo)致農(nóng)民被排除在宅基地使用權(quán)收回的決定和實(shí)施的整個(gè)程序之外。宅基地使用權(quán)收回制度存在著被濫用的可能和危險(xiǎn)。為了保證宅基地使用權(quán)收回制度能夠更好的保障被收回人的權(quán)益，需要對(duì)收回予以程序規(guī)制。

從現(xiàn)行法律規(guī)定來看，宅基地使用權(quán)收回的程序規(guī)定得十分不健全，缺乏對(duì)收回程序的規(guī)定，主要表現(xiàn)為：第一，除了《土地管理法》第65條規(guī)定的報(bào)批程序以外，還應(yīng)當(dāng)如何完善宅基地使用權(quán)收回的程序？第二，報(bào)批程序本身需要的申請(qǐng)材料的種類和條件又該如何確定，以兼顧宅基地使用權(quán)有效收回和依法保障宅基地使用權(quán)人的合法權(quán)益。

3、宅基地使用權(quán)收回的救濟(jì)保障不健全

對(duì)權(quán)利的保障既需要在程序上予以規(guī)范，也需要從實(shí)體法上予以平衡。

宅基地使用權(quán)收回中的程序法保障，可分為被收回人在收回決定作出環(huán)節(jié)中的程序保障以及司法程序保障。對(duì)于前者，是否要通知被收回人，何時(shí)通知他，他如何介入，收回人是否及如何回應(yīng)其異議，都有待明確。從司法救濟(jì)來看，被收回人在何時(shí)依據(jù)何種事由對(duì)誰提起訴訟，都應(yīng)給出明確可操作的規(guī)定。不僅如此，宅基地使用權(quán)收回糾紛是否屬于法院的受案范圍都有待明確。在司法實(shí)踐中國，一些法院以“糾紛是因村委會(huì)收回宅基地使用權(quán)引起，實(shí)質(zhì)上是宅基地使用權(quán)的分配問題，不是最高人民法院發(fā)布的民事訴訟案由中的宅基地使用權(quán)糾紛”為由，進(jìn)而根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》認(rèn)定宅基地分配是村民自治的范疇，得出此類案件“不屬于人民法院民事訴訟的受案范圍”。這種做法顯然既不利于維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益和中央政策精神的貫徹，而且也有違司法終裁和法院不得拒絕裁判的法治要求。

對(duì)于宅基地使用權(quán)收回中的實(shí)體法保障，《土地管理法》僅僅規(guī)定了因公共利益需要而收回宅基地使用權(quán)的補(bǔ)償，而對(duì)于非因公共利益收回宅基地使用權(quán)，土地管理法、行政法規(guī)、部門規(guī)章并未規(guī)定。

由于宅基地使用權(quán)多系無償取得，征收宅基地使用權(quán)是否應(yīng)予補(bǔ)償以及如何補(bǔ)償仍有待明確，具體表現(xiàn)為以下問題：第一，宅基地使用權(quán)的收回是否應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償？第二，宅基地使用權(quán)收回補(bǔ)償?shù)那樾斡心男?？是否所有的宅基地使用?quán)收回事由都應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償？第三，宅基地使用權(quán)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是什么？

二、宅基地使用權(quán)收回的啟動(dòng)主體

《意見》明確指出，“發(fā)揮村民自治組織對(duì)宅基地的民主管理作用，……探索建立農(nóng)村集體組織對(duì)宅基地的取得、使用、退出及抵押擔(dān)保等的審核和管理制度?！边@在宅基地使用權(quán)收回方面自然也不應(yīng)例外。土地管理法和地方性法規(guī)、規(guī)章將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者集體規(guī)定為宅基地使用權(quán)收回的主體，且在收回宅基地使用權(quán)時(shí)必須報(bào)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。有疑問的是，在宅基地使用權(quán)收回中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民自治組織的關(guān)系如何處理，在“改革宅基地審批制度”、下放審批權(quán)限的改革精神指導(dǎo)下政府的角色如何科學(xué)定位？

需要指出的是，無論收回的啟動(dòng)主體如何確定，也不管政府的角色如何定位，在制度設(shè)計(jì)時(shí)必須始終堅(jiān)持和落實(shí)集體土地所有權(quán)，這既是宅基地“三權(quán)分置”改革的要求，更是宅基地使用權(quán)生成邏輯的要求。有學(xué)者從加強(qiáng)和擴(kuò)大宅基地使用權(quán)收回的實(shí)施效果、監(jiān)督村民自治組織及其成員和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體保護(hù)等角度出發(fā)，主張“由縣級(jí)政府或其派出機(jī)構(gòu)收回宅基地”。這種主張盡管有其現(xiàn)實(shí)合理性和針對(duì)性，但也存在對(duì)宅基地使用權(quán)性質(zhì)及生成邏輯重視不夠、過于強(qiáng)調(diào)政府作用的問題，因此不應(yīng)采納。重視農(nóng)民集體作用的發(fā)揮是以最終服務(wù)于農(nóng)民個(gè)體為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)的，因此必須警惕其異化，不能使其發(fā)展走向壓制、侵害甚至剝奪農(nóng)民個(gè)體利益的另一個(gè)極端，對(duì)其已經(jīng)或可能存在的問題在制度設(shè)計(jì)時(shí)充分重視。

1、是村民自治組織還是集體經(jīng)濟(jì)組織？

要想使得宅基地使用權(quán)收回制度真正運(yùn)行起來，就必須將其主體明確。在宅基地使用權(quán)收回中，將宅基地使用權(quán)收回的主體規(guī)定為集體經(jīng)濟(jì)組織，存在界定困難、現(xiàn)實(shí)運(yùn)行失的問題靈。農(nóng)村“集體經(jīng)濟(jì)組織”是一個(gè)在政策和法律中經(jīng)常出現(xiàn)的名詞，但是《民法總則》卻沒有對(duì)其進(jìn)行界定。村民委員會(huì)分管非經(jīng)濟(jì)事務(wù)，而經(jīng)濟(jì)事務(wù)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)進(jìn)行管理。二者屬于不同的主體。盡管實(shí)踐中大量存在村委會(huì)代管集體經(jīng)濟(jì)組織職能的情形，但是在理論上集體經(jīng)濟(jì)組織的職能不能由村民委員會(huì)和村民會(huì)議等代替。而農(nóng)村“集體經(jīng)濟(jì)組織”的意思形成、意思決定和意思表達(dá)機(jī)制又不明確，對(duì)于農(nóng)村“集體經(jīng)濟(jì)組織”中的哪些人組成哪種機(jī)構(gòu)和依照何種程序、標(biāo)準(zhǔn)而決定收回宅基地使用權(quán)，當(dāng)前并沒有明確的規(guī)定?！睹穹倓t》第96條雖然規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人、基層群眾性自治組織法人均特別法人，但對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是否均為法人這一問題并無明確說法。從實(shí)踐來看，集體經(jīng)濟(jì)組織在一些地區(qū)已經(jīng)處于停擺狀態(tài)，其職能已經(jīng)被村委會(huì)代管，而且宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)往往由村委會(huì)審批，村委會(huì)已經(jīng)成為宅基地使用權(quán)分配的主體。例如，《河北省宅基地管理辦法》第8條就明確規(guī)定：農(nóng)村村民需要使用宅基地的，應(yīng)當(dāng)向村民委員會(huì)提出申請(qǐng)，由村民委員會(huì)公布并提交村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議討論。因而，宅基地使用權(quán)收回的主體不應(yīng)限于“集體經(jīng)濟(jì)組織”，還應(yīng)把村民會(huì)議、村民代表大會(huì)或村民委員會(huì)列為收回主體。何時(shí)由村民會(huì)議作為宅基地使用權(quán)收回的主體必須在程序設(shè)計(jì)中進(jìn)行明確規(guī)定，既有利于防止權(quán)利濫用，又有助于防止其推脫責(zé)任。

集體經(jīng)濟(jì)組織是宅基地使用權(quán)收回程序的啟動(dòng)者、決策者、補(bǔ)償者及報(bào)批者。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)宅基地使用權(quán)收回法律的規(guī)定，對(duì)符合宅基地使用權(quán)收回的情形進(jìn)行判斷，認(rèn)為有必要收回的時(shí)候就可以啟動(dòng)宅基地使用權(quán)收回程序。宅基地使用權(quán)收回程序的啟動(dòng)，意味著對(duì)宅基地使用權(quán)是否應(yīng)當(dāng)收回這一村集體內(nèi)部的公共事務(wù)進(jìn)行表決。表決通過，就可以進(jìn)行后續(xù)的公示和報(bào)批等程序。如果表決不能通過，則就不應(yīng)當(dāng)收回。在由村民委員會(huì)代行集體經(jīng)濟(jì)組織職責(zé)的情形下，應(yīng)當(dāng)合理劃分村民委員會(huì)和村民會(huì)議的權(quán)力，同時(shí)賦予當(dāng)事人尋求司法救濟(jì)的權(quán)利。在農(nóng)村宅基地使用權(quán)收回制度中村民委員會(huì)與村民會(huì)議的地位相當(dāng)于《公司法》中董事會(huì)和股東（大）會(huì)。村委會(huì)作為集體經(jīng)濟(jì)組織的代表者作為收回程序的啟動(dòng)主體，進(jìn)行初步審查，其若同意則再交由村民大會(huì)審議，村民會(huì)議享有最終的決定權(quán)。如果對(duì)村民大會(huì)決議有異議的，被收回宅基地村民有權(quán)要求政府相關(guān)職能部門予以復(fù)核，也有權(quán)提起訴訟。

審查后再由在經(jīng)過公示和報(bào)批之后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)根據(jù)宅基地使用權(quán)收回補(bǔ)償?shù)挠嘘P(guān)規(guī)定對(duì)被收回人的宅基地使用權(quán)及其上的房屋等財(cái)產(chǎn)進(jìn)行合理補(bǔ)償。如果補(bǔ)償采用再次分配宅基地使用權(quán)方式的話，則補(bǔ)償?shù)膩碓春脱a(bǔ)償?shù)膶?shí)施無疑還是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。如果補(bǔ)償采取金錢、社會(huì)保障等方式的話，則補(bǔ)償?shù)膩碓催€有可能來自于政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和企業(yè)等等。

2、政府在宅基地使用權(quán)收回中的角色

政府扮演的則是宅基地使用權(quán)收回的審查者以及登記者的角色。在宅基地使用權(quán)申請(qǐng)時(shí)之所以需要經(jīng)過土地行政主管部門的批準(zhǔn)，主要是因?yàn)檫€涉及耕地保護(hù)、土地利用規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃等。在收回宅基地使用權(quán)時(shí)政府監(jiān)管的缺失，一方面可能會(huì)造成收回制度的濫用，損及農(nóng)民權(quán)益，另一方面可能影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的落實(shí)。即使是“因公益收回”宅基地使用權(quán)，因此再申請(qǐng)的新增宅基地也仍然會(huì)對(duì)耕地保護(hù)造成沖擊。為此，《意見》一方面要求“改革宅基地審批制度，使用存量建設(shè)用地的，下放至鄉(xiāng)級(jí)政府審批”；另一方面，同時(shí)強(qiáng)調(diào)指出，“縣級(jí)政府要強(qiáng)化鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村宅基地管理和實(shí)施情況的監(jiān)督?！币虼?，政府依法干預(yù)的職權(quán)理應(yīng)被承認(rèn)。當(dāng)然，政府的依法干預(yù)應(yīng)區(qū)別于集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地使用權(quán)收回中的決策者角色以及農(nóng)村土地所有人身份。土地管理法等規(guī)定的宅基地使用權(quán)收回由政府批準(zhǔn)的程序，這種批準(zhǔn)并不是指決策，而是一種審查。在集體經(jīng)濟(jì)組織收回不當(dāng)時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)駁回其宅基地使用權(quán)收回的決定。集體經(jīng)濟(jì)組織如果不服行政決定，有權(quán)尋求司法救濟(jì)。

三、宅基地使用權(quán)收回的實(shí)施程序

在確定收回的主體后，其如何實(shí)施收回則是程序控制的關(guān)鍵。根據(jù)《物權(quán)法》第153條、《土地管理法》第62條第3款規(guī)定，宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，應(yīng)經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。收回關(guān)涉宅基地使用權(quán)的消滅，其實(shí)施程序也可參考宅基地的申請(qǐng)取得程序。《國土資源部印發(fā)〈關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見〉的通知》第2條第6項(xiàng)進(jìn)一步具體規(guī)定了三個(gè)步驟：一是向本集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請(qǐng)，并在本集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組張榜公布；二是在公布期滿后報(bào)經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))審核，再報(bào)縣(市)審批；三是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組應(yīng)及時(shí)將審批結(jié)果張榜公布。從法律規(guī)定和實(shí)踐來看，收回主體作出決策的形成程序是其中的關(guān)鍵?！兑庖姟愤M(jìn)一步強(qiáng)化了村民自治組織的民主管理及公議、公示：“發(fā)揮村民自治組織對(duì)宅基地的民主管理作用，新申請(qǐng)宅基地應(yīng)經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議公議，并進(jìn)行公示。”

1、宅基地使用權(quán)收回決定的作出

宅基地使用權(quán)收回的表決程序因收回事由類型的不同而有不同。為此，我們可以根據(jù)集體公共利益收回和非集體公共利益收回進(jìn)行分類討論。

（1）非集體公共利益性收回的表決程序。宅基地使用權(quán)收回如果要求設(shè)置民主表決程序的話，會(huì)增加收回的成本和難度。村民委員會(huì)組織法要求村民會(huì)議應(yīng)有本村18周歲以上村民的過半數(shù)參加，村民代表大會(huì)須有本村2/3以上的戶的代表參加。農(nóng)民外出務(wù)工較為普遍的現(xiàn)實(shí)使得上述規(guī)定很難施行。因而，對(duì)于非因公共利益而收回宅基地使用權(quán)的情形，不宜強(qiáng)制規(guī)定必須采用村民會(huì)議民主表決程序。法律對(duì)于非因公共利益收回的情形，可以明確地進(jìn)行規(guī)定。采取村民會(huì)議民主表決實(shí)際上會(huì)使得宅基地使用權(quán)收回制度因成本過高而更難以操作。

（2）集體公共利益性收回的表決程序。在集體因公共利益而收回宅基地使用權(quán)時(shí)，設(shè)置民主表決程序仍然必要。其理由在于：其一，公共利益是一個(gè)不確定的開放性概念，存在被濫用的可能。實(shí)踐也證明，“被上樓”正是打著公共利益的幌子進(jìn)行的，村民的權(quán)益受到損害屢見不鮮。對(duì)公共利益濫用的限制的主要方式是通過枚舉的方式列出公共利益清單。鑒于列清單難以窮盡且可能存在一定的模糊的，因而應(yīng)當(dāng)通過一定程序?qū)ζ溥M(jìn)行限制。其二，被收回人更容易接受其宅基地使用權(quán)被收回。村民委員會(huì)直接做出收回決定，被收回人不一定會(huì)承認(rèn)和執(zhí)行，可能會(huì)激起矛盾。尤其是在一些村民委員會(huì)和村民關(guān)系不是十分融洽的農(nóng)村，被收回人會(huì)對(duì)收回決定的效力產(chǎn)生懷疑，從而無視收回決定，拒絕村委會(huì)收回。村民依法取得宅基地使用權(quán)，其鄰居關(guān)系，生活習(xí)慣等和宅基地的位置息息相關(guān)。被收回后即便是重新分配宅基地使用權(quán)，也會(huì)產(chǎn)生不方便，村民產(chǎn)生抵觸情緒也是人之常情。如果通過村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議2/3以上表決通過的方式做出收回決定，被收回人更容易接受收回決定。至于，為什么要選擇2/3絕對(duì)多數(shù)決而不是普通多數(shù)決，其理由在于，宅基地使用權(quán)收回對(duì)于被收回人生活的影響極其重大。2/3絕對(duì)多數(shù)決，可以更好地保護(hù)被收回人的生活不被輕易影響。而且，對(duì)公共利益的認(rèn)定，在實(shí)質(zhì)上不可能以違背大多數(shù)人的意愿為標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，鑒于收回直接涉及權(quán)利人的重大利益，可以考慮參考2004年《國土資源聽證規(guī)定》第19條的規(guī)定，賦予相關(guān)權(quán)利人以聽證的權(quán)利。

2、宅基地使用權(quán)收回的公示

陽光是最好的防腐劑，公開是維權(quán)監(jiān)督、限制恣意的前提和基礎(chǔ)。為維護(hù)被收回人的合法權(quán)益、保證收回正確實(shí)施，法律應(yīng)明確收回的整個(gè)信息予以公開，進(jìn)行內(nèi)部審查和結(jié)果公示，對(duì)公開的主體、范圍、方式、時(shí)限、程序及責(zé)任作出具體、可操作的規(guī)定。就立法體例來看，基本法律只對(duì)以上需要公開的原則、基本要素等作出規(guī)定即可，具體的實(shí)施細(xì)則可由各地根據(jù)實(shí)際情況依法予以細(xì)化。

需要指出的是，宅基地使用權(quán)收回決定的作出往往依村民自治形成的村規(guī)民約進(jìn)行，因此應(yīng)健全村民自治，作為作出收回決定依據(jù)的村規(guī)民約也應(yīng)嚴(yán)格履行法定公告程序、民主程序，嚴(yán)格貫徹“公平、公正、公開”的原則，從源頭上作出規(guī)范。

四、宅基地使用權(quán)收回的行政監(jiān)管程序

以上程序規(guī)范主要從集體經(jīng)濟(jì)組織與被收回成員的民事關(guān)系著手的。除此之外，公權(quán)力的監(jiān)管也必不可少?！兑庖姟窞榇藢ｉT指出：“縣級(jí)政府要強(qiáng)化鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村宅基地管理和實(shí)施情況的監(jiān)督。”法律對(duì)此雖然也有所涉略，即集體報(bào)經(jīng)土地行政主管部門批準(zhǔn)環(huán)節(jié)，但是不夠具體，有待細(xì)化。

1、土地行政主管部門的職責(zé)

現(xiàn)行宅基地使用權(quán)取得過于強(qiáng)調(diào)行政審批在宅基地使用權(quán)初始取得中的作用，有欠妥當(dāng)，理應(yīng)按他物權(quán)的基本原理予以重構(gòu)。這一問題在宅基地使用權(quán)收回中也存在，因此應(yīng)當(dāng)弱化行政審批對(duì)于宅基地使用權(quán)收回中所發(fā)揮的作用，以保障集體作為獨(dú)立民事主體地位不被行政權(quán)所干擾。

土地行政主管部門對(duì)宅基地使用權(quán)收回申請(qǐng)應(yīng)堅(jiān)持形式審查原則，只有在例外時(shí)才能進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，對(duì)村民委員會(huì)所報(bào)批的材料的完整性、合法性和真實(shí)性進(jìn)行審核。審查結(jié)果認(rèn)為收回決定的表決滿足法律規(guī)定的比例要求，收回的事由屬于法律規(guī)定的宅基地使用權(quán)收回的事由，相關(guān)證明文件齊全、有相應(yīng)的簽章等，就應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)宅基地使用權(quán)收回的決定并對(duì)原有宅基地使用權(quán)進(jìn)行注銷登記。如果土地登記機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)有關(guān)宅基地使用權(quán)收回申請(qǐng)材料欠缺、形式上不合法律規(guī)定，就不應(yīng)批準(zhǔn)宅基地使用權(quán)收回申請(qǐng)。而是應(yīng)當(dāng)通知宅基地使用權(quán)收回申請(qǐng)人補(bǔ)齊材料或者補(bǔ)足形式。

2、報(bào)批應(yīng)當(dāng)持有的證明材料

經(jīng)過村民會(huì)議表決通過宅基地使用權(quán)收回決定的，應(yīng)當(dāng)持收回決定相關(guān)的書面文件和有關(guān)宅基地使用權(quán)符合宅基地使用權(quán)收回情形的證明文件，向縣土地行政主管部門報(bào)批。

宅基地使用權(quán)符合宅基地使用權(quán)收回情形的證明文件是指對(duì)被收回的宅基地使用權(quán)符合宅基地使用權(quán)收回情形的說明及對(duì)說明的證明文件。

對(duì)于公共利益收回，應(yīng)當(dāng)出具村鎮(zhèn)規(guī)劃，被收回宅基地收回之后的用途及審批文件。因公共利益收回的應(yīng)當(dāng)持有收回決定的書面文件包括：第一，用于證明表決參會(huì)人數(shù)合法的證明：如果是村民大會(huì)則應(yīng)由村民總?cè)藬?shù)和參加村民會(huì)議的人數(shù)；如果是村民代表大會(huì)，則應(yīng)包括：村戶口數(shù)，及村民代表數(shù)；第二，用于證明符合絕對(duì)多數(shù)決的文件：贊成票數(shù)，棄權(quán)票數(shù)和反對(duì)票數(shù)，還應(yīng)當(dāng)有蓋有村民委員會(huì)公章的收回決定書。

非因公共利益收回的，應(yīng)當(dāng)持有的文件包括收回決定相關(guān)的書面文件，如村民委員會(huì)組成人員的贊成票數(shù)，棄權(quán)票數(shù)和反對(duì)票數(shù)，還應(yīng)當(dāng)包括蓋有村民委員會(huì)公章的收回決定書。

五、宅基地使用權(quán)收回的法律后果

宅基地使用權(quán)收回會(huì)導(dǎo)致宅基地使用權(quán)的消滅，理應(yīng)在物權(quán)法或者土地管理法等法律中予以明確。宅基地使用權(quán)因收回而消滅的，還應(yīng)依照《物權(quán)法》第155條的規(guī)定及時(shí)辦理注銷登記。

鑒于宅基地使用權(quán)收回對(duì)被收回人的利益影響甚巨，因此必須予以程序控制。已如前述，程序控制的對(duì)象可分為兩類：一類是作為宅基地使用權(quán)收回程序啟動(dòng)者、決策者、補(bǔ)償者及報(bào)批者的集體經(jīng)濟(jì)組織，一類是作為宅基地使用權(quán)收回審查者以及登記者角色的政府。對(duì)于非因公共利益而收回宅基地使用權(quán)的情形，不宜采用村民會(huì)議民主表決程序。收回時(shí)集體報(bào)批應(yīng)當(dāng)持有的材料區(qū)分公共利益和非公共利益。土地行政主管部門對(duì)宅基地使用權(quán)收回申請(qǐng)實(shí)行形式審查原則，只有在必要時(shí)才應(yīng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。除了程序控制，還應(yīng)賦予被收回人相應(yīng)的權(quán)利予以平衡。

1、賦予被收回人獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利

根據(jù)《土地管理法》第65條的規(guī)定，宅基地使用權(quán)因集體因公共利益而收回的，宅基地使用權(quán)人有權(quán)獲得適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。這一規(guī)定明確了補(bǔ)償?shù)那樾魏脱a(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。由于宅基地使用權(quán)收回制度是指對(duì)已經(jīng)合法取得的宅基地使用權(quán)的收回，因而宅基地使用權(quán)收回針對(duì)的均是合法取得的宅基地使用權(quán)，違法取得的宅基地不適用宅基地使用權(quán)收回制度，自然也不適用補(bǔ)償?shù)挠嘘P(guān)規(guī)定。就補(bǔ)償?shù)那樾味裕瑑H限于集體公共利益需要而收回宅基地使用權(quán)。就補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)而言，則為“適當(dāng)補(bǔ)償”，在學(xué)理上即為“合理補(bǔ)償”原則。由于宅基地使用權(quán)收回和集體土地征收具有本質(zhì)上類同性，因此宅基地使用權(quán)收回補(bǔ)償可以借鑒集體土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)以宅基地使用權(quán)及其上附屬物的市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)，并對(duì)搬遷費(fèi)用和臨時(shí)居住費(fèi)用等進(jìn)行補(bǔ)償。鑒于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)尚未形成，價(jià)格機(jī)制不能完全發(fā)揮作用，因此補(bǔ)償方式除了貨幣補(bǔ)償外還應(yīng)考慮實(shí)物補(bǔ)償。

2、被收回人重新申請(qǐng)宅基地使用權(quán)的權(quán)利

從《物權(quán)法》第154條的規(guī)定來看，宅基地使用權(quán)重新分配的原因只有一種——宅基地因自然災(zāi)害等原因滅失。不過，從《物權(quán)法》第153條關(guān)于宅基地使用權(quán)取得適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定來看，《物權(quán)法》第154條不宜作為封閉化理解。從宅基地的生存保障特點(diǎn)出發(fā)，即使宅基地使用權(quán)因宅基地使用權(quán)人自身原因而被收回，也不應(yīng)剝奪再次申請(qǐng)宅基地使用權(quán)的權(quán)利?；蛟S有人認(rèn)為，在因違反宅基地用途而收回宅基地使用權(quán)的情形下，如果賦予被收回人以重新申請(qǐng)宅基地使用權(quán)的權(quán)利，就會(huì)有形成事實(shí)上對(duì)宅基地使用權(quán)人違法行為的放縱。從理論上看，違反宅基地用途的后果只能是宅基地使用權(quán)喪失，但不能推導(dǎo)出宅基地使用權(quán)申請(qǐng)權(quán)的永久喪失，更不能理解為對(duì)其居住保障的剝奪。從宅基地改革進(jìn)程來看，宅基地“三權(quán)分置”的中心在于穩(wěn)定農(nóng)戶的資格權(quán)、保護(hù)并增強(qiáng)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。在規(guī)定收回的法律后果時(shí)對(duì)農(nóng)戶的資格權(quán)予以充分尊重也恰恰體現(xiàn)了宅基地“三權(quán)分置”政策的基本要求。從實(shí)踐來看，宅基地的稀缺性，使得宅基地使用權(quán)被收回后，被收回人也難以即可獲得批準(zhǔn)，甚至無從獲批而不得不通過市場(chǎng)交易有償取得存量宅基地。這種代價(jià)也已體現(xiàn)了對(duì)其違法行為的懲戒。

六、結(jié)論與建議

從我國的現(xiàn)行立法來看，《物權(quán)法》以轉(zhuǎn)介的方式把規(guī)范宅基地使用權(quán)制度的重任基本上委諸土地管理法。而通過大修落實(shí)黨中央國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)任務(wù)的部署、保護(hù)宅基地用益物權(quán)并總結(jié)試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐探索的《土地管理法（修正案）》（送審稿）沒有充分重視宅基地使用權(quán)收回制度，自然也缺乏流程控制。理想方案是對(duì)宅基地使用權(quán)收回流程的程序性規(guī)范置于土地管理法，實(shí)體法規(guī)范置于未來民法典物權(quán)編。從《土地管理法（修正案）》（送審稿）的具體內(nèi)容來看，上述方案恐難以完全實(shí)施。為此，可在未來民法典物權(quán)編中對(duì)收回的流程控制予以規(guī)定：

第X條：“為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地的而收回的，須經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員或者村民委員會(huì)、村民會(huì)議、村民代表會(huì)議半數(shù)以上通過；對(duì)于非因集體公共利益的單方收回，須經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員或者村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議2/3以上表決通過。

集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)全面、及時(shí)、準(zhǔn)確地公開宅基地使用權(quán)收回的信息?！?/p>

第X+1條：“土地行政主管部門對(duì)宅基地使用權(quán)收回申請(qǐng)實(shí)行形式審查，必要時(shí)可以進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。

土地行政主管部門發(fā)現(xiàn)有關(guān)宅基地使用權(quán)收回申請(qǐng)材料欠缺、形式上不合法律規(guī)定，應(yīng)通知申請(qǐng)人補(bǔ)齊材料或者補(bǔ)足形式?！?/p>

為充分保護(hù)宅基地使用權(quán)人的合法權(quán)益，增加一款作為《土地管理法》第65條第3款：

“依照前款第（一）項(xiàng)規(guī)定收回農(nóng)民集體所有的土地的，對(duì)土地上房屋、附著物人應(yīng)當(dāng)給予完全補(bǔ)償?！?/p>

為切實(shí)保障宅基地使用權(quán)被收回人的居住需求，應(yīng)賦予其再申請(qǐng)權(quán)，增加一款作為《土地管理法》第62條第5款：

“宅基地使用權(quán)人因宅基地被收回的，有權(quán)再申請(qǐng)宅基地?！?/p>

（作者簡(jiǎn)介：耿卓（1977—），男，河南淇縣人，法學(xué)博士，廣東外語外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究民商法、土地法。）

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：土地法制研究院（原創(chuàng)）2018-10-26

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