摘 要：植根于“兩權(quán)分離”的集體土地所有權(quán)法律制度，已經(jīng)難以滿足“三權(quán)分置”下的農(nóng)地改革實踐。集體土地所有權(quán)基本構(gòu)造體系的缺陷集中體現(xiàn)在：權(quán)利屬性與權(quán)利主體的模糊性，行使主體與行使機制的不健全以及權(quán)能體系和保障機制的欠缺。未來立法應(yīng)該在堅持農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上，對集體土地所有權(quán)基本構(gòu)造體系與農(nóng)民集體成員權(quán)綜合治理體系進行科學(xué)的立法表達。完善集體土地所有權(quán)基本構(gòu)造體系需要：明確特定社區(qū)范圍內(nèi)的成員集體是集體土地所有權(quán)的權(quán)利主體；明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是集體土地所有權(quán)的代表行使主體；豐富集體土地所有權(quán)的權(quán)能體系。農(nóng)民集體成員權(quán)是克服集體土地所有權(quán)制度缺陷的重要設(shè)計，建構(gòu)其綜合治理體系應(yīng)該在理論上廓清農(nóng)村集體土地所有權(quán)與農(nóng)民集體成員權(quán)之間的關(guān)系，設(shè)計出科學(xué)可行的集體成員身份認定標(biāo)準、豐富農(nóng)民集體成員權(quán)利體系、健全農(nóng)民集體成員權(quán)利行使規(guī)則與救濟規(guī)則。

關(guān)鍵詞：三權(quán)分置；集體土地所有權(quán)；農(nóng)民集體成員權(quán)；立法表達

承包地“三權(quán)分置”政策正式提出以來，學(xué)界研究多圍繞農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)以及“三權(quán)”之間的關(guān)系而展開，而對農(nóng)村集體土地所有權(quán)及其立法表達的研究卻仍屬于薄弱環(huán)節(jié)。堅持集體土地所有權(quán)是社會主義公有制的基本要求，也是我國農(nóng)地制度改革的制度底線，中共中央反復(fù)強調(diào)要“守住政策底線”“堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位”。我國現(xiàn)行集體土地所有權(quán)法律制度已經(jīng)難以適應(yīng)新形勢下深化農(nóng)地制度改革的客觀需要，法律制度供給存在明顯不足，集中體現(xiàn)在：集體土地所有權(quán)法律制度的基本構(gòu)造體系存在缺陷；農(nóng)村集體土地所有權(quán)與農(nóng)民集體成員權(quán)之間的關(guān)系尚未廓清且沒有建立起制度連接機制；農(nóng)民集體成員權(quán)的綜合治理體系不健全?！睹穹ǖ洹返木幾c《農(nóng)村土地承包法》的修訂正在緊張進行中，立法和修法過程中不能忽視“三在深刻領(lǐng)會中共中央農(nóng)地制度改革精神的基礎(chǔ)上，秉持系統(tǒng)化思維對集體土地所有權(quán)制度進行科學(xué)嚴謹、與時俱進的立法表達。

一、“兩權(quán)分離”下集體土地所有權(quán)立法的缺憾

新中國建立后，經(jīng)過運動式的土地革命和漸進式的土地改革與立法，我國形成了具有中國特色的集體土地所有權(quán)法律制度體系與規(guī)范體系?，F(xiàn)行集體土地所有權(quán)法律制度反映了新中國成立以來不同時期的現(xiàn)實需求，為我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)做出了積極貢獻，具有其歷史進步性。但是，隨著全面深化改革的持續(xù)推進，加之立法所具有的天然滯后性，現(xiàn)行集體土地所有權(quán)制度沒有及時充分地反映全面深化農(nóng)地制度改革的現(xiàn)實需求?，F(xiàn)行法中集體土地所有權(quán)的相關(guān)規(guī)定內(nèi)容分散且對農(nóng)民集體所有權(quán)制度的重要內(nèi)容規(guī)定的不足，阻礙了農(nóng)村集體經(jīng)濟的有效實現(xiàn)。國家政策與法律長期側(cè)重于健全土地承包經(jīng)營權(quán)，而對集體土地所有制僅僅采用了堅持不變的原則，導(dǎo)致偏離了憲法所確立的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。因此，在全面深化農(nóng)村改革的背景下，亟需對農(nóng)村集體土地所有權(quán)的制度體系與規(guī)范體系進行全面審視，精準識別出集體土地所有權(quán)立法中的現(xiàn)有缺陷，以便為科學(xué)的法律制度與法律規(guī)范設(shè)計明確方向。

（一）集體土地所有權(quán)基本構(gòu)造體系的缺陷

1.集體土地所有權(quán)的本質(zhì)與主體仍存疑義。從歷史視角觀察，我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的形成與變遷基本上是在國家公權(quán)力安排下完成的“強制性制度變遷”，這決定了其制度設(shè)計并不是完全建立在權(quán)利主體理性選擇基礎(chǔ)之上，而更多地是基于服務(wù)于國家政治目標(biāo)的需要，通過政策與法律的強制性置入完成的制度設(shè)計。集體土地所有權(quán)主體方面的法律制度供給不足進一步加深了農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)模糊，而集體土地產(chǎn)權(quán)模糊是導(dǎo)致集體土地低效率使用與頻繁被外力侵蝕的重要原因。雖然在《物權(quán)法》正式頒布之前，我國《憲法》《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)村土地承包法》等多部立法將集體土地所有權(quán)的主體明確為“集體”。但是“集體”的本質(zhì)究竟為何卻始終沒有給出清晰界定?！段餀?quán)法》中“本集體成員集體所有”的立法表述雖然深化了對集體土地所有權(quán)本質(zhì)與主體的認識，但是其內(nèi)涵仍不明晰。集體土地所有權(quán)本質(zhì)的模糊性影響到了一系列核心制度的設(shè)計。如《物權(quán)法》中“本集體成員集體所有”的理解直接影響到《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》中“落實集體所有權(quán)”的理解。既然“本集體成員集體所有” 的理解都難以形成一致性意見，那么何以談得上“落實集體所有權(quán)”？對集體土地所有權(quán)性質(zhì)認識的模糊又進一步導(dǎo)致了實踐中認識的混亂。如在集體土地所有權(quán)確權(quán)中，有些地方將集體經(jīng)濟組織確定為集體土地的歸屬主體，有些將農(nóng)民集體確定為歸屬主體，還有的將兩者都作為歸屬主體。我國集體土地所有權(quán)主體存在主體概念的法律內(nèi)涵模糊、主體缺位、主體利益的徹底虛化的嚴重缺陷，而上述問題的根源都是源于對集體土地所有權(quán)本質(zhì)及主體認識的模糊。

2.集體土地所有權(quán)的行使主體缺乏科學(xué)設(shè)計與建構(gòu)。根據(jù)《物權(quán)法》（第60條）規(guī)定，集體土地所有權(quán)的主體分別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體以及村民小組（村內(nèi)）農(nóng)民集體，與之相對應(yīng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村集體經(jīng)濟組織、村內(nèi)各集體經(jīng)濟組織分別是集體土地等集體資產(chǎn)的代表行使主體。但是，我國目前的農(nóng)村基層群眾性自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織普遍存在“政經(jīng)不分”的現(xiàn)象，承擔(dān)村民自治事務(wù)的村民委員會和承擔(dān)集體經(jīng)濟事務(wù)的集體經(jīng)濟組織主體混同、職能不分，多數(shù)地區(qū)并沒有建立起獨立的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。而且，法律法規(guī)中自始至終沒有對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織給予定位。實踐中多由村民委員會對外代表農(nóng)民集體行使集體土地所有權(quán)，這在一定程度上影響了對集體土地等集體資產(chǎn)的管理效果。《民法總則》（第99條）賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的特別法人地位。但是，作為集體土地所有權(quán)的代表行使主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人應(yīng)該如何代表各類農(nóng)民集體行使所有權(quán)，現(xiàn)行立法并無科學(xué)的設(shè)計與建構(gòu)。

3.集體土地所有權(quán)行使的民主決策機制不健全。集體土地所有權(quán)的代表行使主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村以及村內(nèi)的各農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，在代表行使所有權(quán)的過程中需要借助于團體決策機制完成。具體而言，集體土地所有權(quán)的行使需要在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部由集體經(jīng)濟組織成員按照一定的民主決策機制進行。集體土地所有實際上是一種團體所有，團體所有的行使機制需要按照團體法中的意思表示形成與表達規(guī)則實現(xiàn)。有學(xué)者將集體土地的民主管理稱為集體土地所有權(quán)的管理權(quán)能。雖然，《物權(quán)法》（第59條）、《農(nóng)村土地承包法》（第18條、第19條）中有農(nóng)民集體成員行使民主決策權(quán)的有關(guān)規(guī)則。但是，現(xiàn)有法律規(guī)范體系中欠缺系統(tǒng)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)行使的民主決策機制。

4.集體土地所有權(quán)的權(quán)能體系與保障機制存在欠缺。集體土地所有權(quán)的權(quán)能體系配置是集體土地所有權(quán)的內(nèi)容能否得到切實實現(xiàn)的基礎(chǔ)制度設(shè)計，集體土地所有權(quán)的保障機制是集體土地所有權(quán)的制度目標(biāo)能否得到完整實現(xiàn)的后備保障。但是，我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)并不是完整意義上集體所有權(quán)，而是受到諸多立法限制的集體土地所有權(quán)，這足見其權(quán)能體系的不健全。這表現(xiàn)為對集體土地所有權(quán)權(quán)能的過多限制，這已經(jīng)成為集體土地所有權(quán)實現(xiàn)的阻力。而且，集體土地所有權(quán)的保障機制同樣存在缺陷，導(dǎo)致集體土地所有權(quán)飽受“虛置”“虛化”等詬病，而且導(dǎo)致集體土地所有權(quán)的實現(xiàn)缺乏強制力保障。

（二）集體成員權(quán)制度體系與規(guī)范體系存在殘缺

從立法視角觀察，《物權(quán)法》起草過程中立法者已經(jīng)初步認識到集體土地所有權(quán)的制度缺陷，并且試圖引入農(nóng)民集體成員權(quán)制度實現(xiàn)彌補集體土地所有權(quán)缺陷的目的。從政策視角觀察，政策的制定者也已經(jīng)意識到農(nóng)民集體成員權(quán)對落實集體所有權(quán)的重要意義?！渡罨r(nóng)村改革綜合性實施方案》中對 “落實集體所有權(quán)”的政策表達足可以證明這一點。因此，農(nóng)民集體成員權(quán)不得以清晰的界定與實現(xiàn)，集體土地所有權(quán)就無法落實。農(nóng)民集體成員權(quán)制度體系與規(guī)范體系的建立對集體土地所有權(quán)的立法表達和切實實現(xiàn)至關(guān)重要。理論研究中對農(nóng)村土地集體所有權(quán)與農(nóng)民集體成員權(quán)的關(guān)系也已經(jīng)有了認識。但是，不無遺憾的是，立法中對農(nóng)民集體成員權(quán)相關(guān)規(guī)則的設(shè)計尚存欠缺。

1.農(nóng)村集體土地所有權(quán)與農(nóng)民集體成員權(quán)關(guān)系的認識有待進一步深化。鑒于集體土地所有權(quán)制度的嚴重缺陷及其在保障集體成員權(quán)益方面的不足，《物權(quán)法》試圖通過引入成員權(quán)概念來明確集體所有權(quán)的主體。在集體土地所有權(quán)中體現(xiàn)與保障農(nóng)民集體成員的成員權(quán)乃集體土地所有權(quán)本質(zhì)內(nèi)涵的應(yīng)有之義。集體土地所有權(quán)就是集體成員集體對本集體土地的所有權(quán)，根本在于實現(xiàn)集體土地對集體成員的社會保障利益?！蛾P(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》第一次明確提出要通過落實農(nóng)民的“三大財產(chǎn)權(quán)利”和經(jīng)濟民主管理權(quán)利進而形成有效維護集體成員權(quán)的治理體系，這就更加清晰地揭示了集體土地所有權(quán)的本質(zhì)。但是，無論是在立法上還是理論研究中，對農(nóng)村集體土地所有權(quán)與農(nóng)民集體成員權(quán)關(guān)系的認識均需進一步深化。

2.農(nóng)民集體成員權(quán)的治理體系存在制度缺陷。我國目前的集體成員權(quán)治理體系還存在制度缺陷，遠未建構(gòu)起有效的集體成員權(quán)治理體系。主要體現(xiàn)在：其一，缺乏集體經(jīng)濟組織成員身份的認定規(guī)則。集體成員權(quán)是以集體成員身份為基礎(chǔ)的民事權(quán)利，不清晰地界定集體成員身份根本無法確定集體成員權(quán)的權(quán)利主體。我國現(xiàn)行立法中對集體成員資格認定的相關(guān)規(guī)則缺少全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一性立法。雖有地方立法和政策的支撐，但是各地之間的具體規(guī)則存在明顯沖突和與抵牾。目前，很多地方實行的通過民主議定的方式進行集體成員身份認定的做法更是為以后出現(xiàn)矛盾埋下了隱患。其二，集體成員權(quán)的權(quán)能體系存在欠缺。集體成員權(quán)是一個由自益權(quán)和共益權(quán)共同構(gòu)成的有機體系，自益權(quán)和共益權(quán)又分設(shè)若干具體成員權(quán)益類型。現(xiàn)行立法雖然對集體成員民主決策權(quán)、知情權(quán)、撤銷權(quán)等有所規(guī)定，但是缺乏體系化的制度設(shè)計。其三，集體成員權(quán)的變動與行使規(guī)則不健全。集體成員權(quán)的變動需要借助于各種法律事實，既有自然事實，如自然人的出生、死亡等；又有法律行為事實，如農(nóng)民集體中的決議行為。目前我國立法中并無統(tǒng)一的農(nóng)民集體成員權(quán)的權(quán)利取得規(guī)則、權(quán)利變動規(guī)則、權(quán)利行使規(guī)則等。其四，集體成員權(quán)的救濟機制?！段餀?quán)法》對集體成員撤銷權(quán)作了規(guī)定，但是由于制度設(shè)計不完整，在適用中存在較多障礙，影響了其制度績效?，F(xiàn)行法對集體成員權(quán)的實現(xiàn)和救濟未給予足夠重視，使得集體經(jīng)濟組織虛無以及經(jīng)濟功能被村委會所取代。對農(nóng)民集體成員派生訴訟制度也沒有任何制度設(shè)計，導(dǎo)致現(xiàn)實生活中間接侵害集體成員權(quán)的行為難以得到規(guī)制和矯正。

二、“三權(quán)分置”下集體土地所有權(quán)改革的政策動向

（一）“三權(quán)分置”下集體土地所有權(quán)改革的政策表達

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出要“堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)”“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利”。《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》指出要在“堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)”基本原則的基礎(chǔ)上實施承包地“三權(quán)分置”改革?！蛾P(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》指出：要“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變”；并明確地提出 “落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)”是承包地“三權(quán)分置”改革的基礎(chǔ)性工作?！渡罨r(nóng)村改革綜合性實施方案》要求“堅持土地公有制性質(zhì)”“把握好土地集體所有制和家庭承包經(jīng)營的關(guān)系”，并對“落實集體所有權(quán)” 的內(nèi)涵進行了迄今為止最為清晰政策表達。《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》對集體土地所有權(quán)改革做了迄今為止最為全面、最為具體的政策表達。明確要求：“守住政策底線” “堅持農(nóng)村土地集體所有”不可動搖；“始終堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位”；對集體土地所有權(quán)的基本構(gòu)造進行了較為清晰的表達?！蛾P(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》是有關(guān)集體土地所有權(quán)改革的又一份重要政策文件，做了一系列重要的政策表述。如明晰了集體資產(chǎn)的范圍，集體土地屬于其中的資源性資產(chǎn)；強調(diào)要“堅持農(nóng)村土地集體所有”；要求“維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利”?！兑庖姟返耐怀鎏攸c是強化了對“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利”的實現(xiàn)與保護機制?！兑庖姟芬?guī)定了農(nóng)民集體成員對集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份份額的收益分配權(quán)，認定集體經(jīng)濟組織成員身份的基本原則、考量因素與具體規(guī)則，集體經(jīng)濟組織成員對集體資產(chǎn)股份所享有的股份權(quán)利等內(nèi)容?！兑庖姟穼ξ闯邪綉舻馁Y源性資產(chǎn)的清產(chǎn)核資、農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)的主體、確權(quán)和權(quán)利的代表行使等做了規(guī)定。更為重要的是，《意見》提出要“形成有效維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利的治理體系”?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（2018年中央一號文件）再次強調(diào)了“依法保護集體土地所有權(quán)”在“三權(quán)分置”改革中的基礎(chǔ)地位。

（二）十八大以來相關(guān)政策表達中展現(xiàn)出的改革動向

十八大以來，為全面深化農(nóng)村改革，中共中央國務(wù)院圍繞農(nóng)地制度改革頒布了一系列政策文件，這些文件對集體土地所有權(quán)制度改革進行了全面、深入、具體的政策表達。從政策文件的表達中可以獲知的改革動向主要有：第一，改革要守住底線要求。堅持集體土地所有權(quán)的根本地位不可動搖，這是深化我國農(nóng)村集體土地制度改革乃至推進整個農(nóng)村土地改革的政策底線。第二，集體土地所有權(quán)的基本制度構(gòu)造體系需要進一步完善。中共中央政策文件中已經(jīng)對集體土地所有權(quán)的基本制度構(gòu)造體系進行了較為全面的政策表達，但是在立法中尚無系統(tǒng)化的制度設(shè)計，亟需在立法中對成熟的政策進行立法表達。第三，“落實集體所有權(quán)”是深化農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度改革的基本方向?！奥鋵嵓w所有權(quán)” 的基本路徑是明晰農(nóng)民集體成員權(quán)?，F(xiàn)行立法中對農(nóng)民集體土地所有權(quán)和農(nóng)民集體成員權(quán)的關(guān)系并不清晰，有待法律的進一步立法表達。第四，應(yīng)該完善農(nóng)民集體成員權(quán)的治理體系。農(nóng)民集體成員權(quán)治理體系是一個系統(tǒng)化工程，具體包括：明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人地位、完善集體經(jīng)濟組織成員的身份認定規(guī)則、豐富集體成員權(quán)權(quán)能體系、健全集體成員權(quán)行使與保障體系等?？梢?，十八大以來，中共中央國務(wù)院頒布的一系列有關(guān)“三權(quán)分置”改革的政策文件已經(jīng)為集體土地所有權(quán)制度的未來改革方向進行了較為全面的政策層面的設(shè)計，這展現(xiàn)了集體土地所有權(quán)法律制度改革的未來動向，也為相關(guān)制度的立法表達提供了政策指引。應(yīng)該抓住編撰《民法典》以及《農(nóng)村土地承包法》修改的立法契機，盡快做好成熟政策的法律化，以便為改革提供更為穩(wěn)定與切實的法律保障。

三、“三權(quán)分置”下集體土地所有權(quán)的立法表達要點

（一）集體土地所有權(quán)基本構(gòu)造的立法表達

1.農(nóng)村土地集體所有的制度底線不可動搖。從歷史視角分析，選擇農(nóng)村集體所有制有其特定的歷史背景，是當(dāng)時歷史背景下的理性選擇。四十年的改革開放實踐也證明，農(nóng)村集體土地所有制是符合我國現(xiàn)實國情的最優(yōu)選擇。有學(xué)者指出，農(nóng)村土地集體所有制是歷史形成的，兼顧了國家、集體、農(nóng)民等各個方面的利益，是符合我國國情的有效制度安排。農(nóng)村集體土地所有權(quán)是農(nóng)民集體所有制在法律上的反映，這是社會主義公有制的基本要求。深化農(nóng)村集體土地制度改革，推進農(nóng)地“三權(quán)分置” 改革，同樣必須始終堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位。同樣，“三權(quán)分置”下集體土地所有權(quán)制度的立法表達也應(yīng)該堅持底線思維，特別是應(yīng)該確保農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位不動搖，在編撰《民法典》以及《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等修法過程中，必須“堅持農(nóng)村土地集體所有”的制度底線與立法底線。

2.特定社區(qū)范圍內(nèi)的成員集體是集體土地所有權(quán)的權(quán)利主體。清晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系是激活和釋放土地等要素資源活力的基礎(chǔ)。有學(xué)者指出，集體土地的所有權(quán)人，既不能是村民委員會和村民小組，也不能是農(nóng)民集體，而只能是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。從歷史視角觀察，集體土地實際上是歸屬集體經(jīng)濟組織所有，而不是成員共有。我們認為，該種觀點混淆了集體土地所有權(quán)的權(quán)利主體與代表行使主體。首先，該種觀點曲解了集體土地所有權(quán)的本質(zhì)屬性，集體土地所有權(quán)本質(zhì)上是特定社區(qū)范圍內(nèi)的“成員集體所有”。在建立了獨立的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的地區(qū)，也可稱為集體經(jīng)濟組織“成員集體所有”。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革中要求將集體土地等資產(chǎn)所有權(quán)確權(quán)到“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體”，指的是建立了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的地區(qū)。但是，無論是“集體成員集體所有”還是“集體經(jīng)濟組織成員集體所有”，均強調(diào)了“成員集體”是集體土地的所有權(quán)人，而不可能是集體經(jīng)濟組織是所有權(quán)人。“集體經(jīng)濟組織充其量也就是資產(chǎn)使用、管理與經(jīng)營的代理人?！倍?，中共中央文件中已經(jīng)明確確認，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是集體土地所有權(quán)的代表行使主體而非權(quán)利主體。其次，立法已經(jīng)明確了農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的關(guān)系。《物權(quán)法》第５９條的規(guī)定已經(jīng)表明，農(nóng)民集體所有就是“本集體的成員集體所有”，這當(dāng)然意味著集體所有不是集體組織或村民委員會所有，也不是集體成員所有，而是由“本集體的成員集體”不可分割地行使集體土地所有權(quán)。從對外關(guān)系觀察，成員集體作為一個團體對集體土地對外統(tǒng)一行使所有權(quán)。從內(nèi)部關(guān)系觀察，集體成員在成員集體中基于其成員身份對集體土地享有成員權(quán)，而不是所有權(quán)。集體成員通過成員權(quán)的行使來實現(xiàn)集體土地所有權(quán)的價值目標(biāo)和具體權(quán)能。

3.農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是集體土地所有權(quán)的代表行使主體，其與成員集體之間構(gòu)成“委托－代理”關(guān)系。人民公社解體后，我國農(nóng)村的多數(shù)地區(qū)并沒有建立起獨立于村民自治組織的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。 “大部分集體經(jīng)濟組織并未獨立設(shè)置，而是與村｀兩委＇重合，除行政事務(wù)和社會組織職能外，集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟職能基本被忽視?！边@就導(dǎo)致事實上的“政經(jīng)不分”，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的優(yōu)勢難以發(fā)揮。事實上，相較于村民自治組織，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織更適宜作為集體土地所有權(quán)的行使主體。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革后建立的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織往往具有分工合理、權(quán)責(zé)明晰、內(nèi)部制衡的法人治理機制，其在行使集體土地所有權(quán)方面比村民自治組織具有更有優(yōu)越性?！睹穹倓t》已經(jīng)確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可依法取得法人地位，這對于其更好地行使集體土地所有權(quán)具有積極作用。未來立法應(yīng)該以《民法總則》為中心，以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人的“特別性”為主線做好系統(tǒng)化的制度設(shè)計與規(guī)范設(shè)計。惟有如此才能確保農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人擔(dān)當(dāng)起行使集體土地所有權(quán)以及其他集體資產(chǎn)管理權(quán)的重任?？傊?，各級農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是集體土地所有權(quán)的代表行使主體，它在各自范圍內(nèi)代表農(nóng)民集體行使集體土地所有權(quán)，兩者是“委托－代理”關(guān)系。作為代理人，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)該主動接受農(nóng)民集體與集體成員對其代表行為的監(jiān)督。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)該對集體土地所有權(quán)人盡到忠實和勤勉義務(wù)，應(yīng)該著力完善其法人治理機制、提升治理質(zhì)量。明晰成員集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間的委托代理關(guān)系，有利于最終形成完善的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理機制。

4.豐富集體土地所有權(quán)的權(quán)能體系。首先，應(yīng)該區(qū)分集體土地所有權(quán)的抽象權(quán)能和具體權(quán)能。根據(jù)傳統(tǒng)所有權(quán)理論，作為所有權(quán)的一種類型，集體土地所有權(quán)當(dāng)然應(yīng)該具有占有、使用、收益、處分等積極權(quán)能以及排除他人侵害等消極權(quán)能。除了上述抽象權(quán)能外，還需要在立法中充分賦予與保障農(nóng)民集體對承包地多元化的具體權(quán)能，以便真正落實其抽象權(quán)能。有學(xué)者認為，為避免家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任之后，過于突出“分”，特別是只“分”不“統(tǒng)”造成的弊端，“三權(quán)分置”改革中對集體土地所有權(quán)權(quán)能的分解應(yīng)該強調(diào)一定范圍的權(quán)能保留。我們認為，結(jié)合《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》等政策文件的規(guī)定，集體土地所有權(quán)的具體權(quán)能應(yīng)該包括：（１）發(fā)包權(quán)，即集體土地的發(fā)包方有權(quán)依照一定實體規(guī)則與程序規(guī)則對集體成員和集體成員以外的經(jīng)營主體發(fā)包集體土地的權(quán)利。（２）調(diào)整權(quán)：即集體土地的發(fā)包方有權(quán)在法定的特殊情形下按照程序規(guī)則適當(dāng)調(diào)整承包地的權(quán)利。但是，該調(diào)整權(quán)必須嚴格限定在法定情形，以確保國家“土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”的政策要求。（３）監(jiān)督權(quán)：即集體土地的發(fā)包方有權(quán)對承包戶使用承包地的行為行使監(jiān)督的權(quán)利，該權(quán)利旨在防止和糾正長期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途等行為。（４）收回權(quán)：即當(dāng)承包戶存在法定的嚴重違法行為時，發(fā)包方有權(quán)依照法定程序收回承包地的權(quán)利。但是，該具體權(quán)能也必須嚴格控制在法定情形，以確保“土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”政策的實施。（５）獲得補償權(quán)：即農(nóng)民集體及其代表行使機構(gòu)有權(quán)在集體土地被征收時依法獲得補償?shù)臋?quán)利。（６）適度處分權(quán)，即賦予集體土地所有權(quán)人適當(dāng)限制下的集體土地處分權(quán)。允許集體土地一定條件下進入市場，由農(nóng)民自主決定用途，可以促進集體土地效率的提高。（７）管理權(quán)：即集體經(jīng)濟組織及其成員對集體所有的土地進行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等權(quán)利。集體土地所有權(quán)的管理權(quán)能主要通過集體成員權(quán)中的共益權(quán)加以實現(xiàn)。但是，在不同歷史背景下，集體土地所有權(quán)的權(quán)能應(yīng)該保持適當(dāng)?shù)臄U張或抑制。根據(jù)十七屆三中全會以來我國實施的 “穩(wěn)定土地承包關(guān)系并長久不變”的改革精神，立法中“應(yīng)當(dāng)嚴格限制土地承包經(jīng)營權(quán)的調(diào)整和收回”。“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”是我國目前農(nóng)地制度改革中必須長期堅持的政策，這就必然要求對集體土地所有權(quán)的調(diào)整權(quán)、收回權(quán)應(yīng)該給予適當(dāng)抑制。

（二）建構(gòu)起系統(tǒng)化的集體成員權(quán)治理體系

1.廓清集體土地所有權(quán)與集體成員權(quán)的關(guān)系。集體土地所有權(quán)和集體成員權(quán)關(guān)系密不可分。從權(quán)利行使方式看，二者在不少方面具有同步性，共享著某些權(quán)利行使制度。《物權(quán)法》中試圖通過引入集體成員權(quán)制度來實現(xiàn)明確集體土地所有權(quán)主體的目標(biāo)。該法中農(nóng)民集體所有的土地歸“成員集體所有”的表達，既強調(diào)了成員集體的集體土地所有權(quán)主體地位，又強調(diào)了集體成員個體在成員集體中的成員權(quán)?！渡罨r(nóng)村改革綜合性實施方案》中對“落實集體所有權(quán)”進行了較為清晰且明確的界定，同時也試圖通過農(nóng)民集體成員權(quán)制度來達到實現(xiàn)集體土地產(chǎn)權(quán)主體清晰之改革目標(biāo)?！斗桨浮返恼撌錾罨兔魑思w土地所有權(quán)與集體成員權(quán)的關(guān)系。首先， “落實集體土地所有權(quán)”實際上就是通過明確“成員集體”的集體土地所有權(quán)主體地位，克服集體土地所有權(quán)主體的“虛位”狀態(tài)，即把集體土地分別確權(quán)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組的成員集體。其次，集體土地所有權(quán)與集體成員權(quán)的本質(zhì)具有一致性。集體土地所有權(quán)的最終目標(biāo)是要實現(xiàn)集體成員的個體權(quán)利。無論是集體土地的民主管理權(quán)能還是集體土地上的財產(chǎn)利益最終都要落實到集體成員身上?！凹w本身就是由集體成員構(gòu)成的，兩者并不是對立的，而是一體的?！苯?gòu)起系統(tǒng)化的集體成員權(quán)制度體系和規(guī)范體系是落實集體所有權(quán)的客觀要求。再次，集體土地所有權(quán)是“成員集體”對集體土地享有的權(quán)利，集體成員通過行使成員權(quán)在集體土地上取得各種用益物權(quán)。集體土地歸“成員集體”所有：一方面明確了“成員集體”是集體土地所有權(quán)主體；另一方面則強調(diào)了集體成員在實現(xiàn)集體土地所有權(quán)過程中的地位與作用，集體土地所有權(quán)權(quán)能的行使與實現(xiàn)均需要借助于集體成員參與民主決策等方式加以實現(xiàn)。因此，集體土地所有權(quán)與集體成員權(quán)的關(guān)系極為密切，落實集體土地所有權(quán)首先應(yīng)該明確界定與保障實現(xiàn)集體成員權(quán)。關(guān)于農(nóng)民集體成員權(quán)的立法模式，有學(xué)者指出，可考慮在《物權(quán)法》集體所有權(quán)中統(tǒng)一規(guī)制。本文認為，在民法典物權(quán)編中之所有權(quán)部分對農(nóng)民集體成員權(quán)制度進行立法設(shè)計的路徑規(guī)定充分反映了符合中共中央有關(guān)政策文件中反映的基本精神。特別是在《民法總則》僅僅承認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人，又沒有規(guī)定系統(tǒng)的集體成員權(quán)規(guī)則的背景下，應(yīng)該借助于編撰民法典的契機，盡快實現(xiàn)農(nóng)民集體成員權(quán)制度的科學(xué)入典。

2.建構(gòu)起科學(xué)的集體成員身份認定標(biāo)準。集體成員身份認定是確定集體成員權(quán)，落實集體土地所有權(quán)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但是，由于缺少全國性的、統(tǒng)一的集體成員身份認定標(biāo)準，成員權(quán)利界定不清導(dǎo)致的問題仍然在較大程度上存在，并引起了一系列連鎖問題。目前在全國各地推行的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革過程中，集體經(jīng)濟組織成員身份認定已經(jīng)變成一個亟待解決的問題?！睹穹倓t》中制定過程中曾有專家指出應(yīng)該在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人中增加相關(guān)規(guī)定，但是未能成行。實踐中，各省、市基于解決糾紛的需要以及推進集體產(chǎn)權(quán)制度改革的需要，不得不探索各自的集體成員身份認定標(biāo)準。各地的實踐一般以“戶籍、長期固定的生產(chǎn)生活關(guān)系、生活保障基礎(chǔ)”作為集體成員身份認定的一般標(biāo)準。而且，還針對“出嫁女”（包括“農(nóng)嫁農(nóng)”“農(nóng)嫁非”等多種情形）、“離婚婦女”“入贅婿”“空掛戶”“后來戶”等特別情形給出了特別解決機制。由于立法的缺失，實踐中還普遍存在利用村規(guī)民約對集體成員身份進行界定的情形。值得關(guān)注的是，《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》明確了集體經(jīng)濟組織成員資格認定的指導(dǎo)思想與考量因素，并提出要探索民主協(xié)商確認集體經(jīng)濟組織成員身份的程序、建立健全集體成員登記備案機制等。根據(jù)筆者掌握的實證資料，廣東、浙江、江蘇、北京等農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革比較先進的地區(qū)已經(jīng)積累了較為豐富的集體成員身份認定標(biāo)準。目前山東青島、煙臺、濰坊等地方農(nóng)業(yè)行政管理部門指導(dǎo)制定的集體經(jīng)濟組織成員資格認定文件中都反映了上述政策文件的精神。這表明中共中央政策文件中的改革精神已經(jīng)對社會實踐產(chǎn)生了重要影響，應(yīng)該盡快將成熟政策法律化。集體成員身份認定是既涉及到集體成員生存利益，又關(guān)系到農(nóng)村社會穩(wěn)定的重大問題，必須在嚴格貫徹中共中央改革精神的基礎(chǔ)上，因地制宜地制定集體成員身份認定規(guī)則。特別是應(yīng)該把握好集體成員身份認定中自治與強制的關(guān)系，在通過民主議定程序確定集體成員身份過程中，既要防止“多數(shù)人暴政”，又要防止“少數(shù)人專權(quán)”“外部人干預(yù)”。

3.豐富集體成員權(quán)的權(quán)利體系。集體成員權(quán)從權(quán)利屬性上屬于社員權(quán)，由財產(chǎn)性權(quán)利和非財產(chǎn)性權(quán)利兩部分組成。集體成員的財產(chǎn)性權(quán)利以滿足集體成員的財產(chǎn)權(quán)利的取得與保持為目的，以集體成員對集體財產(chǎn)享有占有、使用、收益等各項財產(chǎn)權(quán)益為內(nèi)容。集體成員的非財產(chǎn)性權(quán)利是集體成員享有的參與集體事務(wù)管理的權(quán)利，以集體成員為本集體的和成員的利益而參與集體所有權(quán)的行使與監(jiān)督等權(quán)利為內(nèi)容。應(yīng)該將作為集體成員權(quán)類型下的自益權(quán)（請求分配宅基地的權(quán)利、請求分配承包地的權(quán)利以及請求分享集體收益的權(quán)利）和作為集體成員權(quán)行使結(jié)果的具體財產(chǎn)權(quán)（如土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等）區(qū)分開來。從聯(lián)系上而言，土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等各項具體財產(chǎn)權(quán)的取得是集體成員權(quán)中各項自益權(quán)行使的結(jié)果。從區(qū)別而言：前者本質(zhì)上屬于社員權(quán)范疇，后者屬于用益物權(quán)等財產(chǎn)權(quán)范疇。集體成員權(quán)利的賦予與保障是激勵機制和約束機制的綜合體：一方面，豐富集體成員權(quán)的權(quán)利體系可以滿足集體成員的利益需求，形成有效的激勵機制；另一方面，可以對行政權(quán)力與團體權(quán)力的濫用形成有效約束機制?？傊覈奈磥砹⒎ㄖ袘?yīng)該建構(gòu)起以財產(chǎn)性權(quán)利和非財產(chǎn)性權(quán)利為基本類型的、完善的集體成員權(quán)的權(quán)利體系，這是形成有效的集體成員權(quán)綜合治理體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

4.建立健全集體成員權(quán)的行使規(guī)則與救濟規(guī)則。在立法中對集體成員權(quán)進行確認為集體成員權(quán)的實現(xiàn)提供了制度可能，但該權(quán)利的實現(xiàn)尚需要借助于行使規(guī)則與救濟規(guī)則方可實現(xiàn)。首先，應(yīng)該建立健全集體成員權(quán)的行使規(guī)則。集體成員權(quán)屬于社員權(quán)體系中的組成部分，社員權(quán)的一般行使規(guī)則對集體成員權(quán)的行使具有指導(dǎo)作用?，F(xiàn)行立法中比較成熟的股權(quán)、建筑物區(qū)分所有權(quán)中成員權(quán)的行使規(guī)則對集體成員權(quán)的行使具有指引意義，可以借鑒《公司法》《物權(quán)法》等相關(guān)法律法規(guī)中的有關(guān)規(guī)則對集體成員權(quán)的行使規(guī)則進行建構(gòu)。鑒于集體土地所有權(quán)與農(nóng)民集體成員兩種權(quán)利在權(quán)利行使方面的密切關(guān)系，集體成員權(quán)行使規(guī)則的設(shè)計從另一個視角觀察就是集體土地所有權(quán)行使規(guī)則的設(shè)計。例如，健全集體土地所有權(quán)的行使規(guī)則需要從團體法視角健全成員集體的民主決策機制，而從集體成員權(quán)視角觀察就是健全集體成員權(quán)中民主決策權(quán)的行使規(guī)則。此外，兩種權(quán)利的行使均需借助于團體法中的決議行為加以實現(xiàn)。從決議行為視角觀察，決議行為既是農(nóng)民集體形成集體意志的方式，也是集體成員行使共益權(quán)的方式。健全集體成員權(quán)的行使規(guī)則，應(yīng)該對集體成員權(quán)行使的基本原則、主體規(guī)則、程序規(guī)則、限制規(guī)則等做出科學(xué)設(shè)計與建構(gòu)。其次，完善集體成員權(quán)的程序救濟規(guī)則。就案由選擇而言，《民事案件案由規(guī)定》（法〔2011〕42號）中設(shè)置有 “39：侵害集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益糾紛”，該案由可以作為該類糾紛的案由依據(jù)。該案由極具包容性，本質(zhì)上屬于兜底性案由，除了可以被更為具體的案由（如承包地征收補償費用分配糾紛、宅基地使用權(quán)糾紛等）涵蓋的糾紛類型外，均可以依據(jù)該案由進行訴訟救濟。對集體成員權(quán)進行救濟除了可以根據(jù)一般訴訟制度外，在立法上還應(yīng)該完善特別訴訟制度，主要包括集體成員撤銷訴訟和集體成員派生訴訟制度。其中，集體成員撤銷訴訟針對直接侵害農(nóng)民集體成員權(quán)的侵權(quán)行為；集體成員派生訴訟則針對直接侵害農(nóng)民集體權(quán)益而間接侵害集體成員權(quán)益的行為。《物權(quán)法》第６３條第２款對集體成員撤銷訴訟（撤銷權(quán)）制度進行了初步設(shè)計。但是，目前有關(guān)農(nóng)民集體成員撤銷訴訟的法律規(guī)范還過于粗略，影響了其實施效果。未來立法與司法實踐中，還應(yīng)該對集體成員撤銷訴訟的當(dāng)事人確定、訴訟形式選擇、證據(jù)規(guī)則、提起期限等具體問題進行立法設(shè)計和實踐探索。較為簡便的路徑是借鑒建筑物區(qū)分所有權(quán)中的業(yè)主撤銷訴訟制度對集體成員撤銷訴訟制度進行立法建構(gòu)。司法實踐中，也應(yīng)該借鑒“業(yè)主撤銷權(quán)糾紛”（（法〔2011〕42號）：41）的做法，將“集體成員撤銷權(quán)糾紛”從“侵害集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益糾紛”中獨立出來作為獨立民事案由。集體成員派生訴訟制度旨在針對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會的負責(zé)人非法侵害或容忍他人非法侵害農(nóng)民集體財產(chǎn)的行為，集體成員有權(quán)以自己的名義為農(nóng)民集體的利益提起訴訟的制度。目前，《物權(quán)法》中尚缺少集體成員派生訴訟制度，需要從立法上進行建構(gòu)。鑒于農(nóng)民集體成員派生訴訟的獨特制度功能，《民法典》物權(quán)編中應(yīng)該建構(gòu)起系統(tǒng)的農(nóng)民集體成員派生訴訟制度?？傊壳拔覈谥贫ā睹穹ǖ洹贩謩t，希望立法部門能夠抓住立法契機，建構(gòu)起系統(tǒng)化的保障農(nóng)民集體成員權(quán)益的特別訴訟制度。

四、結(jié) 語

十八大以來，農(nóng)地制度改革進入了以承包地“三權(quán)分置”改革為核心的新的歷史階段。中共中央國務(wù)院頒布的一系列政策文件為“三權(quán)分置”改革進行了宏觀設(shè)計，這明確了未來立法的方向。堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，既是承包地“三權(quán)分置”改革的重要內(nèi)容，也是改革的底線所在。農(nóng)村集體土地所有權(quán)與農(nóng)民集體成員權(quán)關(guān)系密切，農(nóng)民集體成員權(quán)是集體土地所有權(quán)實現(xiàn)的制度工具，這在政策文件中已經(jīng)有了較為清晰的表達。對集體土地所有權(quán)制度進行立法表達，應(yīng)該秉持體系化的思維方式，重點做好集體土地所有權(quán)基本構(gòu)造體系與農(nóng)民集體成員權(quán)綜合治理體系的立法表達。完善集體土地所有權(quán)的基本構(gòu)造體系，需要明確成員集體是集體土地所有權(quán)的權(quán)利主體、集體經(jīng)濟組織是集體土地所有權(quán)的代表行使主體、豐富集體土地所有權(quán)的權(quán)能體系。建構(gòu)農(nóng)民集體成員權(quán)的綜合治理體系，需要從立法中設(shè)計出科學(xué)可行的集體成員身份認定標(biāo)準、豐富農(nóng)民集體成員權(quán)利體系、健全農(nóng)民集體成員權(quán)利行使規(guī)則與救濟規(guī)則等。

作者簡介：管洪彥（1981－），男，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院博士后研究人員，山東政法學(xué)院民商法學(xué)院副教授，博士。主要研究方向為農(nóng)村土地法治、農(nóng)村政策分析。

本文系國家社會科學(xué)基金一般項目（17BFX109）的階段性研究成果。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》 微信公眾號（原創(chuàng)）

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