——應(yīng)在實際操作層面探索完善辦法

黨的十八大以來，中央總攬全局、統(tǒng)籌謀劃，對深化農(nóng)村土地制度改革作出了若干重大部署，十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）是本輪改革的總綱。在此基礎(chǔ)上，中央先后印發(fā)一系列專門意見，相關(guān)部門也出臺了一系列配套政策。各試點地區(qū)按照中央部署要求，圍繞農(nóng)村土地制度的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)開展了一系列有益探索，取得了一批改革成果。筆者結(jié)合改革試點調(diào)研和面上情況，嘗試對十八大以來農(nóng)村土地制度改革進展作簡要評述并提出建議。

深化農(nóng)村土地制度改革主要涉及農(nóng)村土地承包制度、農(nóng)村集體建設(shè)用地制度以及相關(guān)配套制度等方面。經(jīng)過幾年的探索實踐，一些領(lǐng)域取得了突破，形成了若干經(jīng)驗?zāi)Ｊ健€別領(lǐng)域由于相關(guān)配套改革進展較為緩慢，需要進一步深化。

農(nóng)地制度改革

實行承包地“三權(quán)分置”。承包地“三權(quán)分置”是本輪農(nóng)地制度改革的總體框架。2013年7月，習近平總書記視察武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所時提出土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置設(shè)想，此后，這一思想得到不斷落實。十八屆五中全會明確提出完善土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置辦法。2016年中辦、國辦《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》要求落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護的“三權(quán)分置”格局。各地按照中央的部署要求，積極探索“三權(quán)分置”有效實現(xiàn)形式，形成了廣東南海的土地股份合作制、四川崇州的農(nóng)業(yè)共營制、江蘇南通的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“全托管”等多種模式。

規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。2014年中辦、國辦《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》對規(guī)范土地流轉(zhuǎn)作出明確要求。按照中央的部署要求，農(nóng)村改革試驗區(qū)安排了山東棗莊、貴州湄潭等地開展該項改革試驗，目前試點工作進展順利，取得了階段性成效。從面上情況看，截至2016年底，全國承包地流轉(zhuǎn)面積達4.7億畝，占承包地合同面積的35.1%，經(jīng)營規(guī)模50畝以上的農(nóng)戶超過350萬戶，家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等各類新型經(jīng)營主體超過280萬家。

探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出。2015年國辦《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見》和同年底的十八屆五中全會都提出探索引導(dǎo)農(nóng)民依法自愿有償退出土地承包經(jīng)營權(quán)等農(nóng)村權(quán)益。按照中央的部署要求，農(nóng)村改革試驗區(qū)安排重慶梁平、四川成都等地開展了探索試驗。目前該項改革正在穩(wěn)妥開展，試點地區(qū)探索了各具特色的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)自愿有償退出辦法，建立了相應(yīng)的退地風險補償機制和權(quán)益保障機制，取得了初步經(jīng)驗。

農(nóng)村建設(shè)用地制度改革

2015年，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，對三項改革進行了統(tǒng)籌部署。同年7月，33個試點地區(qū)改革實施方案獲批，試點工作全面啟動。為增強改革的系統(tǒng)性協(xié)調(diào)性，形成改革的聯(lián)動效應(yīng)，試點進行1年多后，農(nóng)村土地征收和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革在全部33個試點地區(qū)實行全覆蓋，并將試點期限延長至2018年底。截至目前，三項改革試點工作取得階段性進展。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革成效初顯，涌現(xiàn)了浙江德清、貴州湄潭、廣東南海等典型模式，探索了多種入市主體、入市方式以及土地增值收益分配辦法等，形成了相對成熟的規(guī)則體系；宅基地制度改革在宅基地權(quán)益保障和完善取得方式、自愿有償退出和抵押等方面作了有益探索；農(nóng)村土地征收改革中一些難點、熱點問題開始破題。

相關(guān)配套改革

農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證。農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證是農(nóng)村土地制度改革的一項基礎(chǔ)性工作，試點比較早。2011年，國土資源部等聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，要求力爭到2012年底完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)工作。目前，該項工作已基本完成。2011年以來，相關(guān)部門先后印發(fā)一系列文件，要求加快推進宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作。目前，該項工作仍在推進當中。2014年以來，中央和有關(guān)部門印發(fā)一系列文件，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作進行了部署安排。截至2017年，全國已完成確權(quán)面積9.4億畝，占二輪家庭承包面積的73%。目前，山東、寧夏、安徽、四川4?。▍^(qū)）已向中央報告基本完成，其他進展較快省份也正處于緊張的收尾階段。

“兩權(quán)”抵押貸款試點。十八屆三中全會《決定》提出，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能。2015年，國務(wù)院《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》要求，賦予“兩權(quán)”抵押融資功能。按照中央的部署，“兩權(quán)”抵押改革分別在北京大興等232個地區(qū)和天津薊縣等59個地區(qū)開展試點。試點地區(qū)探索建立的“兩權(quán)”抵押貸款多方分擔風險機制，有效降低了金融機構(gòu)風險；探索的土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)機制，一定程度上解決了土地經(jīng)營權(quán)處置難題；探索的保險保證模式，實現(xiàn)了銀保互動，降低了財政負擔。

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)。十八屆三中全會《決定》提出建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行。2016年中央印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》強調(diào)，“鼓勵地方特別是縣鄉(xiāng)依托集體資產(chǎn)監(jiān)督管理、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理等平臺，建立符合農(nóng)村實際需要的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場”。按照中央的部署要求，農(nóng)村改革試驗區(qū)安排了北京通州等7個地區(qū)開展了此項試點，非試點地區(qū)也因地制宜開展了探索實踐。目前來看，改革試點成效初顯，在規(guī)范交易、創(chuàng)新制度、延伸服務(wù)、防控風險等方面探索了一批可復(fù)制、可推廣的試點成果。

各項改革進展簡要評述

結(jié)合調(diào)研和面上情況看，改革總體進展順利，成效值得肯定。目前，各試點地區(qū)和面上都在推進深化改革和開展經(jīng)驗總結(jié)提煉工作，這里僅對試點中出現(xiàn)的一些共性問題作簡要評述。這些問題的產(chǎn)生有其客觀原因，并非操作失當造成，也非某一試點地區(qū)憑一己之力能夠解決，需要在頂層設(shè)計上有所調(diào)整。

關(guān)于農(nóng)地“三權(quán)分置”。這項改革旨在不改變農(nóng)村土地集體所有和家庭承包經(jīng)營的前提下，通過制度創(chuàng)新促進土地資源優(yōu)化配置，更大限度釋放農(nóng)地價值。從實際情況看，這項改革實際上是對過去十幾年市場自發(fā)探索形成的土地承包者和經(jīng)營者逐步分離這一現(xiàn)實狀況的政策層面的認可和規(guī)范，是對實踐中已經(jīng)發(fā)生的土地所有者權(quán)利的細分。此項改革要真正落地，還需要進一步完善相關(guān)配套改革。比如，明確“三權(quán)”的內(nèi)涵、權(quán)能和實施路徑，通過修法調(diào)適現(xiàn)行法律中的模糊和沖突等。

關(guān)于土地承包關(guān)系“長久不變”。十七屆三中全會提出“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”，黨的十九大進一步明確二輪承包到期后再延長三十年。但“長久不變”究竟多長仍未明確，土地承包期限的模糊帶來了不少問題，焦點是二輪承包到期后要不要調(diào)地。按照制度設(shè)計，承包權(quán)的獲得與農(nóng)民的“集體成員”身份有關(guān)。那么，農(nóng)民按“身份”獲得承包權(quán)就是天經(jīng)地義的事。但是，為了穩(wěn)定土地承包關(guān)系，國家力推“生不增、死不減”。對此，有的地方能夠執(zhí)行，有的地方執(zhí)行得不太好。

關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證。從實踐看，這項改革還面臨一些問題。部分基層干部對農(nóng)村承包地確權(quán)頒證態(tài)度比較消極，有的擔心確權(quán)頒證會影響集體經(jīng)濟發(fā)展，有的擔心確權(quán)頒證會造成占有土地不均，有失公平正義，還有一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)土地沒有承包到戶，干部對土地確權(quán)到戶有抵觸。部分地區(qū)的農(nóng)戶對確權(quán)頒證認識不足，也有一些地區(qū)沒有認真落實“增人不增地、減人不減地”政策，以致當?shù)剞r(nóng)民不相信此次確權(quán)的法律效力，沒有真正理解確權(quán)頒證的意義。

關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。從實踐看，承包地流轉(zhuǎn)有制度性阻力。受現(xiàn)行法律法規(guī)限制，土地經(jīng)營權(quán)很難入股企業(yè)等主體，因為企業(yè)破產(chǎn)時難以對入股的土地進行處理；土地經(jīng)營權(quán)抵押目前只允許在試點地區(qū)開展，且抵押的經(jīng)營權(quán)難以處置，抵押權(quán)難以普遍使用。實踐中通行的做法是農(nóng)戶通過土地出租，將土地流轉(zhuǎn)給實際經(jīng)營者，但由于農(nóng)戶對土地未來收益的預(yù)期，通常不愿意長時間流轉(zhuǎn)土地。

關(guān)于集體建設(shè)用地制度改革。從目前來看，農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度等“三塊地”改革中仍未能擺脫傳統(tǒng)的行政配置思維。比如，在征地制度改革中，農(nóng)民作為土地的“所有者”話語權(quán)和分量較輕，很難通過交易雙方的自由談判產(chǎn)生市場價格。實際上，農(nóng)民更關(guān)注的是土地出讓的差價，而不是補償?shù)慕^對價格。改革要取得實質(zhì)性進展需要進行思路調(diào)整，核心是以“市場定價”取代“政府定價”。

關(guān)于農(nóng)地“兩權(quán)”抵押。從調(diào)研情況看，此項改革的政策設(shè)計在實踐中存在一定的偏差。制度規(guī)定流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營權(quán)抵押需經(jīng)承包戶同意，但實踐中流轉(zhuǎn)農(nóng)戶幾乎不可能同意別人將土地抵押給銀行。考慮到風險防控等因素，國有大行和股份制銀行對該項業(yè)務(wù)也不太積極。多數(shù)試點地區(qū)只有地方法人性質(zhì)的農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行等開展了此項業(yè)務(wù)。這樣就會導(dǎo)致貸款農(nóng)戶在利率、條款等方面缺乏選擇，開展業(yè)務(wù)的銀行也可能出現(xiàn)授信不足和風險集中的問題。

關(guān)于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)。制度規(guī)定，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場由政府主導(dǎo)，提供公益服務(wù)。實踐中，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場性質(zhì)多樣，有事業(yè)單位、國有獨資公司、股份有限公司等。由于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的不同性質(zhì)，很難將公益服務(wù)與市場化運作兩方面功能有機結(jié)合。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場要么堅持公益性方向，要么以市場化為原則，將兩方面的功能融合在一起不是沒有可能，但如果沒有一個有效的機制和體系來支撐，效果將會大打折扣。

深化改革的幾點建議

深化農(nóng)村土地制度改革涉及的利益主體極其廣泛，直接關(guān)系農(nóng)村社會穩(wěn)定和經(jīng)濟社會發(fā)展全局，必須堅持審慎、穩(wěn)妥原則。既不能因擔心改革帶來利益調(diào)整或者負面影響而止步不前，也不能不考慮改革的影響是否超出農(nóng)民和社會承受范圍而盲目推進。關(guān)鍵在于把好改革的方向和節(jié)奏，在重點領(lǐng)域力求突破，在實際操作層面進一步探索完善辦法。

一是夯實基礎(chǔ)。推進農(nóng)村土地制度改革必須加強各項基礎(chǔ)性工作。扎實做好土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證和農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃工作。推進確權(quán)成果運用，為土地流轉(zhuǎn)、退出、抵押等提供支撐。實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組控制性詳細規(guī)劃全覆蓋，為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等創(chuàng)造條件。建議確權(quán)之前允許進行一次承包地調(diào)整，讓農(nóng)民擁有完全信息并進行充分討論決定，建立平等承包土地的“起點”，確?！俺跏脊健?，解決歷史遺留問題。算上二輪承包到期后再“延長三十年”，農(nóng)地至少有四十年的穩(wěn)定狀態(tài)，這將為農(nóng)業(yè)發(fā)展和國家總體戰(zhàn)略創(chuàng)造寶貴條件。

二是把好方向。方向決定成敗。改革的方向應(yīng)該是問題導(dǎo)向，要明確改什么、怎么改。就農(nóng)地制度來講，需要明確“三權(quán)分置”的權(quán)益內(nèi)涵、邊界和期限等，闡明所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)各自的價值與價值基礎(chǔ)?！伴L久不變”作為黨在土地問題上對農(nóng)民的一項莊嚴“政治承諾”，需要盡快通過修法轉(zhuǎn)變成“法律語言”。就農(nóng)村建設(shè)用地來講，大方向是市場化和充分保護農(nóng)民合法權(quán)益，建立充分兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制。補償價格由市場主體自主談判確定，政府主要通過規(guī)劃和用途管制等方式進行監(jiān)管，而非一味提高補償標準。對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)來講，重點是強化其公益性，明晰交易市場與政府的職能邊界，逐步淡化行政色彩。

三是穩(wěn)好節(jié)奏。改革是要賦予農(nóng)民更多的選擇權(quán)，并正在朝著這個目標努力，關(guān)鍵是要把握好改革程序和節(jié)奏。比如，在開展土地流轉(zhuǎn)、經(jīng)營權(quán)抵押等改革項目時應(yīng)先進行集體產(chǎn)權(quán)制度改革，明晰集體和成員之間的關(guān)系，打牢微觀基礎(chǔ)，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)邊界清晰。再如，在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)時要把握“穩(wěn)步推進”的原則，從實際交易需求和滿足農(nóng)民利益出發(fā)，統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局。特別是對于農(nóng)村人口比重仍然比較高的地區(qū)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)應(yīng)慎重穩(wěn)妥、循序漸進，不能急于求成、片面追求速度和規(guī)模。

四是加強配套。農(nóng)村土地制度改革牽一發(fā)而動全身，需要強化政策配套。從經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)看，現(xiàn)行農(nóng)地制度安排有著效率、平等和社會穩(wěn)定等方面的功能。但是，政策應(yīng)主要發(fā)揮不同類型資源的專屬作用。耕地是一種經(jīng)營性資產(chǎn)，主要應(yīng)該保障經(jīng)營效率的發(fā)揮，平等和社會穩(wěn)定等功能要靠社會保障制度等其他手段解決，以解除農(nóng)民后顧之憂，讓農(nóng)民敢于流轉(zhuǎn)土地，并降低流轉(zhuǎn)的交易成本和風險。從經(jīng)營權(quán)抵押看，實踐中，說服承包戶同意將其土地經(jīng)營權(quán)用于抵押難度很大。建議調(diào)整思路，加強對土地經(jīng)營權(quán)的保護，在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合法合規(guī)的情況下，不再強制要求抵押需原承包戶同意。但對抵押率、貸款額度和期限從嚴掌握，同時加強貸款用途核查、落實風險補償金等制度，嚴控風險。

作者系農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心副研究員

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