——義烏市“三權(quán)分置”的實踐

摘要：文章以全國33個“三塊地”試點之一的義烏市為案例, 從三權(quán)分置視角總結(jié)宅基地制度改革的風險與規(guī)避。從宅基地改革文件文本分析和宅基地制度存在問題等兩個方面分析宅基地“三權(quán)分置”的源起, 并進行義烏市宅基地改革試點案例研究, 最終提出宅基地“三權(quán)分置”風險規(guī)避的對策。采用的研究方法主要有文本分析法和案例研究法。通過研究提出以下規(guī)避對策:建立宅基地所有權(quán)實施機構(gòu);規(guī)范取得宅基地資格的條件, 建立宅基地有償使用制度, 通過價格實現(xiàn)資格權(quán)取得公平;資格權(quán)和使用權(quán)物權(quán)化, 明晰權(quán)能等。

一、引言

2018年中央一號文件提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 是新時代“三農(nóng)”工作的總抓手[1]。這是中共中央連續(xù)15年在中央一號文件中以三農(nóng)為主題, 反映出三農(nóng)問題突出的國情現(xiàn)狀。三農(nóng)問題的解決需要創(chuàng)新理念和思路[2], 而土地是三農(nóng)問題的核心, 我國農(nóng)村土地可以歸納為“三塊地”, 即宅基地、集體建設(shè)用地和農(nóng)地。解決三農(nóng)問題的重要途徑為增加農(nóng)村土地的權(quán)能, 即通過增權(quán)賦能激活農(nóng)村土地資產(chǎn), 由此推進三塊地的改革。宅基地制度改革是實現(xiàn)“城市建設(shè)用地統(tǒng)一市場”的關(guān)鍵, 賦予宅基地更加完整的權(quán)能, 推進宅基地流轉(zhuǎn)、有償有期限使用與自愿有償退出[3]。在現(xiàn)行法律制度規(guī)定下, 宅基地在取得、占有和處分轉(zhuǎn)移等方面受到諸多限制, 與城市住房在權(quán)利上差距很大, 導(dǎo)致許多問題的產(chǎn)生。究其原因主要在于城市地區(qū)得益于幾十年的市場化改革, 而農(nóng)村社會從未經(jīng)歷過這種改革[4]。宅基地制度改革是增加農(nóng)村土地權(quán)能, 盤活沉睡、閑置的宅基地資源, 提升土地利用效率的重要方式, 對“三農(nóng)”問題的解決有重要意義。宅基地制度改革的方向是“三權(quán)分置”。2018年中央1號文件 (1) 提出, 探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”, 落實宅基地集體所有權(quán), 保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán), 適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。標志著宅基地“三權(quán)分置”的正式提出, 為宅基地制度改革的頂層設(shè)計。

當前宅基地三權(quán)分置的研究主要有以下四個方面:一是宅基地三權(quán)分置實施及權(quán)利物權(quán)化的問題。韓文龍等通過研究提出落實所有權(quán), 給予所有權(quán)主體一定的處分權(quán);穩(wěn)定資格權(quán), 探索有償退出;放活使用權(quán), 探索入市實現(xiàn)機制[5]。岳永兵認為推進宅基地“三權(quán)分置”應(yīng)以“落實所有權(quán)、穩(wěn)定配給權(quán)、放活使用權(quán)”為實施路徑[6]。但尚未對宅基地資格權(quán)、使用權(quán)物權(quán)化進行研究。農(nóng)地三權(quán)分置實施已有一段時間, 對經(jīng)營權(quán)是否物權(quán)化存在爭議。蔡立東等認為承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的構(gòu)造為“用益物權(quán)—次級用益物權(quán)”[7]。劉云生等認為承包經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)均兼具身份性和財產(chǎn)性, 不宜將承包權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中剝離作為獨立權(quán)利[8]。二是宅基地流轉(zhuǎn)問題, 涉及宅基地和農(nóng)房使用權(quán)。王英利認為提高農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)效能是改變農(nóng)村面貌的重要途徑[9]。劉升認為農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房的價值向度是資本價值向度, 忽略農(nóng)村宅基地天然具有的人權(quán)價值向度[10]。曹培忠等認為應(yīng)當學(xué)習朝鮮實施圃田擔當制度, 實施農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)等法律制度[11]。三是宅基地退出問題, 涉及農(nóng)戶資格權(quán)。宅基地的退出為現(xiàn)行法律制度允許, 農(nóng)戶可以自愿按照政府的相關(guān)政策實現(xiàn)退出, 然而農(nóng)戶退出宅基地的意愿并不強。莊開明等認為由于宅基地退出缺乏科學(xué)合理的激勵約束機制, 農(nóng)民退出閑置宅基地的積極性普遍低下[12]。李長健等認為現(xiàn)行宅基地退出機制中存在農(nóng)民利益受損的“三元態(tài)勢”, 即“能退”“宜退”“善退”[13]。佟艷等認為應(yīng)建立有效的利益驅(qū)動機制來提高農(nóng)戶的退出意愿[14]。羅亞海認為宅基地退出應(yīng)當建立合理的利益補償機制和正當?shù)耐顺龀绦騕15]。四是宅基地有償使用及收益分配問題, 涉及所有權(quán)、資格權(quán)與使用權(quán)人之間的利益分配。楊雅婷對宅基地有償使用進行探索, 提出構(gòu)建宅基地有償使用制度的思路和建議[16]。朱從謀等通過對義烏市“集地券”流轉(zhuǎn)模式進行研究, 提出在基準地價基礎(chǔ)上對宅基地的土地發(fā)展權(quán)價值進行分配, 并結(jié)合宅基地功能損失補償農(nóng)民體現(xiàn)公平原則[17]。

從現(xiàn)有的研究來看, 對宅基地三權(quán)分置的研究不成熟、不充分, 許多方面亟待突破。宅基地三權(quán)分置改革剛拉開序幕, 問題需要在發(fā)展中研究和實踐。另外我國地域遼闊, 各地情況不同, 采用單一的實現(xiàn)模式可能引發(fā)新的風險, 應(yīng)當結(jié)合具體情況, 因地制宜地采取相應(yīng)模式。本文以全國33個“三塊地”試點之一的義烏為案例。其自2015年成為全國33個“三塊地”改革試點地區(qū)之一以來, 對宅基地制度改革做了很多探索和實踐。本研究目的為通過案例研究, 從三權(quán)分置的視角總結(jié)宅基地制度改革的模式, 分析相關(guān)風險, 并提出風險規(guī)避的建議。

二、宅基地“三權(quán)分置”的源起

(一) 宅基地制度存在的問題

現(xiàn)行宅基地制度, 滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展, 約束了農(nóng)村深化改革。首先, 房地一致原則下的宅基地權(quán)利悖論。宅基地在村集體成員內(nèi)部轉(zhuǎn)讓為目前的法律允許, 非集體成員不允許取得宅基地, 但其地上房屋作為私人財產(chǎn)可以被繼承和用作抵押設(shè)定抵押權(quán)。這就導(dǎo)致宅基地在房地一致原則下的權(quán)利悖論。其次, 宅基地閑置嚴重。定居城市的已城市化人口繼續(xù)持有宅基地。村民可以通過申請獲批的方式取得宅基地, 又可以通過繼承的方式多次取得。長期定居在城市的進城務(wù)工人員, 其擁有的宅基地和農(nóng)房長期閑置。這些都導(dǎo)致宅基地閑置和低效率使用。我國大量的農(nóng)村宅基地和房屋閑置且已經(jīng)形成相當?shù)囊?guī)模和比例[18]。最后, 隱形市場猖獗。市場上對農(nóng)村住宅存在著廣泛需求, 導(dǎo)致宅基地流轉(zhuǎn)“隱形市場”的形成[19]。這些隱性交易在非集體成員之間私下交易, 往往不進行產(chǎn)權(quán)登記變更, 只是改變宅基地及地上房屋的占有、使用和收益。

(二) 宅基地“三權(quán)分置”政策文本分析

十八屆三中全會為宅基地改革的分界線, 拉開本輪宅基地改革的序幕。十八屆三中全會以來有關(guān)宅基地改革的文件主要有9項目, 見表1所示。

通過對這些文件的文件分析, 可以得出一些結(jié)論: (1) 2018年中央1號文件 (1) 政策表述增加“宅基地農(nóng)戶資格權(quán)”, 對宅基地用益物權(quán)進行調(diào)整。其實質(zhì)為, 從集體所有權(quán)和宅基地用益物權(quán)兩權(quán), 分置為集體所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)。農(nóng)房所有權(quán)和使用權(quán), 則未發(fā)生變動。 (2) 保障農(nóng)民宅基地權(quán)益和改革宅基地使用權(quán)為所有文件的共同點, 為共同的政策目標。通過資格權(quán)的方式來實現(xiàn)宅基地的居住社會保障性。在此基礎(chǔ)上, 推動宅基地改革, 放活農(nóng)民宅基地的資產(chǎn)性是改革的方向。 (3) 多次提及“農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓”。宅基地三權(quán)分置, 放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán), 也即可以實現(xiàn)農(nóng)民住房連同宅基地的抵押、擔保和轉(zhuǎn)讓。 (4) 宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證, 為宅基地的三權(quán)分置改革提供地籍產(chǎn)權(quán)方面的保障。綜上所述, 探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”, 為宅基地制度改革的方向。

表1 十八屆三中全會以來有關(guān)宅基地改革的文件

“三權(quán)分置”之所有權(quán)為堅持農(nóng)村土地集體所有制不動搖, 在此基礎(chǔ)上按照改革的需要分化出資格權(quán)和使用權(quán)。資格權(quán)為對集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的保障, 十八屆三中全會以來的文件多次明確要保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)和農(nóng)民住房保障。而使用權(quán)的分離設(shè)置, 可以規(guī)避法律 (1) 中對宅基地不能設(shè)定抵押權(quán)等禁止性規(guī)定, 從而實現(xiàn)宅基地的抵押, 使宅基地獲得融資功能。宅基地三權(quán)分置要推行、運行和落地, 會帶來許多方面的風險, 需要對宅基地三權(quán)分置運行風險進行研究。

三、宅基地“三權(quán)分置”運行風險

(一) 集體土地所有權(quán)的落實風險

目前尚無法律法規(guī)對集體這一概念進行界定, 存在三權(quán)分置下的集體土地所有權(quán)落實風險。首先, 集體土地所有權(quán)主體不清的風險。集體土地所有權(quán)為“農(nóng)民集體”“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”和“村民委員會”三類“主體”[20]。還是僅農(nóng)民集體為法律明確規(guī)定的農(nóng)村土地所有權(quán)主體[21]。其次, 集體土地所有權(quán)權(quán)能風險。橫跨公法、私法維度的集體土地所有權(quán), 在憲法和民法中的具體權(quán)利內(nèi)容存在差異[22]。也體現(xiàn)在宅基地使用權(quán)與集體土地所有權(quán)在占有、使用、收益、處分等幾項權(quán)能邊界上的差異。最后, 集體土地所有權(quán)行使決策機制風險。集體土地所有權(quán)缺乏集體共同意志的形成的機制[23], 且實施集體共同意志的決策機制缺位。究其原因在于中國民事實體法忽視權(quán)利行使的程序規(guī)定[24], 造成這些權(quán)利在實踐中無法落到實處。

(二) 資格權(quán)的福利和機會風險

三權(quán)分置提出宅基地資格權(quán), 然而現(xiàn)行法律法規(guī)對此并未有條文。對宅基地制度演進軌跡進行研究, 可以發(fā)現(xiàn)宅基地的獲得一直都是基于集體成員身份進行福利分配[25], 存在宅基地取得的福利和機會風險?，F(xiàn)行宅基地使用權(quán)取得制度不能很好體現(xiàn)宅基地的資產(chǎn)性[26]。宅基地以戶為單位進行申請和分配, 然而一戶多宅的情況普遍存在, 造成宅基地資格權(quán)分配的不公平。宅基地無償無期限與位置優(yōu)劣之間的矛盾, 造成同面積不同質(zhì)量的福利差異風險。農(nóng)村宅基地的分配以男戶為標準, 不考慮“外嫁女”的做法, 造成男女不平等的宅基地資格權(quán)機會風險。宅基地是否可以為非集體經(jīng)濟組織成員繼承, 外嫁女是否可以繼承宅基地, 以及繼承是否受“一戶一宅”限制, 這些都會引起宅基地資格權(quán)取得的機會風險。宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)流轉(zhuǎn)給第三方后, 按照“三權(quán)分置”的機制, 資格權(quán)人應(yīng)該繼續(xù)享有宅基地, 那么資格權(quán)人與第三方的權(quán)利、責任如何界定以實現(xiàn)良好的運行存在風險。

(三) 宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)運行風險

使用權(quán)的分置, 可以解決不同權(quán)利主體之間宅基地的可流轉(zhuǎn)性, 提高宅基地資源配置效率, 然而也存在相應(yīng)風險。首先, 宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)轉(zhuǎn)讓客體風險。轉(zhuǎn)讓的客體是否需要滿足一定的范圍條件, 如允許宅基地全面流轉(zhuǎn), 需要面對市場上大量的“小產(chǎn)權(quán)”房。其次, 宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)受讓人是否可以成為集體經(jīng)濟組織成員并獲得相應(yīng)權(quán)益的風險。宅基地受讓人受讓宅基地及地上房屋后, 如不能獲得集體經(jīng)濟組織成員, 那么其在落戶、子女就學(xué)、享受基本公共服務(wù)方面都會受到限制。最后, 宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)是否有償有期限的風險?，F(xiàn)行制度下取得宅基地使用權(quán)具有無償、無期限的特點, 體現(xiàn)對集體經(jīng)濟組織成員的福利性和保障性。宅基地使用權(quán)受讓人為非集體成員, 其不具有集體普通成員資格。非集體成員繼續(xù)無償無期限占有宅基地, 顯然有悖于福利性和成員生活保障性的初衷。然而如果實行有償有期限的制度, 又在制度上存在如何落實的風險。

四、案例研究

義烏市為浙江省金華市管轄的縣級市, 也是一個國家級綜合改革試點的縣級市。2015年3月, 義烏市被列入全國農(nóng)村土地制度改革試點地區(qū)。2016年4月, 義烏市發(fā)布宅基地改革相關(guān)實施辦法, 有《義烏市農(nóng)村宅基地取得置換暫行辦法》等共計7項。 (1) 對這些文件進行梳理, 將其中的主要內(nèi)容列出, 并搜集與此相關(guān)的2017年實踐成果數(shù)據(jù), 匯總形成義烏市宅基地改革文本及實踐成果表, 具體見下表2所示。

表2 義烏市宅基地改革文本及實踐成果表

這些文件與實踐成果, 為改革試點的階段性總結(jié), 給我們研究宅基地三權(quán)分置的運行提供了很好的素材。在義烏市宅基地范圍分類的基礎(chǔ)上, 從“三權(quán)分置”視角, 對宅基地改革模式進行案例研究。

(一) 義烏市宅基地運行模式

按照是否在城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍內(nèi), 和是否已經(jīng)完成農(nóng)村更新改造, 可以劃分出義烏市宅基地運行的三種模式 (1) :權(quán)益置換上市交易模式 (城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍內(nèi)) 。截至2017年年底, 在義烏市范圍內(nèi)共有281個行政村, 占比39.35%; (2) 集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓或退出模式 (城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍外, 未完成農(nóng)村更新改造) , 共有291個行政村, 占比40.76%; (2) 有條件跨集體轉(zhuǎn)讓模式 (城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍外, 已完成農(nóng)村更新改造) , 共有142個行政村, 占比19.89% (見圖1) 。 (2)

1. 權(quán)益置換上市交易模式。

本模式下行政村集體經(jīng)濟組織成員, 按每人175平方米建筑面積的標準確定置換權(quán)益面積, 也可以選擇與非集體經(jīng)濟組織成員一樣, 以合法取得的宅基地置換權(quán)益面積。權(quán)益面積可以為高層公寓、產(chǎn)業(yè)用房、商務(wù)樓宇、貨幣等, 其對應(yīng)的土地性質(zhì)為國有出讓土地。權(quán)益置換上市交易模式有全高層住宅集聚區(qū)“九州百合”項目 (3) , 涉及下萬、下旺、西關(guān)田、大方等4個行政村。該項目于2013年6月啟動, 位于義烏市商城大道延伸段東側(cè), 總用地面積222多畝, 建筑面積54萬多平方米?！熬胖莅俸稀表椖客瓿珊髶碛信c商品房一樣的完整的產(chǎn)權(quán)。經(jīng)調(diào)研交流, 絕大多數(shù)村民對該項目持贊成態(tài)度, 參加新社區(qū)集聚建設(shè)的家庭戶, 基本都拿到了3套以上高層住宅。有村民表示, 拿到的高層可以賣掉, 居住環(huán)境也挺好。也有少量村民持不同意見, 有村民認為高層住宅的造價在30多萬元每套, 對不少村民來說是不少的負擔, 需要通過賣房子來平衡。權(quán)益置換上市交易模式, 通過城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)將集體所有土地全部轉(zhuǎn)為國有土地, 不涉及后續(xù)宅基地運行的問題。

2. 集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓或退出模式。

本模式轉(zhuǎn)讓方轉(zhuǎn)讓的宅基地及房屋須具有不動產(chǎn)權(quán)產(chǎn)權(quán)證書, 受讓方須滿足本村集體經(jīng)濟組織成員且受讓后持有的宅基地面積不超過控制面積。此外, 依據(jù)《義烏市“集地券”管理暫行辦法》, 宅基地使用權(quán)人可選擇自愿退出宅基地并復(fù)墾為耕地等農(nóng)用地折成的建設(shè)用地指標, 產(chǎn)生的“集地券”歸農(nóng)戶所有。本模式行政村如義烏市后宅街道寺前村, 該村有村民小組24個, 農(nóng)戶615個, 人口1463人。 (4) 經(jīng)交流, 村民認為在不進行整村改造的情況下, “集地券”給需要的人退出宅基地提供路徑選擇。本模式為集體土地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)的兩權(quán)模式, 沒有將資格權(quán)和使用權(quán)分立。為在現(xiàn)狀法律法規(guī)條件下進行的探索, 并沒有相應(yīng)的創(chuàng)新。

3. 有條件跨集體轉(zhuǎn)讓模式。

實施農(nóng)村更新改造后其土地性質(zhì)并未改變, 仍然是集體土地所有權(quán)下的宅基地使用權(quán)。依據(jù)《義烏市農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)暫行辦法》, 已完成農(nóng)村更新改造的村莊, 經(jīng)村民代表大會同意, 所在鎮(zhèn)人民政府 (街道辦事處) 審核, 報農(nóng)林局 (農(nóng)辦) 、國土局備案后, 允許其農(nóng)村宅基地使用權(quán)在本市行政區(qū)域范圍內(nèi)跨集體經(jīng)濟組織流轉(zhuǎn)。但需要滿足一定的條件:為義烏市行政區(qū)域范圍內(nèi)的村級集體經(jīng)濟組織成員;在同一村級集體經(jīng)濟組織內(nèi)只能流轉(zhuǎn)取得一宗宅基地使用權(quán);流轉(zhuǎn)后使用年限最高為70年, 使用期屆滿后受讓人可優(yōu)先續(xù)期。

本模式行政村如義烏市樓西塘村。樓西塘村位于浙江省金華市義烏市稠城街道, 毗鄰義烏國際商貿(mào)城。全村共有村民217戶, 人口538人。樓西塘村舊村改造項目于2011年開工, 2014年6月全面完成, 為義烏市首次采用“高層建筑+垂直房”組合模式。在舊村改造中共計有116套高層公寓對外轉(zhuǎn)讓, 受讓對象既有義烏戶籍城鎮(zhèn)居民, 也有非義烏戶籍居民。經(jīng)交流 (1) , 村民普遍對農(nóng)村更新改造滿意, 也很大程度上與該居住區(qū)毗鄰義烏國際商貿(mào)城有關(guān)。但也存在村民對資格權(quán)、使用權(quán)、有償有期限使用等沒有認知, 對“農(nóng)民集體”“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”和“村民委員會”分辨不清。高層住宅轉(zhuǎn)讓給非本集體經(jīng)濟組織成員, 其理解為永久性產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓。有條件跨集體轉(zhuǎn)讓模式, 與宅基地三權(quán)分置改革的思路最為接近, 下面按照三權(quán)分置思路進一步剖析。

(二) 有條件跨集體轉(zhuǎn)讓模式“三權(quán)分置”剖析

1. 宅基地集體所有權(quán)方面。

在農(nóng)村土地民主管理上, 義烏市要求各行政村成立村土地民主管理組織, 行使土地民主管理職責。該民主管理組織與宅基地取得置換、村莊規(guī)劃編制、土地復(fù)墾等重大事項時, 須按法規(guī) (2) 進行民主決策。在宅基地有償使用上, 義烏市提出各行政村村級集體經(jīng)濟組織依據(jù)本村宅基地民主管理機制對分配取得的宅基地實行有償調(diào)劑, 有償選位。對本村集體經(jīng)濟組織成員超過標準占用以及非本村集體經(jīng)濟組織成員占有和使用宅基地實行有償使用。義烏市農(nóng)村土地民主管理的做法, 將宅基地集體所有權(quán)主體界定為農(nóng)民集體, 建立科學(xué)的集體所有權(quán)行使決策機制, 并通過相關(guān)制度明晰集體土地所有權(quán)權(quán)能, 可以良好落實集體土地所有權(quán)。有償使用將占有和使用的權(quán)能讓渡給使用權(quán), 并通過租金體現(xiàn)集體土地所有權(quán)的收益權(quán)能。

2. 宅基地農(nóng)戶資格權(quán)方面。

在宅基地取得置換上, 義烏市在不同區(qū)域采用不同實現(xiàn)形式, 分為城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)和農(nóng)村更新改造, 以此來保障農(nóng)戶的資格權(quán)落實、運行, 能夠良好規(guī)避福利差異風險。義烏市規(guī)定村集體經(jīng)濟組織依據(jù)本村宅基地民主管理機制對分配取得的宅基地實行有償調(diào)劑、有償選位, 有效解決資格權(quán)分配的不公平的風險。農(nóng)戶也可以選擇宅基地退出, 其資格權(quán)可以折成的建設(shè)用地指標, 產(chǎn)生的“集地券”歸農(nóng)戶所有?！凹厝笨梢缘盅喝谫Y貸款或在義烏市資源要素交易平臺公開交易。義烏市在不動產(chǎn)登記時, 嚴格落實“一戶一宅”原則, “一戶多宅”的情況不予不動產(chǎn)登記, 良好解決宅基地繼承帶來的資格權(quán)的機會風險。然而, 義烏案例也未對宅基地流轉(zhuǎn)受讓人的責權(quán)利做出明確規(guī)定。

3. 宅基地使用權(quán)方面。

在農(nóng)民住房財產(chǎn)抵押上, 義烏市允許持有本市農(nóng)房及宅基地不動產(chǎn)權(quán)證書的權(quán)利人以自有農(nóng)房作為抵押物向金融機構(gòu)申請貸款。確保“戶有所居”的前提下, 按照自愿、有償?shù)脑瓌t, 在不改變宅基地所有權(quán)性質(zhì)和不改變集體經(jīng)濟組織成員資格的前提下, 允許宅基地使用權(quán)通過買賣、贈予、互換或其他合法方式在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)或跨集體經(jīng)濟組織流轉(zhuǎn)。義烏案例宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓客體以不動產(chǎn)權(quán)證書為前提, 可以規(guī)避小產(chǎn)權(quán)房合法化的風險。跨集體經(jīng)濟組織流轉(zhuǎn)后使用年限最高為70年, 使用期屆滿后可優(yōu)先續(xù)期。義烏市的該做法可以規(guī)避非集體經(jīng)濟組織成員無償無期限使用宅基地的風險。流轉(zhuǎn)收益在集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶個人之間合理分配。流轉(zhuǎn)后, 受讓人在使用年限內(nèi)享有宅基地使用權(quán)及地上建筑物的占有、使用、收益、處分權(quán)利。但義烏市并未對受讓人是否可以成為集體經(jīng)濟組織成員并獲得相應(yīng)權(quán)益, 如落戶及享受公共社會服務(wù)等方面做出規(guī)定。

圖1 義烏市宅基地運行模式圖

綜上所述, 可以得出以下結(jié)論: (1) 農(nóng)村土地民主管理的探索, 為堅持農(nóng)村集體土地所有制, 對宅基地作為農(nóng)村集體資產(chǎn)進行統(tǒng)一管理。案例為規(guī)避集體土地所有權(quán)落實風險提供借鑒。 (2) 宅基地取得置換, 探索宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的社會保障福利性, 減少宅基地閑置。宅基地有償使用、有償退出和“集地券”管理, 探索實現(xiàn)資格權(quán)與使用權(quán)的市場化運行。本案例對于解決資格權(quán)的福利風險和機會風險, 提供部分良好的借鑒。 (3) 農(nóng)民住房財產(chǎn)抵押和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)探索, 體現(xiàn)宅基地使用權(quán)財產(chǎn)權(quán)益, 放活農(nóng)戶的資產(chǎn)。 (4) 農(nóng)村宅基地歷史遺留問題探索和宅基地不動產(chǎn)登記, 規(guī)范農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀, 為放活宅基地使用權(quán)提供產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。建立基準地價體系, 為宅基地流轉(zhuǎn)、抵押以及有償使用提供價值基準, 為改革試點做好基礎(chǔ)保障。

五、風險規(guī)避的設(shè)想

(一) 落實宅基地集體所有權(quán)

明確集體土地所有權(quán)主體為農(nóng)民集體, 建立宅基地所有權(quán)實施機構(gòu)。以農(nóng)民集體作為純產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的集體土地所有權(quán)主體, 村民大會、村委會或集體經(jīng)濟組織為其他性質(zhì)的組織機構(gòu)。構(gòu)建以實施機構(gòu)為基礎(chǔ)的農(nóng)民集體意志形成、執(zhí)行決策和利益分配機制[27]?！傲x烏案例”由村兩委成員、村務(wù)監(jiān)督委員會成員 (董事會、監(jiān)事會) 及若干村民代表 (股東) 組成的實施執(zhí)行機構(gòu)在現(xiàn)實中運行良好。以此為借鑒, 建議成立農(nóng)村土地民主管理組織, 并在制度上制定集體土地所有權(quán)決策、運行的程序與機制。

明晰集體土地所有權(quán)權(quán)能, 尤其是與使用權(quán)權(quán)能差別。農(nóng)地三權(quán)分置后, 不少學(xué)者認為集體土地所有權(quán)缺乏完整的處分權(quán), 使用權(quán)和收益權(quán)也受到一定的限制[28]。而集體土地所有權(quán)應(yīng)該包含占有、使用、收益和處分4種權(quán)能[29]。宅基地三權(quán)分置運行, 需要界定清晰所有權(quán)權(quán)能與使用權(quán)權(quán)能的界線。義烏案例, 宅基地民主管理機制基礎(chǔ)上的有償選位和有償使用, 較好地處理了所有權(quán)與使用權(quán)之間的問題。建立宅基地有償有期限使用, 將占有和使用的權(quán)能讓渡給使用權(quán), 并通過租金體現(xiàn)集體土地所有權(quán)的收益權(quán)能。宅基地使用權(quán)的部分處分權(quán)能體現(xiàn)在對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn), 而宅基地最終處分權(quán)屬于農(nóng)民集體, 體現(xiàn)在土地征收、宅基地收回等方面。

(二) 保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)

規(guī)范取得宅基地資格的條件, 建立宅基地有償使用制度, 通過價格實現(xiàn)資格權(quán)取得公平, 解決福利差異風險。宅基地取得資格以戶為基礎(chǔ), 建議制定戶的統(tǒng)一標準, 避免機會不公平, 對于外嫁女避免落空, 義烏案例做法為由政府部門審核出具“未享受舊村改造建房用地證明”, 保證一邊能享受且不重復(fù)享受。建立宅基地有償使用制度, 解決宅基地取得時位置選擇優(yōu)劣的不公平帶來的福利差異風險。義烏案例在宅基地取得置換、有償使用方面的實踐, 能良好規(guī)避福利差異風險, 保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)。

以“一戶一宅”為原則, 解決資格權(quán)取得及繼承機會風險, 體現(xiàn)宅基地的居住保障性。宅基地資格權(quán)取得應(yīng)該堅持“一戶一宅”原則, 已有宅基地且達到面積標準的家庭戶不具有取得資格權(quán)的條件。同樣, 公民在繼承宅基地時, 須以“一戶一宅”為原則, 超出標準的宅基地由農(nóng)民集體收回, 避免宅基地的閑置或低效率使用。義烏市對超出面積標準的家庭戶的宅基地不予不動產(chǎn)登記做法, 是宅基地“一戶一宅”原則的體現(xiàn)。

“資格權(quán)”和“使用權(quán)”物權(quán)化, 界定資格權(quán)人與使用權(quán)人的責權(quán)利, 解決資格權(quán)運行風險。推進農(nóng)地三權(quán)分置的核心是經(jīng)營權(quán)物權(quán)化[30], 宅基地三權(quán)分置運行具有相似性。通過法律規(guī)范行使, 將“資格權(quán)”和“使用權(quán)”作為設(shè)定在宅基地上的獨立的財產(chǎn)權(quán), 明確“資格權(quán)”和“使用權(quán)”的物權(quán)屬性, 可以讓資格權(quán)與所有權(quán)、使用權(quán)的法律關(guān)系更加清晰, 宅基地運行時各方主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系更明確?！百Y格權(quán)”和“使用權(quán)”物權(quán)化后, 所有權(quán)、資格權(quán)與使用權(quán)可以分屬不同的主體, 并可以進行不動產(chǎn)登記, 對各方主體有更好的保障。

(三) 適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)

宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)人可以成為特殊集體經(jīng)濟組織成員, 享受落戶和基本公共服務(wù)。義烏案例并未規(guī)定宅基地及地上房屋的受讓人, 可以成為集體普通成員并獲得村民待遇。集體成員取得標準包括原始取得與繼受取得兩種。按此標準顯然無法通過受讓宅基地的方式取得集體普通成員的身份。非集體成員可以通過與該農(nóng)村集體或其成員形成產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓關(guān)系而獲得特殊成員的資格。對比集體經(jīng)濟組織普通成員擁有完整權(quán)利和承擔完全義務(wù), 特殊成員擁有部分權(quán)利、承擔部分義務(wù)。特殊成員資格, 可以在該集體落戶, 取得居住證, 按照居住證享受所在地的公共服務(wù)。

明確宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)流轉(zhuǎn)客體, 避免小產(chǎn)權(quán)房合法化。允許宅基地流轉(zhuǎn), 需要面對市場上大量的“小產(chǎn)權(quán)”房合法化的風險。在實務(wù)中應(yīng)該將“小產(chǎn)權(quán)”房與宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)通過不動產(chǎn)登記證書區(qū)分開來。宅基地抵押或流轉(zhuǎn)客體須具有合法的權(quán)利憑證, 即不動產(chǎn)權(quán)利證。義烏案例中將不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)證書作為宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓客體的前提條件, 可以規(guī)避小產(chǎn)權(quán)房合法化的風險。

宅基地使用權(quán)有償有期限使用的收益, 應(yīng)當在所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)上合理分配。通過宅基地有償使用制度實現(xiàn)資格權(quán)取得公平。義烏案例對非集體經(jīng)濟組織成員實行有償有期限使用。實行農(nóng)村宅基地有償使用制度, 有利于農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置, 有利于農(nóng)民集體的權(quán)益保障和農(nóng)民之間的權(quán)益公平。然而, 也存在著收益在所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)如何合理分配的新問題。義烏案例規(guī)定“流轉(zhuǎn)收益應(yīng)在集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶個人之間合理分配?！辈⑽唇o出實施細則。轉(zhuǎn)讓收益包括有償有期限使用費和轉(zhuǎn)讓費, 合理的方案為有償有期限使用費歸農(nóng)民集體, 轉(zhuǎn)讓費歸宅基地資格權(quán)主體。

六、結(jié)論

宅基地“三權(quán)分置”改革源起于現(xiàn)行宅基地制度滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展, 使得宅基地的問題不僅體現(xiàn)在現(xiàn)行制度的沖突, 也體現(xiàn)在無法滿足經(jīng)濟社會現(xiàn)實發(fā)展的需要。通過對十八屆三中全會以來有關(guān)宅基地改革文件的文本分析, 提出宅基地三權(quán)分置為在宅基地改革試點的基礎(chǔ)上對現(xiàn)行宅基地制度實現(xiàn)的重要突破。通過分析提出宅基地三權(quán)分置存在著集體土地所有權(quán)的落實風險、資格權(quán)的福利和機會風險、宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)運行風險。然后對義烏市宅基地改革進行案例研究, 為風險規(guī)避提供借鑒。最終從三個角度提出風險規(guī)避設(shè)想, 即:首先, 從落實宅基地集體所有權(quán)角度, 提出明確集體土地所有權(quán)主體為農(nóng)民集體, 建立宅基地所有權(quán)實施機構(gòu);明晰集體土地所有權(quán)權(quán)能, 尤其是與使用權(quán)權(quán)能差別。其次, 從保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)角度, 提出規(guī)范取得宅基地資格的條件, 建立宅基地有償使用制度, 通過價格實現(xiàn)資格權(quán)取得公平;以“一戶一宅”為原則, 解決資格權(quán)繼承、受讓問題;資格權(quán)物權(quán)化, 清晰界定資格權(quán)人與使用權(quán)人的責權(quán)利。最后, 從適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)角度, 宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)受讓人可以成為特殊集體經(jīng)濟組織成員, 享受落戶和享受基本公共服務(wù);明確宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)轉(zhuǎn)讓客體, 避免小產(chǎn)權(quán)房合法化;宅基地使用權(quán)有償有期限使用的收益, 應(yīng)當在所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)上合理分配。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：浙江工商大學(xué)學(xué)報2018年06期

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