目前，農(nóng)地 “三權分置”改革已經(jīng)進入全面落實階段。從實踐效果觀察，改革已經(jīng)取得了階段性成效。但是，由于各地資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎等方面的不同，實踐中也呈現(xiàn)出了一些問題。為總結農(nóng)地 “三權分置”政策貫徹落實中的經(jīng)驗，及時發(fā)現(xiàn)實踐中的問題，并針對問題展開科學制度設計，本文考察了實踐中出現(xiàn)的四種典型改革模式，旨在揭示改革啟示與現(xiàn)存問題的基礎上，展望 “三權分置”改革的未來趨勢并提出有針對性的對策設計，為政策與法律的完善與推廣提供更為扎實的支撐。
一、農(nóng)地“三權分置”的典型模式
1.貴州省安順市的“三權”促“三變”模式
貴州省安順市平壩區(qū)樂平鎮(zhèn)的塘約村通過 “三權” 促“三變”的一系列改革，走出了 “三權分置”改革的 “三權” 促 “三變”模式?！叭龣唷笔侵?“確權、賦權、易權”?！按_權”，是指對農(nóng)村土地上的各類產(chǎn)權以及各類農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權等明晰其權利歸屬并頒發(fā)相應權屬證書，確保各類涉農(nóng)產(chǎn)權的產(chǎn)權歸屬清晰。“賦權”，即賦予農(nóng)民集體成員對各類集體資產(chǎn)享有占有、使用、收益、有償退出、擔保、繼承等各種股份權利?！耙讬唷保侵竿ㄟ^建立健全各類涉農(nóng)產(chǎn)權的交易平臺，并讓各類涉農(nóng)產(chǎn)權在交易平臺上進行交易，實現(xiàn)激活農(nóng)村各種要素資源的目的?！叭儭笔侵竿ㄟ^一系列改革實現(xiàn) “資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”?！叭龣唷贝?“三變”通過對土地承包經(jīng)營權、林權等在內(nèi)的農(nóng)村各類產(chǎn)權進行 “確權”“賦權”“易權”，促進資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，讓農(nóng)村各類產(chǎn)權進入市場交易，使其在流動中增值，實現(xiàn)激活農(nóng)村發(fā)展的要素資源，以充分釋放農(nóng)村各類財產(chǎn)的財產(chǎn)權屬性。在發(fā)展模式方面，以安順市平壩區(qū)的塘約村為典型探索出了 “村社一體、合股聯(lián)營”的 “塘約模式”，引導全村農(nóng)戶把承包地的經(jīng)營權入股合作社，由合作社從事蔬菜、水果等產(chǎn)業(yè)經(jīng)營，充分展現(xiàn)集體經(jīng)營、規(guī)模經(jīng)營、專業(yè)經(jīng)營的優(yōu)勢。塘約村 “三權促三變”實際上是承包地 “三權分置”改革的一種生動實踐模式，本文將塘約村為代表的發(fā)展模式稱為“三權促三變”模式?！叭龣啻偃兡Ｊ健钡暮诵囊c有: 第一，通過 “確權、賦權、易權”的改革，實現(xiàn) “七權”同確，實現(xiàn)各類涉農(nóng)產(chǎn)權的明晰。第二， “村社一體、合股聯(lián)營”的發(fā)展模式。成立了村級合作社及土地流轉中心，引導農(nóng)戶把土地經(jīng)營權等入股到合作社，實現(xiàn)合股經(jīng)營。對全村土地資源進行統(tǒng)計，農(nóng)戶以田、地、坡耕地等資源入股，實現(xiàn)戶戶入社、戶戶帶股。通過充分賦權，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權利，實現(xiàn)農(nóng)民財產(chǎn)性收入的增加。第三，對土地經(jīng)營收益分配按照合作社 30% 、村集體 30% 、村民 40% 的比例進行利潤分成。
總之，貴州省安順市通過 “三權促三變”的形式初步形成了集體土地的 “所有權”歸各類集體所有，“承包權”歸各個農(nóng)戶享有、“土地經(jīng)營權”歸合作社享有的承包地 “三權分置”的權利格局。“三權促三變”的改革模式推動了土地的適度規(guī)模經(jīng)營，促進了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展，激勵了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，改善了農(nóng)村社會治理水平?！叭龣啻偃儭钡母母锬Ｊ?，其原始目的并不是推進承包地 “三權分置”改革。但是，由于改革目標的一致性，卻在客觀上實現(xiàn)了 “三權分置”改革的目標。這充分說明 “三權分置”的實踐模式可以是豐富多樣的，各地完全可以根據(jù)中央文件中確立的改革精神，結合本地資源稟賦因地制宜地展開探索?？傊?，“三權促三變”改革的實施結果完全符合 《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于完善農(nóng)村土地所有權承包經(jīng)營權分置辦法的意見》 ( 以下簡稱 《“三權分置”意見》) 中確立的 “落實集體所有權、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權、放活土地經(jīng)營權”的基本方向。
2.山東省東平縣的“土地股份合作模式”
近年來，山東省東平縣積極發(fā)展土地股份合作制，走出了農(nóng)地 “三權分置”的 “土地股份合作模式”。東平縣的做法是: 在 “不改變農(nóng)村土地集體所有權的性質、不改變土地用途、不損害農(nóng)民土地承包權益”的前提下，引導農(nóng)民通過入社、入股的形式發(fā)展土地股份合作社，放開放活土地承包經(jīng)營權，穩(wěn)步擴大農(nóng)民集體成員的土地收益權，積極探索土地對外租賃經(jīng)營、村集體與經(jīng)營大戶合作經(jīng)營、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)帶動以及開發(fā)經(jīng)營第三產(chǎn)業(yè)等多種合作社經(jīng)營模式。為了配合 “土地股份合作模式”的實施，東平縣還積極成立了農(nóng)村綜合產(chǎn)權交易所，搭建了一個由涉農(nóng)產(chǎn)權交易、產(chǎn)權托管、產(chǎn)權融資為一體的綜合性交易平臺，有力地推動了土地的股份制改革。東平的 “土地股份合作模式”的核心要點有: 第一，扎實做好土地確權工作。通過土地確權給農(nóng)戶頒發(fā)承包經(jīng)營權證書，加快了土地流轉，促進了土地股份合作。通過“確權確地”和 “確權確股不確地”兩種方式實現(xiàn)確權。第二，從土地承包經(jīng)營權中分離出經(jīng)營權，激活經(jīng)營權。經(jīng)過確權，農(nóng)民以經(jīng)營權入股，與合作社等主體簽訂土地入股合同，農(nóng)戶取得土地股權證。第三，因地制宜組建土地股份合作社，實現(xiàn)土地的股份合作經(jīng)營，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。土地股份合作社的核心是各種要素折價入股、資產(chǎn)融合、按股分紅、風險共擔、利益共享。由于各村的資源稟賦不同、產(chǎn)業(yè)基礎不同、發(fā)展經(jīng)驗不同，東平的土地股份合作社又主要分為: 農(nóng)民合作型的土地股份合作社、資本融合型的土地股份合作社、政府引導型的股份合作社、能人帶動型的股份合作社四種類型。［1］經(jīng)過一系列改革，初步構建了主體多元、類型多樣的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。第四，積極做好農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺。通過建立農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺，掛牌交易，引導農(nóng)民入社，土地入股，最大程度的釋放土地中蘊含的財產(chǎn)權能，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。
東平的 “土地股份合作模式”，實際上是在堅持和穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎上，按照股份合作制的基本原則，讓農(nóng)戶自愿以土地承包經(jīng)營權中的經(jīng)營權進行入股，開展形式多樣的集約化、專業(yè)化經(jīng)營，收益則按股分紅，利益共享、風險共擔。東平的 “土地股份合作模式”與我國正在推行的承包地 “三權分置”改革的精神高度不謀而合，是在堅持農(nóng)村土地集體所有權不變的前提下，探索農(nóng)地 “三權分置”中經(jīng)營權流轉的新模式，并將股份制合作與產(chǎn)權交易等方式融合，實現(xiàn)了農(nóng)村土地的適度規(guī)模經(jīng)營，促進集體經(jīng)濟的發(fā)展，增加了農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。東平的土地股份合作社是農(nóng)地“三權分置”實現(xiàn)的典型實踐形式，值得進一步關注和研究。
3.四川崇州的“農(nóng)業(yè)共營模式”
四川省崇州市積極推進農(nóng)村土地 “三權分置”改革，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制。通過積極培育土地股份合作社、農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人和專業(yè)化服務組織三大主體，初步創(chuàng)建了土地股份合作社 + 農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人 + 農(nóng)業(yè)綜合服務組織 “三位一體” ( 1 +1 +1) 的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，形成多主體、多層次的農(nóng)業(yè)共營制。崇州的 “農(nóng)業(yè)共營制”生動地詮釋了農(nóng)地 “三權分置”政策的制度內(nèi)涵，體現(xiàn)了 “落實集體所有權、穩(wěn)定承包權、放活經(jīng)營權”的基本方向，是農(nóng)地 “三權分置”改革的具體實踐形式。
崇州的 “農(nóng)業(yè)共營模式”的核心內(nèi)容是: 以家庭承包為基礎，以農(nóng)戶為核心主體，通過土地股份合作社推進農(nóng)業(yè)的規(guī)模化，通過培育農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人推進農(nóng)業(yè)的專業(yè)化，通過發(fā)育社會化服務推進農(nóng)業(yè)的組織化，最終形成了多元主體共同經(jīng)營的 “農(nóng)業(yè)共營制”模式。具體而言: 第一，在土地承包經(jīng)營權確權的基礎上，放活經(jīng)營權。崇州市充分運用土地承包經(jīng)營權確權頒證的基礎成果，尊重農(nóng)民的意愿，放活土地經(jīng)營權，農(nóng)戶以土地經(jīng)營權入股土地股份合作社。通過發(fā)展土地股份合作社經(jīng)營，堅持了土地集體所有權、穩(wěn)定了農(nóng)戶承包權、放開了土地經(jīng)營權，實現(xiàn)了承包地的 “三權”分離，有效地解決了農(nóng)業(yè) “誰來經(jīng)營”問題，通過土地經(jīng)營權的流轉推進經(jīng)營規(guī)模化，夯實農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度創(chuàng)新的基石。第二，按照 “因需而培、培而有為”原則，搭建 “四大平臺”，培養(yǎng)一批新型職業(yè)農(nóng)民、農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人，解決 “誰來種田” 問題，推進土地生產(chǎn)的專業(yè)化。農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人是崇州市農(nóng)業(yè) “共營制”中非常關鍵的一環(huán)。具體體現(xiàn)在: 建立教育培訓、認定管理、團隊建設和政策扶持 “四位一體”新型職業(yè)農(nóng)民培育制度，選聘職業(yè)經(jīng)理人，推進種田專業(yè)化; 搭建新型職業(yè)農(nóng)民培育的教育培訓平臺、認定管理平臺、團隊建設平臺、扶持平臺; 農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人與土地股份合作社的簽約、合約的內(nèi)容和解聘既通過市場化的方式配置資源，又受到當?shù)氐胤秸?“有形之手”的扶持和補貼; 農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人要接受受聘理事會和政府的雙重考核，根據(jù)考核結果判斷農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人是維持、提升還是降低等級等。對于考核優(yōu)秀的政府給予相應的表彰和獎勵，對于考核不合格的實施退出機制。第三，構建農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)專業(yè)化、農(nóng)業(yè)品牌、農(nóng)村金融等新型農(nóng)業(yè)綜合服務體系，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)化、市場化和社會化發(fā)展。
崇州的 “農(nóng)業(yè)共營制”實現(xiàn)了集體所有制背景下農(nóng)地經(jīng)營方式突破，代表了中國農(nóng)地經(jīng)營體制機制創(chuàng)新的方向。從農(nóng)村基本經(jīng)營制度出發(fā)，堅持落實集體土地所有權、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權、放活土地經(jīng)營權，保障和提升農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)能力，形成 “集體所有、家庭承包、多元經(jīng)營、管住用途” 新型農(nóng)地經(jīng)營體系，實現(xiàn)土地經(jīng)營主體共建共營、經(jīng)營收益共營共享、經(jīng)營目標共營多贏，具有重要推廣價值。崇州的 “農(nóng)業(yè)共營制”模式創(chuàng)新了農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度，特別是農(nóng)地經(jīng)營制度，客觀上實現(xiàn)了農(nóng)地經(jīng)營的 “三權分置”，是新型農(nóng)地制度改革的生動實踐。
4.湖南長沙的“土地合作經(jīng)營模式”
長沙市寧鄉(xiāng)縣大成橋鎮(zhèn)鵲山村按照承包地 “三權分置” 改革有關政策文件的要求，通過對土地承包經(jīng)營權關系的重構，實現(xiàn)了農(nóng)村土地的統(tǒng)一整合、開發(fā)、經(jīng)營，探索出了 “土地合作經(jīng)營模式”。鵲山的 “土地合作經(jīng)營模式”因應了農(nóng)地 “三權分置”改革精神，創(chuàng)新了農(nóng)村集體經(jīng)濟的實現(xiàn)形式，落實了集體所有權，穩(wěn)定了承包權，放活了經(jīng)營權。湖南寧鄉(xiāng)的 “土地合作經(jīng)營模式”的核心要點有: 第一，搭建土地合作經(jīng)營平臺。按照中央文件的要求，對承包地實行 “三權分置”; 集體保留集體土地所有權，在保留承包權的基礎上農(nóng)戶以土地經(jīng)營權入股土地合作社。第二，開展土地的合作經(jīng)營。土地合作社將經(jīng)營權流轉給生產(chǎn)經(jīng)營者。第三，打造職業(yè)農(nóng)民，培養(yǎng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。股份合作社整體流轉的土地被劃分成若干個生產(chǎn)片區(qū)，再采取競價方式租賃給新型職業(yè)農(nóng)民開展科學化耕種。第四，構建 “四大農(nóng)業(yè)服務體系”。具體包括農(nóng)業(yè)機械服務體系、農(nóng)資服務體系、技術技能服務體系、烘干倉儲加工服務體系?！八拇筠r(nóng)業(yè)服務體系” 降低了種糧成本，解決了職業(yè)農(nóng)民后顧之憂。
湖南長沙的“土地合作經(jīng)營模式”有利于實現(xiàn)農(nóng)地的規(guī)模化經(jīng)營，有利于促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的科學化，有利于培養(yǎng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，有利于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。按照這種土地合作經(jīng)營模式，既能增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，又能保證農(nóng)地的經(jīng)營權由農(nóng)民主導，并充分體現(xiàn)農(nóng)民的意愿。湖南長沙的 “土地合作經(jīng)營模式”通過制度創(chuàng)新實現(xiàn)了與土地相關的農(nóng)民集體、集體成員、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的各方利益的平衡，靈活地反映了中央 “三權分置”改革的基本精神和價值目標，是承包地 “三權分置”改革的又一實踐形式。
二、農(nóng)地“三權分置”改革實踐的啟示與問題
1.改革中的若干啟示
(1) “三權分置”的實踐模式呈現(xiàn)出多樣化趨勢。從各地實踐情況來看，“三權分置”的實踐模式呈現(xiàn)多樣化趨勢，其政策根源是 《“三權分置”意見》中的 “因地制宜原則”，即: “充分考慮各地資源稟賦和經(jīng)濟社會發(fā)展差異，鼓勵進行符合實際的實踐探索和制度創(chuàng)新，總結形成適合不同地區(qū)的 “三權分置”具體路徑和辦法”。本文中提及的四種實踐模式均是各地結合自己的資源稟賦因地制宜做出的理性選擇，這充分說明農(nóng)地 “三權分置”具有極強的制度張力，其具體實踐模式完全可以是豐富多樣的。從表現(xiàn)形式分析，有通過將經(jīng)營權完全流轉給第三方的出租、轉包、入股等方式，形成土地規(guī)模經(jīng)營模式; 也有將經(jīng)營權讓渡于第三方共同分享，生產(chǎn)環(huán)節(jié)全部或部分委托生產(chǎn)性服務組織，形成的托管、半托管服務規(guī)模經(jīng)營模式。無論哪種方式，都表現(xiàn)出了降低單位生產(chǎn)成本、便利科技成果應用、規(guī)避農(nóng)業(yè)經(jīng)營風險、促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營效益、促進競爭力提升的制度績效。目前迫切需要總結具有典型性的實踐模式，以便在更廣泛的范圍推廣應用。
(2) 農(nóng)地 “三權分置”的實施都守住了政策底線。在社會主義公有制背景下，任何土地制度改革均需要堅持農(nóng)村土地集體所有的政策底線，任何經(jīng)營模式都要堅持我國的農(nóng)村基本經(jīng)營制度。《“三權分置”意見》中明確要求要 “守住政策底線”。雖然各地探索的 “三權分置”的實踐模式路徑不同，但是都堅持了政策底線，都是結合本地實際情況因地制宜作出的探索，這完全符合中央的政策文件的要求。從 “三權分置”的改革實踐看，一方面，各地都始終堅持了農(nóng)村土地集體所有的底線; 另一方面，在農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織形式方面，雖然各地探索出了股份合作經(jīng)營、村社統(tǒng)一經(jīng)營、合作社經(jīng)營等多種適度規(guī)模經(jīng)營模式，但是始終堅持了家庭經(jīng)營的基礎地位，以家庭承包經(jīng)營為基礎開展適度規(guī)模經(jīng)營，這符合堅持和完善我國基本經(jīng)營制度的要求。可見，目前各地推行的承包地 “三權分置”改革都很好地堅持了底線思維，這也是未來改革必須堅持的底線要求。
(3) 農(nóng)地 “三權分置”改革需要系統(tǒng)化的制度保障。農(nóng)地 “三權分置”政策的貫徹實施是一個完整的系統(tǒng)工程，需要農(nóng)村土地確權登記頒證、土地流轉平臺和規(guī)范管理制度建設、新型經(jīng)營主體培育和發(fā)展等一系列制度保障。其一，農(nóng)村土地確權登記頒證是 “三權分置”的基礎。產(chǎn)權清晰是產(chǎn)權流轉的基礎。我國對農(nóng)村承包地進行的確權工作取得了明顯的效果。根據(jù) 2018 年政府工作報告中披露的數(shù)據(jù)，目前我國的承包地確權面積超過 80% 。農(nóng)村承包地確權保障了土地經(jīng)營權流轉更加順暢。“農(nóng)地確權不僅降低了交易成本，促進了土地流轉; 同時也增強了農(nóng)地的產(chǎn)權強度，從而提高了土地資源的內(nèi)在價值。”從各地實踐來看，貴州安順的 “三權促三變”改革成效顯著，通過 “七權同確”實現(xiàn)了產(chǎn)權明晰，通過頒發(fā)權證讓農(nóng)民吃下 “定心丸”。通過 “三權促三變”改革以及其他配套改革，形成了 “三權分置”改革的嶄新格局。東平模式中通過 “確權確地”和 “確權確股不確地”兩種方式實現(xiàn)農(nóng)地確權，符合當?shù)貙嶋H情況，表現(xiàn)出了地方特色。目前，我國的土地確權工作已經(jīng)進入攻堅階段，其中部分省份完成比例較高。總之，“三權分置”的穩(wěn)步實施離不開農(nóng)地確權制度的保障。其二，土地流轉平臺和規(guī)范管理制度建設是 “三權分置”政策貫徹實施的支撐。近年來，我國政府重視農(nóng)村產(chǎn)權交易市場建設，先后出臺了 《關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的意見》《關于引導農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場健康發(fā)展的意見》等一系列指導性文件。根據(jù)江蘇省的數(shù)據(jù)，農(nóng)村產(chǎn)權交易市場對促進農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值和農(nóng)民增收的作用十分明顯。通過平臺交易的項目平均溢價率超過 5% ，其中承包土地經(jīng)營權、養(yǎng)殖水面經(jīng)營權和村級集體經(jīng)營性資產(chǎn)溢價率分別超過 8% 、15% 和 10% ，新增集體和農(nóng)民收入逾 2 億元?！鄙綎|省成立了 “齊魯農(nóng)村產(chǎn)權交易中心”，主要開展各類涉農(nóng)產(chǎn)權的流轉交易服務及農(nóng)村產(chǎn)權抵 ( 質) 押貸款鑒證、農(nóng)村產(chǎn)權資產(chǎn)資源評估、農(nóng)村集體資產(chǎn)招投標、農(nóng)產(chǎn)品信息發(fā)布、信息發(fā)布等配套服務，取得了較好的社會效果。其三，農(nóng)地 “三權分置”的貫徹實施需要在流轉合同管理、工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風險防范、土地承包和流轉糾紛化解機制等核心環(huán)節(jié)做好制度建設。其四，推進農(nóng)地 “三權分置”應該關注新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育和發(fā)展工作。有學者指出，放活土地經(jīng)營權是土地 “三權分置”制度的重要目標，其本質是在更大范圍內(nèi)為資金進入農(nóng)村土地經(jīng)營提供渠道，解決農(nóng)業(yè)經(jīng)營資金短缺與效率不足問題，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育提供制度支持。“三權分置”改革既需要新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的支撐，又會進一步促進各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的進一步發(fā)展。因此，應該完善新型經(jīng)營主體相關的財政、信貸保險、用地、項目扶持等政策，為其發(fā)展提供系統(tǒng)化的政策保障。
2.改革中的主要問題
(1) 違背農(nóng)民意愿流轉土地。農(nóng)地 “三權分置”的推進和實施需要根據(jù)中央的改革精神，結合各地實際循序漸進地進行。但是，目前實踐中卻出現(xiàn)了推行 “三權分置”改革片面追求速度，忽視農(nóng)民意愿的現(xiàn)象。按照 《“三權分置”意見》的要求，貫徹 “三權分置”的首要原則是 “尊重農(nóng)民意愿”。但是，在調研中發(fā)現(xiàn)，某些地方政府為了追求政績，對農(nóng)戶的土地經(jīng)營權的流轉采取了 “一刀切”的做法，甚至出現(xiàn)了為了追求數(shù)量，通過村委會、村干部強迫或者變相強迫的方法違背農(nóng)民意愿流轉土地經(jīng)營權的情形。甚至有些地方農(nóng)地流轉數(shù)量和規(guī)模成為地方政府和村干部的政績工程，為追求快速效果有些地方政府和基層工作人員利用手中權力強制農(nóng)民流轉，損害農(nóng)民利益。上述做法嚴重違反了政策的基本要求，應該堅決予以糾正。
(2) 土地確權不徹底。土地確權能夠為承包地 “三權分置”的貫徹實施夯實根基?？傮w而言，我國目前的承包地確權工作已經(jīng)取得了明顯效果。但是，實證調查發(fā)現(xiàn)，承包地確權工作存在確權不徹底問題，如不少地方的不少農(nóng)戶并沒有拿到土地承包經(jīng)營權證書; 不少地方確權后仍然存在土地邊界不清晰、四至不清晰等問題。其中，既有部分地區(qū)土地情況復雜、界限不清、測量工作量大、測量成本高、歷史遺留問題多等客觀原因，也有地方政府政績觀偏差、基層管理隊伍素質參差不齊，農(nóng)戶對確權的價值認識不足、村民委員會顧慮重重等主觀方面的原因。如何全面地、高質量完成承包地確權工作是關系到承包地 “三權分置”改革的基礎環(huán)節(jié)，應該繼續(xù)加強農(nóng)地確權工作。
(3) 土地虛假流轉。有些地方為了鼓勵新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展和土地適度規(guī)模經(jīng)營專門設置了土地規(guī)模經(jīng)營補貼，這導致實踐中一些居心不良的合作社為了套取規(guī)模經(jīng)營補貼，通過與農(nóng)戶簽訂一個形式意義上的土地經(jīng)營權流轉合同，而事實上土地經(jīng)營權仍然保留在農(nóng)戶手中由農(nóng)戶自己經(jīng)營，這根本沒有實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營的效果。該做法是嚴重違反中央的政策要求的，未來推進農(nóng)地 “三權分置”的改革中必須堅決避免出現(xiàn)上述情況。在推進 “三權分置”改革中還存在形式主義問題，實踐中存在有些地方政府忽視本地的資源稟賦，出現(xiàn)了為了改革而改革的情況，大搞形象工程，這顯然也違背中央文件的精神。
(4) 立法和配套制度不健全。農(nóng)地 “三權分置”的貫徹實施需要遵循我國涉農(nóng)改革的漸進性傳統(tǒng)，更是一個復雜的系統(tǒng)性工程，其中農(nóng)村土地確權登記頒證是基礎; 健全的土地流轉規(guī)范管理制度是保障; 科學的新型經(jīng)營主體政策扶持體系是支撐; 完善的涉農(nóng)法律法規(guī)體系是保障。但是，從實踐情況來看，“三權分置”貫徹實施的支持和保障體系并不健全。因此，亟需加強承包地 “三權分置”改革的配套制度設計。
三、“三權分置”改革的未來展望
1.充分預見風險并建構防控機制
(1) 加強風險識別，防控社會風險。農(nóng)地 “三權分置” 改革中不可避免地會導致工商資本進入農(nóng)村的數(shù)量增加，會促進各種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展，進而加速農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)。但是，規(guī)?；ど藤Y本進入農(nóng)村可能會帶來一定社會風險。這些社會風險主要體現(xiàn)為: 工商資本擠占農(nóng)民就業(yè)空間，加劇耕地 “非農(nóng)化”傾向問題; 工商資本租賃農(nóng)地引發(fā)的非糧化現(xiàn)象、削弱基層民主治理、擅自違約損害農(nóng)民利益等問題比較嚴重。工商資本的進入，還容易導致基層治理中出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象，工商資本和村社權力具有天然的相互吸引力，增加二者媾和的可能性。農(nóng)地 “三權分置”改革還面臨著農(nóng)民主體性缺失、多方逐利刺激下 “合謀”、失業(yè)與社區(qū)解體的社會不穩(wěn)定以及流轉雙方違約等風險。實踐中時常出現(xiàn)土地流入方 “中途跑路”“毀約棄耕”等失約現(xiàn)象。此外，承包地 “三權分置”改革還可能面臨著因 “地租侵蝕利潤”而收窄規(guī)模經(jīng)營的盈利空間、防范農(nóng)業(yè)補貼激勵效應減退以及農(nóng)戶坐等土地升值陷入 “流轉僵局”等負面效果的出現(xiàn)。因此，應該充分預見到農(nóng)地 “三權分置”的社會風險，通過科學制度設計構建系統(tǒng)化的防控機制。具體而言: 應該加強各類涉農(nóng)企業(yè)的主體資質、農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力、經(jīng)營項目、土地用途、風險防范，以及是否符合當?shù)禺a(chǎn)業(yè)布局和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等事項進行審查審核; 建立土地流入企業(yè)的風險保障金制度，確保農(nóng)戶權益不受損; 建立土地流轉的信息公開機制，保障土地經(jīng)營權流轉的公開、公平、公正; 加強土地流轉中村社干部權力行使的監(jiān)督機制，防止公權力和工商資本的不當結合; 加強土地的用途管制，防止流轉土地的非農(nóng)化傾向等。
(2) 強化監(jiān)管力度，防范道德風險。應該強化土地經(jīng)營權流轉的監(jiān)管力度，特別是應該防范土地經(jīng)營權流轉中的投機行為和道德風險。土地經(jīng)營權流轉中涉及到流出方、流入方、監(jiān)管方等多方利益，關系到農(nóng)戶、村委會、集體經(jīng)濟組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、工商資本等多方主體，各方利益的不同必然導致土地經(jīng)營權流轉過程中出現(xiàn)各方爭相逐利的局面。在這過程中最為弱勢的主體就是農(nóng)戶，最為弱勢的客體是土地資源。為了保障農(nóng)戶利益不受損和土地資源不被浪費，應該建構起系統(tǒng)的土地經(jīng)營權流轉的監(jiān)管體系。特別應該加強土地經(jīng)營權流轉的監(jiān)控，防止僅僅為了套取補助假流轉現(xiàn)象。應該加強在申報條件設計、申報過程控制和申報事后監(jiān)督等多個環(huán)節(jié)進行制度設計。畢竟 《“三權分置” 意見》明確要求改革要在充分考慮各地資源稟賦和經(jīng)濟社會發(fā)展差異的基礎上因地制宜地進行，而不是要搞形式主義的擺拍工程。
2.完善“三權分置”的配套設計
(1) 健全系統(tǒng)措施，做實農(nóng)地確權。應該圍繞農(nóng)地確權中的問題，進一步推進農(nóng)地確權工作，特別是應該關注農(nóng)地確權的質量。目前雖然按照官方公布的數(shù)據(jù)全國已經(jīng)完成絕大多數(shù)的承包地確權工作，但由于各地發(fā)展狀況的不平衡，土地面積大，戶數(shù)多，且農(nóng)戶承包地塊分散，土地質量差異大，地形不一等原因以及歷史遺留問題，實踐中農(nóng)地確權的質量如何仍應該給予格外關注。應該通過加快建設承包合同網(wǎng)簽管理系統(tǒng); 健全 “承包合同取得權利、登記記載權利、證書證明權利”的確權登記制度; 通過流轉合同鑒證、交易鑒證等多種方式對土地經(jīng)營權予以確認等系統(tǒng)措施進一步做好農(nóng)地確權工作。
(2) 落實法律責任，體現(xiàn)農(nóng)民意愿。土地承包經(jīng)營權是農(nóng)戶享有的獨立的用益物權，是否流轉、如何流轉等均應該由農(nóng)戶自己決定，這本來就不應該屬于民主決策的范圍。應該做到土地經(jīng)營權是否流轉、以何種方式流轉、流轉價格等全部由農(nóng)民自己選擇，而不是由村民自治組織、農(nóng)民集體經(jīng)濟組織及其負責人決定。農(nóng)戶的土地經(jīng)營權流轉也不應該在農(nóng)民集體內(nèi)部采取民主決策的形式?jīng)Q定，即以多數(shù)決的方式?jīng)Q定。對于通過民主決策的方式通過的決定，應該屬于無效的決議行為，法院應該否認其法律效力。對于強制農(nóng)戶進行流轉負有責任的村民自治組織、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的負責人應該追究其黨紀責任，對于構成違法和犯罪的應該追究其相應法律責任。
(3) 建構產(chǎn)權交易平臺，完善中介服務。要建立健全土地經(jīng)營權產(chǎn)權交易平臺建設; 要建立健全各種涉農(nóng)產(chǎn)權交易的見證、登記機構建設; 要培養(yǎng)和健全農(nóng)地金融機構，建立土地經(jīng)營權的咨詢、評估、代理等專業(yè)化服務組織機構、糾紛解決機構以及建立農(nóng)地流轉信息網(wǎng)絡平臺等。
3.立法構筑“三權分置”的法律體系
(1) 農(nóng)地 “三權分置”政策需要立法的及時確認。目前我國的農(nóng)地 “三權分置”改革仍處于政策層面，在法律上缺乏對 “三權分置”的明確的法律制度與法律規(guī)范表達。農(nóng)經(jīng)學界普遍認為農(nóng)地 “三權分置”的立法表達具有社會現(xiàn)實基礎，并已經(jīng)具備了理論鋪墊和政策支撐，應該盡快實現(xiàn)其法律化。法學界對 “三權分置”態(tài)度經(jīng)歷了較為強烈的質疑階段、相對緩和的反思階段和趨于理性的建構階段。法學界和經(jīng)濟學界應該在基本概念達成共識的前提下實現(xiàn)承包地 “三權分置”的制度化與法律化。從調研情況看，目前針對土地承包權的性質、經(jīng)營權的性質、土地經(jīng)營權的抵押和資產(chǎn)處置規(guī)則、“三權”的權利邊界、權利內(nèi)容和 “三權”之間的關系等問題都需要法律規(guī)范盡快明確。因此，為了保障農(nóng)地 “三權分置”政策的依法有效實施，一方面，需要在總結各地農(nóng)地 “三權分置”實踐經(jīng)驗和典型模式的基礎上，盡快結合各地特點因地制宜地制定落實 “三權分置”政策的辦法; 另一方面，需要做好 “三權分置”政策在 “民法典物權編”中立法表達的理論研究，實現(xiàn) “三權分置”的科學入典、規(guī)范入典。抓住 《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等修法時機，做好 “三權分置”與現(xiàn)行法律制度體系之間的有機銜接。
(2) 農(nóng)地 “三權分置”政策更需要法律的科學表達。這就要求立法部門深刻理解和把握 《“三權分置”意見》等文件的內(nèi)涵，扎實做好實踐模式的經(jīng)驗總結，廣泛吸取法學界和經(jīng)濟學界的智慧和建議，制定更加詳細的政策指引和法律規(guī)則，確保農(nóng)地 “三權分置”依法有序推進。在這過程中特別應該做好集體土地所有權、農(nóng)戶承包權、土地經(jīng)營權等核心制度的立法表達。對于集體土地所有權，應該建立健全集體經(jīng)濟組織民主議事規(guī)則，確保農(nóng)民集體有效行使集體土地所有權。［11］要注意集體土地所有權主體、行使主體、行使規(guī)則和救濟機制的構建。鑒于集體土地所有權和集體成員權的密切關系，應該建構集體成員權的法律治理體系。關于完善土地承包權，應該明確農(nóng)戶承包權就是土地承包經(jīng)營權，應該在立法中保留土地承包經(jīng)營權的概念。土地承包經(jīng)營權是鏈接集體土地所有權和土地經(jīng)營權的核心鏈條，“三權分置”要想取得理想的改革效果，必須從立法中建構起符合財產(chǎn)法屬性的土地承包經(jīng)營權制度體系。特別是應該理清楚集體成員權與土地承包經(jīng)營權的關系，豐富土地承包經(jīng)營權的權能體系，將土地承包經(jīng)營權打造成為權能完整的私法意義上的用益物權。此外，對于土地經(jīng)營權的立法表達也尤為重要，因為“三權分置”的重點就是要強化土地經(jīng)營權。
4.加強實踐探索展現(xiàn)制度輻射效應
承包地 “三權分置”是我國為了完善農(nóng)村土地產(chǎn)權制度，推動新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展而實施的重要宏觀制度設計，但是沒有給出一個具體實踐模式，這就需要各地結合自己的資源稟賦進行因地制宜的探索。從實踐來看，不少地方也是結合自己的實際情況和資源稟賦進行了積極實踐探索。從未來趨勢觀察，政策層面應該繼續(xù)鼓勵各地根據(jù)實際情況展開實踐探索。而且，應該綜合考量資源稟賦、經(jīng)濟發(fā)展情況等因素探索出可供類似地區(qū)借鑒的典型實踐模式。承包地 “三權分置”的實踐模式還有可能對宅基地制度等相關改革產(chǎn)生制度輻射效應。在總結浙江義烏推進宅基地 “三權分置”改革實踐經(jīng)驗的基礎上，2018 年中央一號文件提出要探索宅基地 “三權分置”制度。雖然承包地 “三權分置”和宅基地 “三權分置”的改革目的具有明顯不同。但是承包地 “三權分置”改革的指導思想、頂層設計與實踐模式卻能夠為宅基地 “三權分置”改革提供有力智力支持是不容否認的。因此，承包地 “三權分置”的實踐模式具有制度輻射效應，將為深化系統(tǒng)化的農(nóng)村土地產(chǎn)權改革起到促進作用。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《經(jīng)濟體制改革》2018年第6期
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